沈亞平，徐 雙

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300050）

一、問題的提出

“制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機關依法履行職能的重要方式，直接關系群眾切身利益，事關政府形象?！雹俣捎谛姓?guī)范性文件的制定主體廣泛、所涉事項紛繁復雜、制發(fā)程序相對簡易，實踐中出現(xiàn)了違法或不適當?shù)膯栴}文件，對其進行全方位的審查監(jiān)督，始終是實踐中的重要議題。當前，以人大常委會備案審查、法院附帶審查以及行政內部審查構成的審查監(jiān)督體系，是通過對已生效的行政規(guī)范性文件的事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題并予以糾錯的有效手段。從而，針對行政規(guī)范性文件的事后審查，呈現(xiàn)出多元共治的基本形態(tài)。然而在現(xiàn)行制度安排下，三大系統(tǒng)處于“并行”狀態(tài)，各負其責地開展工作，呈現(xiàn)出分散化的特點，在實踐中面臨著權力機關監(jiān)督疲軟、司法外部審查被動、行政內部審查滯后等挑戰(zhàn)[1]。缺乏有效協(xié)調的雙重甚至多重審查形態(tài)，也在一定程度上導致審查真空與審查重復并存、審查結論不一致、審查建議回應性差等問題，這既不利于單一審查權能的發(fā)揮，也難以形成整體的監(jiān)督合力，各審查制度的有效銜接、審查主體間的有效互動亟待建構。審查銜接聯(lián)動機制是指對行政規(guī)范性文件具有實質審查權的人民政府、法院和人大常委會，在對已發(fā)布并生效的相關文件的合法性和合理性進行備案審查或司法審查的過程中，為加強在審查啟動階段、實質審查階段以及審查結果執(zhí)行階段的溝通和協(xié)商，所建立的移送審查、材料與信息共享、業(yè)務研討培訓等常態(tài)化的審查協(xié)作機制。審查銜接聯(lián)動機制最早于2012 年在黨內法規(guī)的備案審查中被提出②，其后逐漸擴展到對其他規(guī)范性文件的審查監(jiān)督中。聚焦到對行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，2018 年國務院辦公廳出臺《關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求在黨委、人大、政府等系統(tǒng)之間建立備案審查銜接聯(lián)動機制，并推動形成行政機關與司法機關的監(jiān)督合力，以及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法文件。2019 年全國人大常委會制發(fā)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，明確規(guī)定了“常委會工作機構通過備案審查銜接聯(lián)動機制，加強與中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳等有關方面的聯(lián)系和協(xié)作”。2023年修改的《中華人民共和國立法法》增加了第一百一十五條，規(guī)定“備案審查機關應當建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制”。在上述立法和中央政策文件的指導下，部分地方政府和地方人大在其規(guī)范性文件監(jiān)督管理或備案審查的相關立法、工作文件中，提出了加強與其他主體的溝通、聯(lián)系，建立審查銜接聯(lián)動機制的要求。但由于其多為原則性規(guī)定，缺少具體的程序安排，且對該機制可能的作用范圍和功能的認識相對局限，導致審查監(jiān)督實踐中的工作銜接非常有限，基本上僅停留在“報送—接收”“移送審查”和“結果通知”階段，尚未形成多元主體間的有效互動。

現(xiàn)有理論研究亦相對匱乏，甚至在一定程度上滯后于實踐的探索。已有研究主要涉及黨內法規(guī)與國家法規(guī)規(guī)章備案審查的銜接問題[2]（其著力點在于保證黨內法規(guī)與國家法律兩個規(guī)范系統(tǒng)的協(xié)調）、人大備案審查與其他審查制度之間的協(xié)調[3]、復議審查與司法審查的銜接[4]以及規(guī)范性文件“雙重備案”[5]或“多頭備案”的沖突及解決對策等[6]。存在的問題有二：一是研究對象較為寬泛，部分研究涉及某些主體或者某個審查階段的銜接，但并未將其歸結到審查銜接聯(lián)動機制中，各制度之間存在割裂，尚不成體系；二是多在某主體備案審查制度的整體研究中簡要提及與其他審查主體或審查程序的銜接問題，缺少對多元主體審查銜接聯(lián)動機制常態(tài)化建構的針對性探討，理論供給不足。另外，本文之所以將對審查銜接聯(lián)動機制的研究限定于行政規(guī)范性文件，是因為作為非立法性質的規(guī)范性文件，其在我國法規(guī)范體系以及行政管理實踐中有一定的特殊性，加之法院僅對其有司法審查權，出于精細化監(jiān)督的立場，筆者選擇著力于對行政規(guī)范性文件的有權審查主體在事后審查監(jiān)督中可能的銜接聯(lián)動制度進行探討，也嘗試為其他規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系的銜接聯(lián)動機制提供可能的借鑒。對于規(guī)范性文件的事后監(jiān)督，個體審查能力的完善與各種監(jiān)督方式之間協(xié)調配合同樣重要，監(jiān)督體系的協(xié)調一致是實現(xiàn)有效監(jiān)督的必要條件[4]。因此，本文將以行政規(guī)范性文件的體系化治理為出發(fā)點，通過對實踐的觀察和相關理論的探討，嘗試分析審查銜接聯(lián)動機制可能的作用范圍和功能及其運作邏輯或內在機理，以回答為什么需要銜接、銜接的可行性以及如何銜接的問題。

