柳 志，潘海燕

(1.湖南大學(xué) 工商管理學(xué)院，長(zhǎng)沙 410082；2.湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 會(huì)計(jì)學(xué)院，長(zhǎng)沙 410205)

一、引言

根據(jù)中國(guó)財(cái)政部公布的有關(guān)數(shù)據(jù)可知，2019—2021年，全國(guó)地方政府債務(wù)余額分別為213072億元、256615億元、304700億元，2020—2021年的環(huán)比增長(zhǎng)速度分別為20.44%、18.74%；2019—2021年，全國(guó)發(fā)行地方政府新增債券分別為30561億元、45525億元、43709億元，2020—2021年的逐期增長(zhǎng)量分別為14964億元、-1816億元。2021年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)好于2020年，全年增長(zhǎng)速度為8.1%，名義經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度約10%，在這樣的增長(zhǎng)水平下，社會(huì)融資增長(zhǎng)速度會(huì)從當(dāng)前的113%左右降至111%左右。2021年中國(guó)債務(wù)規(guī)模超300萬(wàn)億元，宏觀杠桿率有小幅度上升，增長(zhǎng)至296%(1)資料來(lái)源：http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/26/content_5582689.htm.。

20世紀(jì)分稅制改革完成后，中央進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控能力，推出了“營(yíng)改增”等一系列稅費(fèi)改革政策，但是還沒(méi)有很好的立法規(guī)范和有效的監(jiān)管，各級(jí)地方政府之間已存在分散管理、暗中舉債以及無(wú)序融資的現(xiàn)象，甚至有些地方政府超規(guī)模舉債，導(dǎo)致其財(cái)力窘迫、待償債務(wù)累積等顯性或隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，這嚴(yán)重阻礙了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。當(dāng)前，為顯著降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)率，亟需運(yùn)用已觀察到的時(shí)間序列數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與預(yù)測(cè)。

因此，基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、公共風(fēng)險(xiǎn)以及潛在風(fēng)險(xiǎn)等四個(gè)分析維度，綜合考慮三級(jí)指標(biāo)主要監(jiān)測(cè)點(diǎn)構(gòu)建地方政府債務(wù)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，利用時(shí)間序列預(yù)測(cè)法中的自適應(yīng)過(guò)濾法預(yù)測(cè)三級(jí)指標(biāo)主要監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)據(jù)，并采用三倍標(biāo)準(zhǔn)差法，確定預(yù)警區(qū)間和程度，以藍(lán)燈、淺藍(lán)、綠燈等五種顏色形象地呈現(xiàn)預(yù)警信號(hào)，直觀且精確地判斷出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，并采取相應(yīng)對(duì)策以防御、降低其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、國(guó)內(nèi)外地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和防范述評(píng)

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)主要圍繞以下三個(gè)方面展開(kāi)：

第一，探究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模的影響因素。國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者認(rèn)為政府債務(wù)存在隱形風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)借助統(tǒng)計(jì)學(xué)中反映數(shù)據(jù)離中趨勢(shì)的相關(guān)指標(biāo)，比如平均差、標(biāo)準(zhǔn)差等判定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類型，以期為地方政府債務(wù)規(guī)模提供評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如Balcerzak和Pietrzak(2016)從政府的隱性債務(wù)來(lái)分析政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)[1]。Cassou和Shadmani(2017)指出，地方政府應(yīng)及時(shí)依法公開(kāi)其自身的債務(wù)狀況、風(fēng)險(xiǎn)類型等信息，可以引入市場(chǎng)機(jī)制管理政府債務(wù)，還可以借鑒企業(yè)控制和管理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)和做法[2]。

