柴鐸 楊紅

摘要：研究目的：解析全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃的性質(zhì)、定位、與相關(guān)規(guī)劃的銜接關(guān)系、編制路徑與主要內(nèi)容。研究方法：基于產(chǎn)權(quán)理論、自然資源價(jià)值理論和資產(chǎn)規(guī)劃理論的歸納演繹。研究結(jié)果：自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃兼具民事和行政屬性，基于所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)有差異。規(guī)劃定位是包含了資產(chǎn)選擇搭配規(guī)劃、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)規(guī)劃和資產(chǎn)管理工作規(guī)劃的自然資源資產(chǎn)權(quán)益管理頂層設(shè)計(jì)，是國(guó)土空間用途管制下的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)規(guī)劃。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃相互支撐、補(bǔ)充。研究結(jié)論：自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用方案應(yīng)按照“分區(qū)、分類、分級(jí)”的技術(shù)思路編制，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)包含資產(chǎn)管理制度建設(shè)和資產(chǎn)保護(hù)使用方案兩項(xiàng)主要構(gòu)成。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)；資產(chǎn)規(guī)劃；法理性質(zhì)；功能定位；銜接關(guān)系；技術(shù)路徑

中圖分類號(hào)： F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）06-0001-11

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（71974220）。

推動(dòng)國(guó)土空間由分割式管制走向整體性治理是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工作[1]。雖然國(guó)土空間規(guī)劃通過多規(guī)合一、“三線”劃定和用途管制對(duì)各類自然資源的保護(hù)和用途做出了整體安排，但長(zhǎng)期以來自然資源按照種類分割管理，按照不同規(guī)則分批、分宗、分散配置使用的格局仍未改變[2]。資源配置落地時(shí)的“碎片化”可能導(dǎo)致空間規(guī)劃的整體性意圖落空：資源管理主體分散造成資源保護(hù)和使用權(quán)責(zé)的錯(cuò)位、越位，導(dǎo)致資源損害的監(jiān)管者和主張賠償人的缺位、失位[3]；資源配置方式分散使得各類資源價(jià)值難以聯(lián)動(dòng)發(fā)揮，單宗資源的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值難于實(shí)現(xiàn)，外部性和搭便車問題突出；資源收益的獲取形式單一、管理分散、分配制度僵化，難以調(diào)節(jié)社會(huì)利益[4]。針對(duì)上述問題，只有統(tǒng)籌制定自然資源資產(chǎn)配置的規(guī)則和規(guī)劃，整體謀劃自然資源資產(chǎn)收儲(chǔ)、管護(hù)、利用、更新，彌補(bǔ)空間規(guī)劃中自然資源“權(quán)、值、利”協(xié)同配置方案的缺失，才能實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)生命共同體的整體性保護(hù)和使用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值外部性內(nèi)部化，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)收益足額實(shí)現(xiàn)、公平分配并反哺于資源環(huán)境保護(hù)修復(fù)，推動(dòng)自然資源由物（資源）的“分割管控”走向物與社會(huì)關(guān)系（資產(chǎn)）的“整體性治理”。

目前，中央和各地正在推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“自然資源資產(chǎn)規(guī)劃”）的理論和技術(shù)探索。黃賢金等論證了自然資源權(quán)利設(shè)置與統(tǒng)籌配置在國(guó)土資源整體性治理的管控與價(jià)值調(diào)節(jié)中的作用[5-7]。施志源等對(duì)于自然資源資產(chǎn)綜合價(jià)值測(cè)算、資產(chǎn)負(fù)債核算以及多元化權(quán)益實(shí)現(xiàn)形式的研究為自然資源資產(chǎn)規(guī)劃中的資產(chǎn)供需匹配測(cè)算和分類利用任務(wù)制定提供了技術(shù)方向[8-10]。周星汝等從委托代理機(jī)制運(yùn)行邏輯、資產(chǎn)配置需求和可操作性角度，論證了規(guī)劃的必要性、作用并列舉了規(guī)劃編制的技術(shù)要點(diǎn)[11-13]。但是，現(xiàn)有研究對(duì)于自然資源“資產(chǎn)”保護(hù)和使用的內(nèi)涵與任務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)規(guī)劃的性質(zhì)和權(quán)力來源、資產(chǎn)規(guī)劃的功能定位等缺乏回應(yīng)。對(duì)此，本文從解析自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的內(nèi)涵入手，剖析自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的性質(zhì)和功能定位，解析自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接關(guān)系，據(jù)此提出規(guī)劃編制的技術(shù)路徑和任務(wù)內(nèi)容。

1 自然資源資產(chǎn)“保護(hù)”和“使用”的內(nèi)涵

理解自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的內(nèi)涵首先需要辨析資源（物）與資產(chǎn)（物和權(quán)利關(guān)系）的區(qū)別和聯(lián)系。自然資源保護(hù)的核心是對(duì)自然資源“物”的數(shù)量、性狀、功能等自然屬性的維護(hù)和改良，使之適應(yīng)人的可持續(xù)生存發(fā)展。自然資源的使用則是指為滿足人類需要而對(duì)自然資源的支取或持續(xù)攝取[14]。上述自然資源的保護(hù)和使用的概念必須通過為資源設(shè)置權(quán)利和責(zé)任加以實(shí)現(xiàn)[15-16]，而自然資源設(shè)置權(quán)利后，就能夠?yàn)闄?quán)利人帶來長(zhǎng)期收益，具備了價(jià)值和財(cái)富的長(zhǎng)期貯藏功能，從而形成了權(quán)利人的資產(chǎn)?？梢?，自然資源保護(hù)和使用落地需要經(jīng)過資產(chǎn)化過程，通過權(quán)利人的資產(chǎn)配置行為加以實(shí)現(xiàn)。

