羅新遠(yuǎn)，王光明

（西北政法大學(xué) 管理學(xué)院，陜西 西安 710122）

鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的基石，其治理成效和發(fā)展方向都直接影響著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。作為我國行政體制的神經(jīng)末梢，村干部是國家政策落地的直接執(zhí)行者，也是鄉(xiāng)村治理的“排頭兵”?！肮σ圆懦?，業(yè)由才廣”，黨和國家政策方針的落實以及村一級基層事務(wù)的有效治理等都離不開村干部。村干部隊伍作為開展鄉(xiāng)村振興工作的主體和基石以及黨和政府聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁紐帶，不僅肩負(fù)著農(nóng)村各項治理工作的責(zé)任，其工作成效直接影響基層的總體穩(wěn)定和中央政策在農(nóng)村地區(qū)的施政效果。[1]村干部隊伍來源渠道多元，駐村干部、大學(xué)生村官以及致富能人、鄉(xiāng)賢、離退休干部等群體為村干部隊伍提供了充裕的人才儲備。雖然村干部未被納入中國公務(wù)員體制范圍，但相較于其他普通村民而言，其仍處在鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的有利位置和關(guān)鍵節(jié)點,更擔(dān)負(fù)著村民增收和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。[2]國內(nèi)已有的研究表明，村干部的個體素質(zhì)與治理能力等因素對于提升村級政策執(zhí)行效果、改善鄉(xiāng)村社會治理質(zhì)量、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著影響。[3-6]村干部專業(yè)化、年輕化等因素對農(nóng)民家庭收入提升的作用顯著。[7]村干部隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能力素質(zhì)提高為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供了良好的人才資源支撐。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者西奧多·舒爾茨強(qiáng)調(diào)人力資本在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的重要作用，并認(rèn)為其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的主要原因。村干部的人力資本含量包括村干部個體本身的知識儲備與綜合能力等素質(zhì)特征，都會對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。[2]在村民需求日趨多樣和鄉(xiāng)村社會急劇轉(zhuǎn)型的背景下，村干部隊伍必須擁有過硬的工作能力和政治素養(yǎng)，才能有效應(yīng)對鄉(xiāng)村振興過程中所面臨的復(fù)雜局面。

隨著我國戶籍制度的松動、全國統(tǒng)一勞動力市場的形成和城鎮(zhèn)化的加速，社會流動性不斷增強(qiáng)，致使大量農(nóng)村勞動力涌入城市。[8]大量農(nóng)村青壯年的流失不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)村的空巢現(xiàn)象嚴(yán)重，同時也造成鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵人才主體缺位。盡管在新農(nóng)村建設(shè)階段出現(xiàn)過人才回流的現(xiàn)象，但現(xiàn)狀依然是鄉(xiāng)村精英群體匱乏并嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。[9]目前相比較于我國其他地區(qū)而言，西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)村人才流失現(xiàn)象更為嚴(yán)重，鄉(xiāng)村治理已然面臨著治理主體缺失與內(nèi)生發(fā)展乏力等問題，增加了鄉(xiāng)村社會治理的難度。[10]鄉(xiāng)村社會治理一般由秩序和發(fā)展兩個基本內(nèi)涵構(gòu)成，村干部作為鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵主體，其自身綜合素質(zhì)特征對于推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升鄉(xiāng)村治理水平的作用得到學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同。[11]除此以外，在國家力量滲透較低的部分西部地區(qū)，村干部可憑借其自身宗族紐帶影響，打破集體行動的僵局，提升鄉(xiāng)村治理效率。[12]由此可見，村干部隊伍建設(shè)對于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與有效治理具有顯著影響。然而，在農(nóng)村空心化和鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型雙重背景下，如何防范化解村干部隊伍建設(shè)風(fēng)險，保障鄉(xiāng)村治理有效與鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進(jìn)，成為現(xiàn)階段村干部隊伍建設(shè)的重點?；诖?，文章以西部地區(qū)Q 縣為例，從鄉(xiāng)村社會秩序和鄉(xiāng)村社會發(fā)展出發(fā)，探究鄉(xiāng)村治理視閾下村干部隊伍建設(shè)的潛在風(fēng)險，并為此提出相應(yīng)對策，通過有效防范化解村干部隊伍建設(shè)風(fēng)險來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效與鄉(xiāng)村振興。