二、實踐現(xiàn)狀：審查銜接聯(lián)動機制的邏輯起點與規(guī)范審視

實踐現(xiàn)狀包括兩部分內容：一是行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系的運轉現(xiàn)狀，目的是探討銜接聯(lián)動機制建構的必要性，厘定其在多元監(jiān)督系統(tǒng)中的作用，解釋為什么需要銜接聯(lián)動的問題；二是審查銜接聯(lián)動機制的現(xiàn)有規(guī)定及運行情況，旨在通過規(guī)范審視為工作機制和具體制度的設計與完善提供錨點。

（一）雙重困境：審查銜接聯(lián)動機制的邏輯起點

由人大備案審查、法院附帶審查、行政內部審查構成的行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系，具備了多元共治的基本形態(tài)，但各個系統(tǒng)相對獨立，多按照各自的行動邏輯履行既定的審查職能，缺少必要的溝通、協(xié)調與配合，體系化程度較低，面臨著獨立審查實效不足和整體監(jiān)督乏力的雙重困境。

1.個體審查實效不足

第一，人大備案審查“超負荷”。人大監(jiān)督的制度基礎在于行政機關是權力機關的執(zhí)行機關，地方各級人大及其常委會根據(jù)《中華人民共和國憲法》第一百零四條，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十一條、第五十條，享有撤銷本級政府不適當?shù)臎Q定和命令的權力；《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第三十條對“有權予以撤銷”的情形作出了規(guī)定。但在審查范圍不斷擴大、審查方式強調主動、審查要求趨于全面的基本態(tài)勢下[7]，人大常委會面臨著審查壓力增大、審查負擔超載的困境，以致出現(xiàn)了“應審未審”“備而不審”等制度失效現(xiàn)象[8]。這種現(xiàn)象凸顯了機構能力與制度要求之間的悖論，即“完全進行主動審查，現(xiàn)實做不到；完全進行被動審查，則與備案審查的名義相差太遠”[9]。在此背景下，規(guī)范位階最低、創(chuàng)制性內容較少，而數(shù)量最多、涉及事項最為繁雜的行政規(guī)范性文件，更是在立法審查中被邊緣化而陷入“未發(fā)現(xiàn)問題”的困境中，從而監(jiān)督實效大打折扣。

第二，司法審查建議“低效力”。2014年修改的《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條，正式授權司法機關根據(jù)相對人提出的一并審查請求，對行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件進行附帶性審查。但由于法院在我國國家體系中的弱勢地位、科層化的權力組織結構和司法權的行政化，司法機關的實際審查能力受限[10]。實踐中，法院經常對大量被訴文件進行過濾，能夠進入實質審查程序的文件比例較低[11]，且多傾向于避免對行政規(guī)范性文件的合法性作出否定性評價[12]。進而，審查權威和信息資源的不足，使得數(shù)量本就不多的司法建議效力更為有限，從而進一步降低了司法審查的主動性和積極性。實踐中，有相當多的司法建議在發(fā)出后，并沒有得到行政機關的回復，“石沉大?！钡默F(xiàn)象值得深思[13]。加之司法判斷限于個案效力，該制度的功能定位和實效預期仍有待厘定。

第三，行政內部審查“形式化”。隨著對源頭治理的強調，行政系統(tǒng)內部更加重視對規(guī)范性文件制定的程序性控制，包括對合法性審核制度的強調，使得行政系統(tǒng)出現(xiàn)了重事前事中審查而輕事后監(jiān)督的傾向。且在事后監(jiān)督的多重制度中，更依賴具有運動式治理特點的清理制度。在已公開的信息中，文件的修改、廢止多基于定期或專項清理作出，鮮少在常態(tài)化備案審查中發(fā)現(xiàn)問題文件并予以糾正。另外，具體負責行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理的司法行政部門，面對立而不備、不按規(guī)定報備或有錯不改的現(xiàn)象，缺少權威有效的處理手段。實踐層面，還存在事多人少、專業(yè)能力不足的問題。以筆者的調研為例，S省P縣司法局負責備案審查工作的法治股僅有1 名專職人員，其還需負責合法性審核、行政訴訟、行政復議、執(zhí)法監(jiān)督等工作。為了解決人員配置不足的問題，該部門委托律師對規(guī)范性文件進行實質審查，但仍存在“律師經常是走個程序，不認真審查，相關文件出現(xiàn)過前后矛盾，與法律法規(guī)不一致的情形”③。H 省Q 市司法局法律事務室、S省T區(qū)司法局行政執(zhí)法監(jiān)督工作室存在同樣的問題④。由此，行政內部審查存在一定程度的動力不足和形式化問題，監(jiān)督實效受限。

2.整體監(jiān)督合力有限

第一，審查結果可能的不一致。從邏輯上講，不同主體在審查同一部行政規(guī)范性文件時，可能因為自身立場、信息資源、智識能力、審查重點等差異，而作出不同的合法、合理性判斷。從制度設定上看，我國行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系并非按照文件性質或其效力位階為不同主體劃定專屬的審查范圍，存在審查對象的交叉和疊合，從而可能產生相互沖突的審查結果[14]。如縣級以上人民政府制定的行政規(guī)范性文件需要報送上一級人民政府和本級人民代表大會常務委員會備案審查，各級政府及其部門制定的行政規(guī)范性文件，均可能在行政復議或者行政訴訟中被請求一并審查，或在定期、專項清理中被修改或廢止，在這些情況下均有可能出現(xiàn)審查結果不一致的情形。加之現(xiàn)有制度并未規(guī)定當沖突發(fā)生時，應尊重行政機關判斷的專業(yè)性、立法機關監(jiān)督的權威性，還是遵循司法最終原則[15]。由此，審查結果的不一致，將不可避免地導致審查監(jiān)督體系的運行失序，影響審查結果的權威性，從而削弱審查監(jiān)督的實際效果。

