李雨維（湖南省湘潭市司法局）

現(xiàn)行立法體制下，未見國家層面出臺(tái)的立法效力范圍限于某省、省級(jí)層面立法效力范圍限于某幾個(gè)設(shè)區(qū)的市或者國家和省級(jí)層面主要就行政區(qū)域內(nèi)城區(qū)特定事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定的立法項(xiàng)目，設(shè)區(qū)的市級(jí)層面卻出現(xiàn)了效力范圍主要限于“城區(qū)”的立法項(xiàng)目且該現(xiàn)象普遍存在，具體成因值得進(jìn)一步探究。本文基于北大法寶平臺(tái)地方立法欄目以“城區(qū)”為關(guān)鍵詞檢索，以立法標(biāo)題涉及“城區(qū)”的41件地方性法規(guī)和34件地方政府規(guī)章為樣本進(jìn)行分析，結(jié)合地方立法實(shí)踐得出設(shè)區(qū)的市立法效力范圍主要限于“城區(qū)”，系基于地方區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)困境，提出立法調(diào)研應(yīng)注重聽取基層意見，嚴(yán)格把控相關(guān)立法項(xiàng)目的出臺(tái)以及重點(diǎn)解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題的規(guī)制建議。

一、問題的引出

立法標(biāo)題通常由效力范圍、規(guī)范事項(xiàng)和立法體例組成。在效力范圍方面，根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的規(guī)定，基于不同的立法主體，法律明確規(guī)定的效力范圍包括“本行政區(qū)域”“經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍”“民族自治地方”，僅協(xié)同立法的實(shí)施范圍涉及“在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域”。但是在具體實(shí)踐中，部分地方立法將法律規(guī)定的“本行政區(qū)域”范圍進(jìn)一步限縮為“城區(qū)”，此現(xiàn)象在設(shè)區(qū)的市地方立法中尤為突出。因“城區(qū)”概念僅在相關(guān)文件中有所規(guī)定并未上升到法律法規(guī)層面，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對(duì)“城區(qū)”并無明確規(guī)定，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也僅規(guī)定“規(guī)劃區(qū)”。因此，設(shè)區(qū)的市立法效力范圍主要限定在“城區(qū)”，雖然可能基于實(shí)際情況需要將效力范圍從全市行政區(qū)域進(jìn)行限縮或者僅規(guī)定城區(qū)的具體事項(xiàng)，但由于現(xiàn)行法律、行政法規(guī)并未對(duì)“城區(qū)”進(jìn)行明確規(guī)定，各地立法對(duì)于“城區(qū)”的定義存在不同的表現(xiàn)形式，概念上難以準(zhǔn)確界定，容易造成執(zhí)行上的困惑與偏差。

二、“城區(qū)”概念界定及設(shè)區(qū)的市立法情況

以“城區(qū)”為關(guān)鍵詞，在北大法寶法律法規(guī)欄目進(jìn)行標(biāo)題檢索，中央法規(guī)層面并無相關(guān)規(guī)定；選定地方法規(guī)，經(jīng)檢索，2015年之后現(xiàn)行有效的立法名稱涉及“城區(qū)”的地方性法規(guī)41件、地方政府規(guī)章34件，檢索時(shí)間截至2023年8月5日。以下，以該41件地方性法規(guī)和34件地方政府規(guī)章為樣本對(duì)“城區(qū)”立法情況進(jìn)行進(jìn)一步分析。

（一）“城區(qū)”的概念界定

長期以來，關(guān)于城區(qū)邊界的定義、劃定方法在法理和技術(shù)上未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同城市間劃定的活躍城區(qū)邊界差異顯著。①參見劉春、伍江：《國土空間規(guī)劃體系中的〈城區(qū)（邊界）范圍確定標(biāo)準(zhǔn)〉》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2020年第4期。國家層面關(guān)于“城區(qū)”的定義在部分文件中有所體現(xiàn)，主要應(yīng)用于統(tǒng)計(jì)領(lǐng)域，有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)通知中對(duì)該概念有所引用?！秶鴦?wù)院關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)規(guī)定的批復(fù)》（國函〔2008〕60號(hào)）以及《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國發(fā)〔2014〕51號(hào)）中規(guī)定：“城區(qū)是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)所轄區(qū)域和其他區(qū)域?！?021年6月18日，自然資源部發(fā)布《城區(qū)范圍確定規(guī)程》（TD/T 1064-2021）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，適用于全國設(shè)市城市中城區(qū)實(shí)體地域范圍及其對(duì)應(yīng)的城區(qū)范圍的確定，其對(duì)“城區(qū)”范圍的定義相較于國務(wù)院有關(guān)規(guī)范性文件中的定義增加了“一般是指實(shí)際已開發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施基本具備的建成區(qū)域范圍”。目前，根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于商請(qǐng)組織完成縣級(jí)以上城市城區(qū)范圍確定工作的函》《城區(qū)范圍確定規(guī)程（TDT1064-2021）》要求，各縣級(jí)以上城市的城區(qū)范圍需要通過規(guī)劃部門進(jìn)一步確定。而在現(xiàn)行法律、行政法規(guī)或省級(jí)立法方面，未見關(guān)于“城區(qū)”的明確定義及相關(guān)引用，在當(dāng)前立法的實(shí)施過程中“城區(qū)”的法定范圍存在不清晰的問題。

