夏 杰

（1.上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003；2.自然資源部大都市區(qū)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工程技術(shù)創(chuàng)新中心，上海 200003）

改革開(kāi)放40 多年來(lái)，伴隨著快速城市化，農(nóng)村大量耕地和生態(tài)用地流失、各類(lèi)用地破碎化、生態(tài)環(huán)境惡化、宅基地閑置、城鄉(xiāng)差異擴(kuò)大等系列問(wèn)題顯現(xiàn)[1-2]。應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題與挑戰(zhàn)，國(guó)家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，并提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，改革國(guó)土空間規(guī)劃體系，以空間規(guī)劃為引領(lǐng)，全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局。土地整治作為協(xié)調(diào)人地關(guān)系的重要手段，具有重構(gòu)城鄉(xiāng)空間、保障糧食安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、集約利用資源和改善人居環(huán)境等多重功能，已成為落實(shí)生態(tài)文明思想、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺(tái)和抓手[3-6]，并在推進(jìn)國(guó)土空間治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。上海作為超大型城市，資源環(huán)境緊約束形勢(shì)尤為嚴(yán)峻。多年來(lái)，上海積極探索以土地整治助推土地資源節(jié)約集約利用和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展之路。立足新時(shí)代新征程，上海土地整治須以更加系統(tǒng)、全面、多元、綜合的視角，持續(xù)提升其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的支撐保障能力和服務(wù)能級(jí)。

1 上海大都市土地整治實(shí)踐歷程

上海位于長(zhǎng)江入?？?，地勢(shì)平坦，光照充足，農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)顯著，以興修農(nóng)田水利和開(kāi)發(fā)圩田為主的傳統(tǒng)土地整治源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，是全國(guó)較早開(kāi)展現(xiàn)代意義上土地整治的地區(qū)之一，其現(xiàn)代意義上的土地整治發(fā)展大致可分為探索起步、發(fā)展壯大、全面發(fā)展和綜合提升四個(gè)階段。

從20世紀(jì)50年代初期到90年代中期為探索起步階段。此階段上海緊跟國(guó)家土地改革和以增加耕地?cái)?shù)量為主的耕地保護(hù)步伐，探索實(shí)施了零散的、以自發(fā)性為主的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件改善、灘涂成陸土地開(kāi)發(fā)利用等農(nóng)地整治。

1990 年代中期到2010 年為發(fā)展壯大階段。1993 年，上海結(jié)合自身鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展特點(diǎn)，提出“農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”的“三個(gè)集中”郊區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略[2]，并圍繞“三個(gè)集中”推動(dòng)了以農(nóng)地整理、農(nóng)村居民點(diǎn)置換、耕地占補(bǔ)平衡為主的土地綜合整治，上海土地整治不斷發(fā)展壯大，在全國(guó)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

2010—2018 年為全面發(fā)展階段。為更好應(yīng)對(duì)城市化快速推進(jìn)帶來(lái)的耕地快速減少且后備資源不足、建設(shè)用地利用粗放低效、生態(tài)空間數(shù)量不足且質(zhì)量不高、鄉(xiāng)村村落空心衰退等系列挑戰(zhàn)[2,6-7]，2010 年，上海成立了專(zhuān)門(mén)的市級(jí)土地整治機(jī)構(gòu)，上海土地整治發(fā)展自此進(jìn)入快車(chē)道。2011 年，上海啟動(dòng)了首輪土地整治規(guī)劃編制，在全國(guó)率先提出涵蓋農(nóng)用地整治、農(nóng)村居民點(diǎn)整治及城市開(kāi)發(fā)邊界外低效工業(yè)用地整治、市地整治等多種類(lèi)型的“大都市綜合型土地整治”戰(zhàn)略導(dǎo)向，并在規(guī)劃引領(lǐng)下先后啟動(dòng)開(kāi)展了以“田、水、路、林、村”等多要素綜合整治為主的市級(jí)土地綜合整治項(xiàng)目、以多功能復(fù)合綠色開(kāi)放生態(tài)空間打造為目標(biāo)的郊野公園建設(shè)、城市開(kāi)發(fā)邊界外低效建設(shè)用地減量化等不同類(lèi)型土地整治，探索編制了以提升郊野地區(qū)用地效率為首要目標(biāo)、對(duì)郊野地區(qū)實(shí)現(xiàn)全覆蓋單元網(wǎng)格化管理的郊野單元村莊規(guī)劃，開(kāi)展了“土地整治+”藝術(shù)、體育等跨界探索實(shí)踐，有力推動(dòng)了上海土地資源的高質(zhì)量利用及經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2018 年以來(lái)，隨著自然資源部成立以及國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃體系改革等新形勢(shì)要求，上海積極響應(yīng)國(guó)家關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)的通知，在原有系列實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化土地整治的全域性、整體性和系統(tǒng)性，探索開(kāi)展了以國(guó)土空間整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理為目標(biāo)的全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)踐，上海土地整治進(jìn)入綜合提升階段。

