□向往

（重慶工商大學(xué) 法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，重慶 400067）

一、問題的提出

野生動(dòng)物的棲息地與人類活動(dòng)正日益重疊，15頭野生亞洲象一路北上在40天內(nèi)“肇事”400多起。根據(jù)官方提供的數(shù)據(jù)，初步估計(jì)造成直接經(jīng)濟(jì)損失近680萬(wàn)元，［1］且處于持續(xù)擴(kuò)大的狀態(tài)，這讓人類與野生動(dòng)物之間的沖突損失由誰(shuí)“買單”的問題暴露在公眾視野之中。［2］從法律層面來看，我國(guó)早在1988年《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《野生動(dòng)物保護(hù)法》）第十四條就確立了野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度，指明“由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償”，并授權(quán)省級(jí)人民政府制定補(bǔ)償辦法。歷經(jīng)數(shù)十載，至今我國(guó)一直沿襲著這一制度建設(shè)與實(shí)施邏輯，僅2016年修訂后的《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)其進(jìn)行了局部修訂，一是擴(kuò)大了補(bǔ)償范圍，回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)中以野豬為代表的“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”造成損害而未能補(bǔ)償產(chǎn)生的信訪或訴訟問題①參見劉某勇與山東省人民政府其他案（2015）濟(jì)行初字第554號(hào)和劉某勇與山東省人民政府案（2016）魯行終1153號(hào)；汪某生與安徽省林業(yè)廳行政賠償裁定書（2010）皖行賠終字第00010號(hào)。，以切實(shí)保護(hù)群眾利益，調(diào)動(dòng)了廣大人民群眾保護(hù)野生動(dòng)物的積極性，［3］二是增加了地方可以開展野生動(dòng)物致害賠償保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、中央財(cái)政對(duì)國(guó)家重點(diǎn)野生動(dòng)物導(dǎo)致?lián)p害予以補(bǔ)助等規(guī)定，以緩解地方補(bǔ)償資金壓力。

作為國(guó)際上化解人與野生動(dòng)物沖突的重要措施和主要手段，［4］雖然野生動(dòng)物致害補(bǔ)償立法的頂層設(shè)計(jì)在我國(guó)基本形成并得到了進(jìn)一步優(yōu)化完善，但司法實(shí)踐卻顯示，一些受害者向地方人民政府及其有關(guān)部門尋求野生動(dòng)物致害補(bǔ)償，部分地方時(shí)常將缺少補(bǔ)償辦法、不屬于國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物或中央立法和地方立法未明確法定補(bǔ)償主體等②參見吳某濤與南通市林業(yè)局行政處罰二審行政判決書（2020）蘇06行終510號(hào)；施某強(qiáng)、松陽(yáng)縣人民政府行政賠償賠償判決書（2019）浙11行賠初4號(hào)；林某雙與丹東市人民政府、丹東市邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理委員會(huì)、丹東市林業(yè)局野豬傷人行政補(bǔ)償一審行政判決書（2018）遼06行初43號(hào)；李某清、陸某鳳、四川省人民政府二審民事判決書（2017）川行終964號(hào)；高某國(guó)與克什克騰旗人民政府履行職責(zé)一審行政判決書（2018）內(nèi)04行初10號(hào)。作為不予補(bǔ)償?shù)摹皳跫啤?，甚至還出現(xiàn)了對(duì)地方未制定補(bǔ)償辦法提起訴訟的情形③參見劉某勇與棗莊市人民政府、棗莊市林業(yè)局資源行政管理：林業(yè)行政管理（林業(yè)）一審行政裁定書（2018）魯04行初16號(hào)。，未能充分發(fā)揮協(xié)調(diào)人與野生動(dòng)物之間張力的功能作用。這一方面反映了地方立法有所欠缺，另一方面表明了地方立法與中央立法之間存在不協(xié)調(diào)、未能細(xì)化上位法等問題。因此，本文擬通過考察野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ幕靖艣r，全面審視與反思其中存在的現(xiàn)實(shí)困境，提出了推動(dòng)和完善我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償法治建設(shè)的對(duì)策建議。

二、野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ幕靖艣r

以北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，筆者以“野生動(dòng)物”和“補(bǔ)償”為關(guān)鍵詞，檢索涉及野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑梢?guī)范。為了避免收集不全或者有所疏漏，同時(shí)還借助了地方人大及政府官網(wǎng)作為補(bǔ)充。剔除其中與本文主旨無關(guān)和重復(fù)統(tǒng)計(jì)的地方性法律規(guī)范，截止2022年3月，共收集現(xiàn)行有效的地方性法律規(guī)范45部。

（一）總體性數(shù)據(jù)

