朱文嘯

(浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，浙江 杭州 311300)

中國在“雙碳”目標及相關(guān)政策的影響下，也已將林業(yè)碳匯項目開發(fā)作為增加并實現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能經(jīng)濟價值的首要途徑。如何運用行政和市場交易手段保障各方主體獲得公平的利益共享從而促進林業(yè)碳匯的持續(xù)高效供給，并凸顯其在經(jīng)濟、社會、生態(tài)層面所具有的價值，是現(xiàn)階段林業(yè)碳匯法律保障機制建構(gòu)中亟待解決的問題[1]。當前，學(xué)界對于林業(yè)碳匯利益共享的相關(guān)研究主要集中在：林業(yè)碳匯利益共享的基礎(chǔ)理論，普遍認為其具有準物權(quán)屬性[2-5]；林業(yè)碳匯利益共享的交易監(jiān)管模式[6-7]，分歧是建立以生態(tài)扶貧為導(dǎo)向的碳匯交易監(jiān)管模式[8]，還是建立合同規(guī)則為核心的監(jiān)管模式等[9-10]；林業(yè)碳匯利益共享的理念，提出需從制度、理念、原則、手段四方面進行理念轉(zhuǎn)向[11]，引入可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保理念[12]；第四，林業(yè)碳匯利益共享的補償機制，普遍認為應(yīng)建立市場化補償機制[13-14]，但缺乏具體可執(zhí)行的補償規(guī)則。綜合來看，現(xiàn)有成果主要集中在監(jiān)管模式、理念和補償機制等方面，缺乏從法律層面對林業(yè)碳匯利益共享問題的專門性研究。因此，以實證研究角度為出發(fā)點探索實現(xiàn)林業(yè)碳匯利益共享的法治保障，有助于協(xié)調(diào)發(fā)揮林業(yè)碳匯生態(tài)經(jīng)濟雙重效益，為應(yīng)對氣候變化提供“中國方案”。

1 林業(yè)碳匯利益共享的現(xiàn)實困境和原因透視

林業(yè)碳匯經(jīng)營作為以市場化途徑參與林業(yè)資源交易的方式之一，其創(chuàng)造了生態(tài)價值并為相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了附加經(jīng)濟價值，但其面臨的利益共享困境表象上呈現(xiàn)為弱勢地位的林農(nóng)與原居民的現(xiàn)有利益和發(fā)展利益之沖突，背后則體現(xiàn)為社會正義之要求與環(huán)境保護之需要間的沖突，具體可從權(quán)屬、分配、制度三個角度開展法律原因分析。

1.1 林業(yè)碳匯利益共享面臨的困境

1.1.1 林業(yè)碳匯權(quán)利客體規(guī)制不清

林業(yè)碳匯雖可作為一種資源性利益參與配置，但目前還未從制度層面對其權(quán)利客體實施有效保護，參與碳匯交易的林農(nóng)無法有效解決碳匯權(quán)利實現(xiàn)、林地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等過程中存在的法律問題。2020年修訂后的《中華人民共和國森林法》在第二章明確規(guī)定了林權(quán)所涵蓋的具體法律內(nèi)容，主要包含林木資源所有權(quán)和使用權(quán)以及承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，對于林業(yè)碳匯權(quán)并未作明文規(guī)定。此外，由于碳匯是基于林木儲存二氧化碳所形成的總量控制，而碳匯權(quán)則是在此基礎(chǔ)上對折算后得到的減排量進行占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其與傳統(tǒng)林權(quán)存在較大差異，在現(xiàn)有立法中難以找到對應(yīng)概念。林業(yè)碳匯權(quán)利客體界定不明導(dǎo)致現(xiàn)階段的林業(yè)碳匯交易缺少法律規(guī)制而過分依賴于政策指導(dǎo)，而相關(guān)政策的變動性較強，林農(nóng)在林業(yè)碳匯經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓過程中無法及時做出反應(yīng)與調(diào)整，在與村集體及第三方企業(yè)的碳匯權(quán)、林權(quán)糾紛中往往處于劣勢境地。