進(jìn)一步分析，從行為依據(jù)看，資產(chǎn)保護(hù)和使用是從產(chǎn)權(quán)關(guān)系出發(fā)的保護(hù)和使用，其有確定實(shí)施主體并以法律和契約為依據(jù)。從利益取向看，資產(chǎn)保護(hù)和使用的目的是維護(hù)權(quán)利人的權(quán)益而非公眾利益，其以所有者權(quán)益而非資源最優(yōu)狀態(tài)為目標(biāo)?？梢?，權(quán)利人對(duì)資產(chǎn)的保護(hù)和使用并不一定是符合社會(huì)整體利益的，也不一定是使自然資源性狀和功能達(dá)到最優(yōu)的保護(hù)和使用。權(quán)利人和社會(huì)整體利益取向是否一致取決于自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，并需要通過對(duì)資產(chǎn)權(quán)利設(shè)置、價(jià)值、收益的調(diào)節(jié)來規(guī)范權(quán)利人的行為。權(quán)利調(diào)整是自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的出發(fā)點(diǎn)[17]。

對(duì)于全民所有自然資源資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)其權(quán)益的關(guān)鍵在于對(duì)自然資源資產(chǎn)用益物權(quán)的設(shè)置、配置和關(guān)系調(diào)整。因此，自然資源資產(chǎn)保護(hù)的內(nèi)涵不僅包括資源數(shù)量、性狀、功能的維護(hù)，還包括三個(gè)層次：一是權(quán)利保護(hù)，即鞏固生產(chǎn)資料公有制并確保所有者到位，合理界定所有者與使用權(quán)人的權(quán)利邊界；二是權(quán)益維護(hù)，即保障所有者和使用權(quán)人對(duì)自然資源資產(chǎn)價(jià)值、收益權(quán)利的主張能夠足額、平等實(shí)現(xiàn)；三是收益管護(hù)，即保障資產(chǎn)價(jià)值增值及流量收益的規(guī)模、質(zhì)量、可持續(xù)性，維護(hù)使用權(quán)人利益，促進(jìn)收益全民公平共享。

從自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的關(guān)系看，資產(chǎn)數(shù)量、性狀、功能的保護(hù)是使用的前提，而使用中形成的價(jià)值、收益則是保護(hù)的支撐，資產(chǎn)使用的過程與資產(chǎn)保護(hù)的實(shí)現(xiàn)過程是相輔相成、相互融合的?，F(xiàn)行自然資源管理體制下，自然資源作為資產(chǎn)配置使用的工作基礎(chǔ)已經(jīng)存在，但沒有按照資產(chǎn)化管理的要求整合形成閉環(huán)[18]。遵循自然資源資產(chǎn)“賦予權(quán)能—生成價(jià)值—形成收益—收益反哺于自然資源”的規(guī)律，統(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)征收收儲(chǔ)、臨時(shí)利用、供應(yīng)配置、收益分配、評(píng)價(jià)考核、修復(fù)更新等全周期配置使用工作，可以有效打通“資源—資產(chǎn)—資本—資金—資源”的“兩山”轉(zhuǎn)化途徑和循環(huán)通道[19]。

實(shí)踐中，自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用需要在4個(gè)階段實(shí)現(xiàn)融合（圖1）：一是搭建資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)框架，明確不同層級(jí)履行所有權(quán)主體的權(quán)責(zé)邊界，同時(shí)清晰界定資產(chǎn)所有權(quán)、用益物權(quán)，明確所有者與市場(chǎng)的權(quán)利邊界；二是基于全民利益實(shí)施資產(chǎn)供應(yīng)配置，利用市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值；三是基于全民授權(quán)開展資產(chǎn)效益監(jiān)督管理，推動(dòng)資產(chǎn)保值增值；四是資產(chǎn)收益維持與調(diào)節(jié)，促進(jìn)收益穩(wěn)定、可持續(xù)和全民共享。上述分析從內(nèi)涵、工作周期和工作組織形式三個(gè)層面闡釋了自然資源資產(chǎn)整體性保護(hù)和使用的思想，實(shí)現(xiàn)這一整體性需要制定自然資源資產(chǎn)的整體配置方案。

2 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的法理性質(zhì)、功能定位與銜接關(guān)系

2.1 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的法理性質(zhì)與規(guī)劃范圍

全民所有自然資源資產(chǎn)是全民所有財(cái)富。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是自然資源資產(chǎn)管理部門在所有者（全民）授權(quán)下對(duì)于全民所有財(cái)富保護(hù)、使用等行為的統(tǒng)籌謀劃?！拔小怼敝贫认?，各層級(jí)政府需要基于代理行使所有權(quán)的授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)實(shí)施占用、使用、處分、收益的安排[16]，這是所有者對(duì)所有物（資產(chǎn)）的支配方案，本質(zhì)上屬于民事行為，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃?rùn)?quán)本質(zhì)上來自所有權(quán)。

