泉州市洛江區(qū)人民檢察院課題組

生態(tài)文明建設是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。隨著我國工業(yè)化的發(fā)展進程，污染環(huán)境、破壞生態(tài)的現(xiàn)象屢見不鮮。當前，環(huán)保行政檢察監(jiān)督面臨諸多的現(xiàn)實難題，利用環(huán)保大數(shù)據(jù)賦能環(huán)保行政違法行為檢察監(jiān)督是“健全數(shù)字檢察制度體系，提升新時代法律監(jiān)督質(zhì)效”的必然要求。

一、環(huán)保大數(shù)據(jù)建設的重要意義及法治需求

生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案》中指出，大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合。理論中，一般認為，生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)是為生態(tài)環(huán)保決策問題提供服務的大數(shù)據(jù)集、大數(shù)據(jù)技術(shù)和大數(shù)據(jù)應用的總稱。①蔣洪強、盧亞靈、周思、楊勇：《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)研究與應用進展》，載《中國環(huán)境管理》2019 年第6 期，第11～15 頁。隨著互聯(lián)網(wǎng)與生態(tài)文明建設深度融合，全國各地區(qū)均在不同程度上構(gòu)建了各種不同的生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺，包括了國家級、省級、市級，也包括了官方的、非官方的環(huán)保平臺系統(tǒng)。

環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺注重公眾服務體系建設，面向政府、企業(yè)、公眾三方形成了有機的互動機制。企業(yè)可享受一站式服務，并通過一次性填報基礎信息，讓“信息多跑路，企業(yè)少跑腿”。人民群眾則可以打開手機，隨時隨地獲取水、大氣、輻射等環(huán)境質(zhì)量信息，還能對有關(guān)環(huán)境問題“一鍵投訴”，充分落實了便民利民的原則。對于現(xiàn)階段我國的環(huán)境保護監(jiān)督管理工作而言，推廣環(huán)保大數(shù)據(jù)應用具有戰(zhàn)略性意義。

第一，環(huán)保大數(shù)據(jù)為環(huán)保監(jiān)督提供更為有力的技術(shù)保障。“環(huán)保大數(shù)據(jù)能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境預警能力實現(xiàn)提升。通過對環(huán)保大數(shù)據(jù)的獲取和分析，能夠預知生態(tài)環(huán)境的發(fā)展狀況，這能夠便于對生態(tài)環(huán)境的變化和自然災害等情況提出應急預警①傅冰：《環(huán)保大數(shù)據(jù)及其在環(huán)境污染防治管理創(chuàng)新中的應用》，載《中小企業(yè)管理與科技》2021 年第30 期，第149～151 頁?！保\用環(huán)保大數(shù)據(jù)，能夠?qū)Νh(huán)境質(zhì)量控制、環(huán)評監(jiān)管、排污許可管理、污水檢測、大氣檢測、土壤調(diào)查等數(shù)據(jù)進行有效分類，為提升環(huán)保監(jiān)管工作的質(zhì)量和效率提供技術(shù)支撐。

第二，有利于提高環(huán)境監(jiān)測工作的質(zhì)量和效率。當前，各地政府部門的環(huán)保工作中，如何加快環(huán)境污染防治管理已成為首要任務，如何提高環(huán)境污染防治效率已成為首要難題?？茖W運用環(huán)保大數(shù)據(jù)，可以快速實現(xiàn)資源共享，減輕地方政府工作量，幫助局部經(jīng)濟欠發(fā)展地區(qū)避免污染情況加重，確保全國各地區(qū)環(huán)保監(jiān)測工作高質(zhì)量高效率實施。

第三，有利于促進現(xiàn)代化環(huán)保執(zhí)法體系?！艾F(xiàn)代化執(zhí)法體系的構(gòu)建，離不開大數(shù)據(jù)運用這一核心基點②劉士清：《環(huán)保大數(shù)據(jù)在智慧環(huán)保監(jiān)管領域的應用探究》，載《中國資源綜合利用》2020 年第6 期，第28～30 頁?！?，我國各地方的環(huán)保性規(guī)范均達成了一致共識——以環(huán)保大數(shù)據(jù)為平臺，探索構(gòu)建非現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)。只有跟上當前的技術(shù)革新，不斷將在線監(jiān)控、遙感、無人機、人工智能等技術(shù)手段融入有關(guān)部門的執(zhí)法活動中，才能促進生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)代化、科學化與規(guī)范化。

