黃健 葛廣宇

【摘 要】 高校治理是國家治理體系中的重要組成部分，高校治理現(xiàn)代化能夠更好地實(shí)現(xiàn)“建設(shè)培養(yǎng)一流人才、服務(wù)國家戰(zhàn)略需求、爭創(chuàng)世界一流的目標(biāo)”。預(yù)算績效管理建設(shè)是高校內(nèi)部治理的核心一環(huán)，已取得了相應(yīng)成效。文章在厘清高校治理能力提升的局限與困境基礎(chǔ)上，從全面預(yù)算績效管理全流程視角，解析事前績效評(píng)估、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評(píng)價(jià)、事后結(jié)果運(yùn)用服務(wù)高校治理能力提升的作用，并探索多元監(jiān)督、內(nèi)部控制協(xié)同預(yù)算績效管理助力提升高校治理能力路徑，從頂層設(shè)計(jì)、主體協(xié)同、信息化建設(shè)方面提出相關(guān)政策建議，以期完善高校全面預(yù)算績效管理建設(shè)，推動(dòng)我國高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力建成教育強(qiáng)國、人才強(qiáng)國目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算績效管理； 高校治理； 協(xié)同； 多元監(jiān)督

【中圖分類號(hào)】 F230；G647? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2023）04-0106-06

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。黨的二十大報(bào)告提出，未來五年要深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等方面。基于國家治理能力內(nèi)涵①，高校治理能力是指運(yùn)用高校制度管理各方面事務(wù)的能力。建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科是黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署②，不應(yīng)局限于一流學(xué)科和大學(xué)的建設(shè)，也應(yīng)當(dāng)注重一流治理體系建設(shè)[1-2]。國內(nèi)部分高校結(jié)合自身辦學(xué)實(shí)際的主要實(shí)踐有：北京大學(xué)校長辦公會(huì)是北京大學(xué)不斷完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)治理體系的重要探索③；清華大學(xué)將學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)作為學(xué)校綜合改革的目標(biāo)任務(wù)④；中國人民大學(xué)評(píng)價(jià)研究中心積極參與高校治理，成為大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)關(guān)鍵一環(huán)⑤等。“十四五”時(shí)期是加速“雙一流”建設(shè)的重要時(shí)期，當(dāng)前競(jìng)爭日益激烈的市場(chǎng)環(huán)境對(duì)高校發(fā)展產(chǎn)生了積極影響的同時(shí)，也給高校治理帶來權(quán)力過分集中、尋租空間較大、缺乏有效監(jiān)督制約⑥等問題，需要高校尋找合適的方法來優(yōu)化自身治理，以提高高等院校服務(wù)社會(huì)的能力。

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容⑦。當(dāng)前預(yù)算績效管理已歷經(jīng)全口徑、平衡周期，進(jìn)入全面預(yù)算績效管理階段，該階段的特點(diǎn)是進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算公開內(nèi)容[3]，更為注重中期財(cái)政規(guī)劃，提升預(yù)算可持續(xù)性，重視長期效益。預(yù)算績效管理質(zhì)量和效率會(huì)直接影響高校的建設(shè)及發(fā)展，為增強(qiáng)公辦高校的競(jìng)爭力，預(yù)算績效管理成為了高校辦學(xué)過程中的重要課題。本文嘗試探討運(yùn)用預(yù)算績效管理來優(yōu)化高校治理，探索實(shí)施預(yù)算績效管理如何服務(wù)高校治理能力提升，助力高校治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)；進(jìn)一步解析了內(nèi)外部監(jiān)督視角下，內(nèi)部控制與多元監(jiān)督同預(yù)算績效管理協(xié)同推動(dòng)高校治理能力提升，以期通過采取相應(yīng)的優(yōu)化路徑，為高校治理體系建設(shè)、培養(yǎng)高質(zhì)量優(yōu)秀人才提供理論依據(jù)與經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、高校治理能力提升的局限與困境解析