第二，審查資源可能的浪費。任何主體不可能絕對獨立地履行規(guī)范性文件的審查職責，而與其他主體完全隔絕。即便部分文件可以實現(xiàn)完全的書面審查，也必然在“報送-接收”、審查意見送達、處理情況反饋等階段與其他機關產生必要的聯(lián)系。否則，首先，審查主體將面對信息和資料獲取上的困難，特別是對于所涉事項繁雜且具體、專業(yè)性較強的行政規(guī)范性文件，僅是對作為其制定依據(jù)的上位法、相關政策文件的收集和核對審查就要消耗大量的審查資源。其次，雙重或多重審查的制度設計，也在諸多環(huán)節(jié)增加了報備和審查主體的工作負擔，可能在實際運行中造成一定的資源浪費。如立法機關與行政機關對部分行政規(guī)范性文件的雙重備案，在報備時限、材料要求、報備程序上存在差別，給報備機關造成一定的困擾。再次，司法審查中當被訴行政機關與文件制定機關不一致時，對證據(jù)材料的舉證要求將給法院帶來較大的溝通協(xié)調成本[16]?？梢哉f現(xiàn)行制度并非不可行，而是尚不夠高效，仍有降低溝通成本、節(jié)約審查資源的優(yōu)化空間。

（二）制度供給不足：審查銜接聯(lián)動機制的規(guī)范審視

目前已有部分中央政策及地方立法和文件嘗試在規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系中創(chuàng)建銜接聯(lián)動機制。但既有制度規(guī)范一是不夠全面，對作用范圍和功能的認識有限；二是不甚細致，難以為審查實踐提供切實可行的操作指引，即存在制度供給不足的問題。

1.缺少可操作的具體制度

在中央層面，黨的十八大以來，建立健全銜接聯(lián)動機制成為協(xié)同人大與政府備案審查工作的抓手[17]。2018 年國務院辦公廳發(fā)布《通知》提出在黨委、人大和政府之間以及“一府兩院”之間建立審查銜接聯(lián)動機制，形成監(jiān)督合力。在地方層面，對審查銜接聯(lián)動機制的相關規(guī)定，分布在地方人大常委會關于規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)或政策文件，以及地方政府對行政規(guī)范性文件進行管理和監(jiān)督的規(guī)章或文件中。另外，2018年1月，上海市法治政府建設工作領導小組辦公室、上海市高級人民法院、上海市人民檢察院共同簽署了《關于本市建立行政規(guī)范性文件審查銜接工作機制的指導意見》，在全國率先建立了行政機關、法院、檢察院三方共同參與的規(guī)范性文件審查銜接工作機制[18]。隨后，青島市及其西海岸新區(qū)等部分地市（區(qū)）也出臺了建立相關銜接機制的工作文件。但不論是哪類主體制定的哪一位階的規(guī)范，都僅從宏觀層面提出了建立審查銜接聯(lián)動機制的目標或要求，除概括式地列舉銜接主體之外，具體工作的程序性安排較少。雖有原則性的機制建構要求，但具體制度及其范圍不甚明確，缺乏切實可操作的工作指引，使得審查銜接工作難以落到實處。過于原則性的規(guī)定還導致因制度強制性不足而多被視為指導性規(guī)定，需要相關主體“自覺”為之。在數(shù)量有限的實踐中，還存在臨時性溝通協(xié)調多、例行性會議交流少、隨意性有余、穩(wěn)定性不足等問題[19]。由此，目前行政規(guī)范性文件審查銜接聯(lián)動機制的建構，尚需從明確銜接主體、厘定必要的銜接階段、制定具體的銜接制度和程序入手逐步展開。

2.忽視機制建構的針對性

如上所述，現(xiàn)行制度規(guī)定多以列舉銜接主體的方式作出，如甘肅省規(guī)定“縣級以上人民代表大會常務委員會法制工作機構應當加強與同級人民政府和下一級人民代表大會常務委員會法制工作機構，以及同級監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院有關業(yè)務機構的工作聯(lián)系，建立健全備案審查銜接聯(lián)動工作機制”⑤。但一方面并未明確銜接機制是單向互動、雙向開展，還是包括多元主體的同步互動。另一方面，審查銜接主體廣泛涉及黨的部門、人大部門、政府部門、司法部門、監(jiān)察部門等，既有內外部主體的銜接，也包括系統(tǒng)內部的互動。而上述公權力部門在我國國家機構體系中的地位、性質、職權特點均不相同，審查銜接聯(lián)動機制必須在充分考量各主體機構能力，特別是組織間關系的背景下科學建構。不同主體對銜接聯(lián)動的需求、動力和可供給的資源、能力存在客觀差異，目前統(tǒng)而論之的方式顯然忽視了機制建構應然的具體性和針對性。這也在一定程度上解釋了中央政策文件和地方的相關規(guī)定，為什么只能就銜接聯(lián)動機制提出一般性的建構原則，而難以在相關規(guī)范中明確具體制度和程序。不同類型的規(guī)范性文件，涉及的審查監(jiān)督主體不同，應該分別研究可行的銜接階段、協(xié)作方式以及銜接機制有效運行的各類保障性制度。