全國(guó)有25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償進(jìn)行立法，規(guī)范類型分為兩種：一種是地方性法規(guī)，有33部。省級(jí)地方性法規(guī)有24部，市級(jí)地方性法規(guī)有9部；另一種是地方政府規(guī)章，有12部。省級(jí)政府制定的政府規(guī)章有10部，市級(jí)政府制定的政府規(guī)章有2部。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于我國(guó)地方立法分為“兩個(gè)層次、四個(gè)主體”，省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)和同級(jí)人民政府可分別依法對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。野生動(dòng)物致害補(bǔ)償作為野生動(dòng)物保護(hù)法律制度之一，屬于典型的環(huán)境保護(hù)方面的立法事項(xiàng)。雖然上位法明確規(guī)定由省級(jí)政府制定補(bǔ)償辦法，但并不影響地方享有立法權(quán)的主體對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)牧⒎?。從時(shí)空分布來看，主要有以下幾個(gè)特征：一是地域分布。23個(gè)省份制定有地方性法規(guī)，10個(gè)省份制定有地方政府規(guī)章，而云南省、陜西省、甘肅省、青海省、北京市、遼寧省、吉林省和安徽省8個(gè)省份同時(shí)具有地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；二是時(shí)間分布?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》（2016）出臺(tái)之前的地方性法規(guī)有9部、地方政府規(guī)章有9部，之后的地方性法規(guī)有24部、地方政府規(guī)章有3部?？梢姡胤叫苑ㄒ?guī)對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償立法遠(yuǎn)超地方政府規(guī)章，且省級(jí)地方性法規(guī)明顯多于市級(jí)地方性法規(guī)，地方性法規(guī)相較于地方政府規(guī)章更能及時(shí)回應(yīng)上位法變更并作出修改。

（二）地方性法規(guī)的細(xì)化情形

《野生動(dòng)物保護(hù)法》（2016）出臺(tái)后作出修改的24部地方性法規(guī)中，有18部同步擴(kuò)大了補(bǔ)償范圍至“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”，但尚有《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》《江蘇省野生動(dòng)物保護(hù)條例》《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》《五峰土家族自治縣森林資源保護(hù)條例》和《湘西土家族苗族自治州高望界國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》6部沿襲“國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”的規(guī)定。在內(nèi)容上，有20部地方性法規(guī)對(duì)上位法規(guī)定作出細(xì)化，主要包括以下幾方面的情形：

一是補(bǔ)償主體。有10部明確了補(bǔ)償主體為縣級(jí)人民政府，如《重慶市野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)定》《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》《浙江省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》等；二是補(bǔ)償原則。有5部設(shè)立了補(bǔ)償原則，如《河北省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》和《吉林省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于禁止獵捕陸生野生動(dòng)物的決定》為“合理補(bǔ)償”，《吉林省森林資源保護(hù)條例》《吉林市森林資源保護(hù)條例》和《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》為“適當(dāng)補(bǔ)償”；三是補(bǔ)償情形。有2部劃定了補(bǔ)償情形，如《阿壩藏族羌族自治州野生動(dòng)物植物保護(hù)條例》分為予以補(bǔ)償和不予補(bǔ)償兩類情形，《湘西土家族苗族自治州白云山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》僅有不予補(bǔ)償情形；四是補(bǔ)償資金。有4部確立了資金來源途徑，分為兩種模式，一種是分配到多層級(jí)地方政府，有3部，具體包括《四川省〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉實(shí)施辦法》《重慶市野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)定》和《阿壩藏族羌族自治州野生動(dòng)物植物保護(hù)條例》；另一種是建立保護(hù)野生動(dòng)物基金，有1部，如《云南省西雙版納傣族自治州野生動(dòng)物保護(hù)條例》；五是補(bǔ)償程序。有6部細(xì)化了調(diào)查核實(shí)程序的執(zhí)行主體，有2部為縣級(jí)人民政府，有4部為縣級(jí)野生動(dòng)物保護(hù)主管部門，前者包括《江蘇省野生動(dòng)物保護(hù)條例》《吉林省森林資源保護(hù)條例》，后者包括《河北省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》《長(zhǎng)春市陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》《吉林市森林資源保護(hù)條例》和《江西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》。頗具特點(diǎn)的是，《五峰土家族自治縣森林資源保護(hù)條例》將補(bǔ)償事項(xiàng)中的“財(cái)產(chǎn)損失”限定為“重大財(cái)產(chǎn)損失”，而《云南省昭通大山包黑頸鶴國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》還規(guī)定了對(duì)特定陸生野生動(dòng)物造成的農(nóng)作物損害加大補(bǔ)助力度。