作為社會(huì)大系統(tǒng)下的子系統(tǒng)⑧，高校治理是國家治理體系的重要組成部分，是治理能力現(xiàn)代化的先行者。高校治理概念由“高等教育治理”“大學(xué)治理”等演變而來，閔維方[4]認(rèn)為高等教育治理應(yīng)當(dāng)注重宏觀意義政府與高校的關(guān)系；Birnbaum[5]認(rèn)為高校治理旨在維護(hù)高校理事會(huì)與教師群體的穩(wěn)定關(guān)系；龔怡祖[6]研究發(fā)現(xiàn)高校治理在面向社會(huì)與市場(chǎng)自主辦學(xué)過程中滿足多方利益需要。高校作為資源依賴型組織[7]，其治理具有復(fù)雜性[2，8]，由于治理結(jié)構(gòu)劃分的“不規(guī)則性”、內(nèi)在驅(qū)動(dòng)不足、控制考評(píng)缺位等原因，限制了高校治理能力的提升。

（一）結(jié)構(gòu)劃分不規(guī)則性

治理主體作為高校治理的核心領(lǐng)導(dǎo)部分，是主導(dǎo)高校治理能力高低的關(guān)鍵要素。高校治理結(jié)構(gòu)一般由多個(gè)主體構(gòu)成，例如高校的日常管理流程與相關(guān)內(nèi)容由責(zé)任教育部門管轄，內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力由相應(yīng)行政管理機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)委員會(huì)及科研部門等負(fù)責(zé)，治理結(jié)構(gòu)不完善主要體現(xiàn)在權(quán)力分配和財(cái)權(quán)配置不合理方面。當(dāng)前國家雖然從政策制度上設(shè)計(jì)了去行政化規(guī)范，且部分高校也在嘗試制度改革，但仍面臨著利益、權(quán)力、體制的問題，導(dǎo)致高校現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)的不合理、各參與主體間權(quán)力失衡，治理主體之間沒有實(shí)現(xiàn)共同參與，造成治理“弱勢(shì)化”現(xiàn)象的出現(xiàn)。例如學(xué)校與二級(jí)學(xué)院權(quán)責(zé)不對(duì)等[9-10]、學(xué)術(shù)權(quán)力缺少主導(dǎo)權(quán)[11-12]、黨委與行政之間就重大事項(xiàng)決策存在效率不夠高、治理積極性待提升[13-14]等問題，導(dǎo)致各治理主體參與不夠，無法形成“合力”[15]，難以實(shí)現(xiàn)共同治理。

（二）內(nèi)在驅(qū)動(dòng)不足

高校治理能力提升內(nèi)在驅(qū)動(dòng)不足歸納為制度動(dòng)力、軟約束特性、目標(biāo)難以界定等方面。由于有效性與穩(wěn)定性的不足，相關(guān)規(guī)章制度時(shí)有變化調(diào)整，頂層設(shè)計(jì)面臨時(shí)間緊、任務(wù)重等問題。與此同時(shí)，高校的軟預(yù)算約束特性使得高校忽視日常運(yùn)行中的治理行為，在運(yùn)行過程中不用考慮管理不佳被市場(chǎng)淘汰的風(fēng)險(xiǎn)，在事前和事中往往存在鋪張浪費(fèi)、“跑冒滴漏”等行為。由于政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)高校進(jìn)行事后補(bǔ)助，降低了高校被淘汰的可能性，從而造成了高校重復(fù)建設(shè)組織、資源利用效率不高等問題的出現(xiàn)。更進(jìn)一步，由于高校治理包含教師、學(xué)生和高校相關(guān)職能部門（財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、國有資產(chǎn)管理處等）多元主體的治理目標(biāo)，外部治理主體還包括政府和社會(huì)公眾，治理目標(biāo)難以統(tǒng)一，無法實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”思維的轉(zhuǎn)變，存在人員任用、學(xué)生培養(yǎng)模式與高校規(guī)劃目標(biāo)不相匹配等問題，無疑增加了高校治理能力提升的難度。