1.1.2 林業(yè)碳匯主體利益分配公平保障難

由于林業(yè)碳匯權(quán)的權(quán)屬結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，參與林業(yè)碳匯經(jīng)營的主體龐雜，往往涉及多利益相關(guān)方。在國內(nèi)的地方實踐中，基于改革后“三權(quán)分置”的林權(quán)，林農(nóng)、村集體、第三方公司以及林業(yè)部門常作為林地所有權(quán)人、林地承包經(jīng)營權(quán)人、林木所有權(quán)人、林木管護人、經(jīng)營投資人等參與其中。由于各方主體社會地位和決策影響力不同，他們參與社會運行中利益博弈機會和能力也不均衡，這勢必造成利益分配出現(xiàn)差異傾向，即林業(yè)碳匯利益分配的公平性無法得到保障[15]。林業(yè)碳匯利益分配公平缺乏相應(yīng)的制度保障，就無法有效激勵各利益主體參與林業(yè)碳匯的經(jīng)營投資，無法促進林業(yè)碳匯交易的長足發(fā)展。

1.1.3 林業(yè)碳匯糾紛協(xié)調(diào)缺乏有效途徑

當前中國經(jīng)濟社會處在轉(zhuǎn)型期，新利益群體、新階層以及種種新利益訴求不斷涌現(xiàn)。對于林業(yè)碳匯這樣一種新型林權(quán)，國內(nèi)相關(guān)立法反應(yīng)較為滯后，這使得實踐中新型林權(quán)利益主體很難尋找到一條高效的利益表達渠道[16]。具體表現(xiàn)為林權(quán)改革的糾紛解決機制未能與時俱進，目前已有的糾紛解決機制難以應(yīng)用到包含林業(yè)碳匯權(quán)在內(nèi)的新型林權(quán)范疇中。在現(xiàn)今的林權(quán)糾紛領(lǐng)域，調(diào)解、訴訟、仲裁以及行政處理是最為常見的糾紛解決途徑和手段，然而，由于林權(quán)改革進程中林業(yè)政策及體制幾經(jīng)變更及調(diào)整，法院與其他相關(guān)部門或仲裁機構(gòu)都有可能對林業(yè)專業(yè)知識及歷史發(fā)展背景缺少了解和把握，對林業(yè)多功能性的認識不足，無法很好地應(yīng)對紛繁復(fù)雜的林權(quán)糾紛，更談不上對林業(yè)碳匯這種新類型權(quán)益糾紛做出準確評判及妥善處理。此外，在現(xiàn)行林業(yè)相關(guān)立法之間也出現(xiàn)了相關(guān)概念和用語不統(tǒng)一、部分條款不一致的亂象，制度銜接不協(xié)調(diào)，對于處理錯綜復(fù)雜的林業(yè)糾紛時不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，不利于林業(yè)碳匯供給的有效增加與交易的長效開展。