3.對銜接機制可能的作用范圍認識不足

各級人大常委會備案審查情況年度報告均較少涉及審查銜接聯(lián)動機制的實際運行狀況，但從相關表述可以看出，目前審查銜接聯(lián)動機制主要在“移送審查”中發(fā)揮作用。如2017 年全國人大常委會“法制工作委員會共向有關機關轉送規(guī)范性文件審查建議37 件”⑥，2020 年“收到司法部通過備案審查銜接聯(lián)動機制移送的58 件地方性法規(guī)”⑦。移送制度的存在，解決的是審查管轄權或審查范圍的問題，即確定相應的規(guī)范性文件應由何主體進行審查，其屬于審查銜接聯(lián)動機制的一種制度，但不能以其限縮該機制應然的作用范圍。在對司法局備案審查工作人員的訪談中也發(fā)現(xiàn)，目前審查銜接聯(lián)動機制在實務中的作用范圍較為局限?！芭c上級部門在審查工作實務上的溝通非常有限，現(xiàn)有的聯(lián)系多集中在相關的學習和培訓上。”⑧“與報送備案的同級人大常委會也幾乎沒有聯(lián)系，僅在文件報送時間上有溝通，且多為單向的通知?！雹嵊捎诜ㄔ簩嵸|審查的行政規(guī)范性文件數(shù)量本就有限，筆者所調研的機關并未收到過法院的司法審查建議，其也未在司法審查中要求文件制定機關提供相應證據(jù)材料等。從實踐中的上述情況可以看出，制度供給的不足直接導致實踐認知的局限，行政規(guī)范性文件各審查主體仍是各司其職地開展文件的監(jiān)督工作，“機制”沒有真正地建立起來，預期的制度合力也難以顯現(xiàn)。

綜上所述，目前我國行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系的運行存在兩方面的問題：一是由于機構能力有限的客觀現(xiàn)實，各主體陷入獨立審查實效不足的困境；二是各負其責的“并行式”監(jiān)督也由于多重審查存在的潛在沖突，而面臨著整體監(jiān)督合力難以達成的問題。不可否認，監(jiān)督體系運行的低效是由多方面原因導致的，本文所探討的審查主體間的銜接聯(lián)動也只是紓解上述困境的方式之一，而這也正是審查銜接聯(lián)動機制建構的邏輯起點。筆者通過對審查銜接聯(lián)動機制現(xiàn)有規(guī)定的考察，發(fā)現(xiàn)既有制度供給多為原則性規(guī)定，而缺少具體化的工作機制。加之對作用范圍和功能定位認知的局限，現(xiàn)有制度難以滿足實踐需求，審查監(jiān)督體系內部深層次的協(xié)作有限，體系化治理尚處于初級階段。因此，下文將在探究審查銜接聯(lián)動機制的作用范圍、分析機制運行的內在機理的基礎上，探討制度設計的可能路徑，以解決目前制度供給不足的問題，進而疏通審查監(jiān)督體系在實際運作中面臨的上述雙重梗阻。

三、功能定位：審查銜接聯(lián)動機制的作用范圍

審查銜接聯(lián)動機制一方面可以為相關主體提供向其他主體和監(jiān)督系統(tǒng)借力的渠道，用以彌補單一主體審查能力的不足；另一方面，能夠通過加強審查主體間的溝通與協(xié)商，解決審查分散化帶來的審查結果不一致、糾錯建議回應性差等潛在問題，以提升整體監(jiān)督實效。

（一）個體“借力”：補強獨立審查能力

由于審查主體機構能力的有限性，依靠單一主體難以實現(xiàn)對所有行政規(guī)范性文件全面有效的審查，而全面化的審查要求也在一定程度上使各主體陷入客觀不能的現(xiàn)實困境，因此以“分工-協(xié)作”為特點的體系化治理成為必然選擇[20]。銜接聯(lián)動機制旨在在多元主體之間搭建起溝通、協(xié)調的橋梁，使信息和知識在各主體之間流動并由不同主體共享，提供個體“借力”的正式渠道，從而彌補個體審查能力的短板，提高獨立審查效能。當然，基于各主體機構能力的具體特點，不同主體的借力方向、目標和邏輯存在一定的差別，以下分別對人大常委會、法院、行政備案審查機關可能的借力機制予以分析。

審查銜接聯(lián)動機制能夠優(yōu)化人大常委會備案審查的啟動程序，即借由其他主體共享的審查信息，特別是根據(jù)法院抄送的司法建議和行政機關的清理結果，動態(tài)確定階段性的重點審查對象，也可由此啟動專項審查，在一定程度上提高審查的針對性，從而減輕全面審查導致的負擔過重和對行政規(guī)范性文件重視程度不足的問題。常態(tài)化的溝通與協(xié)調，可以督促行政機關提高報備及時性以及材料的規(guī)范和一致性，以減輕催報和形式審查的成本和壓力。另外，利用其監(jiān)督權威和協(xié)調優(yōu)勢為其他主體提供借力依托，也使得人大常委會能夠在具體審查之外進一步發(fā)揮其主導作用，擴展其監(jiān)督權能的作用范圍。

