歐凱文，張 琴

（1.西南政法大學(xué)，重慶 401120；2.岳池縣人民檢察院，四川 廣安 638300）

一、問題的提出

網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者是指提供網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品服務(wù)等網(wǎng)絡(luò)通信服務(wù)的單位或自然人，包括提供網(wǎng)絡(luò)接入、傳輸、儲(chǔ)存技術(shù)、設(shè)施，提供信息搜索、網(wǎng)上購物、網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)，提供支付結(jié)算、電子游戲、定位導(dǎo)航服務(wù)等。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者是信息傳遞的信道和中間環(huán)節(jié)。不斷發(fā)展的電子信息技術(shù)賦予了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者記錄、聚合、交換海量個(gè)人信息的能力，使其得以捕獲大量個(gè)人信息并將個(gè)人信息記錄為數(shù)據(jù)。由于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者具有信息收集、控制、處理上的優(yōu)勢(shì)，偵查機(jī)關(guān)在初查階段向網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者調(diào)取個(gè)人信息，可高效獲知相關(guān)公民的個(gè)人情況，如電話號(hào)碼、行跡、愛好等，這有利于解決警務(wù)實(shí)踐中管轄權(quán)、適用強(qiáng)制措施、取證等方面的障礙。［1］在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化、法治化層面，初查調(diào)取行為的效益化目標(biāo)和法治化目標(biāo)平衡問題日益凸顯，亟待詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)規(guī)制初查調(diào)取行為。

現(xiàn)有研究多通過調(diào)取行為的權(quán)利侵犯程度，探討其性質(zhì)屬于強(qiáng)制偵查行為還是任意偵查行為。從強(qiáng)制力角度，部分學(xué)者認(rèn)為因?yàn)槌醪橹胁贿m用強(qiáng)制偵查，所以初查調(diào)取行為僅屬于任意偵查行為。［2］從警務(wù)實(shí)踐角度，部分學(xué)者認(rèn)為調(diào)取行為常干預(yù)個(gè)人信息權(quán)、隱私權(quán)等公民基本權(quán)利，調(diào)取行為應(yīng)屬于一種強(qiáng)制偵查措施。［3］若認(rèn)為調(diào)取行為屬于任意偵查措施，根據(jù)我國現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定，任何立案前的行為都不能得到我國現(xiàn)行刑事訴訟法的有效規(guī)制。若認(rèn)為調(diào)取行為屬于強(qiáng)制偵查措施，則初查中不得任意行使調(diào)取行為而必須按程序?qū)徟?。還有學(xué)者將干預(yù)個(gè)人基本權(quán)利的數(shù)據(jù)調(diào)取行為界定為強(qiáng)制偵查措施，認(rèn)為初查中的調(diào)取行為不應(yīng)任意干預(yù)公民基本權(quán)利。［4］但如此以來，在犯罪風(fēng)險(xiǎn)和犯罪隱蔽性激增的背景下，僅憑公開數(shù)據(jù)、非內(nèi)容數(shù)據(jù)等很難實(shí)現(xiàn)初查效果。本文試圖分析信息技術(shù)革新的時(shí)代特征及由此導(dǎo)致初查調(diào)取行為的法治化問題，從程序規(guī)則和權(quán)利保障角度探索初查調(diào)取中效益化目標(biāo)與法治化目標(biāo)間的平衡點(diǎn)。

二、初查中數(shù)據(jù)調(diào)取程序的問題分析

利用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者持有的個(gè)人信息，公安機(jī)關(guān)初查效率大幅提高。初查調(diào)取將成為公安機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)性工作。但在電子信息技術(shù)革新的時(shí)代特征下，公安機(jī)關(guān)概括性的初查調(diào)取行為存在諸多問題，造成了調(diào)取過程與目標(biāo)失配，主要表現(xiàn)為初查調(diào)取行為與偵查行為混同和權(quán)利保障缺失的問題。

（一）初查調(diào)取行為與偵查行為混同

目前，通信技術(shù)和警務(wù)變革最顯著的特點(diǎn)即是泛在網(wǎng)導(dǎo)向的通信技術(shù)驅(qū)動(dòng)信息外溢。通過網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者，公安機(jī)關(guān)在初查中高效調(diào)取大量個(gè)人信息，初查的實(shí)際范圍擴(kuò)大。依靠網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者持有的個(gè)人信息，公安機(jī)關(guān)可以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)域、風(fēng)險(xiǎn)人員、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系進(jìn)行分析，以合理配置警力，挖掘犯罪線索。［5］融合導(dǎo)向的大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)是新時(shí)代偵查工作現(xiàn)代化變革的重要力量，信息效能大幅提高。人工智能方面可利用專家系統(tǒng)、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)訓(xùn)練人工智能，為公安工作提供指引。［6］公安機(jī)關(guān)初查工作越來越依賴數(shù)據(jù)調(diào)取環(huán)節(jié)，但現(xiàn)有法律規(guī)范卻缺少具體詳細(xì)的程序性規(guī)定約束初查調(diào)取行為。概括性的初查調(diào)取行為呈現(xiàn)偵查化現(xiàn)象。初查調(diào)取行為的效益化目標(biāo)和法治化目標(biāo)難以平衡。

