朱麗霞 左晨汐

(1.2.武漢紡織大學(xué),湖北 武漢 430073)

基層治理是國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要組成單元,也是國家治理革新的重要場域。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確指出,要“堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向,抓黨建促鄉(xiāng)村振興,加強城市社區(qū)黨建工作,推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理”[1]?；鶎狱h建有利于筑牢黨治國理政的組織根基,是黨解決基層治理碎片化問題的關(guān)鍵。

然而,隨著社會環(huán)境的巨大變化,傳統(tǒng)的黨建模式亟待調(diào)整,如何適應(yīng)鄉(xiāng)村振興、城市發(fā)展,構(gòu)建新型黨社關(guān)系,提升基層治理水平,成為中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中必須思考的問題。黨建引領(lǐng)基層治理的機制創(chuàng)新問題不僅是應(yīng)對新時代基層治理要求的現(xiàn)實問題,同時也是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點議題。有學(xué)者聚焦黨建引領(lǐng)基層治理的具體實踐,提出了一些創(chuàng)新理念。比如彭勃、杜力對基層治理中“超行政治理”模式的運作過程進(jìn)行了闡述,認(rèn)為“超行政治理”通過空間塑造機制、政治引領(lǐng)機制、社會動員機制間相互促進(jìn),實現(xiàn)黨建對社會的引領(lǐng)和聯(lián)結(jié)。[2]陳秀紅提出了“整體性治理”的解釋框架,認(rèn)為黨建引領(lǐng)的基層社會“整體性治理”是從政治整合到社會整合的行動過程。[3]學(xué)界關(guān)于黨建引領(lǐng)基層治理的相關(guān)研究快速發(fā)展,為黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理實踐給予了理論支撐。在黨建引領(lǐng)基層治理具體實踐的持續(xù)探索下,共同締造理念應(yīng)運而生。

一、共同締造基本內(nèi)涵及發(fā)展歷程

黨的十八大以來,我國基層治理的各項工作取得了一系列理論和實踐成果,基層治理范式迎來了新一輪轉(zhuǎn)變,政府總體性支配模式淡出,黨建引領(lǐng)下的多元共治已成為當(dāng)今基層治理的主題。共同締造作為一種創(chuàng)新性地方施政理念和政策行為,是多元共治在基層的現(xiàn)實表達(dá)。

(一)共同締造的基本內(nèi)涵

共同締造是黨建引領(lǐng)基層治理的新模式,也是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新理念。該理念以人居環(huán)境科學(xué)為理論基礎(chǔ),具有共同性、行動性、群眾性和社區(qū)性等特點。共同締造強調(diào)人在基層治理中的核心地位,通過“決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享”,將群眾的參與意識和創(chuàng)造性、主動性發(fā)揮出來,凝聚社會力量,建構(gòu)共同精神,從而提升基層群眾的幸福感、歸屬感、獲得感,最終實現(xiàn)基層社會共同體的構(gòu)建。[4]可以說,開展共同締造的過程就是基層黨組織堅持群眾路線,組織和發(fā)動基層群眾全過程參與基層社會治理,發(fā)揮人民群眾的創(chuàng)造力和想象力,不斷凝聚人心、匯聚民智的過程。

現(xiàn)實中,黨建和治理兩張皮現(xiàn)象依然存在,基層治理碎片化和基層黨組織懸浮化問題亟待解決,構(gòu)建新型黨政社關(guān)系尤其是新型黨社關(guān)系已經(jīng)成為了治理共識。[5]從治理理念的角度出發(fā),共同締造理念摒棄了以政府為中心的主體協(xié)同方式,引入了黨和政府之外的其他社會主體輔助治理,要求各主體平等地享有參與基層事務(wù)管理的機會和權(quán)利。這種以多個中心把基層各主體協(xié)同起來的模式,充分發(fā)揮了各主體在基層治理中的作用,不僅使社會治理資源配置更加合理科學(xué),同時也實現(xiàn)了從管理型政府向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)換。因此,建立政府主導(dǎo)、公眾參與、社會協(xié)同的共同締造機制, 是推動黨建與基層治理相耦合并提升基層治理效能的根本路徑。

(二)共同締造的發(fā)展歷程

“共同締造”一詞最早是吳良鏞先生提出的,他認(rèn)為要在人居環(huán)境建設(shè)中堅持“以人為本”,共同創(chuàng)造有序空間和宜居環(huán)境,從而實現(xiàn)人與人、人與自然間的和諧。[6]