法院在司法審查過程中，一則能夠通過銜接聯(lián)動機制更為便捷地獲取必要的審查資料，節(jié)約審查資源；二則可以向其他主體借力，增強其審查建議的實際效力以及制定機關的接受程度。如通過將司法建議抄送人大常委會，借由其補充性審查和機構權威，促使制定機關對問題文件作出實質回應。審查過程中與文件制定機關的溝通，也可以在互相了解專業(yè)性意見的基礎上達成對文件合法性判斷的共識。行政機關對司法審查的積極回應，能夠在很大程度上避免因司法系統(tǒng)的地方分散化而可能導致的政策實施的混亂[21]，從而在一定程度上減少因內嵌式組織結構導致的審查建議效力有限的問題，進而紓解審查動力不足之困。

對于行政備案審查機關而言，通過與其他主體的溝通、協(xié)商和審查信息的共享，能夠進一步知曉并了解外部審查主體的關注重點和具體的審查標準，從而增強自身審查的針對性，以嘗試動態(tài)調整審查方式和審查重點，提高審查效率，從而緩解審查壓力。與其他主體常態(tài)化的溝通協(xié)作，也可視為一種外部監(jiān)督力量，作為外源性的審查動力督促行政備案審查機關切實履行審查職責，從而在一定程度上減少內部審查的形式化問題。另外，該機制能夠在其他主體的監(jiān)督下提升內部審查的透明度，提高內部審查的公信力，促使自我規(guī)制系統(tǒng)的良性運轉。

“機制”內含有秩序價值，是各主體在審查監(jiān)督中基于個體需求主動尋求協(xié)作的過程。個體借力是審查銜接聯(lián)動機制的必要功能，也是該機制建構的原動力。從上文對個體“借力”功能在實際運行中可能性的分析可以看出，審查銜接聯(lián)動機制所包含的制度和可能的作用范圍絕非限于“報送-接收”“移送審查”，而是存在于審查啟動、審查實施和結果實現(xiàn)的全部階段。因此在機制建構和制度設計中，應該嘗試進一步開發(fā)審查銜接聯(lián)動機制的多元功能。

（二）整體“發(fā)力”：提升系統(tǒng)監(jiān)督效能

整體“發(fā)力”是指通過審查銜接的多種工作機制，實現(xiàn)多元主體間的協(xié)作配合，以使審查監(jiān)督體系得以有序聯(lián)動，從而形成監(jiān)督合力，達到“一加一大于二”的監(jiān)督效果。

首先，通過審查銜接聯(lián)動機制，各主體可以利用發(fā)函咨詢、召開集中研討會議等方式，進一步了解文件制發(fā)所依據(jù)的法律、上級文件、政策導向及實施狀況，知曉各方的基本立場和主要的考量因素。通過審查資料與信息的共享，彌補審查視角單一和專業(yè)知識上的局限，整合各方意見以達到對行政規(guī)范性文件全面審查的目標。而且能夠在一定程度上修正目前制度設計中更關注合法性審查而忽視對行政規(guī)范性文件適當性、協(xié)調性審查的缺陷。通過聚合專業(yè)優(yōu)勢，對相應文件的合法性和合理性作出更為科學的綜合性研判，將在一定程度上減少或避免多元主體審查結論不一致的潛在沖突。同時在溝通過程中，能夠提升制定機關對審查結果的理解和認可度，進而便于審查建議的落地執(zhí)行，使監(jiān)督落到實處。

其次，溝通會商是一個相互交流、借鑒學習的過程，在此過程中各主體能夠再行明確規(guī)范性文件的制發(fā)要點和審查要求。一方面，督促審查機關規(guī)范自身的審查程序，更新審查標準和重點，提高審查監(jiān)督的針對性；另一方面，促使制定機關關注審查動態(tài)，重視文件質量，從源頭上減少問題文件的制發(fā)。在審查監(jiān)督體系中，各主體不僅需要擔負起其系統(tǒng)內部的審查監(jiān)督責任，同時還需要對其他組織負責，履行組織外部的專業(yè)責任。如行政系統(tǒng)內的備案報送主體不得拖延報送時間，要對審查監(jiān)督體系的整體流程負責；法院在進行司法審查時發(fā)現(xiàn)可能存在違法情形的文件，由于該文件并非行政行為所依據(jù)的文件而無法進行實質審查時，可以通過銜接制度，移送相應的人大常委會以及行政內部審查機關進行審查，激活其他審查程序。另外，在我國行政強權而司法相對較弱的客觀現(xiàn)實下，人大的權威應起到平衡和協(xié)調兩者的作用，一旦因合法性判斷產生分歧，應以人大常委會的意見為終局性決定。

再次，常態(tài)化審查銜接機制的建構，能夠在一定程度上實現(xiàn)對審查監(jiān)督的再監(jiān)督。特別是定期的、多主體參與的、帶有一定強制性的溝通制度，能夠提高各主體對行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督的重視程度和其審查過程的透明度。在對文件進行個案監(jiān)督的基礎上，實現(xiàn)對其他主體審查過程的監(jiān)督與被監(jiān)督，從而在一定程度上減少備而不審或者審查形式化等問題。當然，包括強制性反饋在內的機制建構，最終目的是通過制度設計提升不同主體審查監(jiān)督的自覺性和主動性，進而通過個體優(yōu)勢的發(fā)揮形成系統(tǒng)增益效應。另外，目前行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系中缺乏對審查主體的責任設定，如人大備案審查制度中，僅規(guī)定了報備機關不報送備案或制定機關不執(zhí)行審議決定的責任，而尚未涉及對審查主體的責任認定與追究，對此可以考慮在審查銜接聯(lián)動機制中實現(xiàn)。