1.2 林業(yè)碳匯利益共享困境的原因透視

1.2.1 林業(yè)碳匯權(quán)與傳統(tǒng)林權(quán)存在差異卻無法分割

林業(yè)碳匯權(quán)是一種新的法律制度，在現(xiàn)行法律中并無明確規(guī)定，這使得林業(yè)碳匯權(quán)的權(quán)利構(gòu)造缺少穩(wěn)定的根基。對資源進行物權(quán)化無疑是優(yōu)化其配置的最有效方法[17]，而厘清林業(yè)碳匯權(quán)的概念與性質(zhì)，則是林業(yè)碳匯物權(quán)化實現(xiàn)的基礎(chǔ)。作為環(huán)境生態(tài)惠益物權(quán)化的重要內(nèi)容之一，林業(yè)碳匯權(quán)的物權(quán)化在學(xué)界主要存在三種理論，即用益物權(quán)說、準物權(quán)說、財產(chǎn)權(quán)說，主流觀點認為，林業(yè)碳匯權(quán)可視為對碳減排量所具有的一項權(quán)利，碳減排量作為權(quán)利客體擴大了物權(quán)的范圍，其具有與一般資源性物權(quán)相異的特殊性，使林業(yè)碳匯權(quán)具有準物權(quán)屬性。通過對林業(yè)碳匯權(quán)與傳統(tǒng)林權(quán)的對比分析，可發(fā)現(xiàn)二者存在差異卻難以分割的原因有二：首先，林業(yè)資源存在生物層面的整體關(guān)聯(lián)性，即林業(yè)碳匯與其所附著的林木及林地天然一體、不可分割[18]，這也導(dǎo)致林業(yè)碳匯的權(quán)屬與所依附的林地與林木的權(quán)屬不能經(jīng)分離后單獨進行界定。部分學(xué)者認為，林業(yè)碳匯必須以森林或其他林木為載體與依托，林業(yè)碳匯權(quán)理應(yīng)歸屬于林權(quán)。受限于此種依附關(guān)系，林業(yè)碳匯權(quán)既不能脫離傳統(tǒng)林權(quán)而獨立存在，與林地、林木的產(chǎn)權(quán)形成不可分割的權(quán)利束，同時又受不同部門法的規(guī)制。那么，林農(nóng)就無法從集體所有的林木中分割并獲取林業(yè)碳匯權(quán)利，其相關(guān)利益自然也難以得到保障。第二，林業(yè)碳匯的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能因其所具有的外部性和公共性，無法避免其他人“搭便車”，與傳統(tǒng)的林地、林木產(chǎn)權(quán)具有明顯差異，不能套用傳統(tǒng)的林業(yè)財產(chǎn)權(quán)界定。

1.2.2 制度供給不足導(dǎo)致的林業(yè)碳匯交易成本虛增

公平合理的林業(yè)碳匯利益共享機制無法有效形成，其原因在很大程度上可歸結(jié)于制度供給有效性的缺失。具體而言，可分為制度效力位階低下與流程設(shè)計過于復(fù)雜兩方面成因。

“制度的效力位階往往會影響交易主體對契約的履行程度”[19]。林業(yè)碳匯交易相關(guān)制度的效力位階越高，那么林農(nóng)與企業(yè)之間能夠形成更為牢固的契約關(guān)系，林農(nóng)的相關(guān)權(quán)益就能得到保障，進而使這種關(guān)系不斷延伸，最終實現(xiàn)自然資源產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟價值的有效發(fā)揮。反之，若相關(guān)制度所處的效力位階較低，林農(nóng)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的基本權(quán)益無法得到有效保障，社會契約關(guān)系的傳遞范圍受到限縮并將在無形中增加林業(yè)碳匯交易成本。因此，制度的效力位階是影響包含林業(yè)碳匯權(quán)在內(nèi)的自然資源產(chǎn)權(quán)作用充分發(fā)揮的重要因素。中國現(xiàn)行林業(yè)碳匯交易制度的供給主要采用政策文件的形式，效力位階不高，監(jiān)管機構(gòu)層面沒有形成強制性的行政法規(guī)。更有相關(guān)研究表明，政策風(fēng)險是CCER林業(yè)碳匯項目面臨的首要風(fēng)險[20]。林業(yè)碳匯制度效力位階在極大程度上影響著林農(nóng)參與經(jīng)營項目的積極性?，F(xiàn)階段建立公平的林業(yè)碳匯利益共享機制所面臨的主要問題就是如何在考慮多方成本的前提下保障林農(nóng)的資源收益額處于穩(wěn)定合理區(qū)間，在林農(nóng)收益和林業(yè)碳匯交易參與度兩者間取得最大程度的均衡。

農(nóng)戶參與林業(yè)碳匯項目的交易成本增加其另一方面原因在于交易流程中的監(jiān)管環(huán)節(jié)設(shè)置過于繁雜，主要表現(xiàn)在林業(yè)碳匯交易要經(jīng)過“設(shè)計-審定-注冊-實施-監(jiān)測-核證-簽發(fā)”多個流程。在設(shè)計階段，項目需由地方生態(tài)環(huán)境部門出具環(huán)境影響評價證明文件并再報地方林業(yè)主管部門審批后方可進入審定階段。在審定階段，項目業(yè)主則需委托有資質(zhì)的審定機構(gòu)按程序開展獨立審定，審定程序較為復(fù)雜且具有資質(zhì)的機構(gòu)數(shù)量極少。不僅限于這兩個環(huán)節(jié)，后續(xù)的流程中也存在同類問題，監(jiān)管部門對林業(yè)碳匯交易程序規(guī)定過嚴、過繁，這在相當程度上直接造成林業(yè)碳匯交易參與成本虛增，最終使得良好的利益共享機制無法建立。

