杜方愷 楊海航 劉修玥

（西藏民族大學(xué)體育學(xué)院 陜西 咸陽(yáng) 712082）

2022年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見(jiàn)》提出：以增強(qiáng)人民體質(zhì)、提高全民健康水平為根本目的，深入實(shí)施全民健身國(guó)家戰(zhàn)略，全面推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮政府作用，激發(fā)社會(huì)力量積極性，優(yōu)化資源布局，擴(kuò)大服務(wù)供給，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平可及、服務(wù)便利、運(yùn)行高效、保障有力的更高水平的全民健身公共服務(wù)體系。作為振興雪域高原體育事業(yè)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，西藏在公共體育服務(wù)體系建設(shè)方面積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，致力于提升全區(qū)的體育影響力，進(jìn)一步推動(dòng)建設(shè)體育強(qiáng)區(qū)，豐富全民體育參與。

1、協(xié)同治理理論下的西藏公共體育服務(wù)供給

1.1、協(xié)同治理理論

協(xié)同治理（Collaborative Governance）是西方民主社會(huì)的產(chǎn)物，它是自然科學(xué)中的協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)中的治理理論的交叉理論。最早由Donahue定義為：通過(guò)政府以外的生產(chǎn)者共同努力，并與之以共享裁量權(quán)的方式達(dá)到官方選定的目標(biāo)。

基本特征包括：治理主體的多元化；各子系統(tǒng)的協(xié)同性；自組織組織間的協(xié)同；共同規(guī)則的制定（目標(biāo)的統(tǒng)一性）。協(xié)同治理理論的推行是對(duì)傳統(tǒng)縱向性科層管理模式的沖擊，使得人們重新審視公共治理的對(duì)抗型管理模式，該理論力求協(xié)調(diào)治理過(guò)程中利益攸關(guān)方的協(xié)作競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)各子系統(tǒng)共同的目標(biāo)、協(xié)調(diào)的主體間關(guān)系以及不斷審視和完善自身尋求最有效的治理結(jié)構(gòu)、治理體系的過(guò)程。

將協(xié)同原理應(yīng)用于制衡參與西藏公共體育服務(wù)系統(tǒng)中各主體間的關(guān)系，通過(guò)協(xié)同合作形成有序的治理結(jié)構(gòu)，共同提供能夠滿足公眾體育訴求的公共體育服務(wù)，并觀察多元治理主體之間的協(xié)同效應(yīng)、找尋最貼合西藏的公共體育服務(wù)體系治理結(jié)構(gòu)。

1.2、西藏公共體育服務(wù)供給概述

公共體育服務(wù)是基于一定的社會(huì)共識(shí)，以政府、市場(chǎng)、第三部門(mén)等供給主體（圖1所示），以滿足公眾基本體育訴求為主要目標(biāo)，為公眾提供基礎(chǔ)的公共體育產(chǎn)品和體育服務(wù)，保障公眾基本體育權(quán)益的公共服務(wù)。

圖1 公共體育服務(wù)供給主體

西藏公共體育服務(wù)供給其突出的公益服務(wù)屬性要求各供給主體在滿足公平性、服務(wù)性的前提下兼具供給方式多樣性、協(xié)調(diào)性。供給方式隨著供給主體的變化發(fā)展而不斷豐富。目前西藏公共體育服務(wù)供給方式主要有三種手段，分別是行政化手段：由指政府直接提供服務(wù)；常市場(chǎng)化手段包括政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和PPP模式：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是將部分公共體育服務(wù)內(nèi)容通過(guò)規(guī)范的流程交由資質(zhì)優(yōu)良的社會(huì)組織承擔(dān)，費(fèi)用由政府承擔(dān)；PPP模式是政府與企業(yè)基于提供公共體育服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)，達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成合作關(guān)系，主要包括特許經(jīng)營(yíng)和合同外包。社會(huì)化手段主要是指第三部門(mén)和公民個(gè)人的社會(huì)捐贈(zèng)。

隨著供給內(nèi)容的多元化發(fā)展，如何擴(kuò)充優(yōu)化西藏公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)、完善供給端的運(yùn)行機(jī)制以滿足群眾的體育需求，是現(xiàn)階段西藏公共體育服務(wù)發(fā)展亟需攻克的難題。