（二）設(shè)區(qū)的市“城區(qū)”立法情況

1.立法層級(jí)和區(qū)域分布

在立法制定機(jī)關(guān)的層級(jí)分布方面，立法標(biāo)題將效力范圍明確限于“城區(qū)”的全國范圍適用的法律、行政法規(guī)并無相關(guān)規(guī)定，省級(jí)層面（直轄市除外）也未見出臺(tái)此類規(guī)定，故立法標(biāo)題明確規(guī)定“城區(qū)”的立法層級(jí)集中分布在設(shè)區(qū)的市，也即“城區(qū)”立法為設(shè)區(qū)的市立法特有的現(xiàn)象。在區(qū)域分布方面，地方性法規(guī)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)所在，四川省、湖北省、吉林省涉及“城區(qū)”的地方性法規(guī)數(shù)量較多，分別為7件、6件、4件，其中資陽市、吉林市、宜昌市為此類地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)數(shù)量居于前三的設(shè)區(qū)的市；湖北省、廣東省、黑龍江省、湖南省、吉林省、四川省設(shè)區(qū)的市規(guī)章名稱涉及“城區(qū)”的數(shù)量較多，湖北省6件，廣東省4件；數(shù)量前三的政府規(guī)章制定機(jī)關(guān)所在設(shè)區(qū)的市為潮州市、齊齊哈爾市、宜昌市。其中，湖北省宜昌市的地方性法規(guī)和政府規(guī)章效力范圍限于“城區(qū)”的數(shù)量均居于全國前列，共出臺(tái)2件地方性法規(guī)和3件政府規(guī)章，分別為《宜昌市城區(qū)建筑物外立面管理?xiàng)l例》《宜昌市城區(qū)重點(diǎn)綠地保護(hù)條例》及《宜昌城區(qū)城市橋梁隧道安全管理辦法》《宜昌市城區(qū)養(yǎng)犬管理辦法》《宜昌市城區(qū)建筑垃圾管理辦法》。

2.立法領(lǐng)域分布

2023年《立法法》修改后，設(shè)區(qū)的市立法規(guī)定事項(xiàng)法律明確規(guī)定的立法范圍有所擴(kuò)大，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)。整體而言，立法標(biāo)題效力范圍明確規(guī)定“城區(qū)”的主要涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域，地方政府規(guī)章尤甚。所分析的34件政府規(guī)章中，28件涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、4件涉及生態(tài)文明建設(shè)、2件涉及歷史文化保護(hù)領(lǐng)域；41件地方性法規(guī)中，20件涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、19件涉及生態(tài)文明建設(shè)、2件涉及歷史文化保護(hù)領(lǐng)域。相關(guān)立法所涉領(lǐng)域和規(guī)定事項(xiàng)相對(duì)集中，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域所規(guī)定的事項(xiàng)涉及城區(qū)養(yǎng)犬、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理、機(jī)動(dòng)車停車、戶外廣告和招牌設(shè)置等；生態(tài)文明建設(shè)的事項(xiàng)涉及中心城區(qū)綠化、山體保護(hù)、河道管理、禁止燃放煙花爆竹等；歷史文化保護(hù)方面的事項(xiàng)涉及老城區(qū)保護(hù)、古城區(qū)歷史建筑保護(hù)等，如《拉薩市老城區(qū)保護(hù)條例》《潮州市古城區(qū)歷史建筑保護(hù)管理辦法》。