共同締造在吳先生人居環(huán)境理念的基礎(chǔ)上不斷豐富,并以基層黨建制度的形式在廣東云浮落地。2010年6月,廣東省云浮市通過了《美好環(huán)境與和諧社會共同締造云浮共識》,率先開展共同締造行動,形成了共謀、共建、共管、共享四大理念。[7]

在云浮模式的基礎(chǔ)上,共同締造理念在廈門市的探索中得到了進(jìn)一步發(fā)展。2013年福建省廈門市以“美麗廈門共同締造”為行動目標(biāo),打造緊密和諧的黨群關(guān)系,創(chuàng)造性提出“縱向到底、橫向到邊、協(xié)商共治”的治理模式,并在之前“四共”理念的基礎(chǔ)上增加共評的內(nèi)容。至此,共同締造理念基本成熟。

共同締造理念在我國社會治理中的地位逐步提高,重視程度不斷加深。住建部將共同締造和脫貧攻堅有機結(jié)合起來,于2019年下發(fā)關(guān)于共同締造活動的指導(dǎo)意見。2022年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》,使得共同締造活動在鄉(xiāng)村建設(shè)中得到了深入開展。[8]之后,共同締造試點活動開始在全國大范圍鋪開。

2022年6月18日,湖北省第十二次黨代會上提出“以建立和完善全覆蓋的基層黨組織為核心,廣泛開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動,發(fā)動群眾決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享”。湖北全省各縣域開始以改善群眾房前屋后的實事小事為切入點,展開共同締造的試點工作。

總的來說,黨建引領(lǐng)為共同締造的發(fā)展和落實提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。地方黨組織是基層治理的核心領(lǐng)導(dǎo)者,通過直接或間接的方式統(tǒng)籌推進(jìn)基層治理各項工作。在新時代基層治理語境下,群眾、新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織及其他社會主體都是基層治理的重要力量。從基層政權(quán)建設(shè)的角度來看,這些社會主體是基層治理中的治理對象;而從多元共治的角度看,他們又是基層治理的主體。可以看出,當(dāng)前黨建引領(lǐng)基層治理中治理主體和治理對象的界線已經(jīng)逐漸模糊,日趨融合。在這一背景下,共同締造融合了黨建引領(lǐng)、以人民為中心的發(fā)展理念,使共同締造從人居環(huán)境理念發(fā)展為基層黨建制度,同時在基層試點實踐過程中,內(nèi)容不斷豐富,理論不斷完善,是新時代基層治理的重要創(chuàng)新。

二、共同締造實踐探索的湖北經(jīng)驗

湖北省自開展共同締造試點以來,成果斐然,基層各主體參與治理的主動性、積極性和創(chuàng)造性得到了明顯提高。武漢市、隨州市、麻城市、云夢縣等地相繼展開城鄉(xiāng)社區(qū)試點(農(nóng)村自然灣、城市居民小區(qū)),在黨群關(guān)系構(gòu)建、多元共治、資源整合等方面取得了突出成績,起到了典型和示范作用。通過對這些城鄉(xiāng)社區(qū)的分析,可以為創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層治理并推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化提供新的思路。

(一)突出以人民為中心的理念,黨群關(guān)系得到強化,但黨組織功能有待增強

共同締造其實就是黨群一心,共同創(chuàng)造美好生活。在具體實踐中,共同締造構(gòu)建起了縱向到底、橫向到邊、縱橫結(jié)合的基層組織架構(gòu)。“縱向到底”要求黨組織自上而下下沉到每一層級,延伸到基層末端,落實到社區(qū)、村小組,和群眾打成一片。“橫向到邊”強調(diào)要將每一個主體都包含在基層治理體系中,將每一個有人群活動的空間單元都覆蓋進(jìn)基層群眾自治組織的管理范圍中,在黨建引領(lǐng)下構(gòu)建高度組織化、緊密相連的社會共同體。[9]

云夢縣七一村在推進(jìn)共同締造的過程中,充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用,堅持黨建引領(lǐng)和“人民至上”理念相融合,劃分出14個村民小組,每個村民小組都由一名黨員負(fù)責(zé),村黨總支負(fù)總責(zé)。七一村逐步建立起以“村黨總支+村民小組”的組織架構(gòu),形成了“黨支部+黨小組+黨員中心戶”的發(fā)展模式。這種組織架構(gòu)和發(fā)展模式,一方面將黨組織的觸角延伸到離群眾最近的地方,促進(jìn)了黨組織與人民群眾的深層次穩(wěn)定聯(lián)結(jié),形成了橫向社會化、縱向?qū)I(yè)化的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò);另一方面將人民需求作為基層治理起點,著力解決群眾的“急難愁盼”問題,將群眾最關(guān)心、最需要的共同性需求作為治理議題。這種人民至上的理念直接揭穿了西方社會治理“民主自由”的虛偽本質(zhì),體現(xiàn)了黨建引領(lǐng)的優(yōu)越性,也提高了群眾對黨和政府的認(rèn)同感和滿意度。黨組織以這種縱橫結(jié)合的方式扎根于基層,強化了黨群關(guān)系,讓黨旗在基層治理一線高高飄揚。