至2022 年，全市實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)級(jí)層面84 個(gè)郊野單元規(guī)劃全覆蓋，實(shí)施5 批次17 個(gè)市級(jí)土地整治項(xiàng)目，建成10個(gè)郊野公園，完成低效建設(shè)用地減量超100 km2，多渠道補(bǔ)充耕地超33 萬(wàn)畝（220 km2），切實(shí)維護(hù)了耕地紅線(xiàn)，保障了新增建設(shè)用地空間，調(diào)優(yōu)了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)了生態(tài)空間擴(kuò)容提質(zhì)，改善了鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活面貌，綜合成效顯著[2,8]。

2 上海大都市土地整治關(guān)鍵做法

2.1 構(gòu)建土地整治規(guī)劃體系，引導(dǎo)“土地整治”轉(zhuǎn)向“綜合型整治”

2011 年，上海啟動(dòng)全市首個(gè)市級(jí)土地整治規(guī)劃編制，提出“以綜合型土地整治推進(jìn)上海轉(zhuǎn)型發(fā)展”的總體戰(zhàn)略，并依托上海“兩規(guī)合一”體制優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)率先建立了鄉(xiāng)村地區(qū)全覆蓋、網(wǎng)格化單元管理的規(guī)劃統(tǒng)籌平臺(tái)—郊野單元規(guī)劃，由此構(gòu)建形成“市—區(qū)—郊野單元”三級(jí)土地整治規(guī)劃體系。在規(guī)劃引領(lǐng)下，上海土地整治逐步實(shí)現(xiàn)了由單項(xiàng)整治向田水路林村廠(chǎng)綜合整治的轉(zhuǎn)變。新時(shí)期，貫徹生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，落實(shí)空間規(guī)劃體系改革要求，上海進(jìn)一步形成以國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和郊野單元村莊規(guī)劃為主體的規(guī)劃統(tǒng)籌平臺(tái)，以此全面承載城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略在郊野地區(qū)的落地實(shí)施，全面統(tǒng)籌各條線(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)行為在空間上的協(xié)調(diào)一致。

2.2 以市級(jí)土地整治項(xiàng)目和郊野公園建設(shè)為代表，探索大都市城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路徑

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，2011 年，上海在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)集中區(qū)域，選址啟動(dòng)了第一批市級(jí)土地整治項(xiàng)目，以補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)面貌為核心，對(duì)田水路林村廠(chǎng)實(shí)施綜合整治，推動(dòng)區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善和生態(tài)景觀風(fēng)貌提升。以此為基礎(chǔ)，2012 年，上海在全市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)選址開(kāi)展郊野公園建設(shè)，首批推進(jìn)7 個(gè)試點(diǎn)，試點(diǎn)區(qū)域在有機(jī)整合農(nóng)田林網(wǎng)、河湖水系等自然肌理基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌實(shí)施山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)、田水路林村廠(chǎng)綜合整治，并輔以歷史文化資源挖掘、風(fēng)貌保護(hù)提升、基礎(chǔ)及公服設(shè)施配套等，實(shí)現(xiàn)了大都市郊野生態(tài)空間品質(zhì)提升和功能重塑，為市民提供了優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境和獨(dú)特鄉(xiāng)野體驗(yàn)。通過(guò)實(shí)施市級(jí)土地整治項(xiàng)目和郊野公園建設(shè)，上海鄉(xiāng)村用地空間布局得到優(yōu)化、鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境品質(zhì)得到提升，吸引了城市資本、技術(shù)、人口等資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，激發(fā)了鄉(xiāng)村活力，促進(jìn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新興業(yè)態(tài)培育，有力推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2.3 以低效建設(shè)用地減量化為核心，打造城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間優(yōu)化“調(diào)節(jié)器”

