趙 力

（內(nèi)蒙古大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020）

伴隨著國家監(jiān)察體制改革不斷深化，《中華人民共和國監(jiān)察法》第十四條明確規(guī)定國家實行“監(jiān)察官制度”，《中華人民共和國監(jiān)察官法》（以下簡稱《監(jiān)察官法》）的頒布實施進一步標志著中國特色監(jiān)察官制度初步確立。在我國，監(jiān)察官依法行使國家監(jiān)察權(quán)，是監(jiān)督“官”的“官”。但問題在于，誰來監(jiān)督監(jiān)督者，如何防止“燈下黑”，促進監(jiān)察官提高自身免疫力，筑牢拒腐防變防線。為了加強對監(jiān)察官的管理和監(jiān)督，《監(jiān)察官法》堅持責任法定位，著重規(guī)范監(jiān)察官依法履職，高標準設(shè)置監(jiān)察官條件，嚴格對監(jiān)察官的考核，加強對監(jiān)察官的監(jiān)督和懲戒。[1]這些法律規(guī)定構(gòu)成了制度上的“硬約束”，是對監(jiān)察官更高、更嚴的要求，而在制度上的“硬約束”之外，監(jiān)察官的角色塑造還離不開一系列的“軟約束”，其中最為重要的就是其所遵守的職業(yè)倫理。作為權(quán)力監(jiān)督的專責人員，監(jiān)察官的價值觀念、職業(yè)操守、倫理道德等直接關(guān)乎其能否依法履行職責、正確和規(guī)范行使監(jiān)察權(quán)。如果監(jiān)察官的職業(yè)倫理低下，就有可能會導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)被濫用，進一步放任和滋生腐敗，破壞政治生態(tài)和社會公平正義，從根源上侵蝕黨的肌體健康。因此，構(gòu)建完善的監(jiān)察官職業(yè)倫理，強化對監(jiān)察官的自我約束，便成為建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化監(jiān)察官隊伍的應(yīng)有之義。

目前，一些研究成果對監(jiān)察官職業(yè)倫理的基本內(nèi)涵、制度淵源、具體要求等問題予以關(guān)注和探討，并試圖從倫理意識、倫理行為及倫理規(guī)則等層面，系統(tǒng)構(gòu)建監(jiān)察官職業(yè)倫理制度體系。然而，由于紀委監(jiān)委合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察兩項職能，實行“兩塊牌子、一套人馬”，監(jiān)察官既是紀檢干部，又是監(jiān)察干部；既是國家公職人員，又是黨的干部。這種角色定位不僅決定了對監(jiān)察官有更高、更嚴的要求，還意味著監(jiān)察官所遵守的職業(yè)倫理有別于對其他國家公職人員的要求。因此，如何認識監(jiān)察官在職業(yè)活動中所扮演的角色？不同的角色身份對監(jiān)察官的職責、權(quán)利、義務(wù)等方面的要求是什么？監(jiān)察官職業(yè)倫理應(yīng)當包括哪些內(nèi)容？這些問題實際上奠定了監(jiān)察官職業(yè)倫理構(gòu)建的基礎(chǔ)，也是監(jiān)察官職業(yè)形象塑造的關(guān)鍵所在，將有待于本文進一步思考與探索。

一、合署辦公體制與監(jiān)察官的“雙重身份”

2018 年3 月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，明確提出“組建國家監(jiān)察委員會，同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察職責，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱”[2]。紀委監(jiān)委合署辦公是深化國家監(jiān)察體制改革的重要制度安排，對健全黨和國家監(jiān)督體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。這一制度安排改變了以往“三駕馬車”“五龍治水”的反腐模式，“把黨執(zhí)紀與國家執(zhí)法的兩個職能有機貫通起來，把過去分散的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗以及檢察機關(guān)的反貪、反瀆力量整合起來，攥成拳頭”[3]，旨在“加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一”[2]，有力解決反腐敗力量分散、職能交叉重疊、監(jiān)察范圍過窄、紀法銜接不暢等問題。

盡管紀委與監(jiān)委具有不同的機構(gòu)性質(zhì)，分別隸屬于不同的組織序列，二者在權(quán)力、職能、標準、目標四方面存在明顯差異[4]，但在我國，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察是一體兩面，既內(nèi)在一致又高度互補，“這種‘雙重職責’的‘合署架構(gòu)’，在現(xiàn)行黨政體制下實際由執(zhí)政黨的紀律檢查機關(guān)‘主導(dǎo)’，經(jīng)由‘合而再合’，出現(xiàn)了對‘國家監(jiān)察機關(guān)’的實質(zhì)性‘吸納’”[5]。因此，在合署辦公體制下，監(jiān)察機關(guān)在本質(zhì)上是黨的政治機關(guān)，具有直接的政治屬性。一方面，監(jiān)察機關(guān)不設(shè)黨組，不單獨決定重大事項，通過與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公的形式，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。另一方面，紀檢監(jiān)察機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，要求紀委監(jiān)委在同級黨委和上級紀委監(jiān)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。不僅同級黨委要定期聽取、審議紀委監(jiān)委的工作報告，而且對監(jiān)督檢查、線索處置、談話函詢、審查調(diào)查、案件審理等環(huán)節(jié)中的重要事項，紀委監(jiān)委要按程序向同級黨委及上級紀委監(jiān)委請示報告。

