南小英

（延安職業(yè)技術(shù)學院，陜西 延安 716000）

前言

“郡縣治，天下安。在黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。”［1］縣域經(jīng)濟以縣城為中心，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為紐帶，農(nóng)村為基礎(chǔ)的區(qū)域經(jīng)濟，是銜接工業(yè)經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟的重要載體。作為國民經(jīng)濟發(fā)展的基石，縣域是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點［2］。2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，將黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。［3］他強調(diào)，“保護黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略”［3］。2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》?！饵S河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》涉及青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區(qū)相關(guān)縣級行政區(qū)，國土面積約130 萬平方公里，2019 年年末總?cè)丝诩s1.6億。《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確定位把黃河流域建成“大江大河治理的重要標桿、國家生態(tài)安全的重要屏障、高質(zhì)量發(fā)展的重要實驗區(qū)、中華文化保護傳承弘揚的重要承載區(qū)”。［4］陜西省是黃河流域的重要省份，在黃河流域省區(qū)市中經(jīng)濟社會地位舉足輕重。習近平總書記2023年5月來陜考察時指出，“陜西在推進中國現(xiàn)代化建設(shè)中要有勇力潮頭、爭當時代弄潮兒的致志向和氣魄，奮力追趕、勇于超越，在西部地區(qū)發(fā)揮示范作用?！保?］。而被稱為“陜西一葉肺”的黃龍縣，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展中更具有代表性和典型意義。

一、黃龍縣縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

黃龍縣位于陜西省延安市南部，地處黃土高原丘陵溝壑區(qū)，土壤種類豐富，支流眾多，早晚溫差大，植被豐富，土地總面積2752平方公里，森林覆蓋率高達87%，林草覆蓋率達92%以上，是我國八大防護林區(qū)之一。受制于自然地理等因素，經(jīng)濟發(fā)展總量相對較小。

近年來，黃龍縣深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，大力實施“生態(tài)立縣、產(chǎn)業(yè)富民、文旅帶動、全面振興”發(fā)展戰(zhàn)略，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為引領(lǐng)，持續(xù)探索綠水青山同金山銀山的雙向轉(zhuǎn)化路徑，依托物產(chǎn)豐富的連綿青山和流域眾多的悠然碧水，發(fā)展依山經(jīng)濟、沿河經(jīng)濟，堅持一產(chǎn)圍繞旅游調(diào)結(jié)構(gòu)、二產(chǎn)圍繞旅游出產(chǎn)品、三產(chǎn)圍繞旅游做配套、各行各業(yè)圍繞旅游搞服務(wù)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，努力實現(xiàn)三產(chǎn)深度融合，共同發(fā)展。逐步形成了三產(chǎn)并駕齊驅(qū)、融合發(fā)展的綠色生態(tài)格局，有效將生態(tài)價值轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟價值和社會價值，走出了一條以綠色生態(tài)引領(lǐng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展之路。

截至2022 年年底，全縣實現(xiàn)生產(chǎn)總值23.05 億元，增長3.7%，經(jīng)濟總量位列全市末位，經(jīng)濟總量僅占全市經(jīng)濟總量的1%。2022 年，一產(chǎn)實現(xiàn)增加值8.19 億元，增長4.9%；二產(chǎn)5.02 億元，增長1.7%；三產(chǎn)9.84億元，增長4%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，三次產(chǎn)業(yè)比例分別為35.5：21.9：42.6。全年完成固定資產(chǎn)投資12.63億元，下降38.7%。地方財政收入11068萬元，增長2%；社會消費品零售總額4.47 億元，增長1.9%；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達到35621元、13838 元，增長4%、6.8%。（2023 年黃龍縣人民政府工作報告）

二、黃龍縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中存在的問題

（一）高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)薄弱。由于黃龍縣縣域人口少、經(jīng)濟總量低、產(chǎn)業(yè)培育緩慢等原因，發(fā)展基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾依然突出，高質(zhì)量項目儲備不夠，招商條件受制約大，民營經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力不強，穩(wěn)增長壓力依然較大。