（三）地方政府規(guī)章的要素內(nèi)容

除《貴州省陸生野生動(dòng)物造成人身財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償辦法》外，地方政府規(guī)章都是在《野生動(dòng)物保護(hù)法》（2016）出臺(tái)前制定，之后僅《安徽省陸生野生動(dòng)物造成人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償辦法》開展了修訂，可分為兩種立法方式：第一種是在省級(jí)和市級(jí)政府制定的相關(guān)規(guī)章中嵌入野生動(dòng)物致害補(bǔ)償規(guī)定，如《安徽升金湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《本溪市野生鳥類保護(hù)辦法》《吉林省禁止獵捕陸生野生動(dòng)物管理若干規(guī)定》等，都對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度作出了一定改造；第二種是由省級(jí)政府制定補(bǔ)償辦法，有9部。與第一種立法模式和地方性法規(guī)以細(xì)化上位法部分規(guī)定不同，補(bǔ)償辦法是對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的全面性和系統(tǒng)性立法。對(duì)比不同地方補(bǔ)償辦法，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償程序不盡相同，但大致有以下幾個(gè)相同點(diǎn)（見下表）：

45部地方性立法規(guī)范

一是補(bǔ)償范圍。有6部為補(bǔ)償重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成的公民、法人和其他組織的人身或財(cái)產(chǎn)損失，其中甘肅省、安徽省和西藏自治區(qū)包括“三有”動(dòng)物，但西藏自治區(qū)僅限于補(bǔ)償公民損失，不包括法人、其他組織；二是補(bǔ)償情形。有7部劃分了予以補(bǔ)償和不予補(bǔ)償情形，如《云南省重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成人身財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償辦法》首次奠定了這一立法方式，而西藏自治區(qū)只明確了予以補(bǔ)償情形，北京市未作任何規(guī)定。對(duì)于予以補(bǔ)償情形，8部補(bǔ)償辦法都與陜西省2002年向國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)函詢問如何界定“因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物受到的損失”的回函中列舉情形基本一致①參見國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)《陜西省人民政府法制辦公室關(guān)于〈中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例〉適用中有關(guān)問題的請(qǐng)示》的答復(fù)（國(guó)法秘函〔2002〕162號(hào)）。；三是補(bǔ)償資金。除《北京市重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成損失補(bǔ)償辦法》是由單一層級(jí)政府財(cái)政買單外，有8部規(guī)定由多個(gè)層級(jí)且一般都是縣級(jí)以上政府財(cái)政承擔(dān)。較為突出的是，《陜西省重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成人身財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償辦法》區(qū)分人身和財(cái)產(chǎn)損害配置不同財(cái)政負(fù)擔(dān)占比，《青海省重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成人身財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償辦法》則設(shè)立了野生動(dòng)物保護(hù)基金；四是法律責(zé)任。有9部設(shè)有法律責(zé)任，主要分為兩個(gè)方面：一是違法獲取補(bǔ)償金的法律責(zé)任，二是國(guó)家工作人員違法補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任（貴州省除外）。值得一提的是，多數(shù)地方補(bǔ)償辦法都引入了其他相關(guān)制度，如勞動(dòng)能力鑒定制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度等，其中最為突出的是與社會(huì)救助制度相銜接。

三、野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ默F(xiàn)實(shí)困境

必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，是習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中的重要指示。以法治理論為牽引，爬梳和厘清野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ默F(xiàn)實(shí)困境，是題中應(yīng)有之義和必然要求。法治建設(shè)是立法數(shù)量和立法質(zhì)量的有機(jī)統(tǒng)一體，［5］這既是依法治國(guó)的基本要求，也是良法善治的客觀使然。為此，審視和反思野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ囊c(diǎn)主要有兩個(gè)方面：一是是否實(shí)現(xiàn)有法可依，二是是否實(shí)現(xiàn)良法可依。對(duì)于良法的判斷標(biāo)準(zhǔn)，提取不同學(xué)者觀點(diǎn)的公因式，主要包括兩個(gè)層面：一是價(jià)值層面。法律追求價(jià)值在具體的法律規(guī)則中能夠一貫性的表達(dá)，既包括公平、正義等倫理價(jià)值，也包括法律制度的基本價(jià)值；二是形式層面。同一位階的法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)相互一致、下位法不能與上位法相抵觸、法律規(guī)定之間應(yīng)避免重復(fù)及立法空白、符合立法技術(shù)要求等。［6］依循這一邏輯，筆者認(rèn)為，野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ默F(xiàn)實(shí)困境主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）資金來源困頓阻礙立法供給