1.2.3 林業(yè)碳匯交易制度與生態(tài)補償制度間存在混淆

林業(yè)碳匯的產(chǎn)生目的就是為了應(yīng)對氣候變化問題，在生態(tài)環(huán)境角度下，林業(yè)碳匯制度具備一定的公益屬性，而生態(tài)補償制度則是在宏觀調(diào)控層面對自然資源所創(chuàng)造的生態(tài)價值進行合理的補償[21]，二者存在共通之處。作為一項讓生態(tài)受益者對生態(tài)維護者進行補償?shù)闹贫?，生態(tài)補償制度在認可林業(yè)資源生態(tài)效益的正外部性有價的同時，也為森林生態(tài)的維護主體——農(nóng)民提供了補償，這與林業(yè)碳匯的生態(tài)效益與經(jīng)濟效益功能不謀而合，因此，一些學(xué)者認為是生態(tài)補償制度的補充[22]，期望大力推進林業(yè)碳匯經(jīng)營與交易以增加從業(yè)農(nóng)民的收入。正是由于對此種觀點的廣泛接受，在實踐中常常出現(xiàn)生態(tài)補償與林業(yè)碳匯的資金混用情況，已經(jīng)投入林業(yè)碳匯開發(fā)利用的資金僅僅改個“稱謂”，便湊入生態(tài)補償?shù)馁Y金額度中，導(dǎo)致待補償對象無法得到應(yīng)有的足額補償，使其利益受損，生態(tài)維護工作也因此無法高質(zhì)量開展。事實上，林業(yè)碳匯與生態(tài)保護補償制度應(yīng)當相互獨立、各成體系：首先，從二者的發(fā)生機制上看，林業(yè)生態(tài)補償種植的林木只需要正常生長即可發(fā)揮其生態(tài)功效，水源含蓄、水土保持、空氣凈化等森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能就能得到補償；但林業(yè)碳匯的生成和參與交易須使用滿足認證標準(也稱“方法學(xué)”)的技術(shù)規(guī)范，為林木劃定正常生長基準線，基準線以外由方法學(xué)獲取的碳匯，符合“額外性”要求方可參與核證登記并開展碳匯交易。其次，生態(tài)補償與林業(yè)碳匯的理論源起不同，分別為經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中的外部性理論與應(yīng)對氣候變化方面的國際法規(guī)范。綜上，二者應(yīng)當是一個互相疊加而非互相補充的關(guān)系，實踐中林業(yè)碳匯利益共享機制不健全的理論成因正是在于對于這一關(guān)系的混淆。

2 林業(yè)碳匯利益共享的實證分析

2.1 浙江省安吉縣林業(yè)碳匯經(jīng)營與利益共享實踐

安吉是享有盛名的竹子之鄉(xiāng)，擁有竹林面積約6.6萬hm2，約占全縣森林面積的一半。對安吉而言，竹林既是“綠水青山”又是“金山銀山”。但近年來，在勞動力成本的持續(xù)上漲以及環(huán)保政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加持之下，竹材收益持續(xù)低迷，嚴重挫傷了竹農(nóng)經(jīng)營竹林的積極性，竹林拋荒與退化現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。以竹林碳匯經(jīng)營與交易為契機，實施開展竹林資源保護、提振竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于推動地方經(jīng)濟、生態(tài)與社會發(fā)展至關(guān)重要。

