夏方舟 陳伊凝 黃懌 李宇萌 孔彤彤 朱燁煌

摘要：研究目的：探究土地儲(chǔ)備融資政策“貸轉(zhuǎn)債”和“債轉(zhuǎn)禁”兩次改革對(duì)地方政府土地出讓行為的現(xiàn)實(shí)影響，探討土地儲(chǔ)備融資政策的可能改革方向。研究方法：針對(duì)2012—2021年70個(gè)大中城市的面板數(shù)據(jù)，開(kāi)展時(shí)間斷點(diǎn)回歸、隨機(jī)效應(yīng)和雙向固定效應(yīng)模型回歸分析。研究結(jié)果：（1）基于理性選擇制度主義和注意力分配理論，構(gòu)建了土地儲(chǔ)備融資政策變化影響地方政府土地出讓的理論框架；（2）短期層面，土地儲(chǔ)備“貸轉(zhuǎn)債”（-190.579）和“債轉(zhuǎn)禁”（-280.515）變化對(duì)土地出讓面積具有顯著負(fù)向影響；（3）長(zhǎng)期層面，土地儲(chǔ)備“貸轉(zhuǎn)債”負(fù)向影響土地出讓面積（-0.352），“債轉(zhuǎn)禁”正向影響土地出讓均價(jià)（0.428）。研究結(jié)論：土地儲(chǔ)備融資政策變化可能將在各個(gè)維度上影響地方政府的土地出讓行為，造成未來(lái)土地出讓面積的持續(xù)下降和土地出讓均價(jià)的持續(xù)上升，因而應(yīng)當(dāng)審慎衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展用地訴求，以“保障公益、適當(dāng)彈性、引導(dǎo)分配、因地制宜”的思路推進(jìn)土地儲(chǔ)備融資政策改革，保障土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)作和城市土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備融資；土地出讓；地方政府；政策影響

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）06-0030-11

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（72074217，72134008）；國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（21&ZD121）。

土地儲(chǔ)備制度是政府強(qiáng)化一級(jí)市場(chǎng)調(diào)控、盤活城市土地資源、提高土地利用效率、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)的重要手段[1-2]。自《土地儲(chǔ)備管理辦法》出臺(tái)至今，我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已發(fā)展至約2 500家，土地儲(chǔ)備融資規(guī)模逐年擴(kuò)大，然而資金約束卻在逐步加深。2001年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，明確金融機(jī)構(gòu)應(yīng)依法為土地收購(gòu)儲(chǔ)備提供信貸支持和融資渠道。在2016年以前，土地儲(chǔ)備的資金主要來(lái)源于金融機(jī)構(gòu)的信貸支持。為了降低土地儲(chǔ)備信貸融資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，自2016年起地方政府不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過(guò)省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。而后2020年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，專項(xiàng)債券資金不得再用于土地儲(chǔ)備、棚改等與房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域。至此，土地儲(chǔ)備的資金來(lái)源經(jīng)歷了從“有貸有債”到“無(wú)貸有債”再到“無(wú)貸無(wú)債”的政策變化。那么，這一變化是否對(duì)地方政府土地出讓行為的“量”與“價(jià)”產(chǎn)生了影響？

事實(shí)上，已然有諸多學(xué)者探討過(guò)地方政府土地出讓面積和價(jià)格的相關(guān)影響因素，例如政治激勵(lì)[3-5]、財(cái)政失衡[6]、壟斷供給權(quán)[7]、公共事業(yè)需求[3]、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況[8]等；對(duì)于土地儲(chǔ)備制度改革的研究也相對(duì)較多，主要集中于對(duì)土地儲(chǔ)備制度改革的基本內(nèi)涵、改革路徑、立法措施和風(fēng)險(xiǎn)防范的討論[9-13]。然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于土地儲(chǔ)備制度改革過(guò)程中日益突出的資金約束問(wèn)題鮮有涉及，尚未有研究針對(duì)性地討論和驗(yàn)證土地儲(chǔ)備資金約束與地方政府土地出讓的關(guān)系，未能將土地儲(chǔ)備資金約束視為影響地方政府土地出讓面積和價(jià)格的核心因素進(jìn)行深入分析?；诖耍疚娜诤侠硇赃x擇制度主義和注意力分配理論構(gòu)建分析框架，將2016年和2020年土地儲(chǔ)備融資政策變化作為兩項(xiàng)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，結(jié)合70個(gè)大中城市的面板數(shù)據(jù)，采用時(shí)間斷點(diǎn)回歸、隨機(jī)效應(yīng)和雙向固定效應(yīng)模型，探究地方政府土地儲(chǔ)備融資政策收緊對(duì)其土地出讓的短期和長(zhǎng)期影響，旨在明確土地儲(chǔ)備資金約束對(duì)于地方政府土地出讓行為的現(xiàn)實(shí)影響，從而探討如何進(jìn)一步優(yōu)化土地儲(chǔ)備融資政策改革，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目有效推進(jìn)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解。