為推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，2014 年，上海以促進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用為抓手，確定了“五量調(diào)控”（總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高）土地利用基本策略，至此，上海開(kāi)始有目標(biāo)、有計(jì)劃地推動(dòng)低效建設(shè)用地減量化。自實(shí)施至今，上海即將完成三輪減量化三年行動(dòng)計(jì)劃，減量對(duì)象從最開(kāi)始的主要針對(duì)不符合規(guī)劃且社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益較差的城市開(kāi)發(fā)邊界外現(xiàn)狀低效工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，拓展到低效、閑置的宅基地、其他建設(shè)用地等類(lèi)型。在推進(jìn)過(guò)程中，上海建立了以新增建設(shè)用地計(jì)劃和減量化關(guān)聯(lián)機(jī)制為核心到“五個(gè)計(jì)劃”（土地供應(yīng)計(jì)劃、土地準(zhǔn)備計(jì)劃、增量建設(shè)用地計(jì)劃、建設(shè)用地減量化計(jì)劃、存量用地盤(pán)活計(jì)劃）聯(lián)動(dòng)管理的政策支撐框架。“五個(gè)計(jì)劃”聯(lián)動(dòng)管理從儲(chǔ)與供、增與存、減與增等核心計(jì)劃的聯(lián)動(dòng)邏輯入手，通過(guò)計(jì)劃聯(lián)動(dòng)管理統(tǒng)籌空間資源，形成了對(duì)土地供給全口徑的資源要素保障，以減量化倒逼存量土地盤(pán)活，輔以相應(yīng)的資金支持政策、利益調(diào)整政策，存量發(fā)展的理念已深入人心，以減量和存量為主的土地利用方式已經(jīng)形成，城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局得以?xún)?yōu)化，有力推動(dòng)了城市發(fā)展由增量擴(kuò)張向存量更新方式轉(zhuǎn)型。

2.4 拓展“土地整治+”平臺(tái)，注入大都市鄉(xiāng)村多元價(jià)值“顯化劑”

為提升土地整治對(duì)區(qū)域發(fā)展的驅(qū)動(dòng)作用，發(fā)掘并激活鄉(xiāng)村價(jià)值與活力，2014 年開(kāi)始，上海嘗試將土地整治與藝術(shù)、體育、自然教育等進(jìn)行跨界融合，通過(guò)整合社會(huì)化資源，引入跨專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，搭建起開(kāi)放協(xié)作、跨界融合的“土地整治+”平臺(tái)，結(jié)合金山廊下、嘉定外岡等市級(jí)土地整治項(xiàng)目，先后推動(dòng)了“鄉(xiāng)村馬拉松”“彩色水稻”種植、廢舊建材藝術(shù)化再利用等系列特色實(shí)踐[9]，引導(dǎo)了藝術(shù)、體育、金融、科研機(jī)構(gòu)等多元?jiǎng)?chuàng)新主體共同參與，推動(dòng)了資金、人才等資源要素向鄉(xiāng)村集聚。“土地整治+”系列活動(dòng)的開(kāi)展，成為區(qū)域活力的“顯化劑”，金山廊下、嘉定外岡等均已成為上海鄉(xiāng)村振興發(fā)展的先行示范區(qū)域。

2.5 強(qiáng)化科技創(chuàng)新支撐，促進(jìn)大都市土地整治理論與實(shí)踐的循環(huán)提升

多年來(lái)，上海立足大都市區(qū)域特點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題和需求導(dǎo)向，聚焦調(diào)查評(píng)估、規(guī)劃引導(dǎo)、整治修復(fù)和成效監(jiān)測(cè)等方向，聯(lián)合相關(guān)高校、科研院所，積極開(kāi)展整治修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和工程化集成化研發(fā)，在水土環(huán)境修復(fù)[10]、農(nóng)林濕空間復(fù)合利用[11]、生態(tài)基底調(diào)查[12]等方面取得系列創(chuàng)新成果。在此基礎(chǔ)上，依托各類(lèi)土地整治重大工程項(xiàng)目，積極開(kāi)展“基底調(diào)查—規(guī)劃設(shè)計(jì)—工程實(shí)施—監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)”集于一體的示范基地建設(shè)，如以農(nóng)林濕復(fù)合為特色的金山區(qū)廊下鎮(zhèn)“農(nóng)林水鄉(xiāng)”示范基地，逐步探索形成了“理論研究—技術(shù)集成—基地示范—科研觀測(cè)”的全鏈條、閉環(huán)式理論與實(shí)踐良性互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)了產(chǎn)學(xué)研用有機(jī)融合，推動(dòng)了土地整治實(shí)踐的提檔升級(jí)。與此同時(shí)，陸續(xù)研制出臺(tái)《土地整治工程建設(shè)規(guī)范（DB31/T 1056-2017）》《土地整治項(xiàng)目工程質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)（DG/TJ 08-2317-2020）》《土地整治生態(tài)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范（DG/TJ 08-2344-2020）》等系列標(biāo)準(zhǔn)，有力提升了土地整治實(shí)施的規(guī)范化水平，保障了大都市土地整治事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