第一，現(xiàn)有法律規(guī)范未明確調(diào)取行為的性質(zhì)?！蛾P(guān)于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)若干問題的規(guī)定》（下文簡(jiǎn)稱《電子數(shù)據(jù)規(guī)定》）、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件電子數(shù)據(jù)取證規(guī)則》（下文簡(jiǎn)稱《電子取證規(guī)則》）授權(quán)公安機(jī)關(guān)可于初查階段調(diào)取電子數(shù)據(jù)，但在概括性授權(quán)下，一方面，調(diào)取范圍泛化。對(duì)調(diào)取措施的實(shí)質(zhì)限制而言，個(gè)人信息的調(diào)取范圍僅限制于與案件事實(shí)相關(guān)，但在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，有罪、無罪、罪輕信息以及其他個(gè)人信息與案件事實(shí)的相關(guān)性被沖淡。［7］實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)往往難以精準(zhǔn)調(diào)取與案件事實(shí)相關(guān)的信息。另一方面，調(diào)取方式隨意化?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》要求初查“不得對(duì)被調(diào)查對(duì)象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被調(diào)查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)，不得采取技術(shù)偵查措施”。法理上根據(jù)“侵犯重要利益說”［8］之任意偵查標(biāo)準(zhǔn)，初查階段采用上述措施將侵犯?jìng)€(gè)人重要利益，應(yīng)予禁止。但若在初查中調(diào)取敏感個(gè)人信息，同樣侵犯了重要利益，《電子數(shù)據(jù)規(guī)定》《電子取證規(guī)則》卻未規(guī)定公安機(jī)關(guān)初查調(diào)取的程序適用、調(diào)取方式、權(quán)限等問題。概括性調(diào)取行為的權(quán)力性質(zhì)難以確定。若將其定義為強(qiáng)制偵查措施，則初查中將難再行使調(diào)取行為。若定義為任意偵查措施，根據(jù)我國現(xiàn)行刑事訴訟法的規(guī)定，立案是刑事訴訟的啟動(dòng)程序。任何立案前的行為都難得到我國現(xiàn)行刑事訴訟法的有效規(guī)制。這導(dǎo)致初查調(diào)取中任意偵查與強(qiáng)制偵查的界限模糊，公安機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)取方式的選擇缺少詳細(xì)具體的法律授權(quán)。刑事訴訟法對(duì)不同階段公權(quán)力的行使約束不同，初查階段的概括性調(diào)取行為對(duì)個(gè)人信息內(nèi)容和調(diào)取方式都不加區(qū)分，權(quán)利干預(yù)效果甚至可達(dá)到強(qiáng)制措施的干預(yù)程度，架空了我國立案程序的人權(quán)保障機(jī)制。

第二，我國刑事立案標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)格。即便認(rèn)為部分調(diào)取措施具有強(qiáng)制干預(yù)性，將這類調(diào)取措施限制于刑事立案后進(jìn)行，也難解決實(shí)踐中初查調(diào)取偵查化問題。我國初查制度存在固有缺陷：“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”的立案條件過于嚴(yán)格。這要求公安機(jī)關(guān)于初查中查清的犯罪基本事實(shí)，能夠達(dá)到可以判斷其是否應(yīng)追究刑事責(zé)任的程度。在許多實(shí)踐案件中，這樣的立案標(biāo)準(zhǔn)已接近“犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”的偵查終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，易驅(qū)使公安機(jī)關(guān)初查中先采取偵查措施并于偵查終結(jié)前再辦理立案手續(xù)。

第三，并非所有案件都能在受案時(shí)了解其社會(huì)危害性，確定其案件屬性。行政不法是否達(dá)入罪的程度，關(guān)系到立案后行政執(zhí)法程序與刑事訴訟程序的適用問題。這是初查特有的案件分流的效果。但相關(guān)程序規(guī)范的缺失，初查調(diào)取權(quán)力擴(kuò)張趨勢(shì)下，初查調(diào)取行為的“偵查”目的已掩蓋案件分流目的。

總之，初查階段的概括性調(diào)取行為有時(shí)具有強(qiáng)制干預(yù)性，加之我國初查制度的固有缺陷，辦案流程變?yōu)椤皬?qiáng)制性偵查措施——立案——拘捕——偵查終結(jié)”。［9］這從事實(shí)上架空了刑事訴訟法關(guān)于立案后方可開展偵查的規(guī)定，規(guī)避了刑訴法及相關(guān)解釋關(guān)于偵查行為的嚴(yán)格程序限定。［10］初查調(diào)取行為與偵查行為邊界模糊，兩種行為相互混同。