在某種意義上，這種合署辦公的特殊體制決定了監(jiān)察官必然具有“雙重身份”。第一，實行“兩塊牌子、一套人馬”意味著紀委監(jiān)委在人員構(gòu)成和工作職能上的高度融合。一方面，從人員構(gòu)成上看，除了檢察院的反貪、反瀆和預(yù)防部門的人員轉(zhuǎn)隸之外，監(jiān)委人員構(gòu)成的主體仍是紀委的工作人員。同時，紀委的領(lǐng)導(dǎo)干部和監(jiān)委的組成人員相互兼職，地方各級監(jiān)委主任由同級黨的紀委書記兼任，監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)班子成員同時也是紀委常委會的委員。[6]另一方面，在合署辦公的架構(gòu)下，無論是紀委的監(jiān)督、執(zhí)紀、問責，還是監(jiān)委的監(jiān)督、調(diào)查、處置，二者的職責目標一致，工作內(nèi)容對應(yīng)，實行集中決策、一體運行。由此，這種融合要求監(jiān)察官實際上承擔起紀檢、監(jiān)察“雙重職責”，既要對公職人員的違法行為進行監(jiān)督，又要對黨員的違紀行為進行監(jiān)督。

第二，作為政治機關(guān)，紀檢監(jiān)察機關(guān)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)?！霸谥袊恼紊钪校h發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在對國家思想、組織和政治的領(lǐng)導(dǎo)，還體現(xiàn)在黨內(nèi)設(shè)置了一些具有一定管理監(jiān)督行政的歸口部門，以加強對黨和國家某些領(lǐng)域的直接領(lǐng)導(dǎo)和管理?！盵7]具體而言，紀委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關(guān)，監(jiān)委是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，分別屬于不同的權(quán)力監(jiān)督序列。但是，“在我國，80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，黨員與掌握公權(quán)力的國家公職人員高度重合，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察既內(nèi)在一致又高度互補”[8]。通過合署辦公的形式，實行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一，紀委將直接指導(dǎo)或間接主導(dǎo)監(jiān)委的工作，使黨的領(lǐng)導(dǎo)融入紀檢監(jiān)察工作全過程、全方面。[9]通過黨政之間的分工、配合，重新配置監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)，進一步實現(xiàn)紀委監(jiān)委職能的深度融合。因此，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，紀委與監(jiān)委之間具有內(nèi)在一致性，而這種內(nèi)在一致性又構(gòu)成了紀委監(jiān)委合署辦公的前提。相應(yīng)地，在合署辦公體制下，監(jiān)察官理應(yīng)屬于黨的干部，具有國家公職人員和黨的干部“雙重身份”。

總之，在角色定位上，監(jiān)察官既是紀檢干部，又是監(jiān)察干部；既是國家公職人員，又是黨的干部。作為多種角色的統(tǒng)一體或復(fù)合體，不同的角色承載著不同的社會期待，對角色的扮演者在素質(zhì)、能力等方面都有一定的要求。角色扮演者只有符合特定的要求或者滿足社會對角色的期望，認真對待、了解自己所扮演的角色，才能夠更好地承擔起角色賦予的職責與使命。對于監(jiān)察官來說，這些角色具有不同的主體要求和職責定位，它們往往統(tǒng)合于建立在“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的基礎(chǔ)上的黨政分工與黨政一體化模式之下[10]，彼此之間具有內(nèi)在一致性。因此，正確認識監(jiān)察官的角色定位，關(guān)鍵就在于明確各個角色對監(jiān)察官獨特的要求，要進一步理解這種內(nèi)在一致性。

二、角色身份對監(jiān)察官職業(yè)形象的塑造

從社會學(xué)的視角看，角色與人們的社會地位、身份相聯(lián)系?！皢蝹€行為者在社會結(jié)構(gòu)中扮演一定的角色就具有一定的社會地位；……角色在社會關(guān)系結(jié)構(gòu)中占據(jù)一定的地位，必然形成一套權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系?！盵11]當人們使與某種身份相一致的權(quán)利和義務(wù)發(fā)揮效用時，他就扮演了一個角色。在性質(zhì)上，監(jiān)察官是依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察人員，是監(jiān)督“官”的“官”。但是，一方面，“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督”，監(jiān)察官在行使監(jiān)察權(quán)時同樣要受到嚴格約束和監(jiān)督。另一方面，“打鐵還需自身硬”，監(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己，監(jiān)察官必須以更高的標準、更嚴的紀律要求自己，“持之以恒加強自我監(jiān)督，主動接受各方面的監(jiān)督，在行使權(quán)力上慎之又慎，在自我約束上嚴之又嚴”[12]。作為監(jiān)督者，這種角色定位不僅意味著監(jiān)察官的權(quán)力大、責任重，還決定了對監(jiān)察官的要求必然區(qū)別于其他國家公職人員。那么，與后者相比，對監(jiān)察官更高、更嚴的要求體現(xiàn)在何處？又應(yīng)當如何加強對監(jiān)察官的監(jiān)督與約束？