（二）優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)支撐力不足。黃龍縣在農(nóng)業(yè)方面，各類經(jīng)營主體培育缺乏，聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制不完善，農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、品牌化、科技化程度較低，農(nóng)產(chǎn)品附加值不高；工業(yè)方面，產(chǎn)業(yè)鏈條偏短，發(fā)展空間制約明顯，土地剛性要素很難保障；旅游方面，對外推廣的吸引點還沒有完全形成，文化內(nèi)涵挖掘不夠，特色飲食辨識度不高，配套服務(wù)質(zhì)量還有不少差距，生態(tài)文化旅游被確定為首位產(chǎn)業(yè)，但仍處于起步階段，經(jīng)濟效益尚未凸顯；項目建設(shè)方面，長期謀劃不足，短期上下聯(lián)動重基礎(chǔ)設(shè)施、輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然嚴重。

（三）民生保障水平存在較大短板。黃龍縣城鄉(xiāng)居民收入仍低于全省全市平均水平，公共設(shè)施和文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、用水住房等民生領(lǐng)域還存在不少短板。

三、黃河流域生態(tài)保護背景下縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的策略

（一）加強規(guī)劃引領(lǐng)和頂層設(shè)計，統(tǒng)籌生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展

黃龍縣在國家主體功能區(qū)規(guī)劃定位中屬于國家重點生態(tài)功能區(qū)（限制開發(fā)區(qū)），要嚴格落實國家生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，嚴格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準入負面清單，在有效落實生態(tài)文明建設(shè)的同時，統(tǒng)籌經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。黃龍縣作為黃河流域生態(tài)資源較為富集的縣，在縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中，應(yīng)嚴格執(zhí)行黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，制定并完善縣域?qū)用娴南嚓P(guān)規(guī)劃，研究制定針對性、操作性強的政策措施，及時協(xié)調(diào)解決規(guī)劃執(zhí)行過程中的問題與難點，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、社會和經(jīng)濟效益的協(xié)調(diào)發(fā)展?？h域內(nèi)各類發(fā)展規(guī)劃應(yīng)以當?shù)氐馁Y源環(huán)境與生態(tài)文明為基礎(chǔ)，政府經(jīng)濟政策為指導(dǎo)，組織專家、學者及本土專家進行論證研究，統(tǒng)籌全局，融合多要素、多角度、多層次思路和意見，制定對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展具有引領(lǐng)作用和綜合調(diào)控功能的規(guī)劃方案。規(guī)劃要明確全縣突破發(fā)展的重點、產(chǎn)業(yè)布局以及各階段的發(fā)展目標和工作任務(wù)。特別在規(guī)劃的執(zhí)行中，必須注意維護規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性，藍圖一旦確定，一任接著一任干，確保規(guī)劃的實施效果。同時，縣級相關(guān)部門要加強對生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系的理論研究與頂層設(shè)計，在產(chǎn)業(yè)布局、招商引資、工作部署等方面協(xié)調(diào)平衡，確保生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展互相協(xié)調(diào)、互相促進、和諧共生。

（二）建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)集群，打造縣域經(jīng)濟新優(yōu)勢