（三）控制考評(píng)缺位

高校屬于非營利性組織，在年度終了時(shí)不需要對(duì)盈利指標(biāo)進(jìn)行考核，所以高校的考核評(píng)價(jià)一般采用財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、定量與定性相結(jié)合分析的績效評(píng)價(jià)，沒有直接涉及各部門治理能力的考核；且過分強(qiáng)調(diào)績效與指標(biāo)數(shù)據(jù)的量化結(jié)果，不利于高校治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與可持續(xù)發(fā)展。在保證教學(xué)質(zhì)量的同時(shí)努力降低辦學(xué)成本，既順應(yīng)社會(huì)發(fā)展開辟數(shù)字化等新領(lǐng)域又要兼顧現(xiàn)有部門發(fā)展與人才培養(yǎng)，對(duì)于高校來說是一道難題，資源浪費(fèi)的現(xiàn)象在各管理環(huán)節(jié)依然存在。例如在行政方面，由于需要處理的各項(xiàng)事務(wù)不斷增多，機(jī)構(gòu)功能錯(cuò)綜復(fù)雜、辦事效率相對(duì)低下，增加了辦學(xué)成本；在資源方面，由于高校發(fā)展、目標(biāo)配置不合理等導(dǎo)致不當(dāng)采購、設(shè)備閑置，增加資金占用成本與資源耗費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生等，這些都是高校成本控制力度薄弱的體現(xiàn)。雖然績效評(píng)價(jià)已經(jīng)引起了高校內(nèi)部的廣泛重視，但是目前還沒有一套科學(xué)合理、可以量化的績效評(píng)價(jià)體系供高校進(jìn)行治理能力評(píng)價(jià)，無法實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變。

三、預(yù)算績效管理服務(wù)高校治理作用解析

高校治理是一個(gè)多元、動(dòng)態(tài)、復(fù)合、多個(gè)治理主體互動(dòng)的過程，預(yù)算績效管理質(zhì)量和效率會(huì)直接影響高校的穩(wěn)定建設(shè)及發(fā)展。在此背景下，預(yù)算績效管理成為了公辦高校辦學(xué)過程中的重要課題。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》⑨要求建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高資源配置效率和資金使用效益。全面預(yù)算績效管理實(shí)施是高校治理的重要推手，主要包括制定預(yù)算績效目標(biāo)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效監(jiān)督、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用。高校進(jìn)行全面預(yù)算績效管理時(shí)，將治理能力提升戰(zhàn)略計(jì)劃融入績效目標(biāo)，在執(zhí)行過程中制定監(jiān)管機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，在評(píng)價(jià)與應(yīng)用過程中提供相關(guān)信息滿足高校決策需求，彌補(bǔ)治理規(guī)則缺陷，服務(wù)高校治理能力提升，推動(dòng)高校治理體系現(xiàn)代化。預(yù)算績效管理服務(wù)高校治理能力提升機(jī)理見圖1。

高校治理規(guī)則是高校治理相關(guān)制度、規(guī)章、規(guī)范和政策文件等。高校內(nèi)部有自我約束的管理體系、財(cái)務(wù)管理辦法或資產(chǎn)管理實(shí)施方案，還有學(xué)校制定的與全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)分析有關(guān)的文件。如果高校內(nèi)部決策脫離了預(yù)算績效管理，將會(huì)導(dǎo)致其科學(xué)性和準(zhǔn)確性大大下降，換句話說，預(yù)算績效管理提升高校內(nèi)部決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。預(yù)算績效管理通過提供相關(guān)信息，使得治理主體對(duì)于學(xué)校具體狀況了解更多，能夠更好促進(jìn)高校內(nèi)部決策。在成本管理優(yōu)化高校治理方面，學(xué)校內(nèi)部決策是建立在相關(guān)治理主體明確掌握應(yīng)當(dāng)了解的成本信息，以及做出相關(guān)成本預(yù)算、核算，熟悉應(yīng)當(dāng)了解生成的報(bào)告的基礎(chǔ)上，然后進(jìn)行有關(guān)治理。預(yù)算績效管理在優(yōu)化高校治理方面，有著提升高校內(nèi)部決策的準(zhǔn)確性和科學(xué)性的作用，通過讓相關(guān)主體了解高校預(yù)算績效管理相關(guān)信息，能夠讓他們更好地參與內(nèi)部決策，有效提升高校內(nèi)部治理主體參與高校治理的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

（一）事前績效評(píng)估：系統(tǒng)制定目標(biāo)