此外，《監(jiān)察官法》第2 條規(guī)定了監(jiān)察官的管理和監(jiān)督堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨管干部原則，提出“建設(shè)忠誠干凈擔當?shù)谋O(jiān)察官隊伍”。這一規(guī)定不僅從原則上確立了黨對監(jiān)察官的領(lǐng)導(dǎo)，還對監(jiān)察官提出忠誠干凈擔當?shù)钠焚|(zhì)要求。這些要求具體體現(xiàn)在監(jiān)察官的權(quán)責義務(wù)、任職條件、監(jiān)督管理等方面，共同指向“黨選拔和任用什么樣的紀檢監(jiān)察干部”這一核心問題，直接關(guān)系到其能否肩負起黨和人民賦予的使命與責任。所以，不能忽視監(jiān)察官作為黨的干部這一身份，只有通過考察各個角色身份對監(jiān)察官的職責、權(quán)利、義務(wù)等方面的要求，才能更好地塑造監(jiān)察官的職業(yè)形象，為進一步構(gòu)建監(jiān)察官職業(yè)倫理奠定基礎(chǔ)。

（一）職責使命：代表黨和國家行使監(jiān)察權(quán)

對于權(quán)力與責任來說，權(quán)責一致是現(xiàn)代民主政治的基本要求。一方面，“有責必有權(quán)”，責任的承擔伴隨著權(quán)力的授予，沒有足夠的權(quán)力，責任主體就無法順利履行責任。另一方面，“有權(quán)必有責”，權(quán)力的授予伴隨著責任的規(guī)定，行使何種權(quán)力就應(yīng)承擔何種相應(yīng)的責任。[13]由此，監(jiān)察官作為行使監(jiān)察權(quán)的主體，其履行的職責必然要圍繞監(jiān)察權(quán)的運作來構(gòu)建。

第一，在權(quán)力定位上，監(jiān)察權(quán)有別于行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)，是行使國家監(jiān)察職能的專門權(quán)力。這一權(quán)力定位來源于監(jiān)察機關(guān)的專門性，后者作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，決定了其行使職權(quán)的專門性。在我國憲法體制下，監(jiān)察機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)，“既要服從人民代表大會的憲法監(jiān)督，也屬于人民代表大會監(jiān)督活動的有機組成部分”[14]。此外，監(jiān)察權(quán)所約束的對象指向所有行使公權(quán)力的公職人員，在一定程度上，其目的在于協(xié)助人民代表大會行使對公職人員的監(jiān)督權(quán)。于是，作為一種新型憲法權(quán)力，監(jiān)察權(quán)在性質(zhì)上就體現(xiàn)為主權(quán)性權(quán)力之監(jiān)督權(quán)的具體化。[15]與之對應(yīng)，監(jiān)察官的基本職責、首要職責便在于監(jiān)督，即“對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查”①參見《監(jiān)察官法》第9 條。，與其他國家公職人員之間存在著監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

第二，在權(quán)力成分上，監(jiān)察權(quán)由監(jiān)督、調(diào)查和處置三大權(quán)能構(gòu)成。作為一種復(fù)合性權(quán)力，監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)制來源于改革之前各種不同屬性的權(quán)力，包括原行政監(jiān)察權(quán)、行政預(yù)防權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)等。但監(jiān)察權(quán)并不是這些權(quán)力的簡單整合，而是經(jīng)過科學(xué)系統(tǒng)地改造優(yōu)化，使其成為獨立的復(fù)合性權(quán)力。對于改革之前的各種權(quán)力，這種改造優(yōu)化實質(zhì)上是一種揚棄，既合理保留了調(diào)查、處置等各項權(quán)能，又實現(xiàn)了創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化和系統(tǒng)改造，如將監(jiān)察對象擴展至所有行使公權(quán)力的公職人員，賦予監(jiān)察機關(guān)12 項調(diào)查措施等。[16]因此，基于監(jiān)察權(quán)的復(fù)合性，監(jiān)察官履行的職責主要就是監(jiān)督、調(diào)查和處置三項。在對公職人員進行監(jiān)督檢查之外，還包括“對法律規(guī)定由監(jiān)察機關(guān)管轄的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查”“根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查的結(jié)果，對辦理的監(jiān)察事項提出處置意見”②同①。。