但是，自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的權(quán)利來源又有所差異。對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的配置權(quán)利只能來自于所有權(quán)，包括直接行使所有權(quán)或代理行使所有權(quán)。在中國(guó)自然資源管理體制下，各層級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的自然資源資產(chǎn)（無論由誰代理履行所有權(quán)）均具有管護(hù)義務(wù)，因而全民所有自然資源資產(chǎn)的保護(hù)既包括基于所有權(quán)的保護(hù)，即所有權(quán)人對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)施管護(hù)；也包括基于監(jiān)管權(quán)的保護(hù)，即監(jiān)管者對(duì)于監(jiān)管范圍內(nèi)所有自然資源資產(chǎn)實(shí)施管護(hù)[20]。從另一個(gè)角度看，與個(gè)人支配、交易、監(jiān)管資產(chǎn)屬于私權(quán)不同，政府編制全民所有自然資源資產(chǎn)規(guī)劃并實(shí)施的權(quán)力來自公權(quán)力，且地方政府代理履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)后對(duì)資產(chǎn)的監(jiān)管屬于行政行為。

從“委托—代理”制度推動(dòng)自然資源資產(chǎn)所有者和監(jiān)管者分開的初衷看，政府作為所有者對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行配置后，必然要承擔(dān)資產(chǎn)管護(hù)義務(wù)；而政府作為監(jiān)管者對(duì)轄區(qū)內(nèi)由其他層級(jí)政府（代理）行使所有權(quán)的資產(chǎn)也具有管護(hù)責(zé)任或監(jiān)管權(quán)力。

從管理實(shí)踐看，自然資源資產(chǎn)作為“生命共同體”難以簡(jiǎn)單依據(jù)代理履行所有權(quán)的范圍分割管理；不同層級(jí)政府代理行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)常常需要聯(lián)動(dòng)配置才能提升整體價(jià)值，實(shí)現(xiàn)整體治理；本級(jí)政府也需要依據(jù)規(guī)劃對(duì)轄區(qū)內(nèi)屬于上級(jí)政府履行所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)實(shí)施看護(hù)，對(duì)下級(jí)政府代理履行所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管。

綜上，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃兼具民事和行政屬性，基于所有權(quán)對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)施配置供應(yīng)、運(yùn)營(yíng)、收益屬于民事行為，基于監(jiān)管權(quán)對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)施管護(hù)、監(jiān)督則屬于行政行為。前者規(guī)劃范圍應(yīng)為本級(jí)政府代理履行所有者職責(zé)清單上的資產(chǎn)，后者則既包括本級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府（代理）履行所有權(quán)資產(chǎn)的看護(hù)，也包括對(duì)下級(jí)政府代理履行所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用給予監(jiān)管和原則性建議?？梢?，全民所有自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的總體范圍應(yīng)包括本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的全部全民所有自然資源資產(chǎn)。在規(guī)劃的內(nèi)容中，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃對(duì)象差異，體現(xiàn)“基于所有權(quán)的配置利用規(guī)劃”與“基于所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的保護(hù)監(jiān)督規(guī)劃”的任務(wù)差異。在規(guī)劃組織程序上，應(yīng)該建立不同層級(jí)政府的溝通協(xié)同機(jī)制。

2.2 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的區(qū)別與耦合協(xié)同路徑

解析全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃與現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系是厘清本規(guī)劃必要性和功能定位、找準(zhǔn)本規(guī)劃任務(wù)重點(diǎn)的基礎(chǔ)。

2.2.1 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的差別與聯(lián)系

首先，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃解決的問題以及解決問題的路徑與國(guó)土空間規(guī)劃具有差別?，F(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃的核心命題是從社會(huì)整體需求出發(fā)解決“空間資源的稀缺性與需求無限性”之間的矛盾，由底線思維和差額思維出發(fā)的權(quán)衡取舍、供需匹配是空間規(guī)劃的核心思維。其目標(biāo)是以有限的空間資源發(fā)揮最大化的功能，而未考慮“為誰發(fā)揮”。提升自然資源資產(chǎn)價(jià)值、維護(hù)各方權(quán)益雖然是國(guó)土空間規(guī)劃的題中之義，但目前國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、價(jià)值、效益以及保值、增值的考慮較為間接，僅隱含在資源用途管制的安排中，且很少涉及利益分配問題。因此，從社會(huì)整體利益出發(fā)的國(guó)土空間規(guī)劃方案不可避免地會(huì)對(duì)國(guó)有或集體所有自然資源資產(chǎn)的利用和價(jià)值產(chǎn)生正面或負(fù)面作用，國(guó)土空間規(guī)劃不應(yīng)對(duì)國(guó)有或集體所有資產(chǎn)價(jià)值造成不合理的損害。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃則是從所有者的權(quán)利出發(fā)謀劃已有和將有財(cái)富的配置，由協(xié)調(diào)思維和公平思維出發(fā)的資產(chǎn)搭配組合、開發(fā)運(yùn)營(yíng)是資產(chǎn)規(guī)劃的核心思維[12]。其需要解決的核心命題是如何用有限的資產(chǎn)為所有者創(chuàng)造足額、可持續(xù)的價(jià)值并促進(jìn)價(jià)值公平配置，而解決問題的手段不僅需要借助空間規(guī)劃的用途管控，更需要打通自然資源資產(chǎn)價(jià)值的循環(huán)，做好資產(chǎn)利益的協(xié)調(diào)。因此，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃天生具有“治理”屬性。