1.3、協(xié)同治理理論與西藏公共體育服務(wù)供給的相洽性

供給主體和供給方式的多元化發(fā)展，使得公共體育服務(wù)供給內(nèi)容也出現(xiàn)單一性向多樣性轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)（圖2所示）。使得單一供給主體無(wú)法很好地權(quán)衡各供給內(nèi)容間的關(guān)系，多元主體參與并協(xié)同完善運(yùn)營(yíng)的方式成為公共體育服務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。同時(shí)協(xié)同治理理論與公共體育服務(wù)還存在著很多的相洽性：

圖2 西藏公共體育服務(wù)供給內(nèi)容

（1）協(xié)同治理要求參與治理的各主體間對(duì)于治理問(wèn)題的導(dǎo)向有著共同的理解，與西藏公共體育服務(wù)的最終目標(biāo)相契合；

（2）協(xié)同治理理論在授權(quán)多方供給主體參與供給后不斷要求協(xié)作過(guò)程中對(duì)解決問(wèn)題的共識(shí)可持續(xù)化，這與西藏公共體育服務(wù)的服務(wù)屬性和公益屬性相吻合；

（3）相比于傳統(tǒng)的對(duì)抗型管理模式協(xié)同治理在尊重競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，更加注重各主體間的信任協(xié)作關(guān)系，這對(duì)整合發(fā)揮各主體的資源和能力優(yōu)勢(shì)、提升西藏公共體育服務(wù)效率和供給水平非常有利。

2、公共體育服務(wù)多元協(xié)同供給

2.1、公共體育服務(wù)協(xié)同供給運(yùn)行機(jī)制

公共體育服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制是指：提供公共體育服務(wù)的供給側(cè)為國(guó)民提供公共體育服務(wù)的運(yùn)行過(guò)程，這一機(jī)制中的各供給主體，基于一定的社會(huì)共識(shí)，以政府為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)共同參與，通過(guò)主體間的競(jìng)爭(zhēng)與合作，為滿足公眾的體育需求而提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)效益最大化。公共體育服務(wù)體制和機(jī)制的關(guān)系：體制主要指公共體育服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)，機(jī)制主要指公共體育服務(wù)供給側(cè)的運(yùn)行過(guò)程；體制要通過(guò)機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用，機(jī)制要在體制的約束下運(yùn)行，二者互為依托。

在公共體育服務(wù)協(xié)同供給運(yùn)行機(jī)制中各主體間的競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)多元主體協(xié)同供給的關(guān)鍵。各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式，是供給目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和供給運(yùn)行機(jī)制穩(wěn)定的重要保障，各供給主體在運(yùn)行機(jī)制中各司其職以實(shí)現(xiàn)多元主體參與供給的高效協(xié)同。

2.2、多元主體參與公共體育服務(wù)供給運(yùn)行過(guò)程

結(jié)合行政管理過(guò)程中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)基本階段。

“我”是一個(gè)覺(jué)醒的人，是不羈的野馬，馳騁在前衛(wèi)思想的荒原，同行者寥若晨星?！拔摇陛氜D(zhuǎn)奔波，上下求索，不麻木，不愚昧，不受束縛，是個(gè)清醒者，而周?chē)娜硕妓?。圍墻外面，“我”茫然四顧，風(fēng)蕭蕭，江水寒，孤身一人心悲慘，但是不怕，因?yàn)橛袎?mèng)，敢振臂，敢吶喊，敢斗爭(zhēng)，是一個(gè)戰(zhàn)士，筆為匕首，墨是鮮血，字是宣言，敢在荊棘叢中，在荒原大漠，在重重圍墻之外探索一條希望之路。

決策階段以政府和多元供給主體根據(jù)公眾提出的相關(guān)公共體育服務(wù)訴求，完成全民健身公共體育政策制定以及設(shè)計(jì)供給方案為主；執(zhí)行階段主要包括資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，采購(gòu)公共體育產(chǎn)品和提供公共體育服務(wù)的具體形式；反饋監(jiān)督階段需通過(guò)公共體育服務(wù)工作者和目標(biāo)群體反饋的供給情況結(jié)合現(xiàn)實(shí)、客觀的相關(guān)數(shù)據(jù)整理分析，開(kāi)展評(píng)估工作，對(duì)履責(zé)不到位的情況進(jìn)行追究，并進(jìn)一步調(diào)整供給方式完善運(yùn)營(yíng)體系。