同時，環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺建設也對當前的環(huán)保法治實踐提出了相關(guān)要求。第一，需要加快物聯(lián)網(wǎng)配套設備建設。要建立以信息傳感集成和數(shù)字通信網(wǎng)絡為基本方式，端、管、云三者有機結(jié)合為主要內(nèi)容的物聯(lián)網(wǎng)體系，為環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺配備終端傳感、管道信息傳輸、云端管理與分析服務的基礎設施。第二，需要加強生態(tài)環(huán)保人才隊伍的建設。要強化環(huán)保法治人才教育，在環(huán)保執(zhí)法領域培育德才兼?zhèn)涓咚刭|(zhì)人才。第三，需要實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享基礎機制。要著力于打破環(huán)保數(shù)據(jù)孤島，合理配置數(shù)據(jù)歸屬權(quán)、數(shù)據(jù)使用權(quán)和共享管理權(quán)，打造安全可靠的跨部門數(shù)據(jù)共享模式。第四，需要牢牢把握環(huán)保法治中領導干部這個關(guān)鍵少數(shù)。在思想層面，應當培育管理者大數(shù)據(jù)思維，為環(huán)保法治建設注入新的血液，推動大數(shù)據(jù)賦能環(huán)保法治。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境

行政違法行為檢察監(jiān)督是指，人民檢察院依據(jù)憲法與法律授予的職權(quán)，監(jiān)督行政行為的合法性與合理性的一項制度。由于行政違法行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù)模糊，針對此項職權(quán)的概念界定在學術(shù)界與實踐中均有爭議，現(xiàn)實中也面臨著諸多難題。

一是法律空白是此項職權(quán)實施的一大阻礙。自2017 年《行政訴訟法》修改后，環(huán)保領域的行政檢察監(jiān)督職權(quán)雖然擴張至行政訴訟外，但目前其他的行政行為法以及環(huán)保部門法均缺少明確的檢察監(jiān)督職責規(guī)定，針對具體檢察監(jiān)督建議的啟動程序也缺乏專門性規(guī)范。二是案源途徑獲取方式單一導致案源不足。行政違法行為檢察監(jiān)督的案源主要來自黨委、人大、政府、上級人民檢察院等機關(guān)，或者公民、法人和非法人組織等信訪反映，檢察機關(guān)主動獲取的案源寥寥無幾。目前我國檢察院的環(huán)保行政違法行為檢察監(jiān)督工作主要“等”“靠”申訴人上門，不上門就無米下鍋，因此存在案源渠道不暢通，辦案數(shù)量和規(guī)模小的問題。三是檢察監(jiān)督的人員、專業(yè)、機制的力量不足。環(huán)境保護類案件具備頗強的專業(yè)屬性，且相關(guān)科學技術(shù)以及法律法規(guī)的更新迭代速度快。相比普通案件，此類案件要求檢察監(jiān)督人員在生態(tài)環(huán)境保護領域具有充分的知識儲備和精進的學習能力。目前該領域檢察機關(guān)辦案的工作機制存在結(jié)構(gòu)性缺陷，專項的檢察監(jiān)督工作常常需要求助于第三方，監(jiān)督工作的主動性、專業(yè)度不足。四是檢察監(jiān)督介入后的效果難以實際落地?！靶姓`法行為檢察監(jiān)督是程序性權(quán)力而非實體性權(quán)力，屬于結(jié)果監(jiān)督而非過程監(jiān)督。檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)不同,它沒有實體上的處分權(quán),所作決定并無終局性①江國華、王磊：《行政違法行為的檢察監(jiān)督》，載《財經(jīng)法學》2022 年第2 期，第88 頁。”。行政違法行為檢察監(jiān)督是一種柔性的程序性法律監(jiān)督方式，縱然有關(guān)機關(guān)被提出檢察建議，但最終的決定權(quán)仍然歸屬于行政機關(guān)自身。

三、大數(shù)據(jù)賦能環(huán)保行政違法行為檢察監(jiān)督的路徑構(gòu)建

一是對環(huán)保大數(shù)據(jù)案源合法性的審查。國務院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》和生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案》，均展現(xiàn)了黨和國家對于大數(shù)據(jù)在環(huán)保行政檢察監(jiān)督推廣應用的積極態(tài)度。環(huán)保大數(shù)據(jù)賦能行政檢察監(jiān)督在基層實踐中也已陸續(xù)進行試點，以陜西省人民檢察院西安鐵路運輸分院為例，該檢察院2022 年第三季度通過“一案三查、行刑銜接、關(guān)注網(wǎng)絡媒體反映”等方式，注重運用官方數(shù)據(jù)平臺，主動排查涉環(huán)境資源案件兩項監(jiān)督線索，逐步打破監(jiān)督案件線索匱乏、被動監(jiān)督等窘迫局面，具有良好的監(jiān)督效果。因此實踐表明，通過官方環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺獲取的案源，不僅符合法律優(yōu)先與法律保留原則，更具高效性、可靠性和安全性。