上述討論從個體和整體兩方面分析了審查銜接聯(lián)動機制的主要功能，但在某種程度上，二者并不能截然分開。作為承載諸多制度的銜接機制，其對審查個體和監(jiān)督體系的影響具有整體性。一方面，整體發(fā)力是個體通過借力提升自身審查能力后的必然結果，即通過增強單一制度的審查效能使得整體審查效果得以提升。另一方面，通過多元主體的銜接，各主體的監(jiān)督力量作用于整體，以激發(fā)監(jiān)督系統(tǒng)本身更多元的作用和功能。因此，從機制建構的視角來看，相關制度應該具有一定程度的強制性，如定期會議、通報制度等常態(tài)化的制度必不可少。

四、制度設計：審查銜接聯(lián)動機制的可能路徑

（一）審查銜接聯(lián)動機制的內在機理

1.目標統(tǒng)合：價值追求的同向性

行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督體系的運行，遵循著系統(tǒng)論的基本規(guī)律。系統(tǒng)產生整體效應的重要條件是具有一致的目的性和方向性，能夠吸引各部分向同一方向、同一目的點運動[22]。各審查制度目標的一致性和價值追求的同向性，正是審查銜接聯(lián)動機制的內源性動力。單一制的國家結構形式對法治統(tǒng)一是剛性要求，對地方特色則是彈性考量[23]。行政規(guī)范性文件的體系化治理，正是基于我國單一制國家結構形式以及行政管理體制特點和要求的理想模式。雖然立法機關、司法機關和行政機關在我國國家機構體系中的職能定位和職責分工不同，但其審查目的均非為自身“立威”，而是通過對行政規(guī)范性文件合法性和合理性的審查，確保法律體系的一致性，以保障憲法和法律的貫徹實施，避免發(fā)生偏離人民意志、侵犯人民合法權益的結果。共同的制度目標是功能整合得以達成的必要前提，也是激發(fā)各審查主體與其他主體銜接聯(lián)動的內生動力。

2.現(xiàn)實需求：共識型糾錯模式

從審查實踐看來，不同于西方對抗、否決式的審查，我國采用的是以溝通、協(xié)商為原則的共識型糾錯模式[24]。該模式的選擇主要是出于避免審查機關與文件制定機關之間的緊張關系，以及減少強制撤銷可能引發(fā)的不良后果的考量。其的確有一定的現(xiàn)實需求以及可觀的糾錯率，但也招致了對撤銷權虛置、審查制度剛性不足的質疑，面臨著“支持有余而監(jiān)督不足”的困擾。有此爭議的原因之一便在于，共識型糾錯模式似乎表征著對審查結果執(zhí)行與否的協(xié)商，而在一定程度上消解了相關主體審查權的獨立性和權威性。審查銜接聯(lián)動機制建構的底層邏輯正是通過溝通協(xié)商促進共識的達成，契合共識型糾錯模式的現(xiàn)實需求，且由于其可以通過聯(lián)席會議等制度將意見交換和觀點“對抗”置于實質審查過程中，從而既能夠提高審查結果的準確性，也可借此提高文件制定機關對審查結果的接受程度。由此，審查主體可以“自信地”按照法定職權作出修改、撤銷等決定或建議，增強制度剛性，使審查權回歸其“監(jiān)督”本位。

3.運行邏輯：權力協(xié)同監(jiān)督

黨的十八屆四中全會提出“努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效”；黨的十九大報告再度確認“增強監(jiān)督合力”的工作思路；習近平總書記進一步強調“要以黨內監(jiān)督為主導，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調”[25]。由此，協(xié)同監(jiān)督成為新時代我國權力監(jiān)督體系建設的基本方向[26]。對行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，是人大、法院以及行政系統(tǒng)對行政權進行監(jiān)督和制約的具體方式之一，體系化治理正是權力分工協(xié)作和多元主體協(xié)同共治的基本要求。而審查銜接聯(lián)動機制，通過在各主體之間形成穩(wěn)定的借力與發(fā)力秩序，為各監(jiān)督主體間協(xié)同性的提升供給保障性制度，成為審查監(jiān)督體系得以良性運轉的關鍵裝置。理論與實踐均已表明，增加監(jiān)督力量并不必然帶來監(jiān)督效能的提升，監(jiān)督合力依賴于各主體的協(xié)同發(fā)力，因此，在保持各主體獨立性、發(fā)揮各自審查優(yōu)勢的基礎上，通過暢通聯(lián)動路徑增強協(xié)同效應，才能實現(xiàn)對權力的有效監(jiān)督[27]。

（二）審查銜接聯(lián)動機制的設計原則

1.全過程協(xié)作原則

該原則是指銜接聯(lián)動工作機制應該貫穿各主體審查監(jiān)督的全過程，主要包括事前審查范圍、審查標準的研討，審查管轄權、審查重點的確定；實質審查過程中，審查信息、文件制發(fā)資料的共享，向其他審查主體、專家學者或專業(yè)組織的咨詢，對其他主體審查情況的調研學習等；還包括事后審查結論的告知、審查建議的送達，以及對制定主體處理情況的監(jiān)督等。以在問題文件的發(fā)現(xiàn)、審查研究和處理環(huán)節(jié)，均為審查主體提供根據(jù)需要向其他主體“借力”的制度支持，從而形成制度合力，提升系統(tǒng)監(jiān)督的整體效能。