1 理論框架與研究假說(shuō)

1.1 理論框架

為深入理解土地儲(chǔ)備融資政策收緊對(duì)地方政府土地出讓決策的影響機(jī)制，本文將理性選擇制度主義作為分析視角，融合政府注意力分配理論構(gòu)建理論框架。理性選擇制度主義作為新制度主義的典型代表，將制度分析和行為分析相結(jié)合[14]，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的利益偏好與制度建設(shè)、行為的關(guān)系，將中央政府和地方政府視為理性行動(dòng)者，已然被大量研究應(yīng)用以解釋中國(guó)政府的行為邏輯[15-17]。奧斯特羅姆構(gòu)建的“制度分析與發(fā)展”（IAD）框架以外部變量、行動(dòng)舞臺(tái)、結(jié)果三部分進(jìn)一步完善了政府行為分析的基礎(chǔ)框架。其中，外部變量包括自然資源稟賦、共同體屬性和應(yīng)用規(guī)則三個(gè)核心要素，行動(dòng)舞臺(tái)由行動(dòng)者和行動(dòng)情境構(gòu)成，結(jié)果是根據(jù)特定互動(dòng)模式結(jié)合相應(yīng)評(píng)估準(zhǔn)則形成和發(fā)展而來(lái)[18]。針對(duì)土地儲(chǔ)備融資政策變化，可以區(qū)分中央和地方政府兩個(gè)行動(dòng)者，初步構(gòu)建政府行為邏輯的分析框架：一方面，中央政府承擔(dān)了政策制定者的角色，希望通過(guò)土地儲(chǔ)備融資“貸轉(zhuǎn)債”和“債轉(zhuǎn)禁”兩次資金約束達(dá)到顯化并減少地方政府債務(wù)、縮小尋租空間、糾正地價(jià)扭曲、常態(tài)化推進(jìn)“穩(wěn)地價(jià)”調(diào)控的目標(biāo)；另一方面，地方政府承擔(dān)了政策實(shí)施對(duì)象的角色，其雖被限制了土地儲(chǔ)備的資金資源，但手握土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷權(quán)，在績(jī)效和項(xiàng)目可持續(xù)的地方政府利益偏好準(zhǔn)則下，綜合考慮中央調(diào)控要求、土地儲(chǔ)備存量、市場(chǎng)需求反饋等行動(dòng)情境的制約后，將形成具體的土地出讓行為結(jié)果。

為了進(jìn)一步分析地方政府土地出讓行為的產(chǎn)生機(jī)理，本文引入注意力分配理論來(lái)拓展分析框架?！白⒁饬Α备拍钤醋孕睦韺W(xué)，指?jìng)€(gè)體在受到外部刺激時(shí)往往會(huì)選擇性地關(guān)注主觀或客觀信息的某些特定方面，同時(shí)忽視其他感知信息的行為和認(rèn)知的過(guò)程[15-19]。自SEMON將組織注意力作為稀缺資源納入組織微觀行為研究視角以來(lái)[20]，JONES等將政府注意力的概念引入了公共行政研究領(lǐng)域[21]。由于近年來(lái)政府面臨愈發(fā)多變、復(fù)雜的治理情境，政府注意力分配逐漸成為了實(shí)現(xiàn)政府決策向政府行為轉(zhuǎn)換的紐帶，深刻影響著議題識(shí)別、政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行[15]。參考馬雪松等的研究，政府注意力分配的邏輯可以分為權(quán)威邏輯、利益邏輯和避責(zé)邏輯[22-23]。其中，權(quán)威邏輯意味著地方政府需要遵從上級(jí)權(quán)威與執(zhí)行上級(jí)意志[24]，體現(xiàn)為地方政府是否全面落實(shí)中央政府“穩(wěn)地價(jià)”等調(diào)控政策意愿。利益邏輯指的是地方政府在注意力分配時(shí)往往受到利益驅(qū)動(dòng)，不僅包括晉升、考評(píng)、表彰等顯性政治利益[25]，還包括聲譽(yù)、形象與評(píng)價(jià)等隱形政治利益[22]，更包括土地出讓收入等經(jīng)濟(jì)利益。地方政府具備最大限度地謀取土地儲(chǔ)備項(xiàng)目收益和確保收入可持續(xù)的利益偏好，因而在應(yīng)對(duì)土地儲(chǔ)備融資渠道的縮窄時(shí)，地方政府的利益邏輯會(huì)對(duì)其土地出讓行為產(chǎn)生具體影響，無(wú)論是提價(jià)降量、還是降價(jià)升量、抑或是提價(jià)提量，地方政府可能均傾向于提升出讓總體收入。避責(zé)邏輯指的是規(guī)避可能風(fēng)險(xiǎn)，確保對(duì)外“不出事”又包括對(duì)內(nèi)“不被追責(zé)”[26]，希望避免因不受歡迎的行為而受到指責(zé)[27]。當(dāng)土地儲(chǔ)備融資遇到困難時(shí)，地方政府可能會(huì)擔(dān)心經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響而相應(yīng)調(diào)整土地出讓面積和價(jià)格，或是探索新型融資模式的主動(dòng)權(quán)，但是也有可能擔(dān)心其中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化土地出讓的障礙認(rèn)知，從而影響出讓決策。綜上所述，本文提出的土地儲(chǔ)備融資政策變化影響地方政府土地出讓的理論框架如圖1所示。