3 上海大都市土地整治綜合成效

3.1 嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線(xiàn)，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

2011 年至今，上海市通過(guò)各類(lèi)土地整治項(xiàng)目補(bǔ)充耕地超220 km2，補(bǔ)充耕地來(lái)源包括低效建設(shè)用地減量復(fù)墾、一般整理復(fù)墾（零星農(nóng)用地及未利用地整理復(fù)墾）以及灘涂成陸土地開(kāi)發(fā)整理等。其中，“十二五”期間補(bǔ)充耕地主要來(lái)源為一般整理復(fù)墾項(xiàng)目，占總補(bǔ)充耕地量的80%以上；“十三五”期間，隨著減量化工作的大力推進(jìn)，補(bǔ)充耕地主要來(lái)源轉(zhuǎn)為低效建設(shè)用地減量復(fù)墾，其補(bǔ)充耕地占比超60%，有力支撐了上海耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)的落實(shí)。此外，土地整治后農(nóng)田規(guī)?；潭忍嵘?，田間道路、生產(chǎn)路、灌排管道等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得以改善，噴微灌等節(jié)水灌溉新技術(shù)得以應(yīng)用，農(nóng)業(yè)整體生產(chǎn)條件明顯改善，耕地質(zhì)量等別明顯提高，糧食產(chǎn)能隨之增加，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體得到有效培育，極大促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.2 堅(jiān)守用地規(guī)模底線(xiàn)，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地空間格局

十余年來(lái)，上海通過(guò)郊野單元規(guī)劃全覆蓋，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)用地空間規(guī)模和結(jié)構(gòu)布局的部署與安排，促進(jìn)了土地資源的合理配置。在規(guī)劃指引下，低效建設(shè)用地減量化、市級(jí)土地整治、郊野公園建設(shè)等各類(lèi)項(xiàng)目的實(shí)施，持續(xù)推動(dòng)了土地資源的節(jié)約集約和高質(zhì)量利用。截至2023 年6 月，全市累計(jì)完成低效建設(shè)用地減量復(fù)墾101 km2，減量化騰挪出來(lái)的用地指標(biāo)主要用于市政民生項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和工業(yè)項(xiàng)目，全市年凈增建設(shè)用地占年新增建設(shè)用地計(jì)劃的比例從90%下降到25%左右，土地利用方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)布局得到系統(tǒng)優(yōu)化。此外，通過(guò)實(shí)施市級(jí)土地整治和郊野公園建設(shè)，鄉(xiāng)村區(qū)域形成了集中連片、布局規(guī)整的萬(wàn)畝良田、生態(tài)林、菜田、農(nóng)宅空間格局，空間集約度、農(nóng)居和產(chǎn)業(yè)集中度、農(nóng)田連片度顯著提高，整體用地布局明顯優(yōu)化。

3.3 錨固郊野生態(tài)空間，推動(dòng)生態(tài)之城建設(shè)

多年來(lái)，上海通過(guò)各類(lèi)土地整治項(xiàng)目有效拓展了生態(tài)用地空間，提升了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，增加了市民生態(tài)福祉。建成的10 個(gè)郊野公園為上海打造形成46 km2的開(kāi)敞生態(tài)空間，低效建設(shè)用地減量復(fù)墾新增耕地和林地約80 km2，有效增加了生態(tài)空間數(shù)量，推動(dòng)“十三五”期間全市森林覆蓋率由2015 年的15.0%提升至2022 年的18.5%。此外，通過(guò)低效建設(shè)用地減量，高污染企業(yè)得以退出，實(shí)現(xiàn)了污染排放的源頭治理；通過(guò)市級(jí)土地整治和郊野公園建設(shè)，鄉(xiāng)村區(qū)域田水路林村廠(chǎng)得到綜合整治，水林田湖草得到系統(tǒng)治理，區(qū)域生態(tài)環(huán)境切實(shí)改善。截至2022 年底，全市郊野公園累計(jì)接待游客超2800 萬(wàn)人次，小長(zhǎng)假期間，部分郊野公園單日入園人數(shù)超過(guò)5 萬(wàn)人。郊野公園已然成為上海市民生態(tài)休閑好去處，成為上海建設(shè)生態(tài)之城，滿(mǎn)足市民對(duì)美好生活的向往、回應(yīng)市民關(guān)切的重要載體和名片。