蘇英和劉星(2016)運(yùn)用數(shù)學(xué)方法與理論推導(dǎo)出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的臨界值，對(duì)重慶市政府債務(wù)狀況進(jìn)行判斷[3]。巴曙松(2011)認(rèn)為，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被放大，商業(yè)銀行通常是地方政府融資的最主要來(lái)源，財(cái)政收入豐富、財(cái)政赤字缺口較小的區(qū)域是商業(yè)銀行放貸較多的區(qū)域[4]。朱文蔚和陳勇(2015)利用因子分析方法實(shí)證探究影響地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素，研究表明，影響地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要指標(biāo)有四大類，分別是政府舉債原因、政府按期償還債務(wù)的能力、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度以及影響償債能力的其他因素[5]。楊勝利和黃世潤(rùn)(2022)運(yùn)用2012—2018年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，實(shí)證分析地方政府債務(wù)規(guī)模的影響因素以及東、中、西部的區(qū)域差異，研究發(fā)現(xiàn)，影響地方政府債務(wù)規(guī)模存在區(qū)域差異的解釋變量有地方政府的競(jìng)爭(zhēng)形式、所處的轉(zhuǎn)移支付地位、應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力的態(tài)度、土地財(cái)政水平、所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等[6]。

第二，探究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和防范措施。近年來(lái)，在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控研究中，許多學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府債務(wù)所面臨的挑戰(zhàn)以及如何防范出現(xiàn)破產(chǎn)的“多米諾骨牌”式系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究。付文林(2015)認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)集約型增長(zhǎng)，但會(huì)給地方政府債務(wù)帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)[7]。胡振虎(2015)認(rèn)為，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，需要將地方債務(wù)置于陽(yáng)光之下，嚴(yán)防地方債務(wù)出現(xiàn)大規(guī)模破產(chǎn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)[8]。張同功(2015)指出，在工業(yè)化、城市化推進(jìn)過(guò)程中，地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)不斷擴(kuò)大合理融資規(guī)模，已使地方政府債務(wù)數(shù)量、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，這需要地方政府對(duì)自身的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀判斷，有針對(duì)性地加強(qiáng)債務(wù)管理，從而提高債務(wù)承受能力[9]。李升和陸琛怡(2020)認(rèn)為，多元化的政治晉升約束使得地方政府的顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到收斂，然而，地方政府具有促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，使得地區(qū)生產(chǎn)總值晉升指標(biāo)對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響在經(jīng)濟(jì)上顯著[10]。金榮學(xué)和徐文蕓(2020)指出，地方財(cái)政自主性收入遠(yuǎn)低于支出，應(yīng)結(jié)合地域需要開(kāi)征地方新稅種，對(duì)部分不合時(shí)宜的舊稅種予以廢止，健全地方稅收體系，保障地方財(cái)政收入，壯大地方財(cái)政實(shí)力，從源頭管控新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[11]。侯偉鳳和田新民(2021)運(yùn)用中國(guó)2012—2018年289個(gè)城市數(shù)據(jù)，構(gòu)建了包括土地市場(chǎng)和地方政府債務(wù)的一般均衡模型。研究表明，若地方政府債務(wù)增加，則企業(yè)投資額也會(huì)相應(yīng)增加；若地方政府債務(wù)減少，則企業(yè)投資額也會(huì)相應(yīng)減少。即二者在經(jīng)濟(jì)上和統(tǒng)計(jì)上均存在正相關(guān)關(guān)系，揭露了地方債務(wù)規(guī)模逐步擴(kuò)大的背后機(jī)制，為減少地方政府舉債沖動(dòng)和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供理論依據(jù)[12]。