1.2 研究假說(shuō)

1.2.1 土地儲(chǔ)備資金來(lái)源變化對(duì)地方政府土地出讓的短期影響分析

隨著中央政府對(duì)土地儲(chǔ)備資金來(lái)源的“禁貸”和“禁債”，地方政府的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目在短期內(nèi)面臨融資困難、未來(lái)儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施難度提升的行動(dòng)情境。在此行動(dòng)情境下，土地一級(jí)市場(chǎng)的供給將受到直接影響，而市場(chǎng)需求對(duì)于政策的反應(yīng)可能存在一定的滯后性[28]，短期需求波動(dòng)不顯、長(zhǎng)期需求趨勢(shì)上漲，使得未來(lái)土地出讓一級(jí)市場(chǎng)可能出現(xiàn)供不應(yīng)求、價(jià)格提高的局面?；诒Ｕ贤恋貎?chǔ)備的可持續(xù)發(fā)展和維持預(yù)期土地出讓收入的利益邏輯，地方政府在短期內(nèi)可能傾向于減少土地出讓面積，甚至采取捂盤惜售、“饑餓”供地的土地出讓行為[29]，以換取長(zhǎng)遠(yuǎn)的項(xiàng)目收益。同時(shí)，土地儲(chǔ)備融資政策的步步收緊會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府對(duì)于土地儲(chǔ)備資金來(lái)源的負(fù)面預(yù)期，強(qiáng)化地方政府對(duì)于未來(lái)土地儲(chǔ)備和一級(jí)市場(chǎng)供給的不確定風(fēng)險(xiǎn)感知，從而使得地方政府對(duì)于土地儲(chǔ)備實(shí)施的感知困難程度進(jìn)一步加強(qiáng)，在避責(zé)邏輯下地方政府在短期內(nèi)可能會(huì)進(jìn)一步傾向于選擇保守應(yīng)對(duì)限制性政策，即減少土地出讓面積[30]。

當(dāng)然，短期內(nèi)地方政府可能迫于當(dāng)下的償債和項(xiàng)目支出壓力，存在提高土地出讓價(jià)格以保障財(cái)政收入[31]、確保項(xiàng)目運(yùn)行的利益邏輯。然而，由于地方政府難以預(yù)判土地出讓市場(chǎng)的需求端對(duì)出讓價(jià)格提升的支持程度，因而注意力分配中將較少考慮利益邏輯，短期內(nèi)地方政府可能不會(huì)采取提高土地出讓價(jià)格以謀求項(xiàng)目收益的行為。再加上權(quán)威邏輯和政治利益邏輯的約束，地方政府除了受到中央政府“穩(wěn)地價(jià)”的調(diào)控目標(biāo)約束，還受到社會(huì)輿論、政治口碑等諸多因素的限制，在短期內(nèi)不會(huì)傾向于采取大幅提升地價(jià)的出讓行為，因此土地出讓均價(jià)短期內(nèi)較難發(fā)生明顯波動(dòng)（圖2）。由此提出：

假說(shuō)一：短期內(nèi)，土地儲(chǔ)備資金來(lái)源收緊使得地方政府減少土地出讓面積，土地出讓均價(jià)不會(huì)發(fā)生明顯變化。