（二）初查調(diào)取權(quán)利保障缺失

實(shí)踐中的初查調(diào)取行為與偵查行為相互混同的問題，導(dǎo)致信息主體及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的權(quán)利易受侵犯。

根據(jù)世界各國立法經(jīng)驗(yàn)，各國主要通過信息的可識(shí)別屬性劃定保護(hù)范圍。①我國《個(gè)人信息保護(hù)法》第4條規(guī)定，個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息。歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第4條規(guī)定，個(gè)人信息是指與已識(shí)別或可識(shí)別的數(shù)據(jù)主體相關(guān)的任何信息，包括可直接或間接識(shí)別的，如姓名、識(shí)別號(hào)、位置數(shù)據(jù)、在線標(biāo)識(shí)符等標(biāo)識(shí)符或特定身體、生理、遺傳、心理、經(jīng)濟(jì)、文化或社會(huì)身份等。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)將自然人數(shù)據(jù)詳盡分為12類、211個(gè)屬性字段，以厘清數(shù)據(jù)關(guān)涉的個(gè)人權(quán)益。通過不同信息的不同可識(shí)別屬性，可將數(shù)據(jù)包含的字段分為非敏感屬性、準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符、顯式標(biāo)識(shí)符、敏感屬性。非敏感屬性的信息指任何不可識(shí)別主體身份的信息，如“去標(biāo)識(shí)化”和“匿名化”數(shù)據(jù)等；準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符介于非敏感屬性和顯式標(biāo)識(shí)符之間，指與其他數(shù)據(jù)結(jié)合可識(shí)別出主體身份的屬性集合，包括年齡、性別等信息；顯式標(biāo)識(shí)符指主體身份的唯一標(biāo)識(shí)，包括姓名、身份證號(hào)碼、面部識(shí)別特征等；敏感屬性包括主體的特定信息，如婚史、工資等。不同可識(shí)別屬性的數(shù)據(jù)承載的公民權(quán)利不同，但目前公安概括性的初查調(diào)取方式模糊了不同數(shù)據(jù)間的權(quán)利區(qū)別。

一方面，對(duì)于信息主體而言，若初查中公安機(jī)關(guān)調(diào)取了敏感屬性的個(gè)人信息，首先，侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)。通過敏感屬性數(shù)據(jù)，公安機(jī)關(guān)可掌握信息主體的病史、婚史等情況，進(jìn)而窺視信息主體的生活全貌。這不符合個(gè)人信息保護(hù)以“權(quán)益保護(hù)為主，合理利用為輔”的基本原則。其次，侵犯信息主體的訴訟權(quán)益。刑事立案后的偵查行為將受刑事訴訟法的嚴(yán)格約束，被調(diào)查者也可獲得相應(yīng)的訴訟對(duì)抗性權(quán)利。但我國刑事訴訟法律體系并未詳細(xì)規(guī)定初查內(nèi)容，初查中信息主體的權(quán)利保護(hù)并不如刑事立案后的偵查階段完備。若初查中公安機(jī)關(guān)采取非法措施或采取了強(qiáng)制性的調(diào)取措施則難以實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。初查階段的信息主體無法自行辯護(hù)、委托辯護(hù)。因?yàn)槲覈刹⒉辉试S初查階段采用強(qiáng)制偵查措施，被調(diào)查者的權(quán)利不易受到嚴(yán)重侵犯，初查中訴訟權(quán)益缺失的問題便不具急迫性。但在調(diào)取性質(zhì)不明、調(diào)取內(nèi)容泛化的狀況下，公安機(jī)關(guān)于初查階段可采取概括性的調(diào)取方式可能嚴(yán)重侵犯公民基本權(quán)利。由于公安機(jī)關(guān)的概括性調(diào)取行為，通過詳細(xì)具體的立法填補(bǔ)初查的權(quán)利缺失無疑更加迫切。

另一方面，這種概括性初查調(diào)取方式難以滿足網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的合規(guī)需求?！峨娮訑?shù)據(jù)規(guī)定》《電子取證規(guī)則》 等規(guī)定要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者承擔(dān)向公安機(jī)關(guān)提供數(shù)據(jù)的義務(wù)。但《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》及《個(gè)人信息保護(hù)法》均有條款強(qiáng)調(diào)應(yīng)根據(jù)數(shù)據(jù)承載的權(quán)益對(duì)其進(jìn)行分級(jí)保護(hù)。敏感的個(gè)人信息對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的保護(hù)要求更為嚴(yán)格。但公安機(jī)關(guān)的概括性數(shù)據(jù)調(diào)取行為更類似一種任意性偵查措施，未將信息的敏感性質(zhì)納入考量范圍，對(duì)信息的調(diào)取不加區(qū)分，極易嚴(yán)重侵犯公民基本權(quán)利。