由于地方性法規(guī)不涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等內(nèi)容，落實(shí)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度必然離不開補(bǔ)償辦法的制定。但從目前來看，省級(jí)人民政府沒有廣泛展現(xiàn)出制定補(bǔ)償辦法的積極性，只有部分地方制定了補(bǔ)償辦法，且現(xiàn)行補(bǔ)償辦法也未與《野生動(dòng)物保護(hù)法》保持同步修改，立法明顯滯后。根據(jù)相關(guān)資料顯示，地方缺乏補(bǔ)償資金是其中主要原因，并貫穿野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展脈絡(luò)。1991年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原林業(yè)部《關(guān)于加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)管理工作報(bào)告的通知》中提到，“野生動(dòng)物大都分布在偏遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政困難，大多無力安排保護(hù)經(jīng)費(fèi)”，補(bǔ)償群眾損失這些耗資較多的工作不能進(jìn)行。［7］2008年6月，原國(guó)家林業(yè)局發(fā)布《關(guān)于開展野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償試點(diǎn)工作的通知》，決定在吉林、云南、陜西、西藏4省區(qū)開展“野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償試點(diǎn)”，其目的是探索解決“受財(cái)力等因素的影響，補(bǔ)償措施尚未得到全面的、合乎相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)”的問題。［8］2015年原國(guó)家林業(yè)局在地方代表向其提出建立或者完善野生動(dòng)物致害補(bǔ)償機(jī)制的提案或建議的復(fù)文中更是頻頻表明，補(bǔ)償“在實(shí)際執(zhí)行中難以落實(shí)，主要原因是野生動(dòng)物分布較集中的地區(qū)多數(shù)是老少邊窮地區(qū)，當(dāng)?shù)卣?cái)政困難，難以完全負(fù)擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低①參見“關(guān)于建立和完善野生動(dòng)物損害補(bǔ)償機(jī)制的建議”復(fù)文（2015年第3658號(hào)），國(guó)家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)，http：／／www.forestry.gov.cn／main／4861／20151029／815214.html，2021-09-20；“關(guān)于建立野生動(dòng)物致害補(bǔ)償機(jī)制的提案”復(fù)文（2015年第2560號(hào)），國(guó)家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)，http：／／www.forestry.gov.cn／main／4862／20151028／814533.html；“關(guān)于建立野生動(dòng)物致害補(bǔ)償機(jī)制的建議”復(fù)文（2015年第4773號(hào)），國(guó)家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)，http：／／www.forestry.gov.cn／main／4861／2015 1029／815180.html，2021-09-20.?！被诖?，《野生動(dòng)物保護(hù)法》在2016年修訂時(shí)加大了中央財(cái)政對(duì)地方補(bǔ)償工作支持力度，并增加了保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以回應(yīng)“地方政府財(cái)力普遍偏弱，補(bǔ)償措施常因地方財(cái)政困難無法完全落實(shí)”。［9］但事實(shí)證明，地方政府為主、中央適當(dāng)補(bǔ)助、省級(jí)政府出臺(tái)補(bǔ)償辦法的補(bǔ)償政策在實(shí)際執(zhí)行中未能全面落實(shí)，其中主要原因仍在于“當(dāng)?shù)卣?cái)政十分困難，難以承擔(dān)補(bǔ)償?shù)闹饕M(fèi)用”。［10］

對(duì)于補(bǔ)償資金問題，實(shí)踐中大多數(shù)地方都是通過多個(gè)層級(jí)政府財(cái)政按一定比例共同負(fù)擔(dān)，以緩解單一層級(jí)政府承擔(dān)補(bǔ)償資金的壓力，但如何在不同層級(jí)政府之間同步達(dá)成財(cái)政預(yù)算支出的共識(shí)，同樣面臨著困難和阻礙。如湖南省原林業(yè)局《關(guān)于建立野生動(dòng)物損毀財(cái)物補(bǔ)償機(jī)制的建議答復(fù)》中明確指出，“各級(jí)財(cái)政在分擔(dān)致害補(bǔ)償資金比例上意見不一致，由此出臺(tái)《辦法》一事擱淺?！保?1］再如《四川?。贾腥A人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法＞實(shí)施辦法》（2012）第十五條規(guī)定，“補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)由省、市、州、縣人民政府承擔(dān)”，但2015年四川省原林業(yè)廳在對(duì)某代表提出《關(guān)于制定野生動(dòng)物傷害補(bǔ)償辦法的建議》的答復(fù)中卻表示，已起草《四川省陸生野生動(dòng)物造成人身財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償辦法（討論稿）》由于經(jīng)費(fèi)籌集等情況復(fù)雜，暫時(shí)沒能出臺(tái)全省性的補(bǔ)償辦法。［12］究其根本，這是因?yàn)榕c省級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府及其部門工作不同，我國(guó)財(cái)政支出是實(shí)行相互獨(dú)立的一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，且預(yù)算權(quán)在各環(huán)節(jié)的權(quán)力分配是以分權(quán)制衡為原則。［13］省級(jí)人民政府不僅無權(quán)直接劃定單個(gè)或多個(gè)層級(jí)政府承擔(dān)補(bǔ)償資金，還面臨著衡平縱向的不同層級(jí)政府之間、橫向的不同政府部門之間的利益博弈。正如有學(xué)者所言：“國(guó)家治理體系中最復(fù)雜和集中的利益、矛盾都交織于預(yù)算權(quán)層面。”［14］