但在共同締造的過程中,如何將黨組織嵌入基層治理并構(gòu)建新型黨社關(guān)系,仍有待探索。當(dāng)前,仍有部分試點地區(qū)的基層黨組織啟動反應(yīng)較慢、引領(lǐng)作用不顯,黨組織功能與當(dāng)前社會治理的需求不匹配,還沒有從以往行政主導(dǎo)的模式中走出來。這就導(dǎo)致黨組織作為共同締造的主要推動者,很難把握與多方社會主體協(xié)同治理的邊界,容易陷入“脫嵌”困局。

(二)彰顯共同理念,多元主體形成緊密聯(lián)結(jié),但群眾認(rèn)同有待加強

共同締造的關(guān)鍵詞之一是“共同”。進(jìn)入新時代,基層治理模式早已從行政主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w共治型,在這種模式下,共同締造以共同性聯(lián)結(jié)多元主體,為建立黨組織領(lǐng)導(dǎo),新社會組織、新經(jīng)濟(jì)組織及其他社會主體和群眾共同參與治理的“一主多元”主體結(jié)構(gòu)提供了堅強組織保證,形成了“你中有我、我中有你”的社會治理共同體。

一是群眾主體力量得到強化。共同締造在黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下,實現(xiàn)了群眾的全過程參與。武漢市武昌區(qū)南湖街道在共同締造活動開展以來,積極推動“1+N”網(wǎng)格員團(tuán)隊建設(shè),網(wǎng)格精細(xì)到戶,發(fā)動居民骨干擔(dān)任網(wǎng)格員。這一舉措讓群眾承擔(dān)起參與基層事務(wù)民主決議的責(zé)任,并借助前端優(yōu)勢積極開展有效監(jiān)督,充分發(fā)揮群眾在基層治理中的主體作用。

二是創(chuàng)造性地將黨組織與“兩新”組織相融合。一方面,將黨組織與新社會組織相融合,使基層社會組織,尤其是民間性社會組織發(fā)展迅速。麻城市全面開展共同締造后,各村落逐步推進(jìn)村民議事會、道德評議會、紅白理事會等群眾自治組織的建設(shè),并發(fā)展培育出志愿服務(wù)隊、綜合發(fā)展委員會等基層服務(wù)組織,確保每個群眾都能找到適合自己的基層組織歸屬,不僅提高了基層的組織化程度,還搭建起了群眾和黨組織之間的溝通橋梁。另一方面,將黨組織與新經(jīng)濟(jì)組織相融合,使企業(yè)的市場優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。共同締造通過黨建引領(lǐng)新經(jīng)濟(jì)組織參與基層治理,有效整合外部資源,解決了資金技術(shù)難題。云夢縣伍湖村作為共同締造的試點村,在基層黨支部牽頭下充分整合農(nóng)村閑置土地和勞動力,發(fā)揮龍頭公司的帶頭作用,創(chuàng)造性采取“村黨支部+龍頭企業(yè)+合作社+村民”的模式,大力推動蝦稻產(chǎn)業(yè)發(fā)展,走出了一條產(chǎn)業(yè)興村、村民增收的共同致富路。

但在共同締造的過程中,如何提升群眾認(rèn)同度仍有待探索。當(dāng)前共同締造的試點工作正有序推進(jìn),大部分群眾的民主意識不斷高漲,參與基層治理的熱情顯著提升,但仍有部分群眾參與基層治理的意愿不明確,群眾參與基層治理的水平參差不齊,還沒能形成較強的凝聚力,呈現(xiàn)一定程度的“原子化”狀態(tài)。

(三)利用項目載體,各方資源充分整合,但平臺建設(shè)有待完善

在穩(wěn)步推進(jìn)共同締造的進(jìn)程中,各級黨委和政府將資源紅利不斷以項目的形式下沉基層,這就產(chǎn)生了如何有效整合和調(diào)配資源的現(xiàn)實問題?；鶎狱h組織在共同締造具體實踐中創(chuàng)造性形成了“項目化運作”的機制,通過黨建引領(lǐng)耦合基層治理中多方利益,整合各方資源,在滿足群眾對美好生活需要的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效分配調(diào)適。這種黨建引領(lǐng)的項目化運作機制有效回應(yīng)了基層治理中對于利益耦合和分配的雙重需要,強化了項目載體的支撐能力。[10]