三、初查中數(shù)據(jù)調(diào)取程序調(diào)適的理論支撐

初查階段概括性的數(shù)據(jù)調(diào)取行為呈現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張趨勢(shì)，初查調(diào)取的權(quán)力性質(zhì)不明，授權(quán)依據(jù)不明，初查調(diào)取行為的效益化和法治化目標(biāo)難平衡。解決這一難題前，應(yīng)根據(jù)調(diào)取性質(zhì)的要求和解決程序困境的需要明確初查調(diào)取程序調(diào)適的理論支撐。

（一）調(diào)取性質(zhì)的應(yīng)然要求

從權(quán)力屬性看，針對(duì)性質(zhì)不明案件的初查中的調(diào)取行為屬于行政執(zhí)法行為，應(yīng)將調(diào)取行為放入初查階段整體考量，第一，根據(jù)初查的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將其納入行政執(zhí)法符合立法本意。根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案”。據(jù)此可知，“立案是刑事訴訟活動(dòng)的開始和必經(jīng)程序?！保?1］而“初查不具有刑事偵查的性質(zhì)?！保?2］若將立案前的調(diào)取行為視作刑事偵查的延申，有違現(xiàn)行立法本意。

第二，根據(jù)初查調(diào)取的目的，將其納入行政執(zhí)法符合辦案邏輯。初查調(diào)取的目的是通過調(diào)取結(jié)果審查案件是否具備立案條件。初查調(diào)取具備案件分流的目的，經(jīng)過初查調(diào)取后，有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任則立案?jìng)刹?；否則作為行政案件處理，有的則不予受理。因此，初查調(diào)取與偵查調(diào)取不同。而偵查調(diào)取的主要目的是收集證據(jù)，查明案情，查獲犯罪嫌疑人。

第三，根據(jù)現(xiàn)行法律，將初查調(diào)取納入行政執(zhí)法符合我國法治要求。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，只有立案后的活動(dòng)才受刑事訴訟法約束。這意味著，目前缺少規(guī)范初查行為的刑訴依據(jù)。盡管初查階段不允許適用強(qiáng)制偵查措施，但部分調(diào)取行為具有強(qiáng)制性效果，其在內(nèi)容和方式上均可嚴(yán)重侵犯人權(quán)。若不將初查調(diào)取歸入行政執(zhí)法權(quán)范疇，將無法約束公權(quán)力，無法滿足建設(shè)法治國家的要求。

（二）程序困境的解決需要

將針對(duì)性質(zhì)不明案件初查階段調(diào)取個(gè)人信息的行為納入行政執(zhí)法程序，有利于借鑒兩大法系的經(jīng)驗(yàn)，解決實(shí)踐中初查調(diào)取措施偵查實(shí)質(zhì)化現(xiàn)象。首先，英美法系國家的偵查啟動(dòng)采取隨機(jī)啟動(dòng)模式，只要存在犯罪嫌疑即可偵查。日本法融入大量當(dāng)事人主義內(nèi)容，其偵查啟動(dòng)亦屬于隨機(jī)型啟動(dòng)模式。如日本《刑事訴訟法》第189條規(guī)定：“司法警察職員在知悉有犯罪發(fā)生時(shí)，應(yīng)及時(shí)偵查犯人及證據(jù)。”［13］該模式下的偵查不屬于單獨(dú)的訴訟活動(dòng)，而是控訴的手段。其次，大陸法系國家普遍出現(xiàn)的初查取代偵查的趨勢(shì)。大陸法系國家的偵查啟動(dòng)模式主要以程序型啟動(dòng)模式為主，以法國、意大利為代表的國家都在啟動(dòng)偵查前設(shè)置初查程序。如法國刑事訴訟法規(guī)定“司法警察在檢察長監(jiān)督下可在立案前進(jìn)行預(yù)偵，司法警察的預(yù)偵權(quán)力包括查封、扣押、搜身、搜查、尸體勘驗(yàn)、科學(xué)技術(shù)檢驗(yàn)以及拘留?！保?4］意大利刑事訴訟法規(guī)定“司法警察在發(fā)現(xiàn)犯罪發(fā)生或接到發(fā)生犯罪的報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)在48小時(shí)之內(nèi)進(jìn)行初步偵查，包括勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、進(jìn)行搜查、扣押和臨時(shí)羈押等。”［15］大陸法系的初查程序有代替刑事偵查的趨勢(shì)。如果偵查活動(dòng)已經(jīng)從正式的警察司法活動(dòng)轉(zhuǎn)化為經(jīng)常性的非正式的警察初步調(diào)查，且由后者負(fù)責(zé)收集至關(guān)重要的證據(jù)，那么，正式偵查階段設(shè)置的大量程序性保障制度，對(duì)于被告人就沒有多少實(shí)踐價(jià)值。［16］