（二）地方缺少價(jià)值原則引導(dǎo)立法

地方秉持何種價(jià)值原則決定著地方立法的基本走向，因?yàn)槿魏畏啥际且惶琢⒎ㄕ吒鶕?jù)其價(jià)值態(tài)度，對(duì)多元、沖突和變遷中的價(jià)值予以人為選擇、人為預(yù)設(shè)的價(jià)值體系，［15］而價(jià)值選擇錯(cuò)誤會(huì)消磨和瓦解整個(gè)社會(huì)的法律信念。［16］在地方立法實(shí)踐中，雖然有部分地方為野生動(dòng)物致害補(bǔ)償初步設(shè)立了補(bǔ)償原則，主要包括合理補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償、一定補(bǔ)償②參見《安徽升金湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》第21條。三種，但其中蘊(yùn)含的價(jià)值理念各有不同。毫無疑問，適當(dāng)補(bǔ)償和一定補(bǔ)償相對(duì)于合理補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償程度是偏低的，由適當(dāng)補(bǔ)償和一定補(bǔ)償主導(dǎo)的規(guī)則設(shè)計(jì)及其具體執(zhí)行，難免會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)償有失公允。對(duì)于受害者而言，他們通常只關(guān)心如何向政府索要補(bǔ)償，或者考慮補(bǔ)償數(shù)額與實(shí)際損害之間是否相當(dāng)，或者補(bǔ)償數(shù)額是否符合其心理預(yù)期①因補(bǔ)償數(shù)額較低而提起訴訟。參見《耿馬傣族佤族自治縣林業(yè)和草原局、王樸生生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛二審民事判決書》（2020）云09民終794號(hào)。，至于是否有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)②受害者對(duì)地方政府未制定補(bǔ)償辦法提起訴訟。參見劉福勇與棗莊市人民政府、棗莊市林業(yè)局資源行政管理：林業(yè)行政管理（林業(yè)）一審行政裁定書（2018）魯04行初16號(hào)。、標(biāo)準(zhǔn)是否合理，并不在其考慮范圍之內(nèi)。不難預(yù)料，一旦受害者私益損失未能得到公平合理地彌補(bǔ)，不僅會(huì)降低其主動(dòng)保護(hù)野生動(dòng)物的積極性，還會(huì)因缺少保障其權(quán)益的法律救濟(jì)途徑，只能通過越級(jí)上訪、集體上訪，這為維穩(wěn)平添諸多不確定因素?；诖?，多數(shù)地方將野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度與社會(huì)救助制度銜接，消減規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的張力，一定程度上保障受害人的合法權(quán)益。

根據(jù)2020年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度在實(shí)施過程中除存在財(cái)政緊張導(dǎo)致資金難以落實(shí)以外，補(bǔ)償認(rèn)定程序復(fù)雜也是其中突出問題之一，［17］難以保障受害者得到高效、及時(shí)地補(bǔ)償。一是補(bǔ)償認(rèn)定程序?qū)訉舆f進(jìn)、同級(jí)協(xié)調(diào)，組織架構(gòu)過于龐大。野生動(dòng)物致害補(bǔ)償認(rèn)定程序縱向上大都延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，乃至作為自治組織的村（居）民委員會(huì)，而橫向上不同部門之間相互協(xié)調(diào)，程序上幾乎不存在單一上下鏈條可以完成野生動(dòng)物致害補(bǔ)償認(rèn)定。以西藏自治區(qū)為例，一方面規(guī)定村（居）民委員會(huì)需要派專人實(shí)地調(diào)查損害發(fā)生經(jīng)過，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處另行安排調(diào)查人員到損害發(fā)生地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；另一方面要求縣級(jí)林業(yè)行政主管部門確認(rèn)補(bǔ)償申請(qǐng)后，送同級(jí)人民政府財(cái)政主管部門審查。二是補(bǔ)償認(rèn)定程序的周期過長(zhǎng)，認(rèn)定效率較為低下。不同地方在時(shí)效設(shè)置上有所不同，雖然有少數(shù)地方時(shí)效設(shè)置較短，以北京市最為突出，即“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處在3個(gè)工作日內(nèi)到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查—在5個(gè)工作日內(nèi)報(bào)送報(bào)本區(qū)（縣）林業(yè)行政主管部門—區(qū)（縣）林業(yè)行政主管部門10個(gè)工作日內(nèi)核查確認(rèn)”，但普遍的時(shí)效設(shè)置較長(zhǎng)，如青海省規(guī)定受理申請(qǐng)之日起20個(gè)工作日內(nèi)完成現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查工作，認(rèn)定工作在調(diào)查工作結(jié)束后20個(gè)工作日內(nèi)完成，且還有未設(shè)置時(shí)效的，如云南省。