共同締造積極推動項目載體建設(shè),統(tǒng)籌整合各方資金、政策等,顯著提升了基層治理的實效。武漢市蔡甸區(qū)正街社區(qū)全面開展共同締造后,明確“共建美好正街,共享幸福生活”的總體思路,一方面由社區(qū)黨委、小區(qū)黨支部牽頭,通過13個功能平臺向居民發(fā)放了1萬份調(diào)查問卷,收集群眾急需解決的問題;另一方面將下沉單位、轄區(qū)單位等資源都利用起來,根據(jù)群眾對美好生活的需求,確定物業(yè)改造項目,并逐步推進(jìn)涉及文化、人居環(huán)境、黨群工作、志愿服務(wù)、互助養(yǎng)老等方面的十項重點共同締造項目,為共同締造理念落地生根奠定了堅實基礎(chǔ)?；鶎狱h組織以項目活動為載體,充分發(fā)揮整合作用,匯聚各方資源,實現(xiàn)資源再分配。這些舉措不僅是治理機制的升級,更是推動基層治理現(xiàn)代化的重要途徑。

但在共同締造的過程中,如何完善基層治理平臺仍有待探索。當(dāng)前,部分試點地區(qū)仍存在著基層治理碎片化、失范化的問題,同時,由于基層各地區(qū)、各主體間信息不對等,導(dǎo)致部分地區(qū)服務(wù)重復(fù)供給或供給不足,造成資源在治理環(huán)節(jié)的浪費。

三、在共同締造中進(jìn)一步提高黨建引領(lǐng)基層治理效能的路徑探索

進(jìn)一步提高黨建引領(lǐng)基層治理效能,就要把黨建引領(lǐng)貫穿于基層治理全過程,充分發(fā)揮制度優(yōu)勢,推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化,構(gòu)建共建共治共享社會治理新格局。

(一)以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)深化基層黨建嵌入

當(dāng)前中國正處于基層社會結(jié)構(gòu)重大變化的轉(zhuǎn)型期,傳統(tǒng)治理思維和新型基層結(jié)構(gòu)的沖突導(dǎo)致基層黨組織功能發(fā)生了位移,要求強化政治功能、服務(wù)功能、行動功能。著力建設(shè)“扎根型”基層黨組織,夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ),是始終保持黨同群眾血肉聯(lián)系的必然要求,更是推動黨建工作與基層治理相結(jié)合的必然選擇。因此,必須強化基層黨組織的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),完善黨組織功能建設(shè),深化黨建嵌入。

一是在黨組織體系建設(shè)中強化黨建政治功能。隨著基層治理多元共治新格局的構(gòu)建,“縱向到底、橫向到邊”組織體系也在逐步形成,要以黨組織為軸心,構(gòu)建包含區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)、網(wǎng)格(片區(qū))每一社會層級的組織體系。同時,將黨支部建到社會組織、產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部,全方位多層級建立強有力的領(lǐng)導(dǎo)機制,將黨建工作融入基層治理的方方面面,實現(xiàn)更高密度和強度的基層黨組織全覆蓋,以政治引領(lǐng)深化基層黨建嵌入。

二是在以人民為中心的治理理念中突出黨建服務(wù)功能。堅持黨建引領(lǐng)和“人民至上”理念相融合,基層黨組織應(yīng)按照“應(yīng)下盡下、能下盡下”的原則,推動服務(wù)事項下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū)),增強基層黨組織服務(wù)群眾的能力,保持與群眾的密切聯(lián)系,提升黨組織在人民群眾中的信任度,以服務(wù)引領(lǐng)深化基層黨建嵌入。

三是以基層黨員的先鋒模范作用彰顯黨建行動功能。黨員的先鋒模范作用是基層黨組織引領(lǐng)能力實體化的重要表現(xiàn),要發(fā)揮黨員與群眾間的社會聯(lián)結(jié),通過黨員的積極參與影響和調(diào)動群眾,以行動引領(lǐng)深化基層黨建嵌入。