1.2.2 土地儲(chǔ)備資金來(lái)源變化對(duì)地方政府土地出讓長(zhǎng)期影響的機(jī)理分析

長(zhǎng)期來(lái)看，如中央政府始終維持土地儲(chǔ)備融資“貸轉(zhuǎn)債”和“債轉(zhuǎn)禁”的政策，地方政府將進(jìn)入土地儲(chǔ)備成本穩(wěn)定偏高、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目公益性加強(qiáng)、征地拆遷難度上升、顯性債務(wù)持續(xù)下降、出讓收入管理更趨嚴(yán)格的行動(dòng)情境。對(duì)土地儲(chǔ)備資金來(lái)源的長(zhǎng)期約束會(huì)將地方政府債務(wù)由隱性債務(wù)轉(zhuǎn)向顯性債務(wù)，地方政府債務(wù)規(guī)模可能將持續(xù)下降[32]，同時(shí)土地出讓收入的管理和使用也將受到更為嚴(yán)格的權(quán)威邏輯約束，從而使得地方政府推高土地出讓收入的利益邏輯減弱。同時(shí)，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可能將更為偏向公益性用地，項(xiàng)目也可能有所減少，地方政府可能需要在“土地財(cái)政”之外另尋財(cái)政資金來(lái)源，從而使得地方政府在維持財(cái)政收入、保障土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)行的利益邏輯進(jìn)一步減弱。再加上土地儲(chǔ)備穩(wěn)定且偏高的融資成本預(yù)期，土地儲(chǔ)備公益性加強(qiáng)導(dǎo)致的高投入、低產(chǎn)出轉(zhuǎn)型，未來(lái)征地拆遷的難度也將進(jìn)一步提升，地方政府實(shí)施土地儲(chǔ)備時(shí)的避責(zé)邏輯仍然會(huì)進(jìn)一步提升。權(quán)威邏輯、利益邏輯和避責(zé)邏輯的變化可能會(huì)導(dǎo)致政府供地行為不再如以往積極，供地面積會(huì)相對(duì)減少。

此外，地方政府受到權(quán)威邏輯的影響不僅僅是“穩(wěn)地價(jià)”的中央政府調(diào)控目標(biāo)，還包括“保質(zhì)量”的政府供地行為。通過(guò)土地儲(chǔ)備在一級(jí)市場(chǎng)出讓的國(guó)有土地，不僅僅有政府信用的背書，更在產(chǎn)權(quán)清晰程度、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)[33]。特別是伴隨著土地供應(yīng)面積客觀下降，市場(chǎng)需求隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然在進(jìn)一步提高，高質(zhì)量的國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)出讓價(jià)格也可能會(huì)相應(yīng)提升。再加上地方政府對(duì)于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的基本避責(zé)邏輯是“不虧本”，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失風(fēng)險(xiǎn)，因此很大可能會(huì)根據(jù)土地融資成本和實(shí)施成本的客觀提高，相對(duì)積極地提高土地出讓均價(jià)（圖2）。由此提出：

假說(shuō)二：長(zhǎng)期內(nèi)，土地儲(chǔ)備資金來(lái)源收緊使地方政府減少土地出讓面積、提高土地出讓均價(jià)。

2 數(shù)據(jù)來(lái)源與模型設(shè)定

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源和描述性統(tǒng)計(jì)

本文研究對(duì)象為中國(guó)70個(gè)大中城市，樣本時(shí)間跨度為2012—2021年。被解釋變量為土地出讓均價(jià)和土地出讓面積，數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家信息中心國(guó)信房地產(chǎn)信息網(wǎng)和中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)。核心解釋變量為“貸轉(zhuǎn)債”和“債轉(zhuǎn)禁”土地儲(chǔ)備融資政策改革，屬于外部變量中的應(yīng)用規(guī)則變化。參考已有文獻(xiàn)，本文選用了商品房單位均價(jià)[34]、財(cái)政自主度[35]、是否實(shí)施集中供地[34]、地區(qū)生產(chǎn)總值[36]、市委書記任期[7]、地區(qū)生產(chǎn)總值增速[36]、金融發(fā)展水平[37]、城市人口規(guī)模[7]、城鎮(zhèn)化水平[38]等控制變量對(duì)模型進(jìn)行實(shí)證分析。其中，商品房單位均價(jià)、財(cái)政自主度、是否實(shí)施集中供地刻畫了地方政府對(duì)中央政府“房住不炒”“財(cái)政分權(quán)”“平穩(wěn)供地”等政策意志的遵從，屬于互動(dòng)模式中的權(quán)威邏輯；地區(qū)生產(chǎn)總值、市委書記任期分別刻畫了地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治晉升的追求，屬于互動(dòng)模式中的利益邏輯；地區(qū)生產(chǎn)總值增速、金融發(fā)展水平分別刻畫了地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和障礙，屬于互動(dòng)模式中的避責(zé)邏輯；城市人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化水平則相對(duì)代表了區(qū)域資源稟賦和共同體屬性。城市層面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》以及地方政府統(tǒng)計(jì)年鑒，市委書記數(shù)據(jù)來(lái)源于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人物庫(kù)。本文主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1所示。