高校治理需要多個(gè)治理主體參與，決策作為管理活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，運(yùn)用于高校治理過程中[16]。決策指做出決定或者選擇，貫穿于高校治理活動(dòng)全過程，既是認(rèn)知，也是行動(dòng)，本質(zhì)是利益的平衡與資源的分配。決策包括提出問題、確立目標(biāo)、選擇與執(zhí)行方案、反饋與評(píng)估方案。從高校組織結(jié)構(gòu)的角度看，高校決策相關(guān)主體體系十分復(fù)雜，且條塊分散。一般來說，高校管理者、一般行政人員以及教師和學(xué)生都是高校內(nèi)部治理主體，高校內(nèi)部治理主體通過成立相關(guān)組織來行使權(quán)力。而相關(guān)決策組織較大程度體現(xiàn)出部分權(quán)力組織的職權(quán)，如黨委會(huì)、校長辦公會(huì)和教職工代表大會(huì)等。

當(dāng)前，由于高校治理多元主體導(dǎo)致目標(biāo)難以統(tǒng)一，通過事前績效評(píng)估可以明確當(dāng)前階段、年度階段、中長期階段的主要目標(biāo)與相應(yīng)的重點(diǎn)、難點(diǎn)，從而制定較為詳細(xì)的計(jì)劃。以物質(zhì)成本為例，隨著教育體制機(jī)制改革的深化，高校為了不斷提高自身競(jìng)爭力和影響力，不斷加大基本建設(shè)投入，建立新校區(qū)。當(dāng)政府投入的資金滿足不了高校擴(kuò)張的速度時(shí)，部分高校開始向銀行借債，投入了巨額的資金。事前績效評(píng)估，能夠科學(xué)合理地進(jìn)行事前規(guī)劃，明確目標(biāo)的同時(shí)使得建成的新校區(qū)與高校未來的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方向相一致，避免資源浪費(fèi)與閑置的發(fā)生，降低高校辦學(xué)成本，從源頭提升高校治理能力。

（二）預(yù)算編制：治理目標(biāo)分解

高校作為行政事業(yè)單位，與政府有著某種契約關(guān)系，這意味著政府有責(zé)任維持其長遠(yuǎn)的生存與發(fā)展。盡管高校擁有獨(dú)立的法人資格和一定的辦學(xué)自主權(quán)，但是其財(cái)務(wù)運(yùn)行結(jié)果仍然由政府承擔(dān)。在高校財(cái)政面臨困境時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)采取財(cái)政援助、財(cái)政赤字補(bǔ)償?shù)仁侄危员ＷC高校的正常運(yùn)行和發(fā)展。在這一軟預(yù)算特性的約束下，高校及其領(lǐng)導(dǎo)層可以很好地規(guī)避管理不當(dāng)所造成的財(cái)務(wù)問題，從而導(dǎo)致高校在決策過程中缺少對(duì)績效進(jìn)行控制的天然動(dòng)力。

深入剖析可知，當(dāng)前高校追責(zé)體系還不夠完善，治理結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步優(yōu)化。學(xué)校沒有充分的辦學(xué)自主權(quán)，政校分離不顯著、社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制不全面、實(shí)施細(xì)則不深入。在權(quán)力分配方面，需要較為完善的治理結(jié)構(gòu)，例如學(xué)校各二級(jí)學(xué)院大部分是行政、學(xué)術(shù)上的權(quán)力，只具有很少的財(cái)務(wù)決策權(quán)，由學(xué)校統(tǒng)籌決定資金怎么用，怎么用于學(xué)院建設(shè)。如果學(xué)校把財(cái)務(wù)決策權(quán)、財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)、財(cái)務(wù)執(zhí)行權(quán)下放給二級(jí)學(xué)院，在實(shí)際應(yīng)用中也需要成本，同時(shí)也需要研究怎么使用資金。在資金沒用到二級(jí)學(xué)院的情況下，二級(jí)學(xué)院將無法有效地控制員工的績效水平。預(yù)算編制階段在事前績效明確主要治理目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將主要治理目標(biāo)層層分解，將其分配至各履職部門，于資金源頭把控發(fā)展方向。

（三）預(yù)算執(zhí)行：內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力激發(fā)