2.3、西藏公共體育服務(wù)多元協(xié)同供給的意義

我國(guó)公共體育供給模式發(fā)展根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景劃分階段，以改革開(kāi)放為界線，改革開(kāi)放后經(jīng)歷政府與市場(chǎng)結(jié)合供給模式萌芽階段、發(fā)展階段。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，公共體育服務(wù)需要更大發(fā)展空間，而多樣化的供給主體則是提升公共體育服務(wù)多元協(xié)同供給的前提。

西藏的公共體育服務(wù)供給方式多以政府為主導(dǎo)，多種供給主體分享政府衍生出的公共體育服務(wù)資源，而這無(wú)異于政府單一供給。若是政府受到權(quán)威制度保障，價(jià)格不受供求關(guān)系影響，難以有效利用體育資源。公共體育服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向必須將公共利益放在首位，公共體育服務(wù)多元協(xié)同供給不僅能提高公共體育資源配置及使用效率，還能增強(qiáng)其靈活性，帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)效益。多元主體合作優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，降低服務(wù)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)，提高供給經(jīng)濟(jì)性。自治區(qū)居民體育運(yùn)動(dòng)愛(ài)好呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢(shì)，多供給主體參與可以豐富政府供給的單一。同時(shí)，多元主體參與公共體育服務(wù)供給能夠建立權(quán)責(zé)分享、職能監(jiān)督、博弈制衡等機(jī)制以確保公共體育服務(wù)供給的目標(biāo)使命。

3、西藏公共體育服務(wù)多元協(xié)同供給現(xiàn)狀

3.1、政府包管阻礙供給主體多元化協(xié)同供給

公共體育服務(wù)發(fā)展，需要根據(jù)不等同城市的現(xiàn)實(shí)條件背景規(guī)劃合適的支撐體系，但遺憾的是，在深入調(diào)查西藏公共體育服務(wù)供給模式中發(fā)現(xiàn)，我們還是難以擺脫傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府包管一切的慣習(xí)思維的影響；存在全區(qū)乃至全國(guó)同一個(gè)模式、同一種樣態(tài)；存在“以我們認(rèn)為的需要，代替老百姓的需要”，而忽視或漠視地域情境的差異性、獨(dú)特性問(wèn)題。

表1 西藏公共體育服務(wù)政策決策主體參與程度分析

在自治區(qū)“十三五”期間落實(shí)的公共體育服務(wù)政策的決策主體中，由全國(guó)人民代表大會(huì)、黨中央、國(guó)務(wù)院等制定的國(guó)家級(jí)政策占樣本總體的40.4%，在政策中占比最高，表明近年來(lái)國(guó)家對(duì)公共體育服務(wù)問(wèn)題越發(fā)得重視。由體育行政部門(mén)作為單一決策主體頒布出臺(tái)的政策占比為25.5%，由兩個(gè)或兩個(gè)以上聯(lián)合部門(mén)出臺(tái)的政策占比為34.0%。說(shuō)明了公共體育服務(wù)是涉及眾多領(lǐng)域、政策制定過(guò)程復(fù)雜程度高、且推行實(shí)施需要多方協(xié)同，多部門(mén)都在公共體育服務(wù)政策決策中占有重要地位。然而，在所研究的47項(xiàng)公共體育服務(wù)政策中，制定時(shí)向群眾征集意見(jiàn)的僅有4項(xiàng)，占比僅為8.5%。

各地政府以及體育行政部門(mén)，在分配公共體育資源時(shí)，難免會(huì)發(fā)生將有限資源在其系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行分配，或選擇建設(shè)可以量化、易見(jiàn)成效的全民健身工程等。西藏也不例外，場(chǎng)地資源的流失和固化分配，加上經(jīng)濟(jì)效益底下，不僅會(huì)導(dǎo)致公共體育服務(wù)供給不足，還會(huì)阻礙其他供給主體參與以及造成各主體供給方式的束縛。以供給為供需考量的傳統(tǒng)公共體育服務(wù)流程，相比以需求為導(dǎo)向的公共體育服務(wù)供給流程不僅容易出現(xiàn)依據(jù)政府決策偏好替換民眾的需求反饋，也使得多元供給主體的主觀能動(dòng)性難以發(fā)揮，使其阻礙供給主體多元化協(xié)同供給。