2.2 模型設(shè)定

2.2.1 時(shí)間斷點(diǎn)回歸模型

根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和2019年9月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中的相關(guān)規(guī)定，2016年元旦開(kāi)始，地方政府使用的土地儲(chǔ)備資金不得再?gòu)慕鹑跈C(jī)構(gòu)獲取，可以轉(zhuǎn)向債務(wù)融資；2020年土地儲(chǔ)備項(xiàng)目融資禁用地方專項(xiàng)債務(wù)。因此，本文將2016年作為“貸轉(zhuǎn)債”政策的時(shí)間斷點(diǎn)1，2020年作為“債轉(zhuǎn)禁”政策的時(shí)間斷點(diǎn)2，考察政策發(fā)布前后的土地出讓量?jī)r(jià)是否存在明顯的突變，進(jìn)而衡量政策沖擊是否對(duì)地方政府土地出讓面積或均價(jià)變化產(chǎn)生顯著影響。為保證研究中有足夠的樣本，本文選用土地出讓指標(biāo)及各變量的季度數(shù)據(jù)。由于斷點(diǎn)回歸的最優(yōu)帶寬為4，我們將斷點(diǎn)前后4個(gè)季度作為短期影響的時(shí)段進(jìn)行回歸擬合。因此建立斷點(diǎn)回歸模型如下：

2.2.2 隨機(jī)效應(yīng)模型和雙向固定效應(yīng)模型

考慮到土地儲(chǔ)備融資政策改革對(duì)于地方土地出讓行為的影響還受其他因素的影響，綜合相關(guān)參考文獻(xiàn)，本文選取了9個(gè)控制變量，綜合核心政策解釋變量，以年度為單位，以土地出讓均價(jià)和土地出讓面積為被解釋變量分別建立面板數(shù)據(jù)回歸模型考察政策對(duì)于地方土地出讓行為的影響。以土地出讓均價(jià)為被解釋變量的Hausman檢驗(yàn)結(jié)果顯示，p值為0.206 9，不能拒絕原假設(shè)，故使用隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行政策長(zhǎng)期影響的參數(shù)估計(jì)；以土地出讓面積為被解釋變量的Hausman檢驗(yàn)結(jié)果顯示，p值為0.000 0，可以拒絕原假設(shè)，故使用固定效應(yīng)模型進(jìn)行政策長(zhǎng)期影響的參數(shù)估計(jì)。由于城市之間的異質(zhì)性，可能存在不隨時(shí)間變化的遺漏變量，或只與時(shí)間相關(guān)、不隨個(gè)體變化的因素影響，因此本文選用雙向固定效應(yīng)模型來(lái)控制個(gè)體效應(yīng)和時(shí)間效應(yīng)?；貧w模型如式（3）和式（4）所示：

3 實(shí)證結(jié)果

3.1 基于時(shí)間斷點(diǎn)回歸的政策短期影響分析

土地出讓均價(jià)和出讓面積在兩項(xiàng)政策時(shí)間處的局部斷點(diǎn)回歸結(jié)果如表2所示。出讓均價(jià)在兩個(gè)斷點(diǎn)處的擬合結(jié)果均呈現(xiàn)出正向的處理效應(yīng)，但在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。因此可以認(rèn)為，無(wú)論“貸轉(zhuǎn)債”還是“債轉(zhuǎn)禁”的政策變化，均未對(duì)地方政府土地出讓均價(jià)產(chǎn)生顯著的影響。然而，在兩項(xiàng)政策實(shí)施之后，土地出讓面積均呈現(xiàn)顯著的局部負(fù)向處理效應(yīng)，說(shuō)明“貸轉(zhuǎn)債”和“債轉(zhuǎn)禁”都在短期內(nèi)顯著減少了地方政府的土地出讓面積。圖3進(jìn)一步展示了70個(gè)大中城市土地出讓面積斷點(diǎn)回歸擬合效果，可以明顯看到2016年和2020年的兩個(gè)斷點(diǎn)處地方政府土地出讓面積呈現(xiàn)顯著突變。由此假說(shuō)一得到了驗(yàn)證，短期內(nèi)土地儲(chǔ)備融資渠道的兩次政策性收窄明顯縮減了地方政府的土地出讓面積，然而土地出讓均價(jià)并未發(fā)生顯著變化。