預(yù)算績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算部門（單位）是實(shí)施績效運(yùn)行監(jiān)控的主體。在預(yù)算執(zhí)行過程中各單位要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目績效運(yùn)行信息的跟蹤監(jiān)控，及時(shí)掌握項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)完成情況，通過預(yù)算調(diào)整率、預(yù)算執(zhí)行率、支付進(jìn)度符合率、公用經(jīng)費(fèi)控制率、政府采購執(zhí)行率、非稅收入預(yù)算完成率等衡量預(yù)算執(zhí)行情況。

教育活動(dòng)的最終成果是不斷提高學(xué)習(xí)者的知識(shí)與能力，并不斷提供能夠參與社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的專業(yè)人員。這種成果與企業(yè)通過出售生產(chǎn)產(chǎn)品，直接計(jì)算利潤和評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)效果不同。因此，高校教育產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益具有間接、長期、潛在的特點(diǎn)，這使得高校無法用貨幣直接衡量該產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益。結(jié)合事前績效評(píng)估、預(yù)算編制階段的治理目標(biāo)，把控預(yù)算執(zhí)行階段，通過執(zhí)行過程中的預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理、人員管理、機(jī)構(gòu)建設(shè)等目標(biāo)細(xì)化與設(shè)定，激活高校內(nèi)部治理熱情與活力，嚴(yán)格高校治理行為，提升高校治理能力。

（四）預(yù)算績效評(píng)價(jià)：治理過程嚴(yán)格

預(yù)算績效評(píng)價(jià)是預(yù)算績效管理的重要手段，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，要及時(shí)對(duì)預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)產(chǎn)出和結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。實(shí)施績效評(píng)價(jià)要編制績效評(píng)價(jià)方案，擬訂評(píng)價(jià)計(jì)劃，選擇評(píng)價(jià)工具，確定評(píng)價(jià)方法，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。各單位主體應(yīng)當(dāng)結(jié)合目標(biāo)對(duì)履職情況進(jìn)行深入的自我評(píng)價(jià)，與實(shí)際取得的績效對(duì)比評(píng)價(jià)：是否滿足當(dāng)期指標(biāo)、半年指標(biāo)、年指標(biāo)，基于中長期視角進(jìn)行分析對(duì)比。

由于高校特有的社會(huì)功能和定位，其運(yùn)行目標(biāo)不是盈利，而是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)。高校的資金提供者如政府、捐贈(zèng)者和其他投資者，并不要求得到利潤上的回報(bào)，這使得高校在進(jìn)行成本管理的過程中缺少外部的壓力。這種預(yù)算軟約束使得高校在治理上存在“惰性”，當(dāng)各單位未實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)時(shí)須說明情況并進(jìn)行問責(zé)；組織開展績效評(píng)價(jià)工作的單位需要提交績效報(bào)告，認(rèn)真尋找其中問題、制定改進(jìn)措施，于“監(jiān)督”視角提升治理能力。

（五）事后結(jié)果應(yīng)用：信息成果反饋

高校管理者需要結(jié)合預(yù)算績效管理所提供的信息發(fā)揮高校內(nèi)部人才的優(yōu)勢(shì)，提供更為科學(xué)的決策。為了更好地行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在充分利用高校成本信息的基礎(chǔ)上，要不斷優(yōu)化高校治理。高校為提高教職員工工作的積極性和創(chuàng)造性，也需要對(duì)學(xué)校教職工的工作情況進(jìn)行定量分析，增強(qiáng)工作的主動(dòng)性，以提升管理效益。這都需要管理層依據(jù)所掌握的信息，進(jìn)行定量和定性分析，為管理者決策提供依據(jù)。

事后結(jié)果運(yùn)用能夠幫助高校管理者運(yùn)用預(yù)算績效管理所提供的基本信息，秉持“大事優(yōu)先、民生優(yōu)先、績效優(yōu)先”的原則，通過政策、制度、管理措施來鼓勵(lì)教職員工的發(fā)展，并且為他們提供合理化建議。高校的教職員工獲得相關(guān)措施的激勵(lì)之后，可以更高效地完成工作任務(wù)，使人才更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)建設(shè)高校，從而使他們對(duì)高校具體情況與發(fā)展目標(biāo)有清晰合理的認(rèn)知，有利于提高他們的主觀能動(dòng)性，以更加飽滿的狀態(tài)投入到工作中。