一、加強(qiáng)村干部隊伍建設(shè)的必要性和重要性

鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，這對村干部的工作能力水平提出了更高要求。治理有效是鄉(xiāng)村振興的保障和前提，村干部作為村莊發(fā)展的引領(lǐng)者，其綜合素質(zhì)能否契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求將直接影響村莊治理績效。[13]因此，現(xiàn)階段村干部隊伍的整體素質(zhì)水平將直接關(guān)乎鄉(xiāng)村治理有效與鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。

（一）村干部隊伍建設(shè)與鄉(xiāng)村治理

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于提升村干部隊伍素質(zhì)。村級組織作為直接與鄉(xiāng)土社會接觸的行政組織，發(fā)揮著連接黨和政府與基層民眾的紐帶作用，同時也是感知和回應(yīng)基層民眾訴求的重要“感應(yīng)器”。新時代的鄉(xiāng)村治理模式已從傳統(tǒng)的資源汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源供給型模式，對鄉(xiāng)村輸入的治理資源和嵌入治理力量日漸加強(qiáng)，鄉(xiāng)村社會迎來了前所未有的發(fā)展契機(jī)。這種形勢下，若要發(fā)揮村級組織的關(guān)鍵作用，必須建立起高素質(zhì)、高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的村干部隊伍。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)過程中，不僅賦予了村級組織和村干部對鄉(xiāng)村治理資源一定的自主配置權(quán)，同時拓展了村干部和村級組織的自主行為空間，這使得村干部自身素質(zhì)對于助推鄉(xiāng)村治理有效而言具有重要作用。[14]

（二）村干部隊伍建設(shè)與公共服務(wù)

農(nóng)業(yè)稅費改革后，基層政府財政收入從傳統(tǒng)的農(nóng)村資源汲取轉(zhuǎn)為依靠上級政府轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主權(quán)以及有效控制基層社會的能力不斷下降。同時，由于國家涉農(nóng)補(bǔ)貼大部分都是跳過鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取直補(bǔ)到戶的方式，這一做法雖然能夠減少腐敗機(jī)會，但在一定程度上淡化了鄉(xiāng)村兩級與村民之間的利益紐帶。鄉(xiāng)村兩級干部受權(quán)力上收限制，已然沒有能力提供相應(yīng)公共服務(wù)。大部分鄉(xiāng)村干部秉承“不出事邏輯”，致使其在上級未明確要求的情況下，不會主動地介入村莊公共服務(wù)的提供。[15]隨著新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，2017 年2 月，國務(wù)院發(fā)文《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中指出，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在國家與社會資本下鄉(xiāng)的情況下，鄉(xiāng)村干部“不出事邏輯”已然不再適用。維持“政治正確”不等于“就此躺平”。村級組織作為國家與農(nóng)民群眾聯(lián)系的紐帶，掌握著最廣大人民群眾的公共服務(wù)需求。村干部作為“第一負(fù)責(zé)人”，肩負(fù)著提供效率與公平兼?zhèn)涞墓卜?wù)的職責(zé)。

（三）村干部隊伍建設(shè)與政策執(zhí)行

村干部隊伍作為鄉(xiāng)村振興的直接利益相關(guān)者，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策執(zhí)行的基本主體，其自身素質(zhì)和角色認(rèn)同對于其能否準(zhǔn)確地理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容、明確自身職責(zé)定位具有重要影響。鄉(xiāng)村振興具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性等特點，其在執(zhí)行過程中難免會出現(xiàn)一些“梗阻”“阻滯”“變異”等問題。這種情況下，村干部就要通過其過硬的自身素質(zhì)和角色認(rèn)同感，把握鄉(xiāng)村振興政策的實質(zhì)，根據(jù)本村自然稟賦及自身綜合水平采取科學(xué)合理的執(zhí)行策略和方法，抓住執(zhí)行工作的重點和關(guān)鍵，以此來有效整合鄉(xiāng)村資源，支持并主動地參與鄉(xiāng)村振興工作，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的政策執(zhí)行力。“政策執(zhí)行主體只有對政策的內(nèi)容和精神實質(zhì)特別是政策所蘊涵的潛在價值和利益有了正確的認(rèn)知才能準(zhǔn)確地理解政策制定者的意圖，才可能形成正確的政策態(tài)度進(jìn)而產(chǎn)生積極的行為動力和符合政策的目標(biāo)保證政策獲得預(yù)期的執(zhí)行效果?！盵15]在我國的多數(shù)具有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村地區(qū)，其特有的宜居生態(tài)環(huán)境及穩(wěn)固的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)已為其發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。然而，為進(jìn)一步助推鄉(xiāng)村振興，仍需建立起一支具備戰(zhàn)斗力的村干部隊伍負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民、推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理有效。具體來說，在留村人口致富培訓(xùn)以及支持村民自主創(chuàng)業(yè)中，村干部起到重要的領(lǐng)導(dǎo)作用；在確定各自轄區(qū)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略時，村干部需要憑借其知識儲備與綜合素質(zhì)，依據(jù)鄉(xiāng)村自身比較優(yōu)勢，確定本鄉(xiāng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以此來形成能夠充分利用鄉(xiāng)村自身優(yōu)勢資源稟賦并符合現(xiàn)實市場需要的特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；在鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)方面，村干部作為國家與農(nóng)村之間的執(zhí)行“中介”，其肩負(fù)著村民集體的利益代表以及農(nóng)村與外界的溝通橋梁的重要職責(zé)。