第三，探究地方政府債務(wù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。王凡一(2021)指出，地方政府通過(guò)舉債能夠在很大程度上控制財(cái)政赤字，力促財(cái)政收支平衡，幫助經(jīng)營(yíng)性、資本性融資項(xiàng)目在較短的時(shí)間內(nèi)獲取較大的資金規(guī)模，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[13]。吳茵(2022)運(yùn)用各省份近10年的面板數(shù)據(jù)構(gòu)建了PVAR模型，實(shí)證探究地方政府債務(wù)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響方向，研究表明，地方政府債務(wù)在優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中存在顯著的正向作用，這種影響在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和次發(fā)達(dá)地區(qū)更顯著[14]。司海平和宋文娟(2022)運(yùn)用地方融資平臺(tái)負(fù)債數(shù)據(jù)，分析地方債務(wù)融資通過(guò)影響基礎(chǔ)設(shè)施推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，研究結(jié)果表明，地方融資平臺(tái)新增債務(wù)促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)[15]。金虎斌(2022)運(yùn)用2000—2019年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，以政府債務(wù)對(duì)銀行貸款的擠占率作為門檻變量，分析地方政府債務(wù)對(duì)金融發(fā)展與居民消費(fèi)的作用。研究發(fā)現(xiàn)，以25.8%為臨界值，若擠占率小于臨界值，新增政府債務(wù)能夠刺激居民消費(fèi)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)；若擠占率大于臨界值，政府債務(wù)會(huì)對(duì)居民消費(fèi)產(chǎn)生抑制作用，進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)循環(huán)。因此，各級(jí)地方政府要維持政府債務(wù)規(guī)模與當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)發(fā)展水平之間的平衡，才能保證地方財(cái)政政策的可持續(xù)性和安全性[16]。

現(xiàn)有研究為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與防范研究提供了一定的理論指導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)借鑒意義，但還不夠深入。從研究視角來(lái)看，不能基于時(shí)間序列預(yù)測(cè)方法預(yù)測(cè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，使得所提出的防范與化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體舉措缺乏數(shù)據(jù)支撐。從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，不能運(yùn)用AHP層次分析方法計(jì)算各個(gè)指標(biāo)的相對(duì)重要性權(quán)重，難以有效識(shí)別出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要問(wèn)題。從研究方法來(lái)看，在以往的相關(guān)成果中，更多的是理論與案例研究，實(shí)證研究還比較少。

因此，本研究將立足于湖南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、公共風(fēng)險(xiǎn)以及潛在風(fēng)險(xiǎn)等方面的實(shí)際情況，運(yùn)用層次分析方法構(gòu)建判定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的評(píng)價(jià)模型；利用時(shí)間序列預(yù)測(cè)法中的自適應(yīng)過(guò)濾法對(duì)2021—2026年湖南省第三產(chǎn)業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政一般預(yù)算收入、地方財(cái)政一般預(yù)算支出等時(shí)間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè)；運(yùn)用三倍標(biāo)準(zhǔn)差法對(duì)未來(lái)幾年的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行劃分，以便及時(shí)制定出科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，達(dá)到長(zhǎng)效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

三、基于層次分析法構(gòu)建地方政府債務(wù)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(一)確定主要評(píng)價(jià)指標(biāo)

為全面客觀地評(píng)估與預(yù)測(cè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，在參考相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，圍繞債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、公共風(fēng)險(xiǎn)以及潛在風(fēng)險(xiǎn)等四個(gè)分析維度構(gòu)建地方政府債務(wù)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，樹(shù)形多層指標(biāo)體系如表1所示。

表1 地方政府債務(wù)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在構(gòu)建下一層次任意兩個(gè)指標(biāo)關(guān)于上一層次某一指標(biāo)相對(duì)重要性的判斷矩陣后，要運(yùn)用特征向量法中的和積法檢驗(yàn)判斷矩陣是否存在滿意一致性，檢驗(yàn)程序如下：

第一步，運(yùn)用如下式(1)對(duì)判斷矩陣的每一列進(jìn)行歸一化處理，即判斷矩陣中每一元素除以對(duì)應(yīng)列的元素之和。

(1)

第二步，將歸一化后的矩陣中的每一行元素匯總。

(2)

(3)

第四步，運(yùn)用如下式(4)計(jì)算出判斷矩陣的最大特征根。

(4)

第五步，計(jì)算一致性指標(biāo)CI和檢驗(yàn)系數(shù)CR。如果CR低于臨界值0.1，認(rèn)為判斷矩陣有效，通過(guò)檢驗(yàn)；如果CR高于臨界值0.1，認(rèn)為判斷矩陣不具有滿意的一致性，應(yīng)對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性修正。

(5)

(6)