四、協(xié)同視角下高校治理能力提升的路徑探索

基于協(xié)同理論，不同的個(gè)體組合在一起會(huì)帶來額外的增益效果且大于兩者效應(yīng)之和[17-20]。公辦高校存在著資金配置使用效率不高、成本管理動(dòng)力不足、績效考評(píng)缺失等問題。高校將降低辦學(xué)成本、提高辦學(xué)效益作為目標(biāo)，則必須建立充滿活力的監(jiān)督機(jī)制。一方面，財(cái)政部要求基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的科學(xué)的內(nèi)部控制體系；另一方面，黨和國家監(jiān)督體系是國家治理體系的重要組成部分，并且將“財(cái)會(huì)監(jiān)督”首次納入監(jiān)督體系⑩，使監(jiān)督體系契合黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，融入國家治理體系，推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能。多元監(jiān)督與內(nèi)部控制作為高校治理的內(nèi)外部主體，均會(huì)與預(yù)算績效管理形成協(xié)同效應(yīng)，推動(dòng)高校治理能力進(jìn)一步提升。

（一）多元監(jiān)督協(xié)同

高校治理是一個(gè)多元多向的過程，有多個(gè)治理主體共同參與。黨的二十大報(bào)告提出，要健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。當(dāng)前，治理模式單一、治理體系不健全、治理結(jié)構(gòu)不合理和運(yùn)行機(jī)制不完善是傳統(tǒng)高校治理模式的常見問題，明晰的權(quán)責(zé)關(guān)系是預(yù)算績效管理服務(wù)協(xié)同治理的紐帶[21]。

基于事前績效評(píng)價(jià)，結(jié)合出臺(tái)的預(yù)算績效責(zé)任管理辦法，厘清各主體責(zé)任與作用的基礎(chǔ)上，發(fā)揮以財(cái)會(huì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督為主，內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和政府監(jiān)督“三位一體”的多元監(jiān)督主體的協(xié)同作用，推動(dòng)全面預(yù)算績效管理服務(wù)高校治理能力提升。具體而言，審計(jì)監(jiān)督由審計(jì)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體，屬于事后監(jiān)管，是制度轉(zhuǎn)化為治理效能的重要推手[22]；“雙體系”政府會(huì)計(jì)提供的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息和預(yù)算會(huì)計(jì)信息是全面預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，財(cái)會(huì)監(jiān)督主要采取事前、事中、事后全流程監(jiān)管，貫穿至經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、資金運(yùn)行的全生命周期。于橫向而言，高校治理受政府與社會(huì)外部監(jiān)督，受財(cái)會(huì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督。于縱向而言，事前績效評(píng)估與預(yù)算編制由財(cái)政部門牽頭制定總體目標(biāo)，執(zhí)行部門與財(cái)政部門有效溝通后將治理目標(biāo)層層分解；在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，各具體執(zhí)行部門接受監(jiān)督，財(cái)政部門進(jìn)行追蹤落實(shí)、追蹤檢測(cè)績效目標(biāo)進(jìn)度；預(yù)算績效評(píng)價(jià)由財(cái)政部門牽頭檢查、考察各執(zhí)行部門目標(biāo)完成情況；事后績效結(jié)果應(yīng)用由審計(jì)部門、政府和社會(huì)共同監(jiān)督檢查，正反饋于下一期（年度）事前預(yù)算績效評(píng)估與預(yù)算編制，服務(wù)高校中長期發(fā)展，最終形成良性閉環(huán)。

（二）內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理協(xié)同

內(nèi)部控制的核心是各部分的相互制約，在建立了科學(xué)合理的績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)后，建立起各環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范監(jiān)管程序，以確保財(cái)務(wù)工作的有序進(jìn)行，杜絕腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。高校遵照財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），采用相應(yīng)的內(nèi)部控制方法，在單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行內(nèi)部控制，并重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、合同管理等情況，通過增強(qiáng)其內(nèi)部監(jiān)控能力的同時(shí)，提升預(yù)算績效管理能力，全面、實(shí)時(shí)地監(jiān)控學(xué)校的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提高其運(yùn)行效率，最終實(shí)現(xiàn)高校治理能力提升的目標(biāo)。