其次，從二者的聯(lián)系看，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的服務(wù)目標(biāo)也是全民權(quán)益，其價(jià)值取向、利益站位與國(guó)土空間規(guī)劃是一致的。自然資源資產(chǎn)的配置、價(jià)值維持、權(quán)益實(shí)現(xiàn)需要國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)規(guī)模、用途、結(jié)構(gòu)、布局、組合給予整體性安排，而國(guó)土空間規(guī)劃的落地實(shí)施也需要依靠自然資源資產(chǎn)的配置和權(quán)利調(diào)整，例如自然資源資產(chǎn)的征收、收儲(chǔ)、供應(yīng)以及發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、權(quán)屬調(diào)整等。

綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃僅構(gòu)造了“資源開發(fā)—供應(yīng)—利用—再開發(fā)”的閉環(huán)，并未形成“資產(chǎn)價(jià)值形成—運(yùn)營(yíng)—收益達(dá)成與分配—價(jià)值增值與循環(huán)”的閉環(huán)。國(guó)土空間規(guī)劃僅解決了自然資源“該怎么用”的問題，并沒有站在所有者的角度思考“用哪些、用多少、什么時(shí)候用、以什么方式用、給誰用”等資產(chǎn)配置問題。但國(guó)土空間規(guī)劃規(guī)定了所有自然資源資產(chǎn)的用途和使用條件，也就決定了資產(chǎn)的規(guī)模、類型、分布和基礎(chǔ)價(jià)值等。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃是在國(guó)土空間規(guī)劃的用途管制框架下謀劃全民所有（不包含集體所有）自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和使用，包括規(guī)劃期內(nèi)需要實(shí)現(xiàn)哪些價(jià)值？選擇哪些、哪里、多少資產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)價(jià)值？采用何種配置方式何時(shí)配置資產(chǎn)？資產(chǎn)配置的成本、收益有多少？等。

2.2.2 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃耦合協(xié)同的路徑

國(guó)土空間整體性治理不僅是資源開發(fā)利用問題，也是利益協(xié)調(diào)配置問題，需要國(guó)土空間規(guī)劃與自然資源資產(chǎn)規(guī)劃相互銜接、補(bǔ)充、配合，進(jìn)而需要在規(guī)劃編制路徑上實(shí)現(xiàn)二者的耦合嵌入。國(guó)土空間規(guī)劃的編制路徑包括劃定城鄉(xiāng)邊界、確定空間保護(hù)和利用格局、制定控制指標(biāo)、劃分利用單元、規(guī)劃資源用途、確定資源利用條件、明確空間資源利用的舉措和保障措施、開展規(guī)劃跟蹤評(píng)估和反饋修正等環(huán)節(jié)，形成了一條“空間管控鏈”（圖2）。一方面，“空間管控鏈”構(gòu)造的不同環(huán)節(jié)需要以“自然資源資產(chǎn)本底條件鏈”為依據(jù)，包括不同自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀、功能性質(zhì)、供需趨勢(shì)、資產(chǎn)分布、功能現(xiàn)狀、基礎(chǔ)價(jià)值、資產(chǎn)效益、利益關(guān)系、配置成效。另一方面，“空間管控鏈”的形成過程也是“自然資源資產(chǎn)價(jià)值運(yùn)行—實(shí)現(xiàn)鏈”形成過程的依據(jù)，包括自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)范圍劃分、資產(chǎn)保護(hù)和使用戰(zhàn)略制定、資產(chǎn)規(guī)模目標(biāo)框定、資產(chǎn)組合方案設(shè)計(jì)、資產(chǎn)基礎(chǔ)價(jià)值和利用價(jià)值類型確定、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方案制定、資產(chǎn)配置調(diào)控舉措設(shè)計(jì)和資產(chǎn)配置績(jī)效考核監(jiān)管。