2016年，安吉探索開發(fā)全國首例竹林經(jīng)營碳匯項目。2021年底，安吉以縣兩山銀行為載體，在全國范圍內(nèi)首創(chuàng)縣級竹林碳匯收儲交易平臺，構(gòu)建了流轉(zhuǎn)收儲-經(jīng)營交易-收益反哺的全流程體系，為竹林碳匯的量化測算、融資抵押、交易變現(xiàn)提供了現(xiàn)實途徑[23]。目前，該平臺已完成首期碳匯收儲(含預(yù)收儲)，一次性向當?shù)?個村支付碳匯收儲資金108.6萬，并與企業(yè)成功完成首筆41.6萬元碳匯交易。

安吉縣通過創(chuàng)新林權(quán)制度改革，引導(dǎo)林農(nóng)將林地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)到毛竹專業(yè)合作社，“兩山”公司按照每年6 000元·hm-2一次性支付84億元，作為毛竹專業(yè)合作社的共富股本金，委托“三資”中心進行監(jiān)管，同時，“兩山”公司將竹林委托毛竹專業(yè)合作社，按照竹林經(jīng)營碳匯項目方法學(xué)進行統(tǒng)一經(jīng)營，確保竹林實現(xiàn)有效保護、高效利用。此外，安吉縣竹林碳匯項目設(shè)計始終堅持以民為本，充分尊重林農(nóng)對竹林的感情，竹林流轉(zhuǎn)入股后讓竹農(nóng)繼續(xù)參與經(jīng)營管理，可獲得租金、薪金、股金(后稱“三金”)三項收入。在項目收益覆蓋貸款本息后，碳匯收入的80%反哺給毛竹專業(yè)合作社，綜合各項收益，預(yù)計可實現(xiàn)村專業(yè)合作社年均增收100萬元以上，林農(nóng)戶均年增收8 000元以上，為加快推進共同富裕、促進社會穩(wěn)定奠定了扎實基礎(chǔ)。

2.2 林業(yè)碳匯經(jīng)營與利益共享的“安吉經(jīng)驗”

一是以林權(quán)流轉(zhuǎn)集中為基礎(chǔ)。安吉縣通過將林地經(jīng)營權(quán)兩次流轉(zhuǎn)，即從林農(nóng)流轉(zhuǎn)到合作社再由合作社流轉(zhuǎn)到碳匯收儲交易中心，實現(xiàn)了林地經(jīng)營權(quán)的集中統(tǒng)一管理。與此同時，安吉縣通過實行鄉(xiāng)村資產(chǎn)資源“兩入股，三收益”，在實現(xiàn)林權(quán)流轉(zhuǎn)集中的過程中，對作為碳匯載體的林地、林木進行估算測量并量化入股，巧妙地實現(xiàn)了林業(yè)碳匯利益的初步分配，也為后續(xù)利益分配創(chuàng)造了合理路徑。此外，村經(jīng)濟合作社在安吉縣的實踐中起到了關(guān)鍵性的作用：一方面，合作社將數(shù)量龐大卻較為分散的林農(nóng)合為整體，以村集體的形式參與林業(yè)碳匯交易，改善了林農(nóng)個體在碳匯交易過程中所處的弱勢地位，使其在面對社會資本的過程中獲得了更大的話語權(quán)；另一方面，村經(jīng)濟合作社模式的應(yīng)用表明安吉在林業(yè)碳匯經(jīng)營交易與利益分配實踐中實現(xiàn)了由“政府主導(dǎo)”向“村民自治”的轉(zhuǎn)變，明晰了政府在林業(yè)碳匯經(jīng)營交易過程中的職能邊界，為區(qū)域碳匯交易市場的靈活有序提供了保障。

二是以碳匯收儲交易為統(tǒng)籌。安吉縣碳匯收儲交易中心設(shè)立于安吉縣城投集團下屬“兩山”公司，其“國企平臺+村經(jīng)濟合作社”的模式有效解決了其他地區(qū)以往實踐中常見的碳匯交易平臺“虛設(shè)”的問題。此外，將交易中心設(shè)立于國企這一舉措在實現(xiàn)對碳匯資源集中化經(jīng)營管理的基礎(chǔ)上，更是明確了政府作為碳匯交易“中間人”的身份，實現(xiàn)了政府對林業(yè)碳匯交易的風(fēng)險把控與有效干預(yù)。與此同時，價值的合理度量是林業(yè)碳匯交易功能得以發(fā)揮的前提之一[24]，實踐中安吉縣針對其地方資源規(guī)劃部門核準確認的竹林資源，以近30個交易日全國碳市場碳排放配額(CEA)平均交易值為收儲單價，通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村集體)簽訂收儲協(xié)議，完成竹林資源收儲。同時，安吉縣建立引導(dǎo)本地高能耗企業(yè)購買碳匯的內(nèi)循環(huán)模式，加快該縣碳匯資源進入全國碳匯交易市場，實現(xiàn)碳匯交易內(nèi)外循環(huán)。