與許多大陸法系國家不同，我國公安機(jī)關(guān)兼具行政執(zhí)法和刑事偵查職責(zé)，應(yīng)將行政犯的初查調(diào)取納入行政執(zhí)法，依據(jù)行政法律規(guī)范，根據(jù)合理行政原則，對(duì)數(shù)據(jù)適用層級(jí)性調(diào)?。蛔匀环钢苯恿搁_展偵查調(diào)取行為。這借鑒了英美法系國家的經(jīng)驗(yàn)，有犯罪嫌疑之虞，就立即開展刑事偵查，減少了過高立案程序與偵查需要的不協(xié)調(diào)，防止公安機(jī)關(guān)以行政調(diào)取程序規(guī)避刑事調(diào)取程序的嚴(yán)格規(guī)定；也吸取了大陸法系國家初查代替?zhèn)刹槎鲆暢绦虮Ｕ系慕逃?xùn)，將偵查部門的調(diào)取活動(dòng)限縮到刑事法范圍予以規(guī)制，使信息主體和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的權(quán)益保障更完備。

四、初查中數(shù)據(jù)調(diào)取程序的發(fā)展與完善

由于初查中的數(shù)據(jù)調(diào)取行為呈現(xiàn)概括性調(diào)取特點(diǎn)，完善初查中的數(shù)據(jù)調(diào)取程序，應(yīng)建立層級(jí)性的數(shù)據(jù)調(diào)取制度。有學(xué)者認(rèn)為初查階段不應(yīng)調(diào)取敏感屬性的個(gè)人信息。但僅憑公開的非內(nèi)容數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)初查效果。然而若允許初查階段調(diào)取敏感屬性的個(gè)人信息，這種強(qiáng)制性的數(shù)據(jù)調(diào)取行為又容易侵犯公民基本權(quán)利。故除了層級(jí)性的數(shù)據(jù)調(diào)取制度，還應(yīng)明確公安機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)取的法律依據(jù)，將對(duì)自然犯的初查調(diào)取行為納入刑事偵查程序；發(fā)揮初查調(diào)取制度的案件分流的作用。

初查調(diào)取程序機(jī)制改革不僅具有必要性，而且具有可行性。第一，立法和公安警務(wù)實(shí)踐方面，受案初期面對(duì)性質(zhì)不明的案件，公安機(jī)關(guān)有權(quán)選擇適用行政執(zhí)法程序或刑事偵查程序，可見在司法實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)并不排斥適用行政調(diào)取程序進(jìn)行案件分流。第二，上述初查調(diào)取程序改革路徑只需要對(duì)部門規(guī)章作少量修改，改革成本低，不抵觸基本的立法精神。第三，德國等一些國家早已確立由行政調(diào)取程序?qū)崿F(xiàn)案件分流和層級(jí)性的調(diào)取制度明確警察調(diào)取權(quán)力的調(diào)取制度。如警察行政法性質(zhì)的《德國警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》和德國《刑事訴訟法》均詳細(xì)重復(fù)的規(guī)定了警察初查階段的信息調(diào)取行為，這意味著警察初查調(diào)取行為也可僅依據(jù)《德國警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》實(shí)施。結(jié)合我國實(shí)際，學(xué)習(xí)一些國家的立法經(jīng)驗(yàn)，有助于初查調(diào)取制度的完善。

（一）初查調(diào)取程序規(guī)范完善

我國行政法律體系中，程序性規(guī)范占比極大。程序性規(guī)范確定了公權(quán)力行使方式，更具穩(wěn)定性、操作性，可以有效約束公權(quán)力。［17］應(yīng)明確行政執(zhí)法程序的模式和適用邊界，必須規(guī)范初查調(diào)取的行政執(zhí)法流程和監(jiān)督機(jī)制。

規(guī)范行政性的調(diào)取程序，才能發(fā)揮性質(zhì)不明案件下行政調(diào)取的案件分流的作用。我國刑事法并無規(guī)定行政案件或刑事案件性質(zhì)不明時(shí)，公安機(jī)關(guān)的程序適用問題，而該問題僅可見《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第65條規(guī)定，“對(duì)發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時(shí)無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理?！睋?jù)此條款，初查的調(diào)取過程中公安機(jī)關(guān)可以選擇適用行政執(zhí)法程序和刑事偵查程序。但根據(jù)刑法理論，行政犯的構(gòu)成須符合形成不法的基礎(chǔ)構(gòu)成要件。受案初期公安機(jī)關(guān)通常難以準(zhǔn)確獲知準(zhǔn)確的案件內(nèi)容，如涉案數(shù)額等案情。受案初期公安機(jī)關(guān)難以判斷案件屬于行政不法案件還是構(gòu)成刑事案件。例如初查調(diào)取時(shí)，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)存在盜竊行為，但無法確定詳細(xì)的涉案金額，無法判斷盜竊行為其是否構(gòu)成刑事犯罪。如公安機(jī)關(guān)選擇以刑事案件程序進(jìn)行立案?jìng)刹椋瑒t這種選擇既不符合刑法對(duì)案件是否構(gòu)成行政不法的前置性判斷的要求，也與刑事訴訟法的立案程序?qū)Α坝蟹缸锸聦?shí)需要追究刑事責(zé)任”的立案標(biāo)準(zhǔn)不符。