（三）地方立法存在違法和不協(xié)調(diào)問題

法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)法治的關(guān)鍵，如果不同法律規(guī)范對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相互沖突或者未能達(dá)成相對(duì)一致，將會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)范適用上的混亂和搖擺，從而影響立法的實(shí)際成效。

根據(jù)地方立法實(shí)際，主要存在違反上位法規(guī)定和規(guī)范之間不協(xié)調(diào)等問題，具體分為三種類型：一是地方性法規(guī)與上位法存在抵觸。違反“不抵觸”原則以地方性法規(guī)在后立法違反中央在先立法為前提，包括“不得與上位法的精神和基本原則相抵觸”和“不得與上位法的具體規(guī)定相抵觸”兩個(gè)層次。［18］如《湖北省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法＞辦法》未同步修改補(bǔ)償范圍；《五峰土家族自治縣森林資源保護(hù)條例》規(guī)定對(duì)“造成人員傷亡或者重大財(cái)產(chǎn)損失的”給予補(bǔ)償，“財(cái)產(chǎn)損失”的概念范疇大于“重大財(cái)產(chǎn)損失”，可能涉嫌違法提高財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償門檻。二是地方政府規(guī)章存在減損法律權(quán)利?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》對(duì)地方政府規(guī)章制定設(shè)立了“無法律法規(guī)依據(jù)不得設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范”的基本要求。一般來講，權(quán)利的立法減損模式主要有二種：一種是應(yīng)有權(quán)利的減損，即對(duì)法所不能減損和禁止減損權(quán)利的減損；另一種是法律權(quán)利的減損，即對(duì)法律明確規(guī)定的權(quán)利減損。［19］野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄖ饕婕昂笠环N，如《西藏自治區(qū)陸生野生動(dòng)物造成公民人身傷害或者財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償辦法》第四條雖然列舉了可以補(bǔ)償?shù)那樾?，但同時(shí)也規(guī)定了“除前款規(guī)定情形外，野生動(dòng)物造成公民人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失的，不予補(bǔ)償”，一是補(bǔ)償情形明顯減少；二是補(bǔ)償對(duì)象僅限于公民，這與國(guó)家立法的精神與要旨不符；三是同一地方立法不協(xié)調(diào)。首先，地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)不協(xié)調(diào)。如《北京市野生動(dòng)物保護(hù)管理?xiàng)l例》與《北京市重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成損失補(bǔ)償辦法》的補(bǔ)償范圍不一致；其次，市級(jí)地方性法規(guī)與省級(jí)地方政府規(guī)章不協(xié)調(diào)。如《長(zhǎng)春市陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》和《吉林省重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成人身財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償辦法》的補(bǔ)償范圍不一致；最后，地方性法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)。主要是市級(jí)地方性法規(guī)之間、省級(jí)和市級(jí)地方性法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)，如《湘西土家族苗族自治州白云山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》《湘西土家族苗族自治州高望界國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》，同一民族自治州內(nèi)的地方性法規(guī)之間，針對(duì)不同的自然保護(hù)區(qū)，有關(guān)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)囊?guī)定卻不一致；而《阿壩藏族羌族自治州野生動(dòng)物植物保護(hù)條例》和《四川省＜中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法＞實(shí)施辦法》二者在具體補(bǔ)償辦法制定主體的規(guī)定上不一，一個(gè)是自治州人民政府制定，一個(gè)是省人民政府制定，容易造成同一省份不同區(qū)域適用不同的補(bǔ)償辦法。

四、野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ募偨饴窂?/h2>

（一）著力資金保障機(jī)制的建設(shè)