3.4 提升鄉(xiāng)村空間品質(zhì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

以市級(jí)土地整治和郊野公園建設(shè)為依托，上海土地整治進(jìn)入新的發(fā)展階段，更加關(guān)注發(fā)展障礙因子的消除、區(qū)域特色的培育、生態(tài)人文資源優(yōu)勢(shì)的挖掘以及發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型與傳播。田、水、路、林等基礎(chǔ)工程的實(shí)施，顯著改善了區(qū)域生產(chǎn)條件；農(nóng)民集中居住的推動(dòng)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公服設(shè)施配套的完善，極大提升了農(nóng)民居住環(huán)境；鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，以及鄉(xiāng)村建設(shè)用地、農(nóng)用地等各類(lèi)用地布局的優(yōu)化，有效保障了產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，吸引了產(chǎn)業(yè)入駐和人流聚集，帶動(dòng)了城鄉(xiāng)資源的有效互動(dòng)，讓農(nóng)民在家門(mén)口有了更多的工作機(jī)會(huì)，農(nóng)民收入水平得到有效提升，如廊下鎮(zhèn)聯(lián)中蘑菇產(chǎn)業(yè)，畝均產(chǎn)值可以達(dá)到200 萬(wàn)元，以點(diǎn)帶面，帶動(dòng)參與的每戶(hù)菇農(nóng)年凈利潤(rùn)達(dá)50 萬(wàn)元。各土地整治區(qū)域，立足人們不斷增長(zhǎng)的對(duì)高端農(nóng)產(chǎn)品和健康食品以及休閑體驗(yàn)旅居的需求，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“接二連三”。以土地整治為平臺(tái)和抓手的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新模式、新路徑正逐步形成。

4 新時(shí)期上海大都市土地整治面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)

4.1 大都市鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展定位與空間資源配置不協(xié)調(diào)、利用不充分之間的矛盾依然嚴(yán)峻

“上海2035”城市總體規(guī)劃提出要建設(shè)具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。上海鄉(xiāng)村不僅僅是承載鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)生活的空間，也是承載城市居民生態(tài)休閑游憩以及新型創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)落地的重要戰(zhàn)略空間。鄉(xiāng)村能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是上海建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的關(guān)鍵之一。但當(dāng)前，上海鄉(xiāng)村空間資源利用低效、用地結(jié)構(gòu)布局不合理現(xiàn)象依然存在，根據(jù)上海2022 年國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市開(kāi)發(fā)邊界外仍存在約128 km2工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，大部分利用低效、布局零散，需要減量，農(nóng)村居民點(diǎn)用地總量大、布局散、空置現(xiàn)象明顯，同一時(shí)空內(nèi)，永久基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)林水生態(tài)建設(shè)任務(wù)和鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目等空間協(xié)調(diào)矛盾突出。如何突破瓶頸制約，提高鄉(xiāng)村空間資源綜合利用和配置效率，是推動(dòng)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

4.2 大都市郊區(qū)多功能發(fā)展用地需求與嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)之間矛盾尤為突出

上海耕地資源面臨建設(shè)占用和生態(tài)占用雙重壓力，耕地后備資源不足態(tài)勢(shì)尤為嚴(yán)峻。從補(bǔ)充來(lái)源看，過(guò)去十余年間，上海補(bǔ)充耕地的主要來(lái)源為零星廢棄坑塘填埋等一般整理復(fù)墾、低效建設(shè)用地減量化、灘涂成陸土地開(kāi)發(fā)整理等各類(lèi)土地整治項(xiàng)目，其中，一般整理復(fù)墾和低效建設(shè)用地減量補(bǔ)充耕地約占補(bǔ)充耕地總量的90%。近年來(lái)，上海土地整治補(bǔ)充耕地量逐年減少，減量化補(bǔ)充耕地難度越來(lái)越大，灘涂成陸土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地已無(wú)潛力，耕地后備資源不足態(tài)勢(shì)益發(fā)嚴(yán)峻。而從用地需求看，一方面，大都市郊區(qū)承擔(dān)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)、休閑游憩等多重功能，郊野地區(qū)鄉(xiāng)村振興亟需用地空間保障；另一方面，上海平坦地勢(shì)帶來(lái)土地利用的多宜性，耕地保護(hù)空間與生態(tài)空間高度重疊，隨著本市森林覆蓋率、河湖水面率等進(jìn)一步提升的要求落地，郊野地區(qū)耕地保護(hù)與鄉(xiāng)村發(fā)展、生態(tài)建設(shè)之間的矛盾交織，亟需從空間、規(guī)劃、實(shí)施等多個(gè)層面統(tǒng)籌考慮。