3.立法表現(xiàn)形式

在所涉分析樣本中，相關(guān)“城區(qū)”立法在立法標(biāo)題的表現(xiàn)上區(qū)分為“城區(qū)”“中心城區(qū)”“古城區(qū)”“老城區(qū)”四類且數(shù)量依次遞減。其中，設(shè)區(qū)的市立法標(biāo)題明確規(guī)定“中心城區(qū)”的立法數(shù)量不在少數(shù)，占樣本整體數(shù)量比重的35%。在具體條文規(guī)定中，關(guān)于“城區(qū)”定義的規(guī)定通常在第二條適用范圍進(jìn)行明確，有的也在附則中對(duì)“城區(qū)”進(jìn)行定義或者以參照條款形式進(jìn)一步規(guī)定。在具體的條文規(guī)定中，主要分為明確區(qū)域四至和所轄面積、具體的行政區(qū)域（主要是市轄區(qū)）、由市人民政府劃定、通過國土空間規(guī)劃確定以及通過規(guī)劃概念如“建成區(qū)”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”等確定。

一是明確四至和所轄面積。如關(guān)于“古城區(qū)”“老城區(qū)”的規(guī)定，此類規(guī)定通常涉及歷史文化保護(hù)領(lǐng)域的立法項(xiàng)目，立法條文對(duì)“古城區(qū)”或“老城區(qū)”進(jìn)行了明確的區(qū)域界定。如《潮州市古城區(qū)消防安全管理辦法》第三條規(guī)定，本辦法所稱潮州古城區(qū)，是指東起韓江西岸，西至葫蘆山北側(cè)，南起環(huán)城南路，北至環(huán)城北路的潮州老城區(qū)域，面積約為2.33平方公里?！独_市老城區(qū)保護(hù)條例》第二條規(guī)定，本條例所稱老城區(qū)是指拉薩市市區(qū)林廓東路以西、江蘇路以北、朵森格路以東、林廓北路以南，總面積為1.33平方公里。

二是明確具體行政區(qū)域。此類主要是對(duì)設(shè)區(qū)的市主要推行相關(guān)行政措施的市轄區(qū)進(jìn)行明確，同時(shí)在總則適用范圍或者附則中規(guī)定其他縣（市、區(qū)）參照?qǐng)?zhí)行的參照條款。例如，《雙鴨山市中心城區(qū)山體綠線保護(hù)管理?xiàng)l例》第二條第二款規(guī)定，中心城區(qū)是指尖山區(qū)、嶺東區(qū)、四方臺(tái)區(qū)、寶山區(qū)區(qū)政府所在地?！洱R齊哈爾市中心城區(qū)停車場(chǎng)管理辦法》第二條規(guī)定，本辦法適用于龍沙區(qū)、建華區(qū)、鐵鋒區(qū)。其他縣（市）、區(qū)可參照?qǐng)?zhí)行。

三是由人民政府劃定。此處通常未明確規(guī)定具體的施行范圍，通過“城市建成區(qū)”“城市主導(dǎo)功能的集中承載地區(qū)”“實(shí)行城市化管理的區(qū)域”等概念，明確具體范圍由人民政府依法劃定。如《南昌市中心城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》第二條第二款規(guī)定，本條例所稱中心城區(qū)，是指城市主導(dǎo)功能的集中承載地區(qū)，其具體范圍由市、縣人民政府劃定?！顿Y陽市中心城區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二條第二款規(guī)定，本條例所稱中心城區(qū)，是指市人民政府所在地的城市建成區(qū)和其他實(shí)行城市化管理的區(qū)域，具體范圍由市人民政府依法劃定、公布。

四是由國土空間規(guī)劃確定。即直接明確相關(guān)“城區(qū)”范圍在市國土空間規(guī)劃中確定。例如，《麗江市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)麗江市中心城區(qū)建筑風(fēng)貌管控的決定》第二條規(guī)定，本決定所稱中心城區(qū)范圍包括主城片區(qū)、新團(tuán)片區(qū)、西山片區(qū)、玉龍縣城片區(qū)等，具體范圍在市國土空間總體規(guī)劃中確定?！侗鞠兄行某菂^(qū)山體保護(hù)條例》第二條第二款規(guī)定，本條例所稱中心城區(qū)，是指城市開發(fā)邊界范圍內(nèi)明山區(qū)、平山區(qū)、溪湖區(qū)的主城區(qū)，具體范圍由市國土空間規(guī)劃確定?！稓J州市中心城區(qū)綠化條例》第二條第二款規(guī)定，本條例所稱中心城區(qū)，是指《欽州市城市總體規(guī)劃修改（2012-2030）》確定的中心城區(qū)規(guī)劃用地范圍，即帶狀濱海地帶，欽防鐵路和欽北鐵路以南、六景高速公路以西至茅尾海，以及金窩水庫以南至欽州灣，總面積約550平方公里。在欽州市國土空間規(guī)劃批復(fù)實(shí)施后，以欽州市國土空間規(guī)劃所確定的中心城區(qū)規(guī)劃用地范圍為準(zhǔn)。