三是以收益反哺共享為保障。以“壯大集體經(jīng)濟、推動共同富?！睘槟繕?，安吉縣將近八成的碳匯交易凈收益回饋村集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)等被收儲方。同時，安吉強化“公司+集體+農(nóng)戶”的利益聯(lián)結(jié)機制，引導(dǎo)村民在流轉(zhuǎn)竹林獲取基礎(chǔ)分成后，積極參與竹林碳匯經(jīng)營交易以取得額外收益，實現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、農(nóng)民變股東，提高村民“三金”收入，助力鄉(xiāng)村共同富裕?？梢?，安吉縣的林業(yè)碳匯收益反哺共享實踐究其本質(zhì)而言是對林農(nóng)作為林業(yè)碳匯供給主體的一種制度化認可。通過將運營成本以外的林業(yè)碳匯交易主要收益以保底分紅、股份合作、利潤返還等多種形式反哺給林農(nóng)，使其更多、更直接、更可持續(xù)地分享到全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益和投資收益，實現(xiàn)碳匯生態(tài)利益與林農(nóng)林權(quán)經(jīng)濟利益二者的平衡，有效提升林農(nóng)參與林業(yè)碳匯經(jīng)營的積極性并最終保障林業(yè)碳匯的高效供給。

四是以后端保障機制為兜底。安吉縣以綠色信貸與綠色保險為后端保障手段，充分撬動林業(yè)碳匯市場需求。一方面，安吉根據(jù)竹林碳匯交易的內(nèi)循環(huán)模式特點，針對各參與主體的資金需求，創(chuàng)新推出竹林碳匯系列綠色信貸產(chǎn)品：村集體可向銀行申請“共富貸”，滿足竹林經(jīng)營與碳匯生產(chǎn)的成本需要；“兩山”公司可申請“收儲貸”以滿足碳匯收儲交易的資金需要；企業(yè)則可通過辦理“惠企貸”滿足購碳需要。另一方面，安吉縣政府加強與保險公司的對接，在收儲村繼續(xù)推行“安吉縣毛竹收購價格指數(shù)保險”覆蓋面的基礎(chǔ)上，推出“碳匯富余價值恢復(fù)補償保險”和“碳匯價格指數(shù)保險”兩款綠色保險產(chǎn)品，發(fā)揮政策性保險的風(fēng)險保障與分擔作用，為竹林碳匯生產(chǎn)端和收儲端解決后顧之憂。

綜上可見，安吉縣林業(yè)碳匯后端保障機制構(gòu)建的經(jīng)驗在于結(jié)合現(xiàn)有的合作社經(jīng)營、平臺收儲模式基礎(chǔ)，通過為林業(yè)碳匯全流程提供金融政策與產(chǎn)品保障實現(xiàn)金融讓利、保險護航，打通了生態(tài)資源實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)化的內(nèi)循環(huán)通道。

3 協(xié)同治理視角下林業(yè)碳匯利益共享法律保障機制構(gòu)建

從安吉縣的實踐經(jīng)驗可知，林業(yè)碳匯項目的開展需以利益共享機制的構(gòu)建為基礎(chǔ)，而利益共享機制的構(gòu)建其核心在于實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)同治理以保障和增加區(qū)域的共同利益。協(xié)同是指系統(tǒng)各要素或子系統(tǒng)間相互作用與融合，并在時空和功能等方面形成某種自組織結(jié)構(gòu)而由無序向有序發(fā)展的過程[25]。協(xié)同治理是一種面向問題解決且由利益相關(guān)者共同參與、共同負責的治理實踐[26]。這表明協(xié)同治理在林業(yè)碳匯利益共享層面的運用需要政府、企業(yè)、林農(nóng)以及其他利益相關(guān)方各自發(fā)揮自身優(yōu)勢并構(gòu)建平等互利的協(xié)作關(guān)系。在此前提下，針對現(xiàn)實中林業(yè)碳匯利益共享面臨的困境，需從立法協(xié)同、分配協(xié)同、保障協(xié)同三方面進行解決。