第三，在權(quán)力屬性上，監(jiān)察權(quán)是執(zhí)政黨權(quán)力和國家機關(guān)權(quán)力相混合的產(chǎn)物。[17]在黨政一體化模式下，黨并不直接行使監(jiān)察權(quán)，而是通過把黨的主張轉(zhuǎn)化為法律、合署辦公、黨管干部等形式來實現(xiàn)對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。一方面，通過創(chuàng)制監(jiān)察權(quán)，對所有行使公權(quán)力的公職人員實行監(jiān)察全覆蓋，體現(xiàn)了黨管干部原則。只有抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，對黨員干部和公職人員的廉潔用權(quán)、依法用權(quán)情況進行有效監(jiān)督，才能有力鞏固黨的執(zhí)政地位。另一方面，由于在監(jiān)督對象上高度一致，監(jiān)察權(quán)與黨的監(jiān)督權(quán)、問責權(quán)存在交叉和重疊，通過實行合署辦公，監(jiān)察權(quán)融入了黨的紀律檢查權(quán)，成為黨行使執(zhí)政權(quán)的必然結(jié)果。由此，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)察權(quán)具有雙重屬性，既有國家權(quán)力屬性，又有黨的權(quán)力屬性。[18]這種特殊的權(quán)力屬性決定了監(jiān)察官的職責具有雙重性，既要履行國家監(jiān)察職責，又要承擔起黨的紀律檢查職責。這兩種職責最終服務(wù)于全面從嚴治黨和反腐敗斗爭，為實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供有力保障。

（二）權(quán)利義務(wù)：義務(wù)先于權(quán)利

在權(quán)利義務(wù)配置上，監(jiān)察官的義務(wù)先于權(quán)利，具有顯著的優(yōu)先性。可以說，履行義務(wù)構(gòu)成了享有權(quán)利的前提，監(jiān)察官只有履行特定的義務(wù)，才能享有相應(yīng)的權(quán)利。這種義務(wù)的優(yōu)先性取決于監(jiān)察官所扮演的角色和承擔的職責。因為義務(wù)本身代表著社會對角色行為的期待，要求角色扮演者按照一定的行為模式行事或做出某些應(yīng)有的行為。一方面，作為國家公職人員，監(jiān)察官依法履職、正確和規(guī)范行使監(jiān)察權(quán)有賴于相關(guān)義務(wù)的保證。另一方面，作為黨的干部，黨的性質(zhì)、宗旨和先鋒隊地位決定了監(jiān)察官的義務(wù)先于權(quán)利。[19]

根據(jù)《監(jiān)察官法》的規(guī)定，監(jiān)察官至少應(yīng)當履行如下義務(wù)：忠誠義務(wù)、模范守法義務(wù)、勤勉盡責義務(wù)、保密義務(wù)、自覺接受監(jiān)督的義務(wù)以及恪守道德的義務(wù)等。[20]其中，基于監(jiān)察官的性質(zhì)及其所承擔的法定職責，忠誠義務(wù)要求監(jiān)察官“忠誠于黨、忠誠于紀檢監(jiān)察事業(yè)”；模范守法義務(wù)要求監(jiān)察官“模范遵守憲法和法律，依法履職”；勤勉盡責義務(wù)要求監(jiān)察官“忠于職守、秉公執(zhí)法、勇于擔當、敢于監(jiān)督，堅決同腐敗現(xiàn)象作斗爭”；保密義務(wù)要求監(jiān)察官“保守國家秘密和監(jiān)察工作秘密，對履行職責中知悉的商業(yè)秘密和個人隱私、個人信息予以保密”；自覺接受監(jiān)督的義務(wù)要求監(jiān)察官“自覺接受組織監(jiān)督和民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督”；恪守道德的義務(wù)要求監(jiān)察官“恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德、家庭美德”①參見《監(jiān)察官法》第4 條、第6 條、第7 條、第10 條。。這些特別義務(wù)不僅突出了對監(jiān)察官政治、廉潔、道德等方面的要求，而且意味著監(jiān)察官行使職權(quán)要受到更加嚴格的監(jiān)督和約束。

但是，義務(wù)優(yōu)先并不否認權(quán)利的地位，二者是相輔相成、不可分割的整體。一方面，與義務(wù)一樣，監(jiān)察官的權(quán)利也是依靠身份取得的，體現(xiàn)為從事監(jiān)察工作的資格或自由。也就是說，正是由于扮演了這一角色，監(jiān)察官才被賦予行使監(jiān)察權(quán)的資格，具有權(quán)利主體的身份。法律賦予監(jiān)察官權(quán)利從根本上是為了使其更好地履行監(jiān)察職責，比如，獲得履職應(yīng)有的職權(quán)和工作條件，享有全面的職業(yè)保障和福利待遇，等等。另一方面，盡管要限制監(jiān)察官作為一般公民所享有的部分權(quán)利，但是權(quán)利讓渡并不意味著所有的權(quán)利都可以被讓渡，要嚴格保障其基本權(quán)利和公民主體地位，比如，人身、財產(chǎn)和住所安全受法律保護，對國家機關(guān)和工作人員提出批評和建議以及提出申訴或者控告等必要的權(quán)利救濟。這些權(quán)利既屬于不可讓渡的基本權(quán)利，也是從事監(jiān)察官職業(yè)的基本需求和保障。