二、當(dāng)前村干部隊伍建設(shè)的風(fēng)險識別

筆者以Q 縣為樣本，對2021 年村級換屆以來村干部隊伍建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)研。Q 縣是關(guān)中西部典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，地處渭北旱塬丘陵溝壑區(qū)，總面積996.46 平方公里，轄7 鎮(zhèn)65 個行政村和3 個社區(qū)，總?cè)丝?3.4 萬人，其中農(nóng)業(yè)人口11.1 萬人。新時代以來，Q 縣在鄉(xiāng)村治理方面取得了重大成就，為推進(jìn)Q 縣經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。同時，我們必須清醒地認(rèn)識到，隨著時代的變遷，鄉(xiāng)村社會的形勢、治理基礎(chǔ)和居民觀念均發(fā)生了巨大變化。其中，作為鄉(xiāng)村治理的重要主體——村干部隊伍，在面臨新時代重大任務(wù)挑戰(zhàn)中，如何防范村干部自身道德風(fēng)險成為當(dāng)下Q 縣村干部隊伍建設(shè)的一大難題。同時，在面對干部年輕化、農(nóng)村空心化的整體趨勢下，Q 縣應(yīng)該如何調(diào)整村干部隊伍、激發(fā)基層發(fā)展活力，這對Q 縣能否實現(xiàn)治理有效，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

（一）村干部雙重角色誘發(fā)的道德風(fēng)險

根據(jù)委托代理理論對人的假設(shè)，人所從事的各種經(jīng)濟(jì)活動其目的是追求自身效用最大化，這一假設(shè)說明村干部隊伍在面臨“公民”與“村干部”雙重角色時可能會產(chǎn)生機(jī)會主義。村干部若以經(jīng)濟(jì)人角度出發(fā)，其作策略選擇時便會充分利用自身信息優(yōu)勢并以此來獲取自身利益，由此引發(fā)村干部道德風(fēng)險。村委會作為由全體村民組成的公共機(jī)構(gòu)，作為公共利益的代表，這種投機(jī)主義道德風(fēng)險仍舊難以避免。恩格斯曾指出：“以往國家的特征是什么呢？隨著時間的推移，這些機(jī)關(guān)為首的是國家政權(quán)，為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人。”[16]因此，村干部在行使其決策權(quán)的同時必然會面臨公共利益與自身利益最大化之間的抉擇[17]。布坎南認(rèn)為：“公共選擇的顯著特征是假設(shè)政治舞臺上的個人像市場上的個人一樣，理性地按照他們自己的自利方式行動。”[18]這一問題在“富人治村”“村企合一”模式的鄉(xiāng)村較為常見。在東南地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，其地方村政的演變不再是傳統(tǒng)的“民選村官”，而是村企合一，企業(yè)“吃掉”村級組織，這與現(xiàn)如今的“富人治村”類似。[19]雖相較于之前“一元化”控制下許多赤貧農(nóng)村“干部輪流當(dāng)”式民主有所進(jìn)步，但其中村干部隊伍作為“經(jīng)濟(jì)人”一方，需警惕其在利益取向中誘發(fā)的過度道德風(fēng)險，防止村干部受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，將個人的利益凌駕于公共利益之上。