3.1 以森林資源利用權(quán)為基礎(chǔ)實現(xiàn)立法協(xié)同

森林資源利用權(quán)是指非所有權(quán)主體對森林資源進行利用并獲取收益的權(quán)利，是一項以森林資源為客體、以經(jīng)濟利益為內(nèi)容的權(quán)利[27]。森林資源利用權(quán)有別于傳統(tǒng)的用益物權(quán)，其權(quán)利外延相較于現(xiàn)有立法中的“林權(quán)”“森林資源使用權(quán)”以及理論層面的“森林資源用益物權(quán)”更具有包容性。以森林資源利用權(quán)為紐帶，在現(xiàn)有森林法律體系實現(xiàn)立法協(xié)同，方能實現(xiàn)林業(yè)碳匯權(quán)利的合理配置。具體而言，應(yīng)以《中華人民共和國民法典》物權(quán)編為指引并以森林法為展開：首先，在《中華人民共和國民法典》物權(quán)編應(yīng)當增設(shè)森林資源利用權(quán)，以此與土地用益物權(quán)相劃分。其次，在用益物權(quán)分編的第十章“一般規(guī)定”中應(yīng)效仿“海域使用權(quán)的法律保護”增設(shè)“森林資源利用權(quán)的法律保護”，使森林資源利用權(quán)與海域使用權(quán)處于相同位階，從而維持物權(quán)法體系的邏輯一致性。最后，基于《中華人民共和國森林法》“行政型特別民法”的特殊屬性，應(yīng)根據(jù)前述《中華人民共和國民法典》物權(quán)編的立法指引，增加林業(yè)碳匯權(quán)從屬于森林資源利用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，并就森林資源利用權(quán)的取得、登記以及其他事項進行具體規(guī)定，在國家立法層面形成協(xié)同。此外，地方在以政策先行保障林業(yè)碳匯工作開展靈活性的基礎(chǔ)上，可采取地方性法規(guī)、政府規(guī)章等形式承接國家立法，針對林業(yè)碳匯經(jīng)營與交易中的林權(quán)流轉(zhuǎn)集中、碳匯收儲交易、收益反哺共享、綠色金融保障等環(huán)節(jié)進行規(guī)制，以地方立法為載體對“安吉模式”加以借鑒，保障相關(guān)工作推動的穩(wěn)定性與可預(yù)見性[28]，實現(xiàn)國家立法與地方立法間的協(xié)同。

3.2 以林碳收益共享機制為核心實現(xiàn)分配協(xié)同

林業(yè)碳匯收益的分配涉及所有參與主體的切身經(jīng)濟利益，公平合理的收益共享機制是保障利益衡平的關(guān)鍵。從制度角度而言，為實現(xiàn)林業(yè)碳匯利益層面的分配協(xié)同，應(yīng)出臺專門性的行政法規(guī)如《林業(yè)碳匯管理條例》，對林業(yè)碳匯項目開發(fā)、實施、核證簽發(fā)、入市交易等各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范，并就利益歸屬、邊界及分配方式作出相應(yīng)安排。在此基礎(chǔ)上，各省可參照《浙江省林業(yè)固碳增匯試點建設(shè)管理辦法》《江西省林業(yè)碳匯開發(fā)及交易管理辦法(試行)》配套出臺省級林業(yè)碳匯管理辦法，并在其中就項目開發(fā)設(shè)計文件及林業(yè)碳匯收益分配協(xié)議進行具體規(guī)定，實現(xiàn)林業(yè)碳匯收益的分配協(xié)同。