將“三鏈”融合后可以更加清晰的解釋國(guó)土空間規(guī)劃和自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的互補(bǔ)嵌入方式：首先，國(guó)土空間規(guī)劃基于社會(huì)整體利益和自然資源稟賦劃設(shè)城鄉(xiāng)管控邊界“紅線”，其中又需要參考自然資源的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀和價(jià)值（種類、額度）現(xiàn)狀，才能提升邊界劃設(shè)的科學(xué)性，而邊界的劃定也就確定了規(guī)劃期內(nèi)國(guó)有（包括已國(guó)有、擬國(guó)有和可國(guó)有）和集體所有自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)范圍。在此基礎(chǔ)上，國(guó)土空間規(guī)劃需要綜合考慮區(qū)域自然資源資產(chǎn)的功能性質(zhì)和所有權(quán)狀況，才能確定科學(xué)、可實(shí)施的自然資源保護(hù)和使用整體空間格局，這一格局也應(yīng)是制定區(qū)域國(guó)有/集體資產(chǎn)保護(hù)和使用戰(zhàn)略的依據(jù)。進(jìn)一步看，在不同空間分區(qū)中，國(guó)土空間規(guī)劃需要參考國(guó)有/集體自然資源資產(chǎn)利用的戰(zhàn)略訴求，結(jié)合不同類型資產(chǎn)價(jià)值的供需趨勢(shì)分析，才能準(zhǔn)確制定自然資源利用的控制指標(biāo)，控制指標(biāo)的確定也就設(shè)定了各類自然資源資產(chǎn)的數(shù)量規(guī)模。在明確控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，國(guó)土空間規(guī)劃劃分了區(qū)域自然資源利用單元，從而確定了國(guó)有/集體所有的不同類型自然資源資產(chǎn)的分布狀況和組合關(guān)系。在利用單元?jiǎng)澏ǖ幕A(chǔ)上，國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)一步對(duì)單元內(nèi)各類自然資源的用途做出規(guī)劃。從資產(chǎn)所有者角度看，自然資源資產(chǎn)的用途管制將會(huì)決定資產(chǎn)的功能性質(zhì)（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)）、功能類型（經(jīng)營(yíng)性/非經(jīng)營(yíng)性）和基礎(chǔ)價(jià)值，所有者需要按照用途管制的要求，結(jié)合資產(chǎn)的功能現(xiàn)狀、利用效益現(xiàn)狀實(shí)施資產(chǎn)配置，這就需要國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各類自然資源資產(chǎn)的利用條件做出進(jìn)一步規(guī)制。在用途和利用條件確定后，所有者才能根據(jù)資產(chǎn)利用效益的預(yù)期制定資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方案，借助空間開發(fā)、利用的各類工具實(shí)施資產(chǎn)配置利用。最后，通過資產(chǎn)利益的協(xié)調(diào)保障國(guó)土空間規(guī)劃落地，并基于資產(chǎn)價(jià)值、收益等成效的監(jiān)管考核開展國(guó)土空間規(guī)劃的評(píng)估反饋與調(diào)整修編。

2.3 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的功能定位與銜接關(guān)系

綜合前文，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃實(shí)際上是包含了資產(chǎn)選擇和搭配規(guī)劃、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)規(guī)劃、資產(chǎn)管理制度建設(shè)規(guī)劃的自然資源資產(chǎn)權(quán)益管理頂層設(shè)計(jì)，可以理解為用途管制下的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)規(guī)劃，即在資產(chǎn)有限且用途既定條件下，通過資產(chǎn)選擇、搭配、差別化配置使用，為全民創(chuàng)造最大化的綜合收益。上述定位與中央對(duì)于“建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的國(guó)家規(guī)劃體系”的導(dǎo)向是一致的，即將本規(guī)劃視為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃下、以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，而不是國(guó)土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃或?qū)嵤┮?guī)劃。

基于上述分析，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃首先需要承接國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等對(duì)自然資源資產(chǎn)配置的多目標(biāo)要求，為城鎮(zhèn)格局落地、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施建設(shè)、民生福利事業(yè)、資源安全保障等任務(wù)匹配資產(chǎn)（財(cái)富）[13]。其次，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃需要以國(guó)土空間規(guī)劃的用途管制方案為基礎(chǔ)，遵循國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于全民所有自然資源資產(chǎn)主導(dǎo)功能分區(qū)、空間布局、用途類型、保護(hù)和利用條件、資產(chǎn)搭配、資產(chǎn)環(huán)境的規(guī)制。在此基礎(chǔ)上，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃需要對(duì)接經(jīng)濟(jì)社會(huì)各部門對(duì)地方財(cái)政收支、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、住房和公共服務(wù)、能源安全、歷史文化保護(hù)等多領(lǐng)域需求編制資產(chǎn)配置方案。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃制定后，應(yīng)將其作為各類自然資源資產(chǎn)收儲(chǔ)、管護(hù)、臨時(shí)利用、供應(yīng)、修復(fù)、更新盤活的全鏈條工作的統(tǒng)領(lǐng)。

3 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的銜接關(guān)系與編制路徑：以土地資產(chǎn)為例

如前所述，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)與各類相關(guān)規(guī)劃銜接配合，從資源開發(fā)利用和資產(chǎn)利益運(yùn)營(yíng)兩個(gè)方面共同促進(jìn)國(guó)土空間整體性治理。據(jù)此，可按照“分區(qū)、分類、分級(jí)”的思路制定國(guó)有自然資源資產(chǎn)的整體配置方案。

3.1 確定全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的總體導(dǎo)向：資產(chǎn)分區(qū)布局