五是通過規(guī)劃概念確定。部分立法文本對(duì)涉及“城區(qū)”定義的條款明確規(guī)定了相關(guān)規(guī)劃概念，如“建成區(qū)”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”等。其中，分析樣本中涉及“建成區(qū)”的立法項(xiàng)目為17件，占整體數(shù)量的23%?！冻鞘幸?guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50280-98）對(duì)城市規(guī)劃區(qū)和城市建成區(qū)有所定義，“城市規(guī)劃區(qū)是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)其他因城市建設(shè)和發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域?！薄俺鞘薪ǔ蓞^(qū)是指城市行政區(qū)內(nèi)實(shí)際已成片開發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū)”。“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，是指“在一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等”。上述概念相對(duì)抽象，在設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐中，具體規(guī)定如《吉林市城區(qū)養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，本市城市建成區(qū)內(nèi)飼養(yǎng)犬只及相關(guān)管理活動(dòng)適用本條例；第二十二條第一款規(guī)定，本條例所稱城市建成區(qū)是指城區(qū)范圍內(nèi)實(shí)際開發(fā)建設(shè)起來的集中連片的、市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū)?！端鞂幨谐菂^(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，本市城市建成區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)營規(guī)范及其監(jiān)督管理等活動(dòng)，適用本條例?！段嘀菔兄行某菂^(qū)綠化條例》第二條第一款規(guī)定，本條例適用于本市中心城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（市本級(jí)）范圍內(nèi)城市綠化的規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)和管理活動(dòng)；第四十八條規(guī)定，本市城區(qū)中不納入中心城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（市本級(jí)）范圍的區(qū)域和各縣（市）的建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)城市綠化管理可以參照本條例行。

三、設(shè)區(qū)的市“城區(qū)”立法特點(diǎn)及成因分析

（一）設(shè)區(qū)的市“城區(qū)”立法特點(diǎn)

基于前述情況分析，設(shè)區(qū)的市關(guān)于“城區(qū)”的立法具有兩方面特點(diǎn)。一是立法領(lǐng)域和立法事項(xiàng)相對(duì)集中。設(shè)區(qū)的市立法主要限于“城區(qū)”的立法項(xiàng)目相對(duì)集中在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域，由于城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理所涉領(lǐng)域較為寬泛，既包括市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)，也包括對(duì)市容、市政等事項(xiàng)的管理以及對(duì)城鄉(xiāng)人員、組織的服務(wù)和管理和對(duì)行政管理事項(xiàng)的規(guī)范等②參見李適時(shí)：《全面貫徹實(shí)施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會(huì)上的小結(jié)（摘要）》，http://www.npc.gov.cn/npc/c221/201509/ddd94851ccde4ea49be0c386f37d496b.shtml，最后訪問時(shí)間：2023年8月10日。，是目前設(shè)區(qū)的市立法所涉及的主要領(lǐng)域，占分析樣本比例的64%。在立法規(guī)范事項(xiàng)方面，主要涉及城區(qū)養(yǎng)犬、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理、機(jī)動(dòng)車停車、戶外廣告和招牌設(shè)置、禁止燃放煙花爆竹等，規(guī)范事項(xiàng)范圍相對(duì)集中。二是立法表現(xiàn)形式不統(tǒng)一。設(shè)區(qū)的市關(guān)于“城區(qū)”的立法定義存在不同的表現(xiàn)形式，雖然立法標(biāo)題明確規(guī)定“城區(qū)”，但是在第二條適用范圍對(duì)于“城區(qū)”的定義存在多種表現(xiàn)形式，有的規(guī)定本身就存在尚未清晰界定的問題。如明確規(guī)定區(qū)域四至和所轄面積、明確具體的行政區(qū)域（主要是市轄區(qū)）、由市人民政府劃定或者通過國土空間規(guī)劃確定，再者還有直接通過規(guī)劃概念如“建成區(qū)”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”確定等形式。