式(6)中，檢驗(yàn)系數(shù)CR的分母RI代表平均一致性指標(biāo)，由表2系數(shù)表直接查得。

表2 平均一致性指標(biāo)系數(shù)表

各層判斷矩陣的檢驗(yàn)結(jié)果如表3至表7所示。

表3 判斷矩陣A-Bi

表4 判斷矩陣B1-Ci

表5 判斷矩陣B2-Ci

表6 判斷矩陣B3-Ci

表7 判斷矩陣B4-Ci

由表3至表7可知，各個(gè)判斷矩陣的檢驗(yàn)系數(shù)CR值分別為0.229、0.362、0.154、0.175和-1.724，只有B4-Ci的檢驗(yàn)系數(shù)CR=-1.724，低于臨界值0.1，可認(rèn)為該判斷矩陣具有滿意的一致性，而判斷矩陣A-Bi，B1-Ci，B2-Ci，B3-Ci的檢驗(yàn)系數(shù)CR，均高于臨界值0.1，可認(rèn)為這四個(gè)判斷矩陣沒(méi)有通過(guò)一致性檢驗(yàn)，應(yīng)予以調(diào)整。

(二)一致性修正

借鑒李勇和丁日佳(2007)提出的“最小元素法”對(duì)未通過(guò)一致性檢驗(yàn)的判斷矩陣予以調(diào)整。假設(shè)原判斷矩陣為n行n列，該方法需要在原判斷矩陣中選取n-1個(gè)元素，被選取的元素不能處于主對(duì)角線上，這些元素滿足最小且相互獨(dú)立的條件。表3中第二層維度指標(biāo)關(guān)于第一層指標(biāo)的判斷矩陣A-Bi的修正步驟如下：

一是從主對(duì)角線元素以外的各個(gè)元素中找出最小且相互獨(dú)立的n-1個(gè)元素；二是對(duì)判斷矩陣A中任意元素aij，利用找出的最小元素對(duì)應(yīng)的比值作為修正元素，重新建立判斷矩陣，并記為A′。修正后的判斷矩陣A′如表8所示。

表8 判斷矩陣A′-Bi

(三)層次加權(quán)

本研究將地方政府債務(wù)綜合評(píng)價(jià)問(wèn)題劃分為三大層次，第一層為地方政府債務(wù)綜合評(píng)價(jià)一級(jí)指標(biāo)；第二層為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、公共風(fēng)險(xiǎn)以及潛在風(fēng)險(xiǎn)各二級(jí)指標(biāo)；第三層為顯性債務(wù)率、償債率、地方人均負(fù)債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、赤字率、地方債務(wù)依存度等14個(gè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)。

假設(shè)第i層共有ni個(gè)指標(biāo)，第i+1層中共有ni+1個(gè)指標(biāo)，以W(j)表示這兩個(gè)層次的加權(quán)矩陣，則該矩陣一定為ni行ni+1列。設(shè)最低層元素相對(duì)于最高層的重要性權(quán)重值分別為W1，W2，…，Wn，W=(W1，W2，…，Wn)，W可通過(guò)如下式(7)計(jì)算。

W=W(1)W(2)…W(n)

(7)

本研究中第一層僅有1個(gè)一級(jí)指標(biāo)，第二層共有4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，故W(1)應(yīng)為1行4列的矩陣。

W(1)=(0.417，0.333，0.167，0.083)

第二層共有4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，第三層共有14個(gè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，故W(2)應(yīng)為4行14列的矩陣。接著，依照式(7)求得第三層次各指標(biāo)關(guān)于第一層地方政府債務(wù)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要性權(quán)重值，如表9最右列所示。

依照式(7)求得各三級(jí)指標(biāo)關(guān)于總目標(biāo)的重要性權(quán)重，如表9所示。

表9 三級(jí)指標(biāo)關(guān)于一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重

四、基于自適應(yīng)過(guò)濾法預(yù)測(cè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度