2.獨立決策原則

該原則在一定程度上是對全過程協(xié)作原則的一個補充說明。即雖然主張各主體通過銜接聯(lián)動機制加強互相之間的溝通與協(xié)作，以更有效地實現(xiàn)對規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，但同樣重要的是，對具體文件合法性、合理性的判斷應當由各審查主體獨立作出，即人大、政府、法院最終的審查結果不受其他主體的干擾。審查銜接聯(lián)動機制旨在為不同審查主體提供互相借力的渠道和共同發(fā)力的可能性，切忌在互動過程中影響有權主體的判斷自主性。

3.靈活聯(lián)動原則

銜接聯(lián)動機制應該保持一定的靈活性，即授權各審查主體根據(jù)審查工作的需要，靈活選擇相應的制度并啟動銜接聯(lián)動的相關程序，即為協(xié)作各方提供一定的自主行動空間。從邏輯上來看，對銜接聯(lián)動的需求是各主體面對自身審查能力有限性而自然產生的，因此，應該將制度設計的著力點置于引導審查主體積極、主動地尋求與其他審查主體的有效互動上。而制度的規(guī)范性和強制性面向，則體現(xiàn)在對其他主體協(xié)作需求的回應上。由此，在制度設計和執(zhí)行的過程中，需要為審查主體提供銜接聯(lián)動的自主性空間，避免因協(xié)作機制和流程僵化而增加審查主體的工作負擔，反而降低協(xié)同聯(lián)動的積極性和有效性。

（三）審查銜接聯(lián)動機制的基本制度

對于審查銜接聯(lián)動機制的制度設計，可以根據(jù)審查的程序，就不同審查環(huán)節(jié)分別制定可能的銜接制度。但由于每個階段可能存在多種協(xié)作需求，從而具體制度與審查環(huán)節(jié)難以對應，可能增加制度設計的復雜性，本文將嘗試析出審查監(jiān)督各環(huán)節(jié)中可能的銜接工作機制，以便各主體根據(jù)實際的工作需要靈活適用。

1.完善移送審查制度

移送審查制度是審查銜接聯(lián)動機制的基礎工作制度，也是目前審查實踐中相對成熟的制度，其解決的是審查管轄權的問題，即各主體應當將其收到的屬于其他機關審查處理的規(guī)范性文件移交相應的有權機關審查。由于目前行政規(guī)范性文件制定主體向備案審查機構報送備案以及司法行政部門向人大常委會報送備案的程序規(guī)定和送審實踐相對比較規(guī)范，因此存在移送審查需求的文件主要集中在公民所提出的審查建議上，即在收到公眾對行政規(guī)范性文件合法性的異議時，如果相關文件并非本機關審查的范圍，則應通過審查銜接聯(lián)動機制及時移送。具體而言，移送機關應在規(guī)定的時限內移送文件及審查建議的具體信息，并向提出建議的公民或組織說明移送情況；接收主體應及時接收待審查的文件，主動聯(lián)系審查建議人，在規(guī)定的期限內反饋審查情況及結果。

2.確立溝通會商制度

常態(tài)化的溝通會商，包括各審查主體之間互相提供文件審查的必要資料、針對具體問題的意見咨詢，以及審查結果的送達、執(zhí)行與情況反饋等。審查主體在實際審查的過程中，可能遇到的問題、需要的材料是不確定的，因此溝通會商機制應該是常態(tài)化的，即根據(jù)工作需要隨時溝通。如以函件形式書面咨詢文件制定的背景、基本的考量因素、實際的執(zhí)行情況等；通過召開座談會、討論會等形式聽取文件起草部門、執(zhí)行部門以及其他有權主體對文件合法性、合理性的認識；針對疑難文件的審查組織專家論證會、咨詢會，并邀請各相關部門列席；對其他主體的審查工作進行調研學習等均屬于溝通會商的可能范疇。該制度的核心即在于意見、觀點的溝通，而溝通內容、參與主體、會商形式均是多樣化的。

3.建立聯(lián)席會議制度

定期召開審查聯(lián)席會議的主要目的在于交流審查工作的開展情況，增加各主體對審查監(jiān)督系統(tǒng)運行情況的了解。在聯(lián)席會議上，各審查主體應該首先報告前一階段其接收、審查的行政規(guī)范性文件的數(shù)量、審查過程及結果，包括常規(guī)性審查以及專項審查或定期清理的情況，并對審查工作中發(fā)現(xiàn)及遇到的主要問題進行報告，可以參考各級人大常委會法工委對其年度備案審查工作情況的報告。在各自報告的基礎上，參會主體應該有針對性地就審查工作中的疑難問題進行溝通討論，特別是對多元主體共同審查的文件應該深入溝通各自審查的重點、基本的觀點、發(fā)現(xiàn)的問題并進一步探討審查工作的開展方向。通過交流問題文件線索，交換對于審查標準、處理程序的看法，促成共識的達成，以解決多元審查分散化可能存在的潛在沖突。聯(lián)席會議可以每季度召開一次，人大、政府、法院輪流召集，并可根據(jù)需要邀請部分文件制定機關、專家學者等列席。