3.2 基于隨機(jī)效應(yīng)模型和雙向固定效應(yīng)模型的政策長(zhǎng)期影響分析

“貸轉(zhuǎn)債”和“債轉(zhuǎn)禁”政策對(duì)于70個(gè)大中城市土地出讓均價(jià)和出讓面積的長(zhǎng)期影響如表3所示。模型通過(guò)了Wald chi2和F檢驗(yàn)，表明模型擬合情況較好。參數(shù)估計(jì)結(jié)果顯示，對(duì)于土地出讓均價(jià)，“債轉(zhuǎn)禁”政策通過(guò)顯著性水平1%的檢驗(yàn)，表現(xiàn)出了顯著的正向影響（0.428）；對(duì)于土地出讓面積，“貸轉(zhuǎn)債”政策通過(guò)顯著性水平1%的檢驗(yàn)，表現(xiàn)出了顯著的負(fù)向影響（-0.352）。模型回歸結(jié)果驗(yàn)證了假說(shuō)二，長(zhǎng)期內(nèi)土地儲(chǔ)備資金來(lái)源收緊使地方政府減少土地出讓面積、提高土地出讓均價(jià)。值得注意的是，就模型回歸結(jié)果而言，僅有“債轉(zhuǎn)禁”政策對(duì)于土地出讓均價(jià)具有顯著影響，“貸轉(zhuǎn)債”政策影響并不顯著，而注意力分配邏輯主要體現(xiàn)為權(quán)威邏輯（商品房單位均價(jià)）和避責(zé)邏輯（地區(qū)生產(chǎn)總值增速、金融發(fā)展水平）。原因可能在于：首先在“貸轉(zhuǎn)債”政策的實(shí)施過(guò)程中，中央政府始終秉持“穩(wěn)地價(jià)”的調(diào)控策略，地方政府注意力遵循權(quán)威邏輯，在長(zhǎng)期上抑制了土地出讓均價(jià)的上漲；其次，“債轉(zhuǎn)禁”政策對(duì)于土地儲(chǔ)備資金限制更大，更為顯著地提高了土地儲(chǔ)備的融資成本，因而地方政府基于“不虧本”的避責(zé)邏輯考量，可能將提高土地出讓均價(jià)以應(yīng)對(duì)土地儲(chǔ)備成本的提升；最后，受“保質(zhì)量”的權(quán)威邏輯影響，市場(chǎng)可能仍然偏好產(chǎn)權(quán)清晰、區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯著、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善的國(guó)有建設(shè)用地，愿意支付更大的溢價(jià)選擇高質(zhì)量國(guó)有建設(shè)用地。

長(zhǎng)期來(lái)看“債轉(zhuǎn)禁”對(duì)于土地出讓面積沒(méi)有顯著影響，僅有“貸轉(zhuǎn)債”政策對(duì)于土地出讓面積具有顯著負(fù)向影響。其原因可能在于，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目從征地拆遷、一級(jí)開(kāi)發(fā)到上市供應(yīng)的周期往往偏長(zhǎng)[10]，“貸轉(zhuǎn)債”政策的執(zhí)行時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目數(shù)量和供應(yīng)面積已然造成了直接影響，在客觀上造成了一級(jí)市場(chǎng)土地供應(yīng)面積下降。然而“債轉(zhuǎn)禁”政策實(shí)施時(shí)間僅為3年，對(duì)于土地供應(yīng)面積的長(zhǎng)期影響還在逐步顯化過(guò)程中，再加上本文數(shù)據(jù)限制僅到2021年，無(wú)法彰顯政策對(duì)于土地供應(yīng)面積的長(zhǎng)期影響。當(dāng)然，也有可能是由于受前期“貸轉(zhuǎn)債”政策影響土地儲(chǔ)備供應(yīng)面積不斷下行，面對(duì)著增長(zhǎng)或是平穩(wěn)的用地需求，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和城市土地二級(jí)市場(chǎng)無(wú)法填補(bǔ)相應(yīng)的供地空白，“供不應(yīng)求”和“高質(zhì)量訴求”導(dǎo)致了國(guó)有土地收儲(chǔ)和供給訴求的相應(yīng)提升，從而使得該政策對(duì)于面積的長(zhǎng)期影響不盡顯著。此外，對(duì)于土地出讓面積的注意力分配邏輯主要表現(xiàn)為權(quán)威邏輯（財(cái)政自主度、是否集中供地），利益邏輯（市委書記任期）和避責(zé)邏輯（地區(qū)生產(chǎn)總值增速）。換言之，地方政府越遵循權(quán)威邏輯、利益邏輯和避責(zé)邏輯，中央意志越強(qiáng)、地方自主性越高、政治利益訴求越高、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)越大，相對(duì)的土地出讓面積將越低。