二是要制定標準化的程序和統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)則。目前行政違法行為檢察監(jiān)督剛性太弱的本質(zhì)原因即缺少直接的執(zhí)法依據(jù)和具體的執(zhí)法程序，由于缺少統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)則與標準化的程序，各地的落實情況層次不齊，再加上近年來環(huán)保大數(shù)據(jù)的興起，許多地方的環(huán)保領域的行政檢察監(jiān)督執(zhí)行面臨著無經(jīng)驗可采、無規(guī)則可依的尷尬局面，這也導致了部分地區(qū)環(huán)保行政檢察監(jiān)督名存實亡，因此相關(guān)部門應當盡快出臺相關(guān)規(guī)范文件。制定標準化程序可考慮包括獲得官方權(quán)威數(shù)據(jù)平臺合作與授權(quán)，強化環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺操作培訓，制定數(shù)據(jù)監(jiān)督工作辦法，及時尋找可疑線索，及時組織審查小組針對可疑數(shù)據(jù)進行初步分析審查，經(jīng)初步審查，認為不涉及環(huán)保行政違法行為，終止案件審查，認為可能涉及環(huán)保行政違法行為，則根據(jù)實際情況可以采取訪問調(diào)查、檢察建議、公益訴訟等手段等內(nèi)容。制定統(tǒng)一監(jiān)督規(guī)則要明確檢察機關(guān)運用環(huán)保大數(shù)據(jù)行政檢察監(jiān)督范圍，明確相關(guān)行政檢察監(jiān)督工作開展的程序流程，規(guī)定相關(guān)行政檢察監(jiān)督反饋機制及期限，明確環(huán)保行政違法行為糾錯與問責規(guī)定等。

三是要建立相關(guān)主管部門、環(huán)保組織、第三方機構(gòu)與檢察機關(guān)的的環(huán)保數(shù)據(jù)共享機制?！皺z察機關(guān)過去通過案卷移送等方式介入，不能第一時間及時掌握行政機關(guān)是否作出處罰及處罰結(jié)果等信息，無法提高監(jiān)督的實效②壽櫻、劉鳳琪：《論完善環(huán)保領域“兩法銜接”機制中的檢察監(jiān)督》，載《中國檢察官》2021 年第15 期，第45～49 頁?！?。因此，為保證高質(zhì)量高效率實施環(huán)境執(zhí)法工作，提高環(huán)境保護執(zhí)法能力，從而促進各區(qū)域治理能力與治理體系現(xiàn)代化，亟需充分發(fā)揮環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺效能，凝聚數(shù)字共享共識，共建多方主體協(xié)作溝通機制。其一要強化環(huán)境信息資源共享頂層設計。多年以來，受制于各方主體利益矛盾沖突和行政觀念陳舊保守等因素，我國的環(huán)境信息資源共享的頂層設計與統(tǒng)籌規(guī)劃存在明顯缺陷，環(huán)保組織、第三方機構(gòu)和行政機關(guān)的環(huán)境信息資源系統(tǒng)處在各自為政、自成體系、重疊繁雜的窘境。著眼于推進環(huán)保法治建設的大局，必須要設立多方聯(lián)席會議并發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，抓住實踐中環(huán)境信息資源共享的關(guān)鍵問題，科學布局組織架構(gòu)和管理體系，制定規(guī)范有序的信息共享頂層設計，合理調(diào)配環(huán)境信息資源開放、協(xié)同、交流、應用的結(jié)構(gòu)體系。其二要加快建成環(huán)保大數(shù)據(jù)全國共享平臺體系。生態(tài)環(huán)境作為社會體系重要一環(huán)，同經(jīng)濟、政治等有著緊密關(guān)聯(lián)，然而目前各政府部門應用的專網(wǎng)網(wǎng)絡業(yè)務以及政府內(nèi)外網(wǎng)，實質(zhì)上不僅阻礙了跨領域信息資源共享，還直接性導致了各主體環(huán)保信息資源孤島化。因此要設立科學標準對環(huán)境信息資源進行分類，明晰相關(guān)業(yè)務范圍、涉密級別和數(shù)據(jù)類型，制定科學可行的實施方案，規(guī)范有序地落實信息資源封閉壟斷向數(shù)據(jù)開放共享的轉(zhuǎn)變，搭建全國性的環(huán)保大數(shù)據(jù)共享平臺體系。要構(gòu)建國家國情省情環(huán)境信息資源庫，推動環(huán)保大數(shù)據(jù)多領域、跨地域、越層級的優(yōu)化整合，有效推動環(huán)保大數(shù)據(jù)賦能行政違法行為檢察監(jiān)督。其三暢通環(huán)境信息資源共享體制機制。在相關(guān)主管部門、環(huán)保組織、第三方機構(gòu)、檢察機關(guān)之間建立多領域、跨地域、越層級的環(huán)境信息資源共享機制，保障相關(guān)環(huán)保大數(shù)據(jù)的集成、權(quán)屬、儲存、公開、共享、安全各方面的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。數(shù)據(jù)質(zhì)量是環(huán)境信息資源共享效能的前提保障，因此必須運用多源碰撞驗證機制，制定可持續(xù)的環(huán)保大數(shù)據(jù)共享規(guī)劃，并完善相關(guān)交換目錄體系，提高數(shù)據(jù)的權(quán)威度和可靠度。其四為環(huán)境信息資源共享提供法律保障。要提升環(huán)境數(shù)據(jù)資源共享的法律意識，各方利益主體要杜絕“數(shù)據(jù)個體化，資源利益化，信息孤島化”的錯誤理念，破除個體利益藩籬。在充分保障各方主體的合法權(quán)益的同時，要明確各方主體應承擔的法律責任和義務，落實環(huán)境信息資源共享機制的法律保障。