(一)模型框架

為了精確地預(yù)測(cè)最近一年或者幾年的湖南省第三產(chǎn)業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政一般預(yù)算收入、地方財(cái)政一般預(yù)算支出等時(shí)間序列數(shù)據(jù)，考慮到時(shí)間序列易受到長(zhǎng)期趨勢(shì)因素或季節(jié)變動(dòng)因素的影響，運(yùn)用自適應(yīng)過(guò)濾法對(duì)2021—2026年湖南省第三產(chǎn)業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資等數(shù)值展開(kāi)預(yù)測(cè)。

自適應(yīng)過(guò)濾法同移動(dòng)平均法、指數(shù)平滑法一樣，都屬于時(shí)間序列預(yù)測(cè)技術(shù)的范疇，它是建立在時(shí)間序列的原始數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，通過(guò)對(duì)已收集到的歷史觀察值進(jìn)行加權(quán)平均來(lái)預(yù)測(cè)，采用這種方法常?？梢匀〉脙?yōu)于指數(shù)平滑法和移動(dòng)平均法的預(yù)測(cè)結(jié)果。本研究以2016—2020年的湖南省第三產(chǎn)業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政一般預(yù)算收入、地方財(cái)政一般預(yù)算支出等數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過(guò)權(quán)數(shù)調(diào)整的具體步驟，來(lái)具體說(shuō)明自適應(yīng)過(guò)濾法的應(yīng)用過(guò)程。當(dāng)嘗試預(yù)測(cè)出湖南省第三產(chǎn)業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政一般預(yù)算收入、地方財(cái)政一般預(yù)算支出2021—2026年的數(shù)據(jù)時(shí)，首先必須確定加權(quán)平均的權(quán)數(shù)個(gè)數(shù)和初始權(quán)數(shù)。本研究定義p為加權(quán)平均的權(quán)數(shù)個(gè)數(shù)，φ1和φ2為兩個(gè)初始權(quán)數(shù)，按照以往經(jīng)濟(jì)學(xué)家的做法，即

(8)

運(yùn)用已獲得的前p個(gè)實(shí)際數(shù)據(jù)求出下一期的預(yù)測(cè)值：

(9)

(10)

其中，k為學(xué)習(xí)常數(shù)，可以影響權(quán)數(shù)收斂的速度，按照美國(guó)維德羅(B.Widrow)提出的權(quán)數(shù)收斂的重要條件來(lái)確定學(xué)習(xí)常數(shù)k，即：

(11)

在得到新的權(quán)數(shù)之后，返回計(jì)算第p+2期預(yù)測(cè)值，并通過(guò)第p+2期的實(shí)際值與預(yù)測(cè)值的差異對(duì)權(quán)數(shù)進(jìn)行再一次的調(diào)整，不斷反復(fù)迭代，直到預(yù)測(cè)誤差調(diào)整至較低水平或者預(yù)測(cè)值變化不大時(shí)停止迭代。2020年湖南省第三產(chǎn)業(yè)增加值等指標(biāo)實(shí)際值和預(yù)測(cè)值如表10所示。

表10 2020年湖南省第三產(chǎn)業(yè)增加值等指標(biāo)預(yù)測(cè)值 單位：億元

用該模型估計(jì)出2020年湖南省的第三產(chǎn)業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政一般預(yù)算收入、地方財(cái)政一般預(yù)算支出分別為21890.42億元、41391.41億元、3119.19億元、8476.30億元，與實(shí)際值差距分別為1.33%、-1.81%、3.67%、0.87%，因此，具有較好的理論意義，利用該模型可以估計(jì)湖南省2021—2026年相關(guān)指標(biāo)的數(shù)值，如表11所示。

表11 2021—2026年湖南省第三產(chǎn)業(yè)增加值等指標(biāo)預(yù)測(cè)值

(二) 指標(biāo)數(shù)值歸一化處理

表12 湖南省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)歸一化處理結(jié)果

表13 湖南省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合得分

(三)預(yù)警區(qū)間劃分

在統(tǒng)計(jì)學(xué)上，識(shí)別異常值可以通過(guò)三倍標(biāo)準(zhǔn)差法，本研究借助三倍標(biāo)準(zhǔn)差法確定預(yù)警區(qū)間。風(fēng)險(xiǎn)可控區(qū)定義為小于平均數(shù)3倍標(biāo)準(zhǔn)差，風(fēng)險(xiǎn)極高區(qū)定義為大于平均數(shù)3倍標(biāo)準(zhǔn)差，預(yù)警區(qū)間長(zhǎng)度設(shè)置為2倍標(biāo)準(zhǔn)差。具體預(yù)警區(qū)間與程度劃分，如表14所示。