（三）能力素養(yǎng)：既政治過硬又本領(lǐng)高強

按照角色的設(shè)定，不同的角色承載著不同的社會期待，對角色的扮演者在素質(zhì)、能力等方面都有一定的要求。在合署辦公體制下，監(jiān)察官具有國家公職人員和黨的干部“雙重身份”。這意味著監(jiān)察官既要具備公務(wù)員的基本條件，又要滿足黨的干部的各項要求。但不可否認的是，在黨政一體化模式下，黨員與掌握公權(quán)力的國家公職人員高度重合，兩者之間具有內(nèi)在一致性。并且，基于特定的語境，黨的干部能夠涵蓋國家公職人員，指代所有依法從事公務(wù)活動的黨和國家公職人員。[21]因此，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)察官的選任要堅持黨管干部原則，貫徹新時代黨的組織路線和好干部標準，落實政治過硬、本領(lǐng)高強的要求，進一步建設(shè)忠誠干凈擔當?shù)谋O(jiān)察官隊伍。

在我國，黨的干部是黨的事業(yè)的骨干，是人民的公仆。作為黨的干部，監(jiān)察官的選任要“嚴把政治關(guān)、品行關(guān)、能力關(guān)、作風關(guān)、廉潔關(guān)”②參見《監(jiān)察法實施條例》第257 條。，“堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?，堅持五湖四海、任人唯賢，堅持事業(yè)為上、公道正派，突出政治標準，注重工作實績”③參見《監(jiān)察官法》第14 條。。這就要求監(jiān)察官首先必須具有良好的政治素質(zhì)、道德品行和廉潔作風，必須恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德、家庭美德。這是對監(jiān)察官“德”的要求，既要嚴私德，嚴格規(guī)范個人行為和職業(yè)操守，又要守公德，做到秉公執(zhí)法、忠于職守、勤勉盡責。而對監(jiān)察官“才”的要求則體現(xiàn)在能力素養(yǎng)上，必須“熟悉法律、法規(guī)、政策，具有履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責的專業(yè)知識和能力”④參見《監(jiān)察官法》第12 條。。特別是在合署辦公體制下，監(jiān)察官既是紀檢干部，又是監(jiān)察干部；既要對公職人員的違法行為進行監(jiān)督，又要對黨員的違紀行為進行監(jiān)督。因此，監(jiān)察官必須“熟練把握黨紀國法兩把尺子，做到紀法雙施雙守、精準運用政策策略，實現(xiàn)紀法貫通、法法銜接”[22]。

在德和才二者兼?zhèn)涞耐瑫r，選人用人要以德為先，突出德的優(yōu)先地位。德包括政治品德、職業(yè)道德、社會公德、家庭美德等，其中最重要的是政治品德。因為“政治標準是硬杠杠，如果這一條不過關(guān)，其他都不過關(guān)；如果政治不合格，能耐再大也不能用”[23]。作為黨的干部，監(jiān)察官代表黨和國家行使監(jiān)察權(quán)，在加強黨的政治建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。監(jiān)察官所扮演的特定角色和承擔的重要職責，決定了必須把對黨忠誠作為其首要政治品質(zhì)。對此，《監(jiān)察官法》將堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度作為監(jiān)察官的基本條件，明確受過黨紀、政務(wù)重處分的不得擔任監(jiān)察官，進一步強化對政治素質(zhì)的考核和培訓(xùn)。①參見《監(jiān)察官法》第12 條、第13 條、第30 條、第37 條。同時，本領(lǐng)高強是基礎(chǔ)，“以德為先，不是說只看德就夠了，還得有過硬本領(lǐng)”[24]。擔任監(jiān)察官應(yīng)當具備高等學(xué)校本科及以上學(xué)歷，具有從事監(jiān)察工作所要求的專業(yè)知識和能力，特別是紀法適用、證據(jù)收集、審訊突破、文書及筆錄制作等核心能力。并且，按照《監(jiān)察官法》的要求，“對監(jiān)察官應(yīng)當有計劃地進行政治、理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)”②參見《監(jiān)察官法》第30 條。，有針對性地加強能力建設(shè)，不斷提升其監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法水平。

（四）監(jiān)督管理：自覺接受各方面監(jiān)督

“權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用?！盵25]即使是專責監(jiān)督的監(jiān)察權(quán)也不例外，所有公權(quán)力都要受到監(jiān)督。因為權(quán)力本身意味著統(tǒng)治、支配、控制和以反對的方式影響他人的能力，從中衍生出擴張性、強制性、工具性等特征，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用、腐敗和異化。[26]所以，必須加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