首先，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃需要銜接國(guó)土空間規(guī)劃，明確自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的空間用途管制要求和分區(qū)功能導(dǎo)向，解決資產(chǎn)“用哪里、怎么用”的問題。以全民所有土地資源資產(chǎn)為例，假設(shè)：（1）某地區(qū)國(guó)有和集體所有土地資源資產(chǎn)的空間分布如圖3（a）；（2）國(guó)土空間規(guī)劃通過劃定“城市開發(fā)邊界、永久性基本農(nóng)田和生態(tài)紅線”將規(guī)劃區(qū)域劃分為“允許開發(fā)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)”；進(jìn)而，通過詳細(xì)規(guī)劃將不同功能分區(qū)進(jìn)一步細(xì)分為不同的用途類型，如圖3（b）和3（c）所示。此時(shí)，規(guī)劃期內(nèi)現(xiàn)狀和潛在的全民所有土地資源資產(chǎn)范圍是去除集體所有土地資源資產(chǎn)（圖3（d））后的剩余部分，如圖3（e）。進(jìn)而，按照土地資源資產(chǎn)是否已經(jīng)確定使用權(quán)人，可將不同功能區(qū)、不同規(guī)劃類型的自然資源資產(chǎn)分為兩大類，如圖3（f）。至此，該規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的全民所有土地資源資產(chǎn)保護(hù)和使用導(dǎo)向可被劃分為4大類13小類場(chǎng)景（表1），對(duì)應(yīng)圖中的編號(hào)1～13。

可見，國(guó)土空間規(guī)劃確定了各類自然資源資產(chǎn)的用途、利用條件和區(qū)位條件，也就基本確定了自然資源資產(chǎn)的基礎(chǔ)價(jià)值，同時(shí)也不可避免的會(huì)對(duì)不同分區(qū)中的國(guó)有/集體資產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生不同程度的損/益影響[14]，其中部分資產(chǎn)價(jià)值暫時(shí)的貶損則是為了長(zhǎng)遠(yuǎn)的、更高的社會(huì)整體利益①。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的核心任務(wù)就是在資產(chǎn)用途管制方案的基礎(chǔ)上謀劃資產(chǎn)的配置方案，通過優(yōu)化資產(chǎn)配置增進(jìn)所有者權(quán)益，豐富各類收益，并通過資產(chǎn)權(quán)利的騰挪、轉(zhuǎn)化避免資產(chǎn)損失、化損為益。

3.2 確定全民所有自然資源資產(chǎn)配置的目標(biāo)和處置途徑：資產(chǎn)分類目標(biāo)

在明確不同分區(qū)、不同權(quán)利現(xiàn)狀下的自然資源資產(chǎn)總體配置導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃需要解決“用多少、如何配置”的問題。對(duì)此，應(yīng)按照“分類”的思路制定資產(chǎn)配置的目標(biāo)。首先，應(yīng)在不同分區(qū)中開展自然資源資產(chǎn)價(jià)值屬性分類。根據(jù)不同種類自然資源資產(chǎn)的自然屬性和功能現(xiàn)狀，將資產(chǎn)劃分為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)兩大部類，分別側(cè)重于獲取經(jīng)濟(jì)/非經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在資產(chǎn)屬性分類的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的總體需求，結(jié)合對(duì)不同種類自然資源資產(chǎn)在配置利用現(xiàn)狀下價(jià)值和未來價(jià)值潛力評(píng)估，開展供需匹配測(cè)算，分別測(cè)定規(guī)劃期內(nèi)不同分區(qū)、不同屬性、不同種類自然資源資產(chǎn)的實(shí)物量、價(jià)值量的規(guī)模、結(jié)構(gòu)目標(biāo)。

進(jìn)而，依據(jù)前述規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局目標(biāo)，按照“政府力量主導(dǎo)、市場(chǎng)力量主導(dǎo)、自然力量主導(dǎo)”等差異化處置思路給與不同分區(qū)、不同屬性、不同種類自然資源資產(chǎn)相應(yīng)的處置路徑：（1）對(duì)于盈利性自然資源資產(chǎn)，統(tǒng)籌市場(chǎng)和政府的力量實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益，兼顧社會(huì)和生態(tài)收益。其中，依據(jù)利用效益情況，對(duì)于已確定使用權(quán)人的，進(jìn)行利用監(jiān)督、管護(hù)、評(píng)估或更新、收儲(chǔ)再利用；未確定使用權(quán)人的，有序開展收儲(chǔ)、管護(hù)、臨時(shí)利用、供應(yīng)。（2）對(duì)于公益性自然資源資產(chǎn)，綜合發(fā)揮政府、市場(chǎng)、自然力量實(shí)現(xiàn)非經(jīng)濟(jì)收益，兼顧經(jīng)濟(jì)收益，按照資產(chǎn)利用效益情況，分類實(shí)施收儲(chǔ)、劃撥、特許經(jīng)營(yíng)或保護(hù)、修復(fù)。