（二）設(shè)區(qū)的市“城區(qū)”立法成因分析

就設(shè)區(qū)的市立法效力范圍主要規(guī)定在“城區(qū)”的成因，主要為以下兩方面。一是立法調(diào)研所轄縣（市、區(qū)）級(jí)意見得到充分反映。設(shè)區(qū)的市立法位于國家立法體系的基層環(huán)節(jié)，各市立法機(jī)關(guān)對(duì)本市行政區(qū)域內(nèi)情況熟悉，立法團(tuán)隊(duì)在立項(xiàng)、起草、論證、審議等不同階段多次到所轄縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，充分聽取和反映各方意見。各地基于不同實(shí)際情況將立法規(guī)范事項(xiàng)主要適用范圍限縮在“城區(qū)”，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，也符合客觀需求和地方實(shí)際。二是基于地方難以施行的現(xiàn)狀。各地區(qū)域發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一，行政管理措施所規(guī)范的行為在“城區(qū)”相對(duì)普遍，立法規(guī)范事項(xiàng)在“城區(qū)”范圍相對(duì)集中，部分立法條款規(guī)定的措施難以在區(qū)域經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)施行。基于地方財(cái)政等現(xiàn)實(shí)狀況，強(qiáng)行施行反而會(huì)桎梏當(dāng)?shù)匕l(fā)展或者變成“僵尸條款”。如海綿城市建設(shè)立法，由于部分縣市財(cái)政緊張，基于地方實(shí)際難以按照海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)全面鋪開，但是基于國家海綿城市建設(shè)的要求，部分地市將該立法項(xiàng)目主要規(guī)定在“城區(qū)”施行，在附則中規(guī)定參照適用條款，各縣（市、區(qū)）結(jié)合地方實(shí)際參照適用。

四、設(shè)區(qū)的市“城區(qū)”立法的規(guī)制建議

（一）相關(guān)立法項(xiàng)目的出臺(tái)要嚴(yán)格把控

設(shè)區(qū)的市立法效力范圍主要限于“城區(qū)”的立法項(xiàng)目要嚴(yán)格把控。一是選題立項(xiàng)時(shí)把好入口關(guān)。選題立項(xiàng)時(shí)，就主要規(guī)范事項(xiàng)限于“城區(qū)”的立法項(xiàng)目，要加強(qiáng)調(diào)查研究、科學(xué)論證以及立法前評(píng)估。二是在立法草案的審議批準(zhǔn)等階段把好出口關(guān)。對(duì)于立法標(biāo)題效力范圍限定在“城區(qū)”以及在適用范圍規(guī)定為“城區(qū)”或者存在參照?qǐng)?zhí)行條款的立法項(xiàng)目，在立法草案審議或者批準(zhǔn)等階段，應(yīng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H對(duì)相關(guān)區(qū)域限制性條款從嚴(yán)把控。具體舉例而言，按照《立法法》規(guī)定，省人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)雖然只審查合法性，但一方面設(shè)區(qū)的市立法項(xiàng)目將效力范圍規(guī)定在“城區(qū)”，與《立法法》所規(guī)定的設(shè)區(qū)的市的“本行政區(qū)域”③參見《中華人民共和國立法法》第八十二條第一款第一項(xiàng)、第九十三條第二款第二項(xiàng)。有所不同；另一方面，經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)其法律效力同省地方性法規(guī)④參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編，《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第233頁。，而同級(jí)省人大常委會(huì)直接出臺(tái)的立法項(xiàng)目并未見立法效力范圍主要限于“城區(qū)”。因此，除上位法明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市“行政區(qū)域”外，同一機(jī)關(guān)出臺(tái)的立法項(xiàng)目效力范圍也應(yīng)盡量趨于統(tǒng)一，這也是維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一的客觀需要。同一立法制定機(jī)關(guān)在不同行政區(qū)域存在不同的管理規(guī)定也不利于行政管理的規(guī)范統(tǒng)一，此事項(xiàng)一旦擴(kuò)大，設(shè)區(qū)的市立法容易產(chǎn)生泛“城區(qū)”化現(xiàn)象。具體而言，結(jié)合地方實(shí)際，如經(jīng)調(diào)研、評(píng)估，認(rèn)為此事項(xiàng)不宜在全市范圍內(nèi)推廣、適用且相關(guān)問題不一定需要通過立法解決，不搞宣示性、應(yīng)景式立法，可以出臺(tái)規(guī)范性文件的形式進(jìn)行規(guī)定，以節(jié)約立法資源。如若相關(guān)問題必須通過立法解決，而結(jié)合地方實(shí)際立法效力范圍又不宜在城區(qū)以外施行，在上位法有關(guān)規(guī)定未對(duì)“城區(qū)”范圍進(jìn)行明確界定的情況下，地方立法文本中應(yīng)對(duì)“城區(qū)”范圍進(jìn)行嚴(yán)格清晰地界定，以便于操作。如《欽州市中心城區(qū)綠化條例》在立法文本中對(duì)中心城區(qū)的范圍進(jìn)行了清楚界定，明確了合圍區(qū)域及面積，并在文本末尾以紅線圖形式標(biāo)明了中心城市范圍示范區(qū)。⑤參見《欽州市中心城區(qū)綠化條例》第三十六條。