作為一種專責性權(quán)力，監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是黨和國家自我監(jiān)督的權(quán)力，其創(chuàng)制的目的在于“保證國家機器依法履職、秉公用權(quán)”[27]。對監(jiān)察權(quán)的制約和監(jiān)督直接關(guān)系到全面從嚴治黨、黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的成效。只有確保監(jiān)察權(quán)行使的有效性和正當性，才能推動實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋，深入推進反腐敗斗爭。然而，制約與監(jiān)督代表著兩種不同的權(quán)力邏輯，以權(quán)力制約權(quán)力的核心是分權(quán)，側(cè)重于權(quán)力主體之間的相互牽制、約束；權(quán)力的監(jiān)督通常從權(quán)力運行的外部展開，強調(diào)對權(quán)力主體的監(jiān)察、督促和管理。[28]于是，基于兩者的差異，對監(jiān)察權(quán)的制約體現(xiàn)為權(quán)力主體之間的雙向關(guān)系，即監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相制約；對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督要求監(jiān)察機關(guān)依法公開監(jiān)察工作信息，主動接受各方面的監(jiān)督。

同樣，作為權(quán)力的行使主體，監(jiān)察權(quán)行使的有效性還取決于監(jiān)察官能否依法履職、正確和規(guī)范行使監(jiān)察權(quán)?！霸隈R克思主義思想傳統(tǒng)下，權(quán)力本身并無所謂‘善惡’問題，關(guān)鍵是看權(quán)力為誰擁有、由誰行使、如何運行。”[29]對于監(jiān)察官的監(jiān)督，《監(jiān)察官法》確立了“組織監(jiān)督—外部監(jiān)督—監(jiān)察監(jiān)督”的多元監(jiān)督格局。[30]首先，第一位的是組織監(jiān)督，主要是指黨組織的政治監(jiān)督?！氨O(jiān)察官開展監(jiān)督調(diào)查處置工作，必須牢固樹立黨的意識，時時事事自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督，按照規(guī)定請示報告重大事項，確保工作的正確方向?！盵31]其次，監(jiān)察官應(yīng)當強化自我約束，自覺接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。不僅任何單位和個人對監(jiān)察官的違紀違法行為有權(quán)檢舉、控告，而且監(jiān)察機關(guān)可以聘請?zhí)丶s監(jiān)察員對監(jiān)察官的履職情況進行監(jiān)督。③參見《監(jiān)察官法》第43 條、第45 條。再次，監(jiān)察官應(yīng)當自覺遵守工作流程規(guī)范和接受內(nèi)部監(jiān)督制約。為了避免監(jiān)察官受人情、利益等因素的不當影響，按照《監(jiān)察官法》的規(guī)定，一是嚴禁打聽案情、過問案件、說情干預(yù)；二是嚴格實行工作回避；三是嚴格執(zhí)行保密制度；四是嚴格從業(yè)限制；五是嚴格規(guī)范監(jiān)察官親屬從業(yè)。④參見《監(jiān)察官法》第46 條、第47 條、第48 條、第49 條、第50 條、第51 條。同時，監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立了專門的監(jiān)督機構(gòu)，《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》規(guī)定了層級監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、紀律監(jiān)督等機制，進一步強化對監(jiān)察官執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督。最后，監(jiān)察官在行使職權(quán)過程中還要接受審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門的監(jiān)督。

在此基礎(chǔ)上，圍繞監(jiān)察官違紀違法的調(diào)查處理和責任追究，《監(jiān)察官法》進一步加強了對監(jiān)察官監(jiān)督實效的保障。比如，對檢舉、控告及移送的問題線索，要求受理機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)及時調(diào)查處理；規(guī)定違紀違法但未構(gòu)成犯罪的，依法給予處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；實行責任追究制度，對濫用職權(quán)、失職失責造成嚴重后果的，終身追究責任或者進行問責，等等。①參見《監(jiān)察官法》第43 條、第44 條、第52 條、第54 條。這些規(guī)定均旨在強化對監(jiān)察官的監(jiān)督，確保監(jiān)察官違紀違法“有案必查”“有責必究”。

三、基于“雙重身份”構(gòu)建監(jiān)察官職業(yè)倫理

如前所述，監(jiān)察官的角色定位決定了法律必然要對其施加更多的限制，提出更高、更嚴的要求，也意味著監(jiān)察官應(yīng)當遵守特別的職業(yè)倫理，不斷強化自我約束，自覺接受各方面的監(jiān)督。這是因為“社會角色不僅是一個人身份和地位的標示，同時也是責任的載體和責任倫理的邏輯前提”[32]。角色扮演的成功與否，不僅有賴于扮演者對所要扮演角色的理解，還取決于其能否滿足社會對角色的期待。于是，這種角色期待就成為一種強大的制約力量限制著扮演者的行為，同時也形成了一些有形或無形的角色規(guī)范，要求扮演者按照這種角色規(guī)范行事，遵守與這種角色相對應(yīng)的倫理原則。[11]

作為國家公職人員和黨的干部，監(jiān)察官代表黨和國家行使監(jiān)察權(quán)，承擔著紀檢、監(jiān)察雙重職責。這種“雙重身份”承載著不同的角色期待，不僅體現(xiàn)為對監(jiān)察官的職責、權(quán)利、義務(wù)等方面的特殊要求，還意味著對監(jiān)察官更加嚴格的監(jiān)督與約束。一方面，監(jiān)察官要做遵紀守法的標桿，嚴格按照法定權(quán)限、規(guī)則、程序開展工作，在強化自我監(jiān)督、自我約束上作表率。另一方面，監(jiān)察官要自覺接受各方面的監(jiān)督，特別是對其執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況進行監(jiān)督，進一步確保監(jiān)察權(quán)運行受監(jiān)督、有約束。