3.3 評(píng)估全民所有自然資源資產(chǎn)處置優(yōu)先級(jí)排序：資產(chǎn)分級(jí)配置

自然資源資產(chǎn)規(guī)劃需要進(jìn)一步解決的問題是“先用哪些、后用哪些”，需要按照前述資產(chǎn)配置的功能分區(qū)、目標(biāo)和處置路徑安排，開展自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用優(yōu)先性（時(shí)序）分級(jí)：選取自然資源資產(chǎn)的物理性狀、經(jīng)濟(jì)效益、所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)情況、處置難易程度等指標(biāo)開展綜合評(píng)價(jià)，將自然資源資產(chǎn)劃分為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、可改良提升類資產(chǎn)、劣質(zhì)低效資產(chǎn)等不同等級(jí)。進(jìn)而，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)物量、價(jià)值量需求的迫切性，科學(xué)安排不同分區(qū)、不同屬性、不同種類、不同利用效益狀況的自然資源資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管護(hù)、收儲(chǔ)、臨時(shí)利用、供應(yīng)、更新盤活、保護(hù)修復(fù)的節(jié)奏和時(shí)序。過程中，可形成多套方案，按照節(jié)約優(yōu)先原則開展“風(fēng)險(xiǎn)—收益—成本”的綜合比較，最終確定規(guī)劃期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的最優(yōu)配置方案。

其中，對(duì)于重大生態(tài)功能區(qū)、重點(diǎn)公共設(shè)施和民生工程建設(shè)涉及范圍的全民所有自然資源資產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先收儲(chǔ)管護(hù)，對(duì)于閑置、低效、污染、使用權(quán)即將到期、使用權(quán)配置存在問題、違法違規(guī)利用的自然資源資產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先納入規(guī)劃調(diào)整范圍，布置資產(chǎn)保護(hù)重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目。例如，對(duì)于重大交通設(shè)施建設(shè)工程周邊土地給與提前收儲(chǔ)，捕獲土地價(jià)值，防止全民所有權(quán)益被少部分群體過度占有。

4 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的主要內(nèi)容與任務(wù)

如前所述，統(tǒng)一制定自然資源資產(chǎn)規(guī)劃有助于解決當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理、配置、收益的“碎片化”問題，與國(guó)土空間規(guī)劃相配合，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的整體性治理。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)不僅需要搭建統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的整體性框架，還需要制定自然資源資產(chǎn)整體性配置的方案[15]。目前，全民所有自然資源資產(chǎn)權(quán)益統(tǒng)一管理的制度尚不健全。因此，起步階段的自然資源資產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)包括資產(chǎn)管理制度建設(shè)和資產(chǎn)配置方案兩項(xiàng)核心內(nèi)容（圖4）。

4.1 自然資源資產(chǎn)權(quán)益管理制度建設(shè)規(guī)劃的主要內(nèi)容

自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的首要任務(wù)是部署全民所有自然資源資產(chǎn)權(quán)益管理制度建設(shè)。一是健全統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的體制機(jī)制，建立完善自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托—代理機(jī)制，明晰自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的職責(zé)邊界，推動(dòng)所有者和監(jiān)管者分離[16]；推動(dòng)自然資源資產(chǎn)監(jiān)督考核的配套機(jī)制建設(shè)，部署資產(chǎn)清單、資產(chǎn)負(fù)債表、資產(chǎn)報(bào)告制度等任務(wù)表和時(shí)間表；明確規(guī)劃事權(quán)，搭建資產(chǎn)全周期管理的機(jī)制[17]。二是部署規(guī)劃期內(nèi)自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)、清查成果更新、評(píng)估核算任務(wù)目標(biāo)和方案，建立全民所有自然資源資產(chǎn)“六位一體”信息管理平臺(tái)，為規(guī)劃編制和實(shí)施提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)[18]。三是提出全民所有自然資源資產(chǎn)配置方式、程序和規(guī)則的建設(shè)工作方案，理順各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、他項(xiàng)權(quán)利體系，逐步統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的規(guī)則。

4.2 自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用方案的主要內(nèi)容

自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的核心內(nèi)容是資產(chǎn)的保護(hù)和使用的方案。首先，規(guī)劃總則部分應(yīng)基于“兩統(tǒng)一”的理論和政策要求說明規(guī)劃指導(dǎo)思想、基本原則、規(guī)劃范圍和對(duì)象以及規(guī)劃的法律、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，闡明規(guī)劃的必要性和功能定位。其次，應(yīng)系統(tǒng)分析自然資源資產(chǎn)保護(hù)使用的現(xiàn)狀與形勢(shì)，回顧總結(jié)管理工作，基于清查成果說明當(dāng)?shù)厝袼凶匀毁Y源資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布現(xiàn)狀以及使用權(quán)配置情況，特別是應(yīng)綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、自然資源市場(chǎng)形勢(shì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)評(píng)估自然資源資產(chǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)?；谏鲜龇治觯岢鲎匀毁Y源資產(chǎn)保護(hù)和使用的總體戰(zhàn)略。

進(jìn)而，按照“分區(qū)—分類—分級(jí)”思路，首先劃分資產(chǎn)單元，開展自然資源資產(chǎn)屬性分類，評(píng)估自然資源資產(chǎn)納入收儲(chǔ)供應(yīng)、品質(zhì)提升（保護(hù)修復(fù)、存量更新盤活）等各類處置途徑的實(shí)物量潛力和價(jià)值量潛力，同時(shí)評(píng)估預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)收益需求（例如土地出讓收入等）、社會(huì)民生收益需求（例如住房保障、公共設(shè)施）、生態(tài)環(huán)境收益需求，通過供需匹配確定自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的實(shí)物量、價(jià)值量總體控制目標(biāo)。進(jìn)而基于資產(chǎn)利用效益評(píng)價(jià)確定保護(hù)和使用的優(yōu)先級(jí)。綜合上述分析，制定不同分區(qū)、不同屬性、不同種類、不同利用效益狀況自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的規(guī)劃指標(biāo)。