表14 湖南省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警區(qū)間劃分

從表14定義的預(yù)警區(qū)間可知，2021—2026年湖南省政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度處于 (0.105，0.756) 區(qū)間內(nèi)，意味著湖南省政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度已處于中度風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，但并沒(méi)落入極高風(fēng)險(xiǎn)的異常區(qū)間內(nèi)。從預(yù)警結(jié)果可以得出，總體而言，湖南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在可控范圍之內(nèi)，但也應(yīng)警惕地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在縱向遞增的趨勢(shì)。在2026年，大多數(shù)的三級(jí)指標(biāo)幾乎觸及到高風(fēng)險(xiǎn)的上限值了，因此，無(wú)論從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還是從公共風(fēng)險(xiǎn)、潛在風(fēng)險(xiǎn)等衡量角度，都需要對(duì)湖南省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保持高度的關(guān)注與警惕。

五、結(jié)論與啟示

(一)研究結(jié)論

盡管本研究對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的分析與相關(guān)結(jié)論是基于省級(jí)的時(shí)間數(shù)據(jù)獲得，但是對(duì)于市縣級(jí)地方政府第三產(chǎn)業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政一般預(yù)算收入等時(shí)間序列數(shù)據(jù)，基于自適應(yīng)過(guò)濾法同樣可以預(yù)測(cè)；所構(gòu)建的層次結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)模型對(duì)于市縣級(jí)地方政府債務(wù)截面數(shù)據(jù)或者面板數(shù)據(jù)同樣可以適用，只需要將各年度的市縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、公共風(fēng)險(xiǎn)以及潛在風(fēng)險(xiǎn)等指標(biāo)數(shù)據(jù)乘以相應(yīng)的權(quán)重，便可得出反映市縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的綜合得分，然后運(yùn)用三倍標(biāo)準(zhǔn)差法，確定各市縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所屬的預(yù)警區(qū)間，即可判別出該地的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。因而，本研究具有較強(qiáng)的應(yīng)用價(jià)值，可供相關(guān)部門借鑒和采納。

值得注意的是，在構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型時(shí)，得出湖南省2021—2026年均處于中度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間內(nèi)，即從總體來(lái)看，湖南省地方政府債務(wù)規(guī)模在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍之內(nèi)，但是在各評(píng)價(jià)維度下某一單項(xiàng)指標(biāo)處于高度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間內(nèi)，政府有關(guān)部門也需要對(duì)該項(xiàng)指標(biāo)引起重視，及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)。

(二)政策建議

根據(jù)本研究實(shí)證分析結(jié)果，主要從挖掘增收償債的潛力、嚴(yán)控增量隱性債務(wù)、建立長(zhǎng)效防控機(jī)制等三個(gè)層面提出以下幾點(diǎn)有針對(duì)性的政策建議：

1.挖掘增收償債的潛力

(1)積極盤活國(guó)有資產(chǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)融資杠桿能力。通過(guò)資產(chǎn)證券化和FTP等融資手段，吸納民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮城市化進(jìn)程中優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的融資作用，增加國(guó)有資產(chǎn)收益，償還地方政府債務(wù)。

(2)開(kāi)設(shè)政府償債準(zhǔn)備金專戶，加強(qiáng)政府債務(wù)管理。各級(jí)地方政府在年度預(yù)算中，預(yù)留一部分資金作為償債準(zhǔn)備金，設(shè)立專項(xiàng)支出用于支付或者墊付政府性債務(wù)本息，顯著弱化地方債務(wù)依存度。