對(duì)此，應(yīng)回歸初查調(diào)取的過濾功能，對(duì)性質(zhì)不明的案件應(yīng)適用行政調(diào)取措施。通過警察行政法律規(guī)范和刑事法規(guī)范互動(dòng)以完善上述初查調(diào)取程序改革。具體而言，刑事法規(guī)范的修改上，應(yīng)降低刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)于《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等法律規(guī)范上明確規(guī)定不同案件的程序適用：一方面對(duì)于行政犯而言，若在行政執(zhí)法的調(diào)取過程中認(rèn)為已達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)立案，將案件交由刑事偵查部門轉(zhuǎn)換適用刑事訴訟程序辦理案件；對(duì)于自然犯，則降低立案標(biāo)準(zhǔn)取消刑事立案程序，經(jīng)行政調(diào)取發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，則應(yīng)立即開展偵查，后續(xù)的調(diào)取行為也應(yīng)適用刑事訴訟程序規(guī)定。警察行政執(zhí)法的規(guī)范修改上，應(yīng)將《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第65條修改為“對(duì)發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時(shí)無法確定為刑事案件或者行政案件的，應(yīng)當(dāng)按照行政案件的程序辦理”。取消性質(zhì)不明案件下公安機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法的調(diào)取程序和刑事偵查的調(diào)取程序的程序選擇權(quán)。實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)常將警務(wù)大數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的大數(shù)據(jù)資源庫對(duì)接，通過海量個(gè)人信息調(diào)取，回溯式發(fā)現(xiàn)不法線索或進(jìn)行預(yù)測(cè)式治安防控。將該過程納入行政執(zhí)法，通過行政執(zhí)法的調(diào)取行為核查案件性質(zhì)，再根據(jù)核查結(jié)果決定適用行政執(zhí)法程序還是轉(zhuǎn)而適用刑事訴訟程序。充分發(fā)揮初查調(diào)取的案件分流作用，將有效緩解初查調(diào)取偵查化現(xiàn)象和初查調(diào)取的權(quán)利保障缺失問題。適用行政執(zhí)法程序的調(diào)取行為應(yīng)遵守行政執(zhí)法的一般原則，嚴(yán)格按照行政法規(guī)范的法律保留開展調(diào)取執(zhí)法活動(dòng)，履行行政公開、公眾參與、公務(wù)回避等義務(wù)。此外，取消公安機(jī)關(guān)對(duì)于性質(zhì)不明案件的程序選擇權(quán)，也意味著面對(duì)一些“食藥環(huán)稅”案件，若不能在受案初期判斷案件已達(dá)到犯罪程度，公安機(jī)關(guān)則不能徑行調(diào)查。這類案件只能通過有行政執(zhí)法權(quán)的行政部門移送而獲得管轄權(quán)限。

（二）層級(jí)性的初查調(diào)取制度構(gòu)建

實(shí)踐中，初查階段公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性調(diào)取行為與任意性調(diào)取行為常出現(xiàn)混同。這極易侵犯信息主體和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的基本權(quán)利。不能忽視不同數(shù)據(jù)承載的不同權(quán)利期待。

第一，應(yīng)強(qiáng)化調(diào)取權(quán)力制約機(jī)制，建立初查調(diào)取行為的監(jiān)督機(jī)制。從上世紀(jì)八十年代起公安信息化建設(shè)已歷經(jīng)40余年的完善。近年來，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿電子信息技術(shù)的興起，我國各地公安機(jī)關(guān)和各地檢察機(jī)關(guān)均建設(shè)了網(wǎng)絡(luò)信息化平臺(tái)。應(yīng)建立統(tǒng)一的警務(wù)、檢務(wù)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)警務(wù)、檢務(wù)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的銜接與融合，積極拓展網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的檢務(wù)監(jiān)督質(zhì)效。具體而言，通過信息化自動(dòng)化的初查數(shù)據(jù)調(diào)取監(jiān)督，嚴(yán)格審查公安機(jī)關(guān)的調(diào)取目的與調(diào)取程序的一致性。通過實(shí)時(shí)的自動(dòng)化數(shù)據(jù)流監(jiān)控，也可實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查人員的調(diào)取行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)偵查人員在初查過程中調(diào)取“敏感”數(shù)據(jù)則應(yīng)立即督促糾正。此外，對(duì)于調(diào)取使用后的數(shù)據(jù)，應(yīng)嚴(yán)格保管、及時(shí)銷毀或封存，防止泄露。若需重復(fù)利用信息化系統(tǒng)封存的信息，應(yīng)通過警務(wù)、檢務(wù)平臺(tái)重新申請(qǐng)審批數(shù)據(jù)調(diào)取目的與使用的一致性。