（二）村干部隊伍過度年輕化帶來的風(fēng)險

2019 年中央一號文件中，提出要“實施村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升行動，落實村黨組織5 年任期規(guī)定”。在2021 年陜西省村“兩委”換屆中，村干部年輕化現(xiàn)象突出[20]，原因是地方政府為強(qiáng)化村干部在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，對換屆政策進(jìn)行了硬性規(guī)定，如55 歲以上人員不得入選村“兩委”班子，至少應(yīng)有1 名35 歲以下干部。從表面看，政策只要求一名35 歲以下干部，但實際上55 歲的年齡上限顯著推動了村干部隊伍建設(shè)的年輕化進(jìn)程。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身角度看，若選擇任用50 歲左右干部，其任職年限較短，不利于村干部隊伍的穩(wěn)定。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇動員35 歲以下年輕人加入村干部隊伍，培養(yǎng)并穩(wěn)定村干部隊伍。截至2023 年7 月，Q 縣全縣共有65 個行政村，現(xiàn)有“一肩挑”干部61 名，村黨支部書記2 名，擬任人選2 人。65 位干部平均年齡51.6 歲，其中，35 歲以下1 人，占1.5%；36 歲至45 歲11人，占16.9%；46 歲至52 歲25 人，占38.5%；53 歲至55 歲13 人，占20%；56 歲至59 歲12 人，占18.5%；60 歲以上3 人，占4.6%（見圖1）。整體來看，Q 縣村“兩委”成員年齡偏年長化，這正是Q 縣鄉(xiāng)村治理有效的中堅力量。為遵循換屆政策的硬性要求，Q 縣下屆村“兩委”班子換屆必然會涌進(jìn)大量新鮮血液，大量年輕干部將入駐村“兩委”。

圖1 Q 縣村干部隊伍年齡構(gòu)成

年輕村干部戶籍雖為村莊村民，但與村莊關(guān)系并不密切，身心均不在村莊，有“村外人”特點。他們雖是村民，但與其他村民不同，村民受到村莊社會規(guī)范約束，人際關(guān)系也在熟人社會的影響下形成。傳統(tǒng)的村莊是一種以熟人為基礎(chǔ)的社會形態(tài)，其社會規(guī)范對村干部與其他村民均具有約束力。然而，隨著農(nóng)村地區(qū)人口不斷流失，熟人社會亦在逐漸瓦解，村民與村民之間的熟悉程度逐漸降低，村民人際關(guān)系也在向著“理性”轉(zhuǎn)變，農(nóng)村地區(qū)漸漸演化形成“無主體熟人社會”[21]。村民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生固定的社會關(guān)系。費孝通在《鄉(xiāng)土中國》里說：“直接靠農(nóng)業(yè)來謀生的人是粘著在土地上的?！盵22]年輕村干部則因經(jīng)濟(jì)上脫離土地，其生產(chǎn)活動與村莊不相關(guān)，導(dǎo)致他們的社會關(guān)系難以在村莊內(nèi)再生產(chǎn)。這種狀態(tài)使他們的社會關(guān)系、生活方式以及自我價值歸屬等均不在村莊。并且，由于其自身與村莊的關(guān)系脫嵌，使其在村莊內(nèi)部缺乏必要的社會性資源支持，致使村干部除經(jīng)濟(jì)激勵以外的社會激勵（如人際交往）很難對其產(chǎn)生效果。由于缺乏社會性的正向激勵，一些年輕村干部往往將其工作視為一種職業(yè)，以一種相對功利的方式對待，將其視為謀生的手段，而非服務(wù)村民、推動村莊發(fā)展的責(zé)任和使命。此外，村干部的權(quán)威并非僅來源于鄉(xiāng)村治理的過程，而且還和他們與村民之間的日?；用芮邢嚓P(guān)。這種權(quán)威的積累是全方位的，涵蓋了各種層面。由于大部分年輕村干部并未在村莊中土生土長，因此他們在村莊內(nèi)部也相應(yīng)缺乏權(quán)威的積累。

（三）新機(jī)遇新挑戰(zhàn)下村干部隊伍素質(zhì)能力不足的風(fēng)險

中國農(nóng)村發(fā)展步入了新發(fā)展階段，全面脫貧的勝利完成揭示出農(nóng)村干部亟需應(yīng)對更多發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。技術(shù)治理與智能治理逐漸成為國家和社會治理的關(guān)鍵趨勢，大數(shù)據(jù)和數(shù)字政府等技術(shù)的廣泛普及顯著提升了基層治理效率和精準(zhǔn)性。[23]“十四五”期間，Q 縣政府致力于提升第一產(chǎn)業(yè)中的農(nóng)業(yè)科技含量，積極推動農(nóng)業(yè)多元化發(fā)展和特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，以壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。然而，部分農(nóng)村干部仍存在“小富即安”“小得即滿”的思維，耽溺于過去的成績，并因此產(chǎn)生了認(rèn)知模糊，導(dǎo)致治理措施的猶豫不決和因循守舊。