在此基礎(chǔ)上，部署資產(chǎn)保護(hù)和使用的具體工作：一是部署資產(chǎn)保護(hù)使用的“工具庫(kù)”的應(yīng)用方案，包括資產(chǎn)征收收儲(chǔ)、管護(hù)維持、臨時(shí)利用、價(jià)值注入或轉(zhuǎn)化、權(quán)利騰挪轉(zhuǎn)移、損害修復(fù)、更新改善以及資產(chǎn)環(huán)境維護(hù)和外部性糾正。二是搭建差異化的自然資源資產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)“模式庫(kù)”，以資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)價(jià)值相互轉(zhuǎn)化、共生、支撐、取舍、循環(huán)等差別化路徑匹配經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多元化需求，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)形式，完善相應(yīng)的補(bǔ)償制度和損害賠償制度。三是部署資產(chǎn)收益管理措施，綜合行政調(diào)控、市場(chǎng)契約、再分配等手段做好資產(chǎn)收益的核算、收繳、成本償付、盈余分配、積累、核查監(jiān)管和可持續(xù)運(yùn)維。最后，從管理機(jī)制、科技創(chuàng)新、資金成本收益、重點(diǎn)資產(chǎn)配置工程項(xiàng)目等方面提出規(guī)劃保障措施要點(diǎn)。

5 結(jié)論與展望

編制全民所有自然資源資產(chǎn)規(guī)劃是“兩統(tǒng)一”的必然要求，有助于解決當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理、配置、收益的“碎片化”問題。規(guī)劃兼具民事和行政性質(zhì)，本質(zhì)上是包含了資產(chǎn)選擇和搭配規(guī)劃、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)規(guī)劃和資產(chǎn)管理制度建設(shè)規(guī)劃的自然資源資產(chǎn)權(quán)益管理頂層設(shè)計(jì)，是用途管制基礎(chǔ)上的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為指引，以國(guó)土空間用途管制為基礎(chǔ)，對(duì)接經(jīng)濟(jì)社會(huì)多元化需求，統(tǒng)籌資產(chǎn)收儲(chǔ)、管護(hù)、臨時(shí)利用、更新盤活等各類工作。規(guī)劃應(yīng)以整體性統(tǒng)領(lǐng)下的自然資源資產(chǎn)分區(qū)、分類、分級(jí)配置作為編制思路。

未來，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃研究的首要任務(wù)是深化理論基礎(chǔ)研究，首要命題是厘清資產(chǎn)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)差異對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施的影響，闡明權(quán)力差異下規(guī)劃事權(quán)邊界和規(guī)劃任務(wù)的差異，還需要解決如何在所有權(quán)“分權(quán)”體制下實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)“整體性治理”的問題。同時(shí)，應(yīng)該繼續(xù)深化自然資源資產(chǎn)多元化權(quán)益實(shí)現(xiàn)形式、非經(jīng)濟(jì)價(jià)值核算等研究，制定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程，讓地方對(duì)資產(chǎn)非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的規(guī)劃受認(rèn)可、有動(dòng)力。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃編制和實(shí)施的管理基礎(chǔ)、信息基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)，在所有權(quán)“委托—代理”體制下，按照自然資源資產(chǎn)整體性保護(hù)和使用要求，搭建多層級(jí)、多部門協(xié)同機(jī)制；建設(shè)完善自然資源資產(chǎn)數(shù)量、分布、質(zhì)量、權(quán)利、價(jià)值、收益“六位一體”信息資源；綜合多學(xué)科方法探索資產(chǎn)規(guī)劃中的潛力測(cè)算、需求估算、規(guī)模和結(jié)構(gòu)測(cè)定、空間布局、成本收益測(cè)算、實(shí)施時(shí)序評(píng)價(jià)等技術(shù)方法。

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Functional Position and Technical Path of the Nationally-owned Natural Resource Assets Protection and Use Plan

CHAI Duo1， YANG Hong2

（1. School of Government， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081， China； 2. China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China）

Abstract： The purpose of the study is to analyze the nature， functional orientation， connection relationship with the relevant planning， technical path and main contents of the nationally-owned natural resource assets protection and use plan. The research methods include induction and deduction based on property rights theory， natural resource value theory and asset planning theory. The research results show that the natural resource assets protection and use plan has both civil and administrative attributes， and there should be differences in the plan contents based on ownership and regulatory power. The nature of this plan is the top-level design of natural resource asset revenue management that includes asset selection and collocation planning， asset operation planning， asset management work planning， and is the operation plan of state-owned assets under the control of territorial space use. Natural resource assets planning and territorial space planning support and complement each other. In conclusion， the plan should be prepared according to the technical idea of “zoning， classification and grading”， and the main content should include two main components of the asset management system construction and the asset protection and use scheme.

Key words： natural resource assets； asset planning； legal nature； functional positioning； cohesion； technical path

（本文責(zé)編：張冰松）

①這以默認(rèn)國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性為前提。