野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ú徽玫闹饕Y結(jié)有二個(gè)：一是補(bǔ)償資金匱乏，二是補(bǔ)償資金在地方不同層級(jí)政府間難以達(dá)成分配合意。對(duì)于前者，僅靠地方政府固有財(cái)政力量明顯是不足的，還需要多措并舉保障補(bǔ)償資金可持續(xù)。一是積極建立野生動(dòng)物保護(hù)基金制度，保障補(bǔ)償資金的穩(wěn)定支出。政府性基金具有緩解地方政府財(cái)政壓力的重要地位，［20］且能夠最大限度地調(diào)和發(fā)展與民生的關(guān)系，契合野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)淖谥?。二是加快推?dòng)野生動(dòng)物致害保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)補(bǔ)償資金的風(fēng)險(xiǎn)能力。保險(xiǎn)制度是野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的配套制度，建立保險(xiǎn)制度在本質(zhì)上對(duì)政府財(cái)政資金既是一種社會(huì)化途徑，也是一種資本放大化，能夠增強(qiáng)資本的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。值得一提的是，在我國(guó)司法實(shí)踐中曾發(fā)生應(yīng)當(dāng)按照保險(xiǎn)服務(wù)合同約定的補(bǔ)償限額支付補(bǔ)償金還是依據(jù)地方立法確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償金的沖突情形，雖然法院以合同約定僅對(duì)合同相對(duì)人有約束力，且與地方立法規(guī)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)不符，排除適用合同規(guī)定①參見《耿馬傣族佤族自治縣林業(yè)和草原局、王樸生生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛二審民事判決書》（2020）云09民終794號(hào)。，但并未有效杜絕這一爭(zhēng)議的再次發(fā)生，未來應(yīng)當(dāng)處理好野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度與保險(xiǎn)制度之間的關(guān)系。三是完善野生動(dòng)物致害中央補(bǔ)助制度，轉(zhuǎn)移補(bǔ)償資金的壓力。中央層面應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的補(bǔ)助規(guī)定，對(duì)中央補(bǔ)貼的費(fèi)用占比、補(bǔ)貼形式和補(bǔ)貼方式等作出明確規(guī)定。首先，補(bǔ)貼費(fèi)用占比應(yīng)當(dāng)以地方財(cái)政收入與支出情況為基礎(chǔ)確立，既不能采取全國(guó)統(tǒng)一的固定比例模式，也不能將補(bǔ)償資金壓力完全轉(zhuǎn)移給中央政府；其次，補(bǔ)貼形式應(yīng)當(dāng)以資金類為主，同時(shí)兼物資類補(bǔ)貼，不能完全以資金形式作出補(bǔ)貼；最后，建議補(bǔ)貼方式采取一般性補(bǔ)貼和特殊性補(bǔ)貼的“雙軌制”模式，不能僅補(bǔ)貼到省級(jí)人民政府由其進(jìn)行統(tǒng)籌分配，還應(yīng)當(dāng)視情況對(duì)省以下各級(jí)人民政府作出額外補(bǔ)貼。而對(duì)于后者，考慮到我國(guó)行政體制下行政權(quán)力的集中化，［21］組織要素的重要性超過要素之間的互動(dòng)作用。［22］為此，建議采取行政命令方式從上至下的傳達(dá)立法意圖，以立法決策權(quán)推動(dòng)地方立法，破解地方補(bǔ)償資金配置僵局。

（二）設(shè)立明確統(tǒng)一的法律原則

法律原則的缺失必然會(huì)使野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)胤搅⒎s亂無章，為實(shí)踐中諸多糾紛的產(chǎn)生埋下隱患。雖然部分地方對(duì)法律原則有所初步展現(xiàn)，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。筆者建議如下：一是確立公平、合理補(bǔ)償原則。修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十九條的規(guī)定，將“給予補(bǔ)償”修改為“給予公平、合理的補(bǔ)償”。一方面既遵循了公平、合理補(bǔ)償業(yè)已成為各國(guó)行政補(bǔ)償制度具有共性的基本原則的演變邏輯，［23］也汲取了地方立法中“合理補(bǔ)償”原則；另一方面參考了《中華人民共和國(guó)民法典》第一百一十七條，“……征收、征用不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償”的表述方式，其一改《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三條第四款“……依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定，將“補(bǔ)償”改為“公平、合理的補(bǔ)償”，二是確立公開補(bǔ)償原則。目前對(duì)補(bǔ)償結(jié)果予以公示在部分地方立法中均有規(guī)定，但并未實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，如《陜西省重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成人身財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償辦法》只是規(guī)定野生動(dòng)物致害補(bǔ)償經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)行政主管部門確認(rèn)后一次性補(bǔ)償。由于缺乏必要的社會(huì)監(jiān)督，欺詐腐敗和道德風(fēng)險(xiǎn)等問題必然不斷滋生，既不符合我國(guó)保障公民對(duì)政府管理的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基本精神，更與我國(guó)建設(shè)法治社會(huì)的理念相違背，為此建議在地方立法中確立公開補(bǔ)償原則；三是確立及時(shí)補(bǔ)償原則。一般來講，行政主體實(shí)施補(bǔ)償時(shí)應(yīng)當(dāng)在盡可能短時(shí)間內(nèi)給予遭受特別損失的公民、法人或其他組織以補(bǔ)償，避免或減少損失。尤其是因保護(hù)野生動(dòng)物導(dǎo)致人身嚴(yán)重?fù)p害或者財(cái)產(chǎn)重大損失的，任何遲延履行都有可能導(dǎo)致相對(duì)人的生活陷入困難的境遇，而及時(shí)補(bǔ)償不僅代表的是一種效率，更是以民為本的精神體現(xiàn)。