第二，應(yīng)建立初查調(diào)取的層級(jí)性數(shù)據(jù)調(diào)取機(jī)制。初查階段公安機(jī)關(guān)的調(diào)取行為可能違背信息主體和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的基本權(quán)利需求，應(yīng)當(dāng)規(guī)范公安機(jī)關(guān)的初查調(diào)取行為，確保初查調(diào)取損害結(jié)果保持在適當(dāng)范圍。為此，應(yīng)規(guī)范調(diào)取中的權(quán)利保護(hù)機(jī)制［18］，應(yīng)在初查調(diào)取制度中構(gòu)建統(tǒng)一的層級(jí)性數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制。［19］

首先，不侵犯信息權(quán)益的任意調(diào)取措施。日常生活中會(huì)產(chǎn)生大量非敏感屬性的個(gè)人信息，包括源生性非敏感信息，也包括“去標(biāo)識(shí)化”和“匿名化”處理的非敏感信息等。通過這類信息難以識(shí)別主體身份，調(diào)取這類信息不會(huì)侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)，可以滿足網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的合規(guī)需求。調(diào)取這類信息的警察行為應(yīng)屬于任意性的調(diào)取措施。根據(jù)門檻理論，不干預(yù)個(gè)人基本權(quán)利的警察措施可僅依任務(wù)概括條款作為警察行為的授權(quán)基礎(chǔ)。只需要法律對(duì)這類行為的基本行為主體、方式作出規(guī)定，即可實(shí)施。

另外，除了從調(diào)取數(shù)據(jù)內(nèi)容上識(shí)別出調(diào)取措施的任意性屬性，即數(shù)據(jù)源的信息本身屬于非敏感屬性信息或在調(diào)取前已進(jìn)行“去標(biāo)識(shí)化”和“匿名化”處理等，還可通過調(diào)取方式識(shí)別任意性調(diào)取措施。在信息化的警務(wù)工作中，公安機(jī)關(guān)常對(duì)于一些關(guān)鍵行業(yè)進(jìn)行常態(tài)化數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)調(diào)取。實(shí)時(shí)調(diào)取的數(shù)據(jù)既包括敏感個(gè)人信息，也包括非敏感的個(gè)人信息。若調(diào)取敏感屬性的個(gè)人信息時(shí)，在數(shù)據(jù)采集節(jié)點(diǎn)上采取了諸如安全多方計(jì)算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等技術(shù)①對(duì)于隱私計(jì)算問題，法律應(yīng)允許公安機(jī)關(guān)與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者之間使用安全多方計(jì)算或聯(lián)邦學(xué)習(xí)等技術(shù)，規(guī)避敏感信息調(diào)取的限制。但在各行業(yè)同樣廣泛運(yùn)用的集中加密計(jì)算，即可信執(zhí)行環(huán)境的方案不應(yīng)用于初查調(diào)取。因?yàn)榧屑用苡?jì)算需數(shù)據(jù)出庫，難以合規(guī)。，則也應(yīng)屬于任意性調(diào)取措施。這類隱私計(jì)算技術(shù)旨在將信息內(nèi)容與信息使用分割，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)“可用，不可見”。這類隱私計(jì)算技術(shù)下，敏感信息的使用價(jià)值得以由公安機(jī)關(guān)借調(diào)取措施掌握，但敏感信息的內(nèi)容部分卻無法由調(diào)取方識(shí)別。借助這類技術(shù)的調(diào)取措施，從調(diào)取方式上杜絕了公權(quán)力干預(yù)隱私權(quán)、個(gè)人信息權(quán)的可能性。這類調(diào)取行為仍應(yīng)屬于任意性調(diào)取措施。

其次，侵犯信息權(quán)益的強(qiáng)制調(diào)取措施。敏感屬性的個(gè)人信息可以展現(xiàn)出個(gè)人的生活全貌或特質(zhì)，若公安機(jī)關(guān)在無法律特別授權(quán)的情況下直接調(diào)取敏感屬性的個(gè)人信息，社會(huì)將成豎起?？鹿P下“全景式監(jiān)督”的法律圍墻。應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的制約監(jiān)督機(jī)制。［20］應(yīng)嚴(yán)格限制公安機(jī)關(guān)于初查階段調(diào)取敏感屬性的個(gè)人信息。對(duì)于涉及自然犯的，取消刑事立案程序后，敏感屬性的個(gè)人信息調(diào)取行為應(yīng)嚴(yán)格按照刑事訴訟法關(guān)于強(qiáng)制措施的要求進(jìn)行。對(duì)于性質(zhì)不明的案件，由于受案初期公安機(jī)關(guān)不能直觀判斷行政不法是否達(dá)到法定犯的程度，公安機(jī)關(guān)不得通過行政性的敏感屬性個(gè)人信息調(diào)取進(jìn)行案件分流。