具體而言，預(yù)算績效管理進(jìn)行事前績效評(píng)估時(shí)可結(jié)合歸口管理、不相容崗位分離等內(nèi)部控制方法，進(jìn)行高校各執(zhí)行主體權(quán)責(zé)明晰與界定，進(jìn)而依據(jù)各主體責(zé)任編制預(yù)算；在預(yù)算執(zhí)行時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格內(nèi)部授權(quán)審批控制，將預(yù)算嚴(yán)格落實(shí)與執(zhí)行，可結(jié)合預(yù)算控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制等內(nèi)部控制方法，監(jiān)控預(yù)算過程執(zhí)行，將每一分錢都花在刀刃上，服務(wù)管理層決策與管理；在績效評(píng)價(jià)與事后結(jié)果應(yīng)用階段，結(jié)合信息公開方法，檢查落實(shí)各階段目標(biāo)完成情況并予以反饋。更進(jìn)一步，當(dāng)規(guī)章制度健全，輔以各種規(guī)范的監(jiān)督制度、人員崗位設(shè)置合理、不相容職務(wù)分離等，健全的內(nèi)控制度建設(shè)更有利于保障財(cái)會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)預(yù)算績效管理服務(wù)高校治理能力提升。

五、結(jié)語

深化高等教育領(lǐng)域“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，構(gòu)建活力、高效、順暢的體制機(jī)制，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的突破口。圍繞立德樹人根本任務(wù)，高校治理能力提升是高等教育現(xiàn)代化的重要組成部分，是國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。本文在厘清高校治理能力提升的局限與困境基礎(chǔ)上，從全面預(yù)算績效管理全流程視角，解析事前績效評(píng)估、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評(píng)價(jià)、事后結(jié)果運(yùn)用服務(wù)于高校治理能力提升的作用，并結(jié)合協(xié)同視角探索多元監(jiān)督、內(nèi)部控制協(xié)同預(yù)算績效管理推動(dòng)高校治理能力提升?；谏鲜龇治?，提出以下政策建議：

1.發(fā)揮多元主體協(xié)同作用：高校治理離不開政府與社會(huì)公眾的參與，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府與社會(huì)層面的監(jiān)督作用；另一方面，高校治理在微觀層面上是高校內(nèi)部的關(guān)系，既要關(guān)注管理主體也要關(guān)注學(xué)生群體在高校治理中的有效參與，更好發(fā)揮人才力量，形成良性循環(huán)，服務(wù)高校中長期發(fā)展。與此同時(shí)，建立健全監(jiān)督體系，強(qiáng)化監(jiān)督與制約職能，以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)秩序。

2.完善頂層設(shè)計(jì)：優(yōu)化預(yù)算績效管理制度、內(nèi)部控制制度、成本管理制度。制度是高校成本管理實(shí)施工作的準(zhǔn)繩，完善的制度能規(guī)避成本管理工作中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，例如當(dāng)內(nèi)部控制機(jī)制不健全，財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能就無法落實(shí)。與此同時(shí)，應(yīng)不斷向企業(yè)或先進(jìn)學(xué)校學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗(yàn)，制定并實(shí)施切實(shí)有效的管理辦法，不斷完善成本管理體系，提高成本管理水平。

3.信息系統(tǒng)建設(shè)：當(dāng)前，仍有不少高校還未建立起專門的核算系統(tǒng)，財(cái)務(wù)的各個(gè)職能部門之間缺少完善的信息共享平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)借鑒好的成本管理方法，借助互聯(lián)網(wǎng)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、自動(dòng)辦公系統(tǒng)與電子信息化等手段，引進(jìn)成熟的財(cái)務(wù)辦公軟件與信息管理等系統(tǒng)，構(gòu)建一體化的信息平臺(tái)。通過建立“中間數(shù)據(jù)庫”，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部各部門之間的數(shù)據(jù)共享，打破高校部門間壁壘，減少部門重復(fù)建設(shè)與信息“孤島”現(xiàn)象。

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