產(chǎn)業(yè)集群是在適當?shù)膮^(qū)域范圍內(nèi)將與某個產(chǎn)業(yè)有關(guān)的企業(yè)高度密集地聚集在一起，是產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重要組成單元，對推進產(chǎn)業(yè)協(xié)作和資源共享、產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新、提高產(chǎn)業(yè)組織效率、帶動縣域經(jīng)濟增長具有重要作用。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，壯大產(chǎn)業(yè)集群為縣域經(jīng)濟發(fā)展開辟了新業(yè)態(tài)，創(chuàng)造新了優(yōu)勢，是縣域經(jīng)濟的命脈和根基，也是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的保障。黃龍縣應(yīng)立足資源優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)特點，在縣域經(jīng)濟中建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)集群，圍繞特色農(nóng)業(yè)、新能源、休閑康養(yǎng)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建立集群產(chǎn)業(yè)園，形成品牌效益和集群效益；圍繞服務(wù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，探索建設(shè)加工服務(wù)業(yè)，設(shè)施裝備，數(shù)字農(nóng)業(yè)品牌培育等功能性產(chǎn)業(yè)園；圍繞優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，建設(shè)一批農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園，打造一批眾創(chuàng)空間、新創(chuàng)天地等創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新孵化載體，為縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集群奠定基礎(chǔ)。同時，與相鄰的洛川縣、白水縣、合陽縣等合作，探索建立跨縣集群產(chǎn)業(yè)園，圍繞農(nóng)產(chǎn)品、養(yǎng)殖品、藥品等農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶，實現(xiàn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)跨縣集群，建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園，圍繞特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，補齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板。

（三）加強生態(tài)文明建設(shè)，促進綠色低碳發(fā)展

2023年5月17日，習近平總書記在聽取陜西省委和省政府工作匯報時指出，“要著力推動發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型，提升生態(tài)文明建設(shè)水平?！保?］生態(tài)文明是人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和。生態(tài)文明建設(shè)始終遵循堅持保護和開發(fā)并重，保護生態(tài)環(huán)境事關(guān)民族未來國家發(fā)展，保護生態(tài)的綠色發(fā)展，樹立綠色、低碳、環(huán)保的生產(chǎn)生活理念才能推動生態(tài)文明現(xiàn)代化建設(shè)。隨著社會經(jīng)濟水平不斷提升，人們的消費水平也不斷攀升，對物質(zhì)享受和精神追求有了更高的要求，縣域生態(tài)資源豐富了生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容，提升人們的體驗感和獲得感，從而也會促進縣域經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。黃龍縣需將良好的生態(tài)資源轉(zhuǎn)換為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要動力，更好地實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。積極推進生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)文化的快速發(fā)展，促使城鄉(xiāng)更好地發(fā)展轉(zhuǎn)型，不僅是優(yōu)質(zhì)生活的重要體現(xiàn)，也是實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的重要路徑。

（四）堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，把新型城鎮(zhèn)化融入縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

黃龍縣應(yīng)按照黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃要求，統(tǒng)籌現(xiàn)有基礎(chǔ)，兼顧發(fā)展需求，加快縣城國土空間規(guī)劃修編，加快補齊縣城短板，推動縣城提質(zhì)擴容。加大縣城基礎(chǔ)、公共服務(wù)設(shè)施投入，積極穩(wěn)妥實施城市更新，加快老舊小區(qū)改造、城市“微改造”和防洪排澇等項目建設(shè)，依托田園風光、風土人情、非遺文化、優(yōu)美環(huán)境等，因地制宜、因村施策，立足地方實際謀劃推動農(nóng)文旅融合發(fā)展，既讓“美麗名片”成為當?shù)氐捻懥琳信疲ρa齊市政設(shè)施短板。以提高城鄉(xiāng)兩收入為目標推進鄉(xiāng)村振興，打造“一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品”。健全完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，暢通城鄉(xiāng)要素流動，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，將公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村延伸。分類推進鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，完善中心村水、電、路、氣、通信、清潔取暖等基礎(chǔ)設(shè)施，持續(xù)改善人居環(huán)境。建強農(nóng)村基層組織，加強鄉(xiāng)村平安創(chuàng)建和社會治安綜合治理，深化文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。發(fā)揮融資擔保作用，加快縣域融資平臺整合升級，加快國有資產(chǎn)盤活、探索推進集體資產(chǎn)盤活，開發(fā)各類金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，多措并舉籌集資金助推園區(qū)提檔升級、產(chǎn)業(yè)升級改造。2023年中央一號文件提出，“深入實施“數(shù)商興農(nóng)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)產(chǎn)品出村進城工程，鼓勵發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電商直采，制定生產(chǎn)等模式，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品直播電商基地。”［6］黃龍縣結(jié)合縣域特色數(shù)字經(jīng)濟，彌合城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”，是實現(xiàn)數(shù)字賦能縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新渠道、新業(yè)態(tài)。