這種特別的職業(yè)倫理旨在通過對監(jiān)察官行使職權(quán)行為予以特殊規(guī)制來保障監(jiān)察官正確和規(guī)范行使監(jiān)察權(quán)，是監(jiān)察官在履行職責過程中所應(yīng)具備的良好道德品質(zhì)。一方面，它產(chǎn)生于監(jiān)察職業(yè)活動之中，與監(jiān)察官的職業(yè)角色和職業(yè)行為相聯(lián)系，所規(guī)范的對象為監(jiān)察官的各種職業(yè)和社會行為。另一方面，這種倫理的內(nèi)容應(yīng)當由公正、忠誠、廉潔、守法、勤勉等行為價值規(guī)范構(gòu)成，并反映出監(jiān)察官整體的職業(yè)信仰、職業(yè)精神、職業(yè)追求、職業(yè)文化和職業(yè)風貌。[33]作為權(quán)力監(jiān)督的專責人員，監(jiān)察官能否依法履職、正確和規(guī)范行使監(jiān)察權(quán)直接關(guān)系到黨和國家重大戰(zhàn)略部署的實現(xiàn)，并影響著黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的成效。這就意味著監(jiān)察官所遵循的職業(yè)倫理應(yīng)當符合其職業(yè)特性和行為要求，具有政治性、公共性、專業(yè)性和道德性等特征。

（一）忠誠堅定、敢于斗爭

監(jiān)察官職業(yè)倫理應(yīng)當突出監(jiān)察權(quán)的政治性，要求監(jiān)察官忠誠堅定、敢于斗爭。在合署辦公體制下，監(jiān)察權(quán)既具有法律性，又具有政治性。通過黨的紀律檢查權(quán)對國家監(jiān)察權(quán)的“吸納”，直接主導(dǎo)并形塑了后者的政治屬性，使其得以服從于黨的領(lǐng)導(dǎo)。[34]于是，作為監(jiān)察權(quán)的行使者，良好的政治素質(zhì)就成為監(jiān)察官恪盡職守、公正監(jiān)察的先決條件。隨著全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，面對反腐敗斗爭新形勢新任務(wù)，監(jiān)察官必須要保證對黨忠誠，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；對人民忠誠，堅持以人民為中心；對黨紀國法忠誠，堅持秉公執(zhí)法；對紀檢監(jiān)察事業(yè)忠誠，忠于職守、勇挑重擔。[35]只有堅持正確的政治方向，擁有堅定的政治信仰，筑牢忠誠的政治品格，才能確保監(jiān)察官嚴格執(zhí)行黨和國家的路線方針政策、重大決策部署，始終在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致?！凹o檢監(jiān)察工作的實質(zhì)，就是同影響黨的先進性、弱化黨的純潔性、破壞黨的集中統(tǒng)一、損害群眾切身利益的人和事作斗爭?！盵36]作為黨的紀律部隊，監(jiān)察官是黨章黨紀的執(zhí)行者、黨的路線方針的捍衛(wèi)者，必須要發(fā)揚斗爭精神、堅定斗爭意志、增強斗爭本領(lǐng)，勇于擔當、敢于監(jiān)督，堅決同一切消極腐敗現(xiàn)象作斗爭，堅定不移推動正風肅紀反腐向縱深發(fā)展，更好地擔負起黨和人民賦予的使命與責任。

（二）遵紀守法、秉公執(zhí)法

監(jiān)察官職業(yè)倫理應(yīng)當體現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的公共性，要求監(jiān)察官遵紀守法、秉公執(zhí)法。在現(xiàn)代社會中，“公共權(quán)力來源于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量”[37]。作為監(jiān)察權(quán)的行使主體，監(jiān)察機關(guān)是黨和國家自我監(jiān)督的專責機關(guān)，依法對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，其設(shè)立的目的就在于強化對公權(quán)力的制約與監(jiān)督，維護憲法和法律的尊嚴，保障國家和人民的利益。為保證這一目的的實現(xiàn)，憲法和法律賦予了監(jiān)察機關(guān)專門的職權(quán)，并配置了相應(yīng)的措施和手段。如果離開了這一目的，監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)及相應(yīng)的措施和手段也就失去了存在的依據(jù)。因此，監(jiān)察權(quán)的行使必須具有合目的性，要能夠體現(xiàn)人民的意志，維護人民的根本利益。這就要求監(jiān)察官必須秉公執(zhí)法，嚴格按照法定的權(quán)限和程序履行職責，確保監(jiān)察權(quán)正確規(guī)范行使，更好地發(fā)揮自身在正風肅紀反腐、維護群眾利益等方面的作用。同時，監(jiān)察官作為監(jiān)督執(zhí)法者，必須模范遵守憲法和法律，維護憲法和法律的尊嚴與權(quán)威，嚴格遵守黨的紀律和保密制度。這是對監(jiān)察官執(zhí)業(yè)的基本要求，也是監(jiān)察官職業(yè)倫理的應(yīng)有之義。只有對黨紀國法常懷敬畏之心，不斷增強紀法意識、規(guī)矩意識，才能保證監(jiān)察官依法履職，成為遵紀守法的表率。