3.3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

3.3.1 政策短期影響的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文通過(guò)將各控制變量進(jìn)行時(shí)間斷點(diǎn)回歸，發(fā)現(xiàn)各變量在斷點(diǎn)處不存在顯著的突變，因此可以認(rèn)為各控制變量在斷點(diǎn)處是平滑的。70個(gè)大中城市土地出讓面積的斷點(diǎn)回歸模型也通過(guò)了安慰劑檢驗(yàn)。如圖4所示，本文選取了真實(shí)斷點(diǎn)兩側(cè)的20%、40%、60%和80%樣本分位數(shù)作為斷點(diǎn)，結(jié)果顯示各分位樣本的回歸系數(shù)都不顯著，從而說(shuō)明在這些斷點(diǎn)上不存在處理效應(yīng)。對(duì)于土地出讓的季度數(shù)據(jù)選擇，根據(jù)統(tǒng)計(jì)軟件輸出的結(jié)果，斷點(diǎn)回歸的最優(yōu)帶寬為4，即主要依據(jù)斷點(diǎn)前后4個(gè)季度數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸擬合，符合統(tǒng)計(jì)學(xué)意義及“短期”認(rèn)知。為確保結(jié)果穩(wěn)健性，研究還進(jìn)行了50%和200%帶寬的穩(wěn)健性檢驗(yàn)，結(jié)果顯示檢驗(yàn)通過(guò)。

此外，本文對(duì)土地出讓類型進(jìn)行細(xì)分，考察了工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地、商服辦公用地和住宅用地的出讓均價(jià)和出讓面積在兩項(xiàng)政策頒布后是否出現(xiàn)斷點(diǎn)。三類土地的出讓均價(jià)回歸結(jié)果如表4所示，各類用地的出讓均價(jià)斷點(diǎn)皆不顯著，出讓面積斷點(diǎn)均呈現(xiàn)出顯著的負(fù)向處理效應(yīng)。從圖5中也能夠看出三類用地的土地出讓面積在兩個(gè)政策實(shí)施后出現(xiàn)負(fù)向斷點(diǎn)，政府均減少了三類用地的土地出讓規(guī)模，從而驗(yàn)證了研究結(jié)果的穩(wěn)健性。

3.3.2 政策長(zhǎng)期影響的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

考慮到地方政府土地出讓行為涉及不同用地類型，其價(jià)格和市場(chǎng)需求也不盡相同，因此本文按工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地、商業(yè)辦公用地以及住宅用地進(jìn)一步驗(yàn)證長(zhǎng)期影響的穩(wěn)健性。表5中（1）—（6）列分別為工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地、商業(yè)辦公用地和住宅用地的隨機(jī)效應(yīng)模型和雙向固定效應(yīng)模型的估計(jì)結(jié)果。結(jié)果表明，政策效應(yīng)方面不同用地間的系數(shù)雖有所不同，但整體的符號(hào)與顯著性水平與全部用地趨同，從而驗(yàn)證了長(zhǎng)期影響的穩(wěn)健性。此外，本文也發(fā)現(xiàn)兩項(xiàng)政策對(duì)于住宅用地出讓均價(jià)和出讓面積的影響明顯大于其他用地，“債轉(zhuǎn)禁”政策對(duì)于商業(yè)辦公用地的出讓均價(jià)影響并不顯著。原因可能在于，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的社會(huì)矛盾和出讓收益焦點(diǎn)在于住宅用地，受行為態(tài)度、主觀規(guī)范和知覺(jué)行為控制的影響也相對(duì)較大；另外，商業(yè)辦公用地的價(jià)格和收益可能已然較高，受產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資等因素制約，地方政府可能不會(huì)傾向提升商業(yè)辦公用地成本。

4 結(jié)論與建議

本文基于理性選擇制度主義和注意力分配理論，構(gòu)建了土地儲(chǔ)備融資政策變化影響地方政府土地出讓的理論框架，進(jìn)而基于70個(gè)大中城市的面板數(shù)據(jù)，采用時(shí)間斷點(diǎn)回歸、隨機(jī)效應(yīng)和雙向固定效應(yīng)模型探討了地方政府土地儲(chǔ)備融資政策收緊對(duì)其土地出讓的短期和長(zhǎng)期影響。研究發(fā)現(xiàn)，土地儲(chǔ)備“貸轉(zhuǎn)債”和“債轉(zhuǎn)禁”政策在短期內(nèi)負(fù)向影響土地出讓面積，對(duì)土地出讓均價(jià)的影響不顯著；在長(zhǎng)期上，“貸轉(zhuǎn)債”負(fù)向影響土地出讓面積，“債轉(zhuǎn)禁”正向影響土地出讓均價(jià)。由此可見(jiàn)，土地儲(chǔ)備融資政策變化可能將在各個(gè)維度上影響地方政府的土地供應(yīng)行為，造成未來(lái)土地出讓面積的持續(xù)下降和土地出讓均價(jià)的持續(xù)上升，因而應(yīng)當(dāng)審慎衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展用地訴求，推進(jìn)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)作和城市土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