需要指出的是，對(duì)于公開補(bǔ)償和及時(shí)補(bǔ)償兩種原則，筆者認(rèn)為，不宜以法律形式呈現(xiàn)，以國(guó)家指導(dǎo)意見的方式予以傳達(dá)給地方或許更為適宜。當(dāng)然，也有地方向國(guó)家林業(yè)和草原局提出“制定適用全國(guó)范圍的補(bǔ)償條例”，［24］具有一定的必要性和可行性，可借此確立野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但具體內(nèi)容上應(yīng)把握立法的“度”，尤其是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能一刀切。因?yàn)閲?guó)家林業(yè)和草原局正在編制野生動(dòng)物損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定指南，推動(dòng)各地根據(jù)本地實(shí)際建立野生動(dòng)物損壞補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，［25］所以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即使入法亦不能全國(guó)整齊劃一。

（三）開展立法專項(xiàng)評(píng)估與清理

地方應(yīng)當(dāng)盡快開展立法專項(xiàng)評(píng)估與清理工作，評(píng)估野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的實(shí)施成效和發(fā)現(xiàn)存在的問題，并予以及時(shí)清理，保障地方有良法可依。結(jié)合前述分析，地方開展立法專項(xiàng)評(píng)估和清理要點(diǎn)主要有三個(gè)方面：一是地方立法是否及時(shí)作出修訂。如“造成農(nóng)作物或者其他損失”改為“造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失”；“有益或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值陸生野生動(dòng)物”改為“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”。二是地方立法與上位法是否抵觸?！安坏钟|”原則是我國(guó)立法體制約束下中央和地方立法權(quán)劃分的法制產(chǎn)物，［26］是維護(hù)我國(guó)法制統(tǒng)一的根本所在，也是合法性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在要求。地方立法個(gè)別條款中存在的諸如違反上位法條款或與上位法抵觸的，必須立即進(jìn)行修訂或者廢止，保證相關(guān)立法的良性運(yùn)行。對(duì)應(yīng)前述問題，應(yīng)當(dāng)著重把握地方是否補(bǔ)償范圍與上位法一致，或者是否非法限定補(bǔ)償情形以及排除其他補(bǔ)償情形，或者是否補(bǔ)償對(duì)象僅限于特定主體、公民。三是地方立法之間是否相互協(xié)調(diào)。同一制度之間是否銜接、配套規(guī)定是否完備，是協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)。對(duì)于同一地方不同規(guī)范之間對(duì)同一事項(xiàng)或內(nèi)容的規(guī)定明顯不一致的，應(yīng)當(dāng)盡快予以修改。建議既要從縱向上審視地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的協(xié)調(diào)性，也要從橫向上審視同一層級(jí)立法之間的協(xié)調(diào)性。

至于如何開展立法專項(xiàng)評(píng)估和清理工作，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確以地方人大為主導(dǎo)，在評(píng)估的基礎(chǔ)上，或由地方人大直接作出修改，或向政府機(jī)關(guān)提出地方規(guī)章的修改意見。理由在于，黨的十八屆四中全會(huì)決定明確提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”，［27］這意味著在立法中應(yīng)由人大把握立法方向，決定并引導(dǎo)立法的內(nèi)容、原則和基本價(jià)值取向，［28］地方人大統(tǒng)籌整個(gè)清理工作既是應(yīng)然之選，也是必然之選。但要根本上解決問題，還需要重點(diǎn)從三個(gè)方面著手：一是加強(qiáng)立法計(jì)劃的科學(xué)性診斷，排查納入立法計(jì)劃中的法律規(guī)范是否存在需要同步修改的其它規(guī)范，預(yù)防今后地方立法不協(xié)調(diào)；二是構(gòu)建立法過程中相關(guān)職責(zé)主體之間的溝通機(jī)制，共同摸清相關(guān)規(guī)定的立法情況，避免同一法律規(guī)定未能同步修改，減少造成立法不協(xié)調(diào)的人為因素；三是強(qiáng)化地方立法備案審查，嚴(yán)格把關(guān)地方立法質(zhì)量。