最后，任意調(diào)取措施與強(qiáng)制調(diào)取措施的轉(zhuǎn)化。對(duì)于準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符屬性、顯式標(biāo)識(shí)符屬性的信息調(diào)取，如個(gè)人年齡、性別等信息，單一信息無法揭露公民個(gè)人的特征，不損害個(gè)人的基本權(quán)益。因而對(duì)這類信息的調(diào)取行為應(yīng)屬于任意調(diào)取措施，不應(yīng)受到過于嚴(yán)格的限制。但在調(diào)取部分非敏感的準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符屬性、顯式標(biāo)識(shí)符屬性的信息時(shí)，任意調(diào)取措施容易轉(zhuǎn)換為強(qiáng)制調(diào)取措施。一方面，對(duì)近似對(duì)象的特定范圍的個(gè)人信息調(diào)取，如同樣范圍的準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符和顯式標(biāo)識(shí)符屬性與同樣范圍的“去標(biāo)識(shí)化”敏感信息的同步調(diào)取行為。若調(diào)取其中一類信息，公安機(jī)關(guān)的調(diào)取行為仍屬于任意性的調(diào)取行為。但調(diào)取后繼續(xù)調(diào)取相同范圍的其他準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符和顯式標(biāo)識(shí)符屬性的個(gè)人信息，則可能通過數(shù)據(jù)碰撞還原出個(gè)人的敏感信息。這類調(diào)取行為屬于轉(zhuǎn)換的強(qiáng)制性調(diào)取措施，只得在刑事立案后才能進(jìn)行。另一方面，對(duì)于在類似范圍對(duì)近似對(duì)象的特定“去標(biāo)識(shí)化”敏感信息的調(diào)取，對(duì)于兩次以上的重復(fù)調(diào)取行為應(yīng)認(rèn)定為強(qiáng)制性調(diào)取措施。因?yàn)殡m然單一準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符或顯式標(biāo)識(shí)符屬性的個(gè)人信息不揭露信息主體的特質(zhì)，但多次調(diào)取后通過鏈接攻擊［21］、背景知識(shí)攻擊［22］、多次查詢推理［23］、同質(zhì)化攻擊等方法，非敏感的準(zhǔn)標(biāo)識(shí)符屬性、顯式標(biāo)識(shí)符屬性個(gè)人信息也可能揭示出公民的敏感信息片段。因此，初查中任意性的個(gè)人信息調(diào)取措施就轉(zhuǎn)換為了強(qiáng)制性的個(gè)人信息調(diào)取措施。立法應(yīng)強(qiáng)化規(guī)范密度，嚴(yán)格規(guī)范初查中的信息調(diào)取行為，防止公安機(jī)關(guān)借非敏感屬性個(gè)人信息調(diào)取達(dá)到強(qiáng)制性調(diào)取目的。

五、結(jié)語

信息化時(shí)代向網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者調(diào)取個(gè)人信息將愈加成為公安機(jī)關(guān)的常態(tài)化工作。學(xué)界常基于詳細(xì)法律規(guī)則的缺失，探討初查階段的調(diào)取行為屬于任意偵查行為還是屬于強(qiáng)制偵查行為，并提出相應(yīng)規(guī)制對(duì)策。這忽視了我國初查程序本身的運(yùn)行邏輯完善初查調(diào)取程序，若僅關(guān)注“良法”的產(chǎn)生，并不能夠從根源解決問題。還應(yīng)引入“法解釋學(xué)”的方法，對(duì)我國初查制度的立法原意進(jìn)行剖析，才能實(shí)現(xiàn)調(diào)取制度的“良法美治”。因此本文立足現(xiàn)實(shí)國情，脫離了單一的任意偵查、強(qiáng)制偵查的論述框架，堅(jiān)持公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)的體系化考量，建議明確調(diào)取程序的行政執(zhí)法規(guī)則，規(guī)范初查調(diào)取的行政執(zhí)法流程和監(jiān)督機(jī)制，通過層級(jí)性的初查調(diào)取機(jī)制回應(yīng)信息主體和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的數(shù)據(jù)權(quán)利期待，使公安機(jī)關(guān)受案初期的各種調(diào)取行為均能得到有效授權(quán)，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)初查調(diào)取的法治化、效率化。