(二)以加強組織動員提高群眾認(rèn)同感

隨著黨建工作向治理邏輯的轉(zhuǎn)變,黨建引領(lǐng)基層治理水平得到了明顯提升。但是,由于基層群眾的素質(zhì)參差不齊,難免會有部分群眾對黨和國家的政策不夠了解,甚至存在誤解。因此,在基層治理過程中,要充分發(fā)揮黨組織的政治動員功能,發(fā)動和組織群眾,提高群眾認(rèn)同感,實現(xiàn)群眾全過程參與基層治理,加快“一核多元”基層社會治理格局的構(gòu)建。

一是以共同利益為切入點,建立激勵機制。做群眾工作就要尋找共同利益,要在共同利益下尋找共同話題,在話語動員與利益動員的有機結(jié)合中增強黨組織的政治動員的效果。利益動員模式摒棄了以往硬性話語動員模式的抽象性,通過更具體更務(wù)實的利益表達(dá)和切實的利益激勵,調(diào)動群眾參與活動的主動性,促進(jìn)了共治行動的實現(xiàn)。

二是以情感動員激發(fā)群眾參與基層治理的動力。人情和倫理在傳統(tǒng)基層社會中占據(jù)著重要地位,因此,情感就成為了基層黨組織動員群眾參與基層治理的一種有效方式。在熟人社會中,鄉(xiāng)賢往往對其他群眾有著較強的影響力和支配力,尤其是對那些德高望重的、熱心的老黨員,要經(jīng)常進(jìn)行走訪慰問,鞏固他們與組織的良好關(guān)系,通過黨員的帶動作用進(jìn)行高效動員?；鶎狱h組織要通過情感動員連接起基層,形成互動網(wǎng)絡(luò)和共同行動,讓處于基層社會關(guān)系網(wǎng)重要位置的老黨員動員和帶動普通群眾,增進(jìn)群眾參與共同締造的意識。

(三)以現(xiàn)代化手段提高智慧平臺建設(shè)水平

隨著經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的加快,政府、市場和社會分化帶來的治理主體間的利益沖突,考驗著基層治理的能力。將大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于基層治理,推進(jìn)智慧治理服務(wù)平臺的建設(shè),已經(jīng)成為實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效手段。構(gòu)建“黨建+”的基層治理模式可以整合基層治理的多元主體和治理資源,推進(jìn)信息化合力的形成,為優(yōu)化基層智慧治理體系提供制度、組織和人力保障,從而實現(xiàn)智慧黨務(wù)、智慧政務(wù)、智慧社會的高度鏈接。[11]

基層黨建可以利用技術(shù)化手段搭建群眾議事和基層協(xié)商的智慧平臺,形成“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的模式,實現(xiàn)信息資源共享。一方面,基層黨組織可以通過技術(shù)賦能,創(chuàng)新基層治理手段,建立輻射多地域、涵蓋基層治理全過程的多種信息化平臺。在這一過程中,黨組織要收集和整合各類有效資源,加強基層職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))黨組織間的合作,推動區(qū)域化黨建平臺以及服務(wù)站所等基層治理微平臺的建設(shè)。黨組織要利用平臺機制加強基層黨組織與社會組織之間的緊密聯(lián)系,以智慧載體的智能化、集約化、融合化特點賦能基層治理,建立黨群之間制度化、智慧化的新型協(xié)同關(guān)系。

另一方面,基層黨組織可以通過技術(shù)監(jiān)管,重塑基層管理流程,利用智慧平臺對問題精準(zhǔn)分類,實現(xiàn)基層精細(xì)化治理,打破不同區(qū)域、不同層級和不同部門間的信息壁壘。同時,黨組織可以利用智慧平臺細(xì)化資源配比,激活市場、要素和主體,實現(xiàn)數(shù)字化治理,為提升多元共治水平提供科技支撐,使智慧平臺成為穩(wěn)固黨建引領(lǐng)基層治理的基石。[12]

黨建引領(lǐng)基層治理立基于我國基層治理的實際,關(guān)乎民生福祉,更事關(guān)國家發(fā)展穩(wěn)定大局,是國家重大戰(zhàn)略部署和社會共識。共同締造作為新時代黨建引領(lǐng)基層治理的實踐創(chuàng)新,為促進(jìn)黨建工作和基層治理的結(jié)合提供了有效路徑,是提高中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的實踐形態(tài)。通過對湖北省開展共同締造城鄉(xiāng)社區(qū)試點案例的深度分析,可以看出共同締造在基層的實踐成果顯著及面臨著一些現(xiàn)實困境。亟待發(fā)揮基層黨建在共同締造中的引領(lǐng)作用,以點帶面,推動基層社會有序發(fā)展,提升基層治理能力。