4.3 超大城市人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與相對(duì)有限的生態(tài)空間供給之間的矛盾依舊存在

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民對(duì)綠色生態(tài)休閑游憩的需求日益增長(zhǎng)?！吧虾?035”城市總體規(guī)劃落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略要求，提出韌性生態(tài)之城建設(shè)目標(biāo)，據(jù)上海城市發(fā)展目標(biāo)公眾調(diào)查結(jié)果，“開(kāi)放、綠色、關(guān)懷”是市民對(duì)上海未來(lái)暢想的三個(gè)核心關(guān)鍵詞，環(huán)境友好、低碳出行的綠色城市是公眾認(rèn)同率最高的發(fā)展目標(biāo)。與上海市民旺盛的綠色休閑游憩需求相比，其生態(tài)空間數(shù)量不足且品質(zhì)不高等問(wèn)題凸顯。從總量上來(lái)看，2015 年全市森林覆蓋率僅15%左右，經(jīng)過(guò)持續(xù)建設(shè)，2022 年達(dá)到了18.5%，但依然遠(yuǎn)低于巴黎、倫敦、紐約等國(guó)際大都市40%～60%的水平，也低于全國(guó)約24%的平均水平。從質(zhì)量上看，城市生態(tài)空間生境破碎化現(xiàn)象嚴(yán)重、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)缺乏連通性、空間結(jié)構(gòu)單一、布局有待優(yōu)化等問(wèn)題較為突出，生態(tài)系統(tǒng)整體服務(wù)功能不高，生態(tài)空間品質(zhì)亟待進(jìn)一步提升。

4.4 鄉(xiāng)村空間綜合治理要求與條線(xiàn)式資金項(xiàng)目投放之間的矛盾進(jìn)一步凸顯

新時(shí)期上海大都市鄉(xiāng)村空間承載著農(nóng)民生產(chǎn)生活、市民生態(tài)休閑游憩、新村民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等多重功能和使命，但同一時(shí)空內(nèi)，耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)林水生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、低效建設(shè)用地減量等多方面任務(wù)交織，耕地破碎化、用地空間布局錯(cuò)位化、土地資源利用低效化、生態(tài)空間低質(zhì)化等多維度問(wèn)題并存，空間整體協(xié)調(diào)矛盾突出，農(nóng)、林、水等單一條線(xiàn)的單一要素、單一手段項(xiàng)目和資金投放難以解決綜合問(wèn)題，亟需進(jìn)行空間的綜合治理，探索打造符合高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化治理要求的鄉(xiāng)村綜合型空間治理手段和平臺(tái)。

5 新時(shí)代坐標(biāo)下上海大都市國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)未來(lái)發(fā)展方向及應(yīng)對(duì)策略

5.1 面向國(guó)土空間高質(zhì)高效利用，強(qiáng)化全域全要素統(tǒng)籌的規(guī)劃設(shè)計(jì)

新時(shí)期，面向國(guó)土空間綜合治理和高質(zhì)、高效利用目標(biāo)，立足大都市鄉(xiāng)村空間資源配置不協(xié)調(diào)、利用不充分等問(wèn)題，須進(jìn)一步強(qiáng)化全域全要素統(tǒng)籌的規(guī)劃設(shè)計(jì)理念。具體來(lái)講，須進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“五個(gè)思維”：一是整體思維，要統(tǒng)籌考慮城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外空間，對(duì)農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)和生態(tài)全域國(guó)土空間進(jìn)行統(tǒng)籌布局安排，綜合考慮建設(shè)用地增減掛鉤，永久基本農(nóng)田調(diào)整優(yōu)化，耕地“占補(bǔ)平衡”和“進(jìn)出平衡”以及林地、水面平衡等關(guān)系；二是系統(tǒng)思維，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，將所有自然要素看成一個(gè)有機(jī)整體，強(qiáng)調(diào)山水林田湖草全要素自然資源的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理；三是綜合思維，要統(tǒng)籌山水林田湖草等自然要素以及路村廠(chǎng)等人工要素，協(xié)同安排各類(lèi)整治活動(dòng)，從傳統(tǒng)的工程技術(shù)治理走向生物、自然、人文、工程等多手段相結(jié)合的綜合治理；四是動(dòng)態(tài)思維，要落實(shí)全域全要素國(guó)土空間用途管制制度，在可騰挪空間極其有限的條件下，統(tǒng)籌安排近、遠(yuǎn)期目標(biāo)，以時(shí)間換空間，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)目標(biāo)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)平衡，空間有序、有效治理；五是要強(qiáng)化設(shè)計(jì)思維，在充分尊重區(qū)域自然地理格局的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)，提升鄉(xiāng)村“顏值”和“氣質(zhì)”。