（二）立法調(diào)研要注重聽取基層意見

《立法法》要求根據(jù)實(shí)際需要建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面的意見。⑥參見《中華人民共和國立法法》第九十條。重點(diǎn)在立法調(diào)研中應(yīng)當(dāng)注重聽取基層意見，尤其是國家和省級(jí)立法的部分關(guān)鍵條款對(duì)于基層的適用上。國家大量的事務(wù)都是由基層去執(zhí)行、去實(shí)施，如果不注重聽取基層意見，一是難以了解實(shí)際情況，二是可能導(dǎo)致立法條款難以落地，從而導(dǎo)致從立法制定到實(shí)施的“最后一公里”難以打通，不易于實(shí)際操作。加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)能發(fā)揮積極作用，但更重要的是具體立法草案的起草者（起草團(tuán)隊(duì)）、制定者在起草制定過程中要加強(qiáng)對(duì)于基層的廣泛調(diào)研工作，增強(qiáng)“親歷性”，將大量時(shí)間用于情況研究，把情況了解清楚，充分發(fā)揮調(diào)查研究的基礎(chǔ)作用，收集利益相關(guān)者的第一手真實(shí)意見，充分了解地方實(shí)際情況，明確問題所在以精準(zhǔn)施策。

（三）關(guān)鍵要解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題

相較于市轄區(qū)，部分縣（市、區(qū)）地方財(cái)政困難導(dǎo)致部分條款難以有效施行?！俺菂^(qū)”立法的主因在于區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡，但是從國家層面看各省、從省級(jí)層面看各市，各地區(qū)域發(fā)展也必然存在不協(xié)調(diào)、不平衡的現(xiàn)象。但是除經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法外，未見國家和省級(jí)層面的立法效力范圍僅限于某些省或某些市適用的情形。因此，問題的根源雖然在于區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一，但是并不必然導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市立法效力范圍主要限于“城區(qū)”，如此大范圍以非法定形式縮小設(shè)區(qū)的市立法適用范圍會(huì)造成地方立法權(quán)威性的下降、從市級(jí)立法變成“城區(qū)”立法等不利后果，也不符合2015年《立法法》修改將地方立法權(quán)從較大的市擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市的初衷。

五、結(jié)語

設(shè)區(qū)的市立法效力范圍主要規(guī)定在“城區(qū)”目前存在普遍性，但是現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對(duì)“城區(qū)”并無明確定義。在設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐方面，對(duì)于“城區(qū)”的規(guī)定主要涉及明確區(qū)域四至和所轄面積、具體的行政區(qū)域（主要是市轄區(qū)）、由市人民政府劃定、通過國土空間規(guī)劃確定以及通過規(guī)劃概念如“建成區(qū)”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”等確定?；谠O(shè)區(qū)的市立法對(duì)于“城區(qū)”概念界定的表現(xiàn)形式不一，設(shè)區(qū)的市立法涉及行政區(qū)域應(yīng)為本市行政區(qū)域范圍而非僅限在城區(qū)，而關(guān)鍵成因在于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的不平衡。雖然地方區(qū)域發(fā)展存在差距，但從《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的立法本意看，對(duì)于立法事項(xiàng)的規(guī)范不宜重點(diǎn)限于設(shè)區(qū)的市立法泛“城區(qū)”化現(xiàn)象。因此，在地方立法實(shí)踐方面，一是要注重聽取基層意見，了解各區(qū)域?qū)嶋H情況；二是對(duì)相關(guān)立法項(xiàng)目的出臺(tái)嚴(yán)加把控，加強(qiáng)立項(xiàng)、起草、批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)關(guān)于立法重點(diǎn)事項(xiàng)的研究論證與協(xié)商；三是重點(diǎn)解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。若必須將立法效力范圍規(guī)定于“城區(qū)”，則應(yīng)對(duì)“城區(qū)”范圍進(jìn)行嚴(yán)格清晰地界定，以便于厘清行政執(zhí)法和執(zhí)行的邊界。