Q 縣65 位村干部中，致富帶頭人49 人，退伍軍人3 人，外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員3 人（見圖2）。受傳統(tǒng)小農(nóng)思想影響，少數(shù)村干部接受新事物、新技術(shù)、新模式的能力有限，使得原本帶領(lǐng)村集體致富的“領(lǐng)路人”反倒成為循規(guī)蹈矩的“老舊人”。部分村集體仍然種植老舊品種的農(nóng)產(chǎn)品，不僅維護(hù)費時費力，經(jīng)濟(jì)效益也不高。加之受環(huán)保約束畜禽養(yǎng)殖污染治理成本加大，村集體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營粗放，品牌意識淡薄，只重產(chǎn)量、數(shù)量不重品質(zhì)，重實用不重加工、銷售與包裝，這種“經(jīng)驗主義”“小農(nóng)主義”思潮主導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思維誤區(qū)已嚴(yán)重阻礙Q 縣特色產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展進(jìn)程。

圖2 Q 縣村干部隊伍人員構(gòu)成

（四）農(nóng)村空心化背景下“村”“民”聯(lián)系紐帶淡化風(fēng)險

城市化和工業(yè)化的進(jìn)程導(dǎo)致了農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，農(nóng)民遷移進(jìn)城，土地使用權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系解體[24]，傳統(tǒng)的“熟人治村”“能人治村”模式在這種背景下逐漸消失，農(nóng)村人口的流出以及精英人士的流失導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的凋零，使農(nóng)村空心化現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。一方面，人才是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵要素。農(nóng)村空心化所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村治理人才匱乏主要有鄉(xiāng)村治理決策人才與執(zhí)行人才匱乏，直觀地體現(xiàn)在現(xiàn)行村干部隊伍綜合素質(zhì)上。另一方面，農(nóng)村空心化制約著農(nóng)村治理有效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體來說，Q 縣農(nóng)村空心化對農(nóng)村事務(wù)治理產(chǎn)生的最直接影響便是村干部隊伍與村民聯(lián)系缺失。大量農(nóng)民涌入城市中謀生，導(dǎo)致本村的公共事務(wù)與外出農(nóng)民群體的分離，鄉(xiāng)村治理儼然成了村干部的“獨角戲”。農(nóng)民因戶籍所在地與其現(xiàn)居住地不一致，往往對其原戶籍所在村莊的公共事務(wù)缺乏關(guān)心和參與意愿。這是因為伴隨農(nóng)民離開鄉(xiāng)村趕赴城市的同時，農(nóng)村公共服務(wù)是否改善對其影響甚微，其對本村公共服務(wù)的需求強(qiáng)度也在同步降低，導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)村公共事務(wù)治理的依賴程度下降，對于相關(guān)治理活動的回應(yīng)不足。此外，農(nóng)民進(jìn)城現(xiàn)象不僅體現(xiàn)了農(nóng)村勞動力的流動，也揭示了許多農(nóng)村精英對農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r的困惑和不滿，他們渴望在城市中尋求更好的發(fā)展機(jī)會和更高的生活質(zhì)量。這種情況下，農(nóng)村基層治理在逐步失去“能人治村”模式的有效性，與此同時，農(nóng)村和村民之間的聯(lián)系紐帶也遭受了破壞，致使農(nóng)民對于公共事務(wù)治理的內(nèi)在動力無法得以充分有效地激發(fā)。