5.2 面向大都市多功能鄉(xiāng)村發(fā)展需求，持續(xù)提升耕地多元價(jià)值

立足大都市鄉(xiāng)村作為城市發(fā)展重要戰(zhàn)略空間特點(diǎn)，以及超大城市豐富的科技、人力、市場(chǎng)等資源優(yōu)勢(shì)，匹配廣大市民對(duì)鄉(xiāng)村多元功能需求，在嚴(yán)格保護(hù)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量基礎(chǔ)上，積極探索發(fā)揮耕地多元價(jià)值。未來(lái)，一是在持續(xù)大力推進(jìn)本市原有土地整治補(bǔ)充耕地方式基礎(chǔ)上，深入挖掘荒草地、坑塘水面、養(yǎng)殖水面、閑置設(shè)施農(nóng)用地等非耕農(nóng)用地補(bǔ)充耕地潛力，并通過(guò)綜合整治，優(yōu)化道路、灌排設(shè)施等排布方式，提升可耕地面積；二是進(jìn)一步強(qiáng)化耕地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)評(píng)估，持續(xù)開(kāi)展建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用試點(diǎn)，加強(qiáng)補(bǔ)充耕地后期培肥改良，持續(xù)提升耕地質(zhì)量。同步探索推進(jìn)大都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、精細(xì)化發(fā)展，推動(dòng)耕地糧食生產(chǎn)能力不斷提升；三是進(jìn)一步推動(dòng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、景觀、人文“五位一體”保護(hù)，結(jié)合全域土地綜合整治、鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)、郊野公園建設(shè)等工作，發(fā)掘耕地的景觀、文化、游憩、教育、科普等多功能，精準(zhǔn)對(duì)接城鄉(xiāng)居民接觸自然、體驗(yàn)郊野農(nóng)耕文化的新需求，推動(dòng)耕地保護(hù)價(jià)值由專(zhuān)注土地本身轉(zhuǎn)向與居民身心健康銜接的多功能利用價(jià)值導(dǎo)向。

5.3 面向生態(tài)宜居韌性城市建設(shè)，強(qiáng)化山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)的創(chuàng)新示范

全面貫徹人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)要求，落實(shí)上海韌性生態(tài)之城建設(shè)目標(biāo)，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，進(jìn)一步樹(shù)立生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展理念，聚焦全市生態(tài)廊道、關(guān)鍵生態(tài)節(jié)點(diǎn)等重要生態(tài)區(qū)域，對(duì)標(biāo)全球最高最新標(biāo)準(zhǔn)，遵循基于自然的解決方案理念，提升以郊野公園等為代表的山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)都市自然地的建設(shè)與保護(hù)，強(qiáng)化其創(chuàng)新示范引領(lǐng)。同時(shí)，進(jìn)一步突出上海田、水、林、濕灘自然地理特色，強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)評(píng)估，針對(duì)性實(shí)施生物多樣性維護(hù)、生態(tài)廊道構(gòu)建、河湖水域綜合治理、農(nóng)業(yè)面源污染防治、生態(tài)景觀風(fēng)貌提升等各類(lèi)綠色低碳保護(hù)修復(fù)技術(shù)措施，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，全面提升大都市自然資源承載力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，構(gòu)建形成自然資源保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)局面，彰顯上海獨(dú)具特色的河口海洋、江南水鄉(xiāng)、公園城市綠色魅力，助力上海成為世界前沿的高密度人居環(huán)境下人與自然和諧共生的韌性生態(tài)之城典范。