（三）忠于職守、勤勉盡責

監(jiān)察官職業(yè)倫理應(yīng)當體現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的專業(yè)性，要求監(jiān)察官忠于職守、勤勉盡責。在性質(zhì)上，監(jiān)察權(quán)既不是行政權(quán)，也不是司法權(quán)，而是獨立的監(jiān)察權(quán)——一種專責監(jiān)督的國家權(quán)力。與行政權(quán)、司法權(quán)相比較，監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)在于監(jiān)督，是對行使公權(quán)力的國家公職人員進行監(jiān)察，而行政權(quán)的本質(zhì)在于執(zhí)行，所管轄的對象涉及到社會的方方面面。司法權(quán)是一種判斷權(quán)，具有被動性、中立性、和平性、終局性等特征，而監(jiān)察權(quán)的行使則具有明顯的傾向性，要求積極主動履職，懲處職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。因此，作為一種專責性權(quán)力，監(jiān)察權(quán)的行使應(yīng)當建立在專業(yè)知識和技術(shù)之上，并依賴于專門的人員和機構(gòu)。這就要求監(jiān)察官必須具備良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)，熟悉黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，具有從事監(jiān)察業(yè)務(wù)的專業(yè)知識和能力。同時，監(jiān)察官還應(yīng)當保持嚴謹?shù)墓ぷ髯黠L，秉承求實、嚴謹、公正的工作態(tài)度，在履職過程中忠于職守、勤勉盡責，努力提高工作質(zhì)量和效率，不斷提升監(jiān)察能力和工作水平。

（四）廉潔自律、接受監(jiān)督

監(jiān)察官職業(yè)倫理應(yīng)當體現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的道德性，要求監(jiān)察官廉潔自律、接受監(jiān)督。我國監(jiān)察權(quán)的確立肩負著重要的職責和使命，包括調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪、開展廉政建設(shè)和反腐敗工作、維護憲法和法律的尊嚴。為履行這些職責和使命，憲法和法律賦予了監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查、處置的職權(quán)。在道德意義上，這些職責和使命既證立了監(jiān)察權(quán)的正當性，又體現(xiàn)出監(jiān)察權(quán)獨特的價值。作為一種專責監(jiān)督的權(quán)力，監(jiān)察權(quán)旨在強化對權(quán)力運行的制約與監(jiān)督，體現(xiàn)出以權(quán)力制約權(quán)力的行權(quán)邏輯。但是，“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督”，監(jiān)察權(quán)的行使必須受到嚴格的監(jiān)督和約束，從而防止權(quán)力被濫用，保障其規(guī)范運行。這就要求監(jiān)察官應(yīng)當具備剛正不阿、敢于直言、不畏權(quán)勢、鐵面無私等品格，嚴格約束和規(guī)范自身行為，做到清正廉潔、克己奉公、一塵不染。另外，監(jiān)察官應(yīng)當自覺接受組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。這些內(nèi)部約束與外部約束構(gòu)成了對監(jiān)察官的多元監(jiān)督格局。在這種格局下，“既要強化對權(quán)力運行之‘監(jiān)督’，也要強化對權(quán)力運行之‘制約’，還要讓‘人民’監(jiān)督權(quán)力，最終將監(jiān)察官之權(quán)力關(guān)進制度的籠子”[30]。

如何監(jiān)督監(jiān)督者？如何加強對監(jiān)察官的監(jiān)督與約束？本文試圖通過明確監(jiān)察官的角色定位、塑造監(jiān)察官的職業(yè)形象、強化監(jiān)察官的自我約束來解決這一核心問題。在合署辦公體制下，監(jiān)察官既是紀檢干部，又是監(jiān)察干部；既是國家公職人員，又是黨的干部。這種“雙重身份”既塑造了監(jiān)察官的職業(yè)形象，又決定了監(jiān)察官的職業(yè)倫理。作為監(jiān)督“官”的“官”，監(jiān)察官代表黨和國家行使監(jiān)察權(quán)，在職責使命、權(quán)利義務(wù)、能力素養(yǎng)、監(jiān)督管理等方面的要求均要高于其他國家公職人員。而監(jiān)察官所遵守的職業(yè)倫理應(yīng)當符合其職業(yè)特性和行為要求，具有政治性、公共性、專業(yè)性和道德性等特征。因此，這就要求監(jiān)察官必須忠誠堅定、敢于斗爭，遵紀守法、秉公執(zhí)法，忠于職守、勤勉盡責，廉潔自律、接受監(jiān)督，進一步保障監(jiān)察官正確和規(guī)范行使監(jiān)察權(quán)，鍛造忠誠干凈擔當?shù)谋O(jiān)察官隊伍。