三、防范化解村干部隊伍建設(shè)潛在風(fēng)險的主要路徑

（一）加強(qiáng)村級財政預(yù)算硬性約束，完善村干部離任審計制度

預(yù)算硬性約束是確保村級組織的運營活動都在預(yù)算范圍內(nèi)的關(guān)鍵步驟，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與基礎(chǔ)設(shè)施方面是村干部道德風(fēng)險的“高發(fā)地”。通過強(qiáng)化村級財政預(yù)算硬約束，明確資金使用去向及可用范圍，防止村干部在面臨抉擇時因利益糾結(jié)而產(chǎn)生道德風(fēng)險，避免給村組織帶來不必要的經(jīng)濟(jì)損失。一是加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和審查，以確保預(yù)算得到嚴(yán)格執(zhí)行。建立健全預(yù)算編制和審批程序是保證預(yù)算合理性和合規(guī)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這需要從源頭上保證預(yù)算的質(zhì)量和可行性，并充分考慮村級組織的實際情況和發(fā)展需求。在審批過程中，必須嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行，避免人情關(guān)系等不正當(dāng)因素的影響。二是完善村干部離任審計制度。摒棄“新官不理舊賬”這一觀點，加大對離任干部的審計力度，制定詳細(xì)的審計方案和流程，并由專業(yè)審計人員對離任干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，客觀公正地評價其工作表現(xiàn)，離任審計要做到“人走事結(jié)”，不留賴賬。審計過程中若發(fā)現(xiàn)村干部存在違規(guī)行為必須進(jìn)行嚴(yán)肅處理，以形成有效的震懾力。三是建立健全村級組織財務(wù)信息公開制度。財務(wù)信息公開是增強(qiáng)群眾對村級組織的信任度和認(rèn)可度的重要手段。通過公開財務(wù)信息，讓群眾了解村級組織的財務(wù)狀況和運營情況，保障群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵群眾對村干部的工作表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督和評價，促使其認(rèn)真履職，防范道德風(fēng)險。

（二）采取青老結(jié)合推進(jìn)村干部隊伍更新，擴(kuò)充青年干部“儲備池”

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型背景下，鄉(xiāng)村治理事務(wù)增多、治理標(biāo)準(zhǔn)提高、治理資源下沉、治理過程精細(xì)，這對村干部提出了更高的要求，因此，基層治理轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出村干部年輕化的趨勢，這一政策具有合情合理的依據(jù)。但在政策執(zhí)行過程中應(yīng)清晰看到老村干部在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的重要作用，防止村干部年輕化政策在執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差，嚴(yán)格杜絕“全盤年輕化”現(xiàn)象。在Q 縣推動村干部隊伍年輕化建設(shè)工作過程中，要積極引導(dǎo)和培養(yǎng)本村具備致富能力的群體與杰出青年群體發(fā)展黨員，并逐步將黨員群體培養(yǎng)成村干部，以此來實現(xiàn)村干部隊伍的年輕化。此外，應(yīng)經(jīng)常性開展“薦賢舉才”活動，以組建一支年齡在35 歲左右、整體素質(zhì)良好的村級后備干部隊伍。每個行政村應(yīng)確保2 名至3 名后備干部的常數(shù)，以培養(yǎng)和壯大村干部的后備力量，確保后備干部與現(xiàn)有的村干部隊伍之間能夠形成有序的銜接。通過這種方式，年輕村干部可以逐步融入現(xiàn)有的村干部隊伍中，并充分發(fā)揮其人力資本的優(yōu)勢。注重發(fā)揮后備干部制度的重要作用，年輕村干部需圍繞行政村資源稟賦，明晰全縣產(chǎn)業(yè)空間布局，熟知鄉(xiāng)村積分制等有效治理手段，依托各行政村產(chǎn)業(yè)特色并結(jié)合自身“發(fā)展能人”的優(yōu)勢建立起一個老中青有機(jī)結(jié)合的梯度結(jié)構(gòu)，為年輕村干部上任提供緩沖期，同時充分發(fā)揮不同年齡村干部的自身能力優(yōu)勢。年輕村干部可以在切身的實際工作中觀察學(xué)習(xí)、積累經(jīng)驗，從而快速提升自身綜合素質(zhì)，為村干部隊伍培養(yǎng)出合格優(yōu)秀的青年治理人才，從而提升村級組織的總體治理能力。