事實(shí)上，首先應(yīng)當(dāng)正視土地儲(chǔ)備的必要性和重要性，特別是要“保障公益”。參考國(guó)外土地儲(chǔ)備的相關(guān)制度經(jīng)驗(yàn)，土地儲(chǔ)備在調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)城市均衡發(fā)展和保障土地資源合理利用等方面作用巨大，特別是在保障公益性項(xiàng)目用地方面發(fā)揮著無(wú)可替代的核心作用，因而要著力保障公益性土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的正常融資運(yùn)行，降低融資政策變化帶來(lái)的土地出讓面積減少影響。其次，管控土地儲(chǔ)備資金來(lái)源可以考慮“適當(dāng)彈性”?！耙坏肚小笔降姆舛率沟玫胤秸陂L(zhǎng)期具備抬高土地出讓價(jià)格的傾向，對(duì)土地市場(chǎng)的平穩(wěn)有序發(fā)展造成負(fù)面影響。因此，可以考慮對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小的區(qū)域，適當(dāng)彈性地放寬地方土地儲(chǔ)備的融資渠道，針對(duì)性地探索調(diào)整土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債的范圍與規(guī)模。再次，土地儲(chǔ)備資金監(jiān)管應(yīng)當(dāng)“引導(dǎo)分配”，在注意力分配的視角下應(yīng)當(dāng)合理引導(dǎo)政府的權(quán)威、利益和避責(zé)邏輯，將重點(diǎn)把“阻斷來(lái)源”轉(zhuǎn)化為“強(qiáng)化監(jiān)管”，立足全生命周期和全透明公開(kāi)監(jiān)管，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方法、提升監(jiān)管有效性。最后，要“因地制宜”制定多元化土地儲(chǔ)備融資政策。本文發(fā)現(xiàn)緊縮政策的實(shí)施作用在不同用地類型上存在一定的異質(zhì)性，尤其要注意其對(duì)于住宅用地的突出影響，可適當(dāng)降低住宅用地相關(guān)儲(chǔ)備項(xiàng)目的融資約束，保障住宅市場(chǎng)的價(jià)格穩(wěn)定和平穩(wěn)發(fā)展。當(dāng)然，受到數(shù)據(jù)和篇幅限制，本文對(duì)于理性選擇制度主義和注意力分配具體影響機(jī)制的分析僅是淺嘗即止，相關(guān)的變量的選擇也偏于粗糙，后續(xù)仍然可以進(jìn)細(xì)化挖掘其中的影響機(jī)制，為進(jìn)一步優(yōu)化土地儲(chǔ)備融資政策提出更為詳盡的建議。

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Impact Analysis of Land Reserve Financing Policy Changes on Local Government Land Leasing Behavior

XIA Fangzhou1， CHEN Yining1， HUANG Yi1， LI Yumeng1， KONG Tongtong1， ZHU Yehuang2

（1. School of Public Administration and Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China； 2. School of Statistics， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore the practical impact of the two reforms of land reserve financing policy of “l(fā)oan-to-bond” and “debt-to-ban” on the land leasing behavior of local governments， to explore the possible reform direction of land reserve financing policy. The research methods of time break regression， random-effect and twoway fixed-effect model regression analysis are performed on the panel data of 70 large and medium-sized cities from 2012 to 2021. The results are as follows： 1） based on rational choice institutionalism and attention allocation theory， the theoretical framework of land reserve financing policy changes affecting local government land leasing behavior is constructed. 2） In the short term， the changes of “l(fā)oan-to-bond” （-190.579） and “debt-to-ban” （-280.515） of land reserve policy have a significant negative impact on the land leasing areas. 3） In the long run， land reserve policy of“l(fā)oan-to-bond” has a negative impact on the land leasing areas （-0.352）， and “debt-to-ban” policy has a positive impact on the average land leasing price （0.428）. In conclusion， the changes of land reserve financing policy will affect the land supply behavior of local governments in various dimensions， resulting in the continuous decline of land leasing areas and the continuous rise of average prices of land leasing in the future. Therefore， it is necessary to carefully measure the debt risk of local governments and land development demand， and promote the reform of land reserve financing policy with the idea of “safeguarding public welfare， appropriate flexibility， guiding allocation and adapting to local conditions”， to ensure the sustainable operation of land reserve projects and the healthy development of urban land market.

Key words： land reserve financing； land leasing； local government； policy impacts

（本文責(zé)編：陳美景）