(3)拓寬地方公債發(fā)行范圍，增強(qiáng)地方政府償債能力。在分稅制財(cái)政體制下，地方政府應(yīng)具有發(fā)行地方公債的財(cái)權(quán)，賦予地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)在西方實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國(guó)家中較為普遍。在城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的過(guò)程中，需要增加地方政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出比重，循序漸進(jìn)、逐步開(kāi)放地方債券市場(chǎng)，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需要，允許地方政府發(fā)行部分公債，以增強(qiáng)地方政府償債能力。

2.嚴(yán)控增量隱性債務(wù)

從湖南省預(yù)算執(zhí)行情況來(lái)看，湖南省雖然預(yù)算較上一年的逐期增長(zhǎng)量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但是每年基數(shù)仍舊較大，這是湖南省“節(jié)流”效果不明顯的重要原因之一。因此，嚴(yán)格加強(qiáng)政府預(yù)算管理是節(jié)約財(cái)政支出用以償還債務(wù)的關(guān)鍵手段。

(1)完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控一般性支出，提高對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的投資比重，增強(qiáng)資金配置實(shí)效，切實(shí)減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

(2)優(yōu)化現(xiàn)代財(cái)政制度，構(gòu)建財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分清晰、中央與地方科學(xué)合理的財(cái)力格局、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系；將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作為節(jié)約財(cái)政支出的發(fā)力點(diǎn)，加快推進(jìn)全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建。

(3)擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，完善債務(wù)管理制度，積極引導(dǎo)地方政府科學(xué)合理舉債、高效用債以及嚴(yán)格管債，強(qiáng)化其在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的正向貢獻(xiàn)。

3.建立長(zhǎng)效防控機(jī)制

(1)加強(qiáng)預(yù)警和預(yù)防。首先，地方財(cái)政部門應(yīng)按照上級(jí)財(cái)政部門的有關(guān)制度規(guī)定，充分做好隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和預(yù)警，充分利用政府隱性債務(wù)的常用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，如債務(wù)率、償債率、地方人均負(fù)債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率以及赤字率等，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)判。特別是針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門單位進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置問(wèn)題。其次，可以設(shè)立隱性債務(wù)化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各單位應(yīng)設(shè)立專門的財(cái)務(wù)崗位，負(fù)責(zé)本部門單位債務(wù)和資金平衡，及時(shí)監(jiān)測(cè)單位債務(wù)狀況，定期排除因債務(wù)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)隱患，做到未雨綢繆。最后，還需建立并嚴(yán)格落實(shí)重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度，要求存在潛在債務(wù)違約的一些單位，需要提前1個(gè)月向領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告。

(2)完善應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立隱性債務(wù)化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極統(tǒng)籌各級(jí)財(cái)政資金，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，降低因資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率過(guò)低導(dǎo)致債務(wù)償付不及時(shí)而產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)制定債務(wù)到期償還計(jì)劃，并配套制定債務(wù)違約應(yīng)急處置規(guī)定，對(duì)潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做到早監(jiān)測(cè)、早防范。當(dāng)面臨隱性債務(wù)違約事件時(shí)，能夠迅速啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制。具體措施如下：一是財(cái)政部門需要統(tǒng)籌安排，財(cái)政資金用于償還出現(xiàn)逾期風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)本息；二是啟動(dòng)單位償債應(yīng)急預(yù)案，在遇有特殊情況時(shí)，要及時(shí)處置變現(xiàn)資產(chǎn)、債權(quán)、股權(quán)等，并將變現(xiàn)資金用于資金償還；三是與債權(quán)人協(xié)商，申請(qǐng)延期債務(wù)，也可按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行債務(wù)重組；四是在督促債務(wù)單位及時(shí)償還債務(wù)外，根據(jù)財(cái)政承受能力情況，債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組要按照分類處置辦法，統(tǒng)籌各類財(cái)政資金對(duì)其進(jìn)行救助；五是不允許債務(wù)單位新上投資項(xiàng)目，并暫停能夠緩建的項(xiàng)目。