從實踐角度而言，不妨借鑒安吉縣的經(jīng)驗，以林業(yè)碳匯開發(fā)權(quán)屬穩(wěn)定為前提，創(chuàng)新開展林權(quán)制度改革：林業(yè)經(jīng)營規(guī)模在一定程度以上的行政村通過農(nóng)戶作價出資的方式，組建股份制專業(yè)合作社，以林權(quán)的二次流轉(zhuǎn)實現(xiàn)由“農(nóng)戶→合作社→地方平臺”的經(jīng)營權(quán)集中，再由地方平臺將林地委托給合作社經(jīng)營，最終依股份為農(nóng)戶分配林業(yè)碳匯收益。在此過程中，需注意以下兩點：第一，在林地丈量、股份確認、協(xié)議簽訂等重點環(huán)節(jié)要確保全程留痕、簽字確認，以合法規(guī)范的形式保證流轉(zhuǎn)工作穩(wěn)妥有效開展；第二，相關(guān)部門應(yīng)會同地方平臺、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)協(xié)議文本，地方平臺應(yīng)制定并設(shè)計將林地委托給合作社經(jīng)營的協(xié)議文本以及委托金支付、林地經(jīng)營、合作社收入上繳等關(guān)鍵方案，建立合作社收入上繳的約束機制，確保與合作社在林地經(jīng)營、管理上分工明確、權(quán)責清晰。最終構(gòu)建起較為完善的林業(yè)碳匯收益共享機制，從制度層面與實踐層面實現(xiàn)分配協(xié)同。

3.3 以綠色金融手段為兜底實現(xiàn)保障協(xié)同

林業(yè)碳匯經(jīng)營交易與利益共享過程中面臨的糾紛主要可歸因于以下三點：碳匯滅失風(fēng)險、交易價格波動以及利益分配矛盾。通過構(gòu)建林業(yè)碳匯收益共享機制可以有效解決因利益分配矛盾帶來的糾紛，而綠色信貸、綠色保險等綠色金融手段的運用則是化解其他兩個糾紛誘因的有效途徑?；诖?，地方政府應(yīng)制定相關(guān)林業(yè)碳匯優(yōu)惠政策和運用金融保障手段來降低農(nóng)戶參與林業(yè)碳匯項目經(jīng)營成本，提高林業(yè)碳匯供給穩(wěn)定性[29]。具體而言，可借鑒安吉縣實踐經(jīng)驗，構(gòu)建全鏈條林業(yè)碳匯金融支持體系：一方面，開展林業(yè)碳匯項目的地方政府部門應(yīng)主動深化綠色金融改革創(chuàng)新，利用央行碳匯支持工具，積極爭取金額大、成本低、期限長的綠色信貸產(chǎn)品，進一步放大林業(yè)碳匯收益，用“做大蛋糕”為“切好和分好蛋糕”打下基礎(chǔ)。另一方面，應(yīng)聚焦林業(yè)碳匯交易后端，采用政策性保險商業(yè)化經(jīng)營模式[30]，充分發(fā)揮綠色金融產(chǎn)品的靈活性，為林業(yè)碳匯生產(chǎn)者提供風(fēng)險保障。具體而言，政府在批準相關(guān)機構(gòu)開設(shè)林業(yè)碳匯保險業(yè)務(wù)時，應(yīng)以信譽度、管理能力與實踐經(jīng)驗等資質(zhì)為考量來確定經(jīng)營主體是否適格。此外，政府應(yīng)對林業(yè)碳匯保險保費及業(yè)務(wù)管理費進行補貼，并適當給予稅收減免，充分考慮各地實際經(jīng)濟情況，制定不同的補貼標準。經(jīng)批準開展該業(yè)務(wù)的保險機構(gòu)應(yīng)在政府相關(guān)部門的監(jiān)管下，不以營利為目的開展林業(yè)碳匯保險業(yè)務(wù)，并使保費控制在碳匯經(jīng)營者能夠支付的范圍內(nèi)，提高其投保積極性，最終實現(xiàn)林業(yè)碳匯利益共享的保障協(xié)同。