5.4 面向大都市城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打造升級(jí)版全域土地綜合整治

準(zhǔn)確把握超大城市鄉(xiāng)村發(fā)展的多元化價(jià)值導(dǎo)向和區(qū)域功能整體性訴求，打造升級(jí)版全域土地綜合整治，形成推動(dòng)大都市城鄉(xiāng)融合發(fā)展的系統(tǒng)性、綜合性和實(shí)操性解決方案，著重進(jìn)行以下探索提升：一是進(jìn)一步強(qiáng)化郊野單元村莊規(guī)劃的空間統(tǒng)籌整合作用，通過(guò)全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)，系統(tǒng)謀劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)民集中居住、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各類(lèi)用地布局，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)提前導(dǎo)入，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，探索完善多元組合用地模式和點(diǎn)狀供地政策，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，切實(shí)保障鄉(xiāng)村各類(lèi)發(fā)展用地需求，優(yōu)化形成耕地集中連片、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村空間格局；二是進(jìn)一步強(qiáng)化全域土地綜合整治平臺(tái)作用，注重各類(lèi)資源要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)形成資金疊合、項(xiàng)目集合、政策融合的項(xiàng)目實(shí)施路徑，以及資源要素充分集聚和各類(lèi)資金高效利用的長(zhǎng)效機(jī)制。同步探索區(qū)域建設(shè)用地“減量”和“盤(pán)活”聯(lián)動(dòng)，打通城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外現(xiàn)狀工業(yè)用地分類(lèi)限制，統(tǒng)籌評(píng)估篩選可實(shí)施減量化的空間與項(xiàng)目，科學(xué)把握減量化實(shí)施規(guī)模和節(jié)奏，合理安排建新地塊，進(jìn)一步為農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供土地要素保障；三是進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)村風(fēng)貌設(shè)計(jì)和高品質(zhì)社區(qū)生活圈打造，結(jié)合鄉(xiāng)村責(zé)任規(guī)劃師制度，在深入開(kāi)展鄉(xiāng)村風(fēng)貌和生態(tài)基底調(diào)查基礎(chǔ)上，因地制宜進(jìn)行全域風(fēng)貌設(shè)計(jì)引導(dǎo)和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，突出鄉(xiāng)村自然肌理、村鎮(zhèn)風(fēng)貌、生態(tài)景觀和人文特征。同步探索開(kāi)展鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈實(shí)踐，按照睦鄰友好、健康養(yǎng)老、自然生態(tài)、創(chuàng)新生產(chǎn)、藝術(shù)文創(chuàng)、旅游休閑等不同鄉(xiāng)村社區(qū)場(chǎng)景引導(dǎo)策略，對(duì)村莊服務(wù)設(shè)施進(jìn)行針對(duì)性、差異化配置，塑造社區(qū)公共空間，培育發(fā)展新興業(yè)態(tài)，以村民們的幸福感、獲得感為衡量標(biāo)準(zhǔn)，打造“宜居、宜業(yè)、宜游、宜養(yǎng)、宜學(xué)”的鄉(xiāng)村生活共同體，彰顯鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值。

5.5 面向國(guó)土空間高效能治理目標(biāo)，提升國(guó)土空間整治修復(fù)的科技化和現(xiàn)代化水平

落實(shí)鄉(xiāng)村國(guó)土空間高效能治理要求，以打造新型治理模式為目標(biāo)，持續(xù)提升國(guó)土空間整治修復(fù)工作開(kāi)展的協(xié)同化、社會(huì)化、數(shù)字化和科學(xué)化水平，重點(diǎn)強(qiáng)化“郊野單元村莊規(guī)劃+全域土地綜合整治”兩位一體的超大城市鄉(xiāng)村空間治理模式完善，以全域土地綜合整治為平臺(tái)，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村各類(lèi)建設(shè)和保護(hù)修復(fù)行動(dòng)，加強(qiáng)縱向不同層級(jí)與橫向不同部門(mén)間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間綜合治理的精細(xì)化實(shí)施管理平臺(tái)；強(qiáng)化多元主體共建共享參與機(jī)制構(gòu)建，探索資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化模式，把市場(chǎng)運(yùn)作與政府扶持、政策引導(dǎo)有機(jī)結(jié)合，激活市場(chǎng)多元主體，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本參與；強(qiáng)化智慧化治理手段探索應(yīng)用，以應(yīng)用場(chǎng)景為驅(qū)動(dòng)探索搭建“一站式”信息化平臺(tái)，形成涵蓋國(guó)土空間整治修復(fù)全生命周期的多場(chǎng)景可視化治理“一張圖”，提升智慧管理服務(wù)水平；強(qiáng)化科技創(chuàng)新支撐，充分利用各類(lèi)創(chuàng)新平臺(tái)，聚焦需求，加強(qiáng)社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查評(píng)價(jià)、多尺度生態(tài)安全格局構(gòu)建及生態(tài)功能協(xié)同、整治修復(fù)效果跟蹤監(jiān)測(cè)等系列關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和集成創(chuàng)新示范，并研制形成全鏈條整治修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，全面引領(lǐng)和指導(dǎo)大都市國(guó)土空間整治修復(fù)工作開(kāi)展。