3.2、企業(yè)市場(chǎng)供給的短視性使得公共體育服務(wù)協(xié)同供給受限

社會(huì)企業(yè)參與供給可以為西藏公共體育服務(wù)注入新的活力，也有利于緩解了市場(chǎng)或政府單一供給模式下形式單調(diào)、難以滿足社會(huì)公眾差異化服務(wù)需求的窘境，從而給予群眾多樣化體育需求的尊重。

市場(chǎng)供給在多元供給體系中最突出的逐利性，滋養(yǎng)了重時(shí)效輕質(zhì)量的市場(chǎng)供給理念，使得經(jīng)濟(jì)效益和公共體育服務(wù)的社會(huì)價(jià)值與公共體育服務(wù)的公益性導(dǎo)向產(chǎn)生偏差。同時(shí)，缺乏戰(zhàn)略性規(guī)劃，忽視經(jīng)濟(jì)支付能力弱、極少參加體育服務(wù)資源的弱勢(shì)群體。公共體育服務(wù)市場(chǎng)供給要求政府與企業(yè)開(kāi)展合作，而企業(yè)可能會(huì)產(chǎn)生新的壟斷行為。西藏市場(chǎng)化發(fā)展水平市場(chǎng)還相對(duì)滯后，市場(chǎng)還受到多元供給主體中心政府的制約。加上企業(yè)市場(chǎng)供給的逐利性和短視性會(huì)打破公平的市場(chǎng)環(huán)境影響公眾的公共體育服務(wù)體驗(yàn)，而本應(yīng)成為多元供給主體中靈活性最高、服務(wù)屬性最突出的供給主體也因其逐利性致使公共體育服務(wù)多元協(xié)同供給效果大打折扣。

3.3、第三部門(mén)獨(dú)立性差使得西藏公共體育服務(wù)協(xié)同供給受限

表2 西藏自治區(qū)社會(huì)體育指導(dǎo)員人數(shù)及輻射情況

在西藏深化“放管服”改革的同時(shí)，第三部門(mén)作為公共體育服務(wù)協(xié)同供給的中堅(jiān)力量始終面臨著制度、資源等困境。由于第三部門(mén)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)依附和資源依附，致使其參與公共體育服務(wù)供給過(guò)程中無(wú)法完成自主運(yùn)營(yíng)，營(yíng)收進(jìn)展困難再加上缺乏有效管理途徑，使得政府不光需要宏觀上兼顧協(xié)調(diào)多元供給主體間的相互關(guān)系還需在微觀層面調(diào)控第三部門(mén)資源配置以保障供給效率。長(zhǎng)此以往，第三部門(mén)在供給主體中始終無(wú)法真正的獨(dú)立出來(lái)承擔(dān)協(xié)同供給角色，供給主體多元化難以得到發(fā)展，而整個(gè)公共體育服務(wù)的協(xié)同供給結(jié)構(gòu)也無(wú)法去單一化，公共體育服務(wù)協(xié)同供給的新格局就難以打開(kāi)。

4、優(yōu)化西藏公共體育服務(wù)多元協(xié)同供給發(fā)展策略

4.1、充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)性促成多元供給精準(zhǔn)化

目前，西藏公共體育服務(wù)資源調(diào)配主要以政府投資配置為主。政府在政策和經(jīng)費(fèi)上予以支持，有計(jì)劃地將體育建設(shè)項(xiàng)目向社會(huì)開(kāi)放，吸收民間資本，以此減輕財(cái)政支出壓力。而推動(dòng)西藏公共體育服務(wù)供給精準(zhǔn)化的前提就是充分發(fā)揮政府的資源分配權(quán)。

首先，應(yīng)做好基層調(diào)研工作，對(duì)各地體育資源情況進(jìn)行仔細(xì)了解，比如各區(qū)體育基礎(chǔ)設(shè)施投放標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)到、運(yùn)動(dòng)人群的現(xiàn)實(shí)需求等等，并以此勘探各地基層體育發(fā)展的趨勢(shì)；