（五）實施招才引智，為縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供智力支撐

經(jīng)濟發(fā)展必須靠人來推動，縣域經(jīng)濟的發(fā)展離不開使用、管理人才。人才是推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵動力。但黃龍縣因交通偏僻、資源匱乏、配套不足、待遇落后等現(xiàn)實原因，縣域人才發(fā)展長期存在人才難引進、易流失等突出問題。全縣上下應(yīng)強化人才興縣的觀念，積極與高校院所開展深度合作，柔性引進一批支柱產(chǎn)業(yè)人才，為重點行業(yè)領(lǐng)域精準引進急需緊缺人才。圍繞縣域經(jīng)濟發(fā)展大局，充分調(diào)動各方人才資源優(yōu)勢，引導(dǎo)人才積極投身縣域經(jīng)濟發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展把脈問診，服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層打造一批具有特色的人才驛站、人才公園、人才會客廳等人才載體，營造敬才愛才濃厚氛圍，讓人才在小縣城也能有大作為。牢固樹立人才引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略地位，系統(tǒng)梳理現(xiàn)有人才政策并進行優(yōu)化調(diào)整，創(chuàng)新完善人才引育留用全鏈條機制，拓寬引才視野，廣開進賢之路，著力解決人才發(fā)展存在的突出問題，實現(xiàn)由給待遇，給補貼向給平臺，給機遇轉(zhuǎn)變。

（六）招商引資和改善營商環(huán)境，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展動力和活力

黃龍縣作為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟欠發(fā)達的縣，要把招商引資作為解決縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展從無到有、由小到大的有效路徑。要從縣情實際出發(fā)，瞄準綠色環(huán)保、強縣富民、環(huán)境友好的項目，上門招商，精準招商，積極爭取到黃龍投資建廠。突出“生態(tài)招商”，敞開黃龍開放引資之門，充分利用旅博會、絲博會、廈洽會等各類展會，積極推介黃龍招商項目、投資環(huán)境，吸引企業(yè)和客商投資。堅持科學招商、協(xié)同招商，圍繞確定的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，認真謀劃產(chǎn)業(yè)鏈，繪出產(chǎn)業(yè)鏈圖譜，明確擬招商的龍頭企業(yè)、配套企業(yè)和相關(guān)服務(wù)型企業(yè)。建立招商引資項目全程服務(wù)機制，注重做好后續(xù)服務(wù)工作，確保招商優(yōu)惠政策審慎承諾和剛性兌現(xiàn)。建設(shè)“數(shù)字政府”，簡化企業(yè)開辦流程，實現(xiàn)“碼上辦”“一窗式辦理”“1個工作日辦理”，變“群眾跑腿”為“數(shù)據(jù)跑腿”，大幅提升營商環(huán)境便利度。不斷優(yōu)化人文環(huán)境，出臺系列配套政策，配齊各項公共服務(wù)，為企業(yè)入駐、人才引進創(chuàng)造良好制度軟環(huán)境，著力打造辦事更高效的政務(wù)環(huán)境、市場更滿意的政策環(huán)境，精細化打造“人情味”的城市。

縣域興，則區(qū)域興，區(qū)域興，則全國興?？h域經(jīng)濟是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要單元，縣域經(jīng)濟發(fā)展水平的高低和未來發(fā)展空間，直接影響到一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平。當前，黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面，因此，統(tǒng)籌做好黃河流域各縣縣域內(nèi)的生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展同樣重要。要在嚴守生態(tài)紅線、加強生態(tài)保護的基礎(chǔ)上，把招商引資和構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系作為黃河流域縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的引擎，力爭在較好生態(tài)保護前提下，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展和人與自然的和諧共生，是本文探索的目的與意義。