4.健全集中研討培訓制度

集中研討主要是對規(guī)范性文件審查監(jiān)督的理論問題進行探討，即各審查工作機構根據(jù)自身實際的審查情況及審查實務中出現(xiàn)的問題等，集體溝通討論完善或者調整方案，特別是深化對審查標準的研究，為各系統(tǒng)互相借鑒學習提供穩(wěn)定的渠道。集中研討可以圍繞具體案例展開，即各主體結合審查實務，共同探討典型案例審查過程中的重點、細節(jié)、處理方式等。培訓則主要是針對審查實務人員開展，主要對基本的審查制度內容進行培訓，包括對規(guī)范性文件的識別、審查要求和標準、審查工作程序等的介紹。通過定期培訓更新審查知識、統(tǒng)一認識，提升審查工作隊伍的素質和工作水平。

此外，信息共享是審查銜接聯(lián)動機制的核心要義，在信息技術高度發(fā)達的當下，備案審查的整體信息化水平不斷提高，銜接聯(lián)動機制的建構也應該充分利用數(shù)字化平臺展開，特別是常態(tài)化的移送審查制度和溝通會商制度更要借助統(tǒng)一的審查監(jiān)督平臺，助力形成互聯(lián)、互通、互動的審查監(jiān)督工作格局。

五、結論與討論

行政規(guī)范性文件的存在有其正當性和現(xiàn)實空間，其在保障依法行政、支撐改革創(chuàng)新和服務民眾需求上發(fā)揮著重要作用[28]。由于制定主體眾多、所涉事項紛繁復雜以及行政權天然的擴張傾向，“違法文件”“問題文件”仍充斥于各層級、各領域的行政管理實踐中[29]，因此，必須通過對文件內容及實施狀況的事后監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)并處理不當文件、救濟權利。但由于主體機構能力的客觀局限性，單一主體難以實現(xiàn)對行政規(guī)范性文件的全面審查而需訴諸多元主體的協(xié)同監(jiān)督，體系化治理由此成為規(guī)范性文件審查監(jiān)督的應然之道。而目前審查監(jiān)督體系運行中個體審查能力不足的現(xiàn)實困境、多重審查存在的潛在沖突，顯示出多元主體間的協(xié)同性較低。原因之一在于現(xiàn)有規(guī)范存在可操作性差、作用范圍認知局限等問題，難以供給切實可行的銜接聯(lián)動工作制度。在此邏輯之下，應進一步考慮根據(jù)不同主體的審查需求，在相應的審查程序和階段中構建起常態(tài)化的審查銜接聯(lián)動機制。一方面通過提供個體“借力”的穩(wěn)定渠道，彌補各主體獨立審查能力的短板，以提升個體審查實效；另一方面通過發(fā)掘整體“發(fā)力”的可能方式，促使多元主體監(jiān)督功能的有機整合。通過對移送審查、溝通會商、聯(lián)席會議和研討培訓等制度的建立和完善，在各主體之間建立起協(xié)作配合機制，最終實現(xiàn)增強監(jiān)督合力的目的。

由于審查銜接聯(lián)動機制尚處于中央原則性推動，地方自主探索實踐的階段，本文著力于對其理論上的必要性、可能性和可行性進行分析論證，而對實踐中各類審查主體之間互動協(xié)作情況的考察不夠充分，未來的研究將考慮在梳理總結地方實踐方案的基礎上，評估審查主體的銜接聯(lián)動實效，考察其是否發(fā)揮了審查銜接聯(lián)動機制的應然功能，從而進一步挖掘各主體之間的協(xié)作潛力，完善相應的制度設計。另外，審查銜接聯(lián)動機制不僅應該在行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督中發(fā)揮作用，其在黨內法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等其他類型的規(guī)范性文件審查中同樣重要。基于規(guī)范性文件的不同性質和類型及其具體的審查主體，有針對性地探討可能的銜接聯(lián)動工作機制或許是可行的方向。因此，審查銜接聯(lián)動機制可以在哪些類型的規(guī)范審查中發(fā)揮作用，需要哪些部門進入到這個協(xié)同系統(tǒng)中，具體應該如何參與，是值得繼續(xù)深思、研究的問題，從而使得審查銜接聯(lián)動機制成為推進備案審查工作向縱深發(fā)展的重要抓手。

注釋：

①參見國務院辦公廳《關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）。本文采用該《通知》對“行政規(guī)范性文件”的界定，即“行政規(guī)范性文件是除國務院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機關或者經法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文”。

②參見《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（中國共產黨中央委員會2012 年6 月4 日公布）。

③參見筆者2021 年11 月對S 省P 縣司法局法治股工作人員進行的訪談。

④參見筆者2021 年11 月對H 省Q 市司法局法律事務室工作人員、S 省T 區(qū)司法局行政執(zhí)法監(jiān)督工作室工作人員進行的訪談。

⑤參見《甘肅省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2021年修訂）第二十七條。

⑥參見《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017 年備案審查工作情況的報告》（2017年12月24日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上）。

⑦參見《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2020 年備案審查工作情況的報告》（2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上）。

⑧參見筆者2021 年11 月對S 省Y 市司法局工作人員、S省T市司法局工作人員進行的訪談。

⑨參見筆者2021 年11 月對S 省T 區(qū)司法局工作人員進行的訪談。