其次，對(duì)各地區(qū)體育資源進(jìn)行科學(xué)分析，制定符合各地市現(xiàn)實(shí)條件的公共體育資源配置方案。還需建立公共體育場(chǎng)服務(wù)資源配置的評(píng)估反饋系統(tǒng)，定期評(píng)估、反饋、完善當(dāng)?shù)孛癖姷男枨?、建議；

最后，按照當(dāng)?shù)毓┙o能力和經(jīng)濟(jì)水平，整理分類(lèi)，做出科學(xué)的供給決策，,形成“供給—評(píng)估—優(yōu)化—再評(píng)估—再優(yōu)化”的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡的精準(zhǔn)化供給。

政府引導(dǎo)、精準(zhǔn)化聚焦推動(dòng)形成多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。社會(huì)體育資源的合理配置需要政府、企業(yè)、第三部門(mén)等多元供給主體參與和配合，通過(guò)各供給主體間的協(xié)同配合，將有限的公共體育資源轉(zhuǎn)化為最大的社會(huì)效益，促成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、社會(huì)參與”的多元主體協(xié)同供給的新格局。

4.2、提升第三部門(mén)的供給能力推動(dòng)多元主體協(xié)同供給可持續(xù)發(fā)展

第三部門(mén)要積極承接公共體育服務(wù)項(xiàng)目，加快彌補(bǔ)自身發(fā)育、擴(kuò)大規(guī)模、提升專(zhuān)業(yè)性、提高獨(dú)立承接公共體育服務(wù)的能力。學(xué)習(xí)借鑒發(fā)展成熟的社會(huì)體育組織供給模式、管理理念、運(yùn)營(yíng)方式等。強(qiáng)化第三部門(mén)參與公共體育服務(wù)供給的意識(shí)，樹(shù)立正確的公益性導(dǎo)向和強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感。各部門(mén)間組織學(xué)習(xí)相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)、完善、積極與其他部門(mén)交換經(jīng)驗(yàn)，相互學(xué)習(xí)、互相幫扶、營(yíng)造良性競(jìng)爭(zhēng)氛圍。發(fā)揮獨(dú)特的自身優(yōu)勢(shì)，嵌入充實(shí)公共體育服務(wù)供給主體，擴(kuò)大生存空間，完善自身發(fā)育。

強(qiáng)化政府“掌舵”、“兜底”角色的同時(shí)改善第三部門(mén)長(zhǎng)期依托政府的現(xiàn)狀，強(qiáng)化第三部門(mén)在公共體育服務(wù)供給中的服務(wù)屬性，充分發(fā)揮其在公共體育服務(wù)體系中的定位與作用，持續(xù)推進(jìn) “放管服”改革加大政府“劃槳”權(quán)力的讓渡。

政府只在宏觀層面提供政策法規(guī)、法律保障等制度性的支持，把控第三部門(mén)的運(yùn)作規(guī)范、發(fā)展的方向，減少在微觀層面上的干預(yù)。通過(guò)營(yíng)創(chuàng)自主品牌、賽事、建立流動(dòng)或固定培訓(xùn)站點(diǎn)等方式推動(dòng)第三部門(mén)的自主獨(dú)立發(fā)展，力求達(dá)到有目標(biāo)、有場(chǎng)地、有人員，有經(jīng)費(fèi)、可持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

5、結(jié)語(yǔ)

西藏自治區(qū)和平解放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，人們物質(zhì)生活水平不斷提高，給自治區(qū)公共體育事業(yè)的發(fā)展增添了新的活力。但目前公共體育服務(wù)體系不夠完善，如何推動(dòng)公共體育服務(wù)供給主體多元發(fā)展，還需要切實(shí)考量符合西藏實(shí)情的公共體育服務(wù)多元主體供給模式。相關(guān)研究還需加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)溝通，結(jié)合法規(guī)政策，提出多元主體參與供給公共體育服務(wù)質(zhì)量提升對(duì)策，力求早日建立政府主導(dǎo)的多元主體參與的公共體育服務(wù)協(xié)同供給新格局。