（三）提升村干部隊伍綜合素質(zhì)，發(fā)揮鄉(xiāng)村治理主體的積極主動性

村級領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)特征與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的成長呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)，而其文化素養(yǎng)和綜合能力是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的核心因素。[25]在“鄉(xiāng)政村治”的權(quán)力架構(gòu)中，村級領(lǐng)導(dǎo)者既是政府在農(nóng)村治理政策實施中的委托執(zhí)行者，也是村民自治的核心參與者，對于提高農(nóng)村管理水平和推動農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，具有重要的示范引領(lǐng)作用。Q 縣目前正處于推動農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快實施的關(guān)鍵節(jié)點，村級領(lǐng)導(dǎo)者必須強(qiáng)化自身項目思維、市場思維和巧妙的治理思維，以實現(xiàn)更高層次的農(nóng)村治理，激發(fā)農(nóng)村更高品質(zhì)的發(fā)展活力。在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)中，一方面，村干部需立足村莊資源優(yōu)勢和各方面條件，積極謀劃農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村社治理項目，以項目為抓手，積極爭取上級政策、資金與技術(shù)支持。另一方面，村干部應(yīng)充分樹立市場導(dǎo)向思維，并以此指導(dǎo)農(nóng)村治理與發(fā)展的各項工作，找準(zhǔn)本村的資源優(yōu)勢，對特色發(fā)展項目進(jìn)行精準(zhǔn)把握。在實際村務(wù)治理中，村干部應(yīng)具備巧妙的治理思維，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，注重實際效果和目標(biāo)實現(xiàn)，充分動員和利用農(nóng)村資源，協(xié)調(diào)農(nóng)村內(nèi)部各方利益，凝聚村民對于村社發(fā)展的共識。同時，村干部應(yīng)在推動“三治融合”創(chuàng)新發(fā)展上下功夫，發(fā)揮“1+1+1＞3”的治理效能，恰當(dāng)?shù)剡\用賢治、情治、威治等，打造多元共治的“共同體”。借鑒參考“村民積分制”優(yōu)秀治理方案，在全縣村集體經(jīng)濟(jì)組織收入積累達(dá)到50 萬元以上的村制定“村干部積分制”，考核計劃采用定性與定量相結(jié)合的方式進(jìn)行。其中，定量考核占總成績的70%，定性評價占30%。在考核對象方面，分為村“兩委”班子的集體考核與村“兩委”成員的個人考核兩個層次?？己祟愋蛣t包括平時考核、專項考核和集中考核三種，以便更加全面地了解其工作情況。圍繞村干部經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展能力等方面建立硬性考核指標(biāo)對村干部進(jìn)行打分，根據(jù)各村實際情況進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重及分值設(shè)定，并按個人所獲分值，分四檔對村干部積分情況進(jìn)行月排名、季匯總、年兌現(xiàn)，激發(fā)村干部自身活力[21]，并建立獎懲機(jī)制，以此順利高效地推進(jìn)農(nóng)村治理和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（四）堅持“內(nèi)培外引”兩條腿走路，密切“村”“民”聯(lián)系紐帶

一方面，改革創(chuàng)新選人用人渠道，擴(kuò)大選人用人范圍。選拔和任用村級干部時，應(yīng)同時關(guān)注村內(nèi)和村外的人才資源，拓寬人才選拔多元渠道，為村干部隊伍注入新的活力。在選拔過程中，應(yīng)注重從村級后備干部、具有致富能力的個人、回鄉(xiāng)知識青年、復(fù)員退伍軍人、科技示范戶、務(wù)工經(jīng)商人員等群體中選拔優(yōu)秀人才擔(dān)任村干部。同時，應(yīng)積極引導(dǎo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作和外出務(wù)工經(jīng)商的優(yōu)秀人才回到本村擔(dān)任村干部。此外，可采取選派的方式，從縣級機(jī)關(guān)選派優(yōu)秀年輕干部、大中專畢業(yè)生、涉農(nóng)科研人員到村上任職。若所在地的村干部人選暫時不足，可面向社會公開招聘優(yōu)秀人才擔(dān)任村干部，尤其是注重從先進(jìn)村選派優(yōu)秀干部到后進(jìn)村任職。另一方面，強(qiáng)化村民認(rèn)同，應(yīng)重視并解決村民外流問題。作為農(nóng)村基層治理和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵力量，農(nóng)民發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。通過增加農(nóng)村對農(nóng)民的吸納能力，為村民自主創(chuàng)業(yè)和就近擇業(yè)創(chuàng)造便利條件。此外，構(gòu)建村民利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，通過情感規(guī)則、程序規(guī)則和利益規(guī)則的引導(dǎo)，強(qiáng)化村民與本村公共事務(wù)的聯(lián)系，充分調(diào)動農(nóng)民參與公共事務(wù)治理的積極性和主動性，強(qiáng)化村干部與村民聯(lián)系的紐帶。