四是要落實監(jiān)督效果反饋機制。監(jiān)督的目的在于糾正違法、取得實效，監(jiān)督效果反饋機制是環(huán)保行政違法行為檢察監(jiān)督的重要一環(huán)。依靠環(huán)保大數(shù)據(jù)提供的技術(shù)支持，高頻落實監(jiān)督效果反饋機制具備了可能性，故檢察機關(guān)應當充分運用環(huán)保大數(shù)據(jù)跟蹤監(jiān)督相關(guān)地區(qū)的環(huán)保行政違法行為，實現(xiàn)生態(tài)法治、環(huán)?！爸恰崩怼Ｆ湟灰覝使ぷ鞫ㄎ?，突出工作重點。檢察機關(guān)在運用環(huán)保大數(shù)據(jù)進行行政違法行為檢察監(jiān)督過程中，應當把握“監(jiān)督的再監(jiān)督”的工作定位，抓準環(huán)保行政違法行為存在領域，明確檢察監(jiān)督重點，針對性發(fā)揮環(huán)保大數(shù)據(jù)功能，提高檢察監(jiān)督工作效率。其二要全面掌握信息，及時發(fā)現(xiàn)線索。要強化落實環(huán)境信息資源共享，形成環(huán)保大數(shù)據(jù)各大系統(tǒng)平臺的共享聯(lián)動機制，促進檢察機關(guān)能夠及時、全面掌握環(huán)保行政行為信息，及時發(fā)現(xiàn)可疑行政行為，為后續(xù)精準實施審查、糾錯、問責等環(huán)節(jié)奠定檢察監(jiān)督基礎。其三要明確監(jiān)督事實，科學研判分析。明確監(jiān)督事實是行政檢察監(jiān)督工作的生命線，直接影響行政檢察監(jiān)督工作的后續(xù)成效。要科學研判形勢，注重運用環(huán)保大數(shù)據(jù)，動態(tài)監(jiān)督全國性、地方性環(huán)保行政行為中的可疑之處，并且深入剖析個中緣由，把握關(guān)鍵和核心問題，為針對性提出糾錯改正的檢察建議提供科學依據(jù)。其四要督促糾錯改正，落實監(jiān)督成效。督促糾錯改正是行政檢察監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展的落腳點。環(huán)保大數(shù)據(jù)賦能檢察機關(guān)落實行政違法行為監(jiān)督，要注重構(gòu)建多元矛盾糾紛解決機制，探索一套符合中國國情民情、具有中國特色的糾錯改正方案，及時糾正環(huán)境污染與防治領域行政違法行為，落實行政檢察監(jiān)督成效。

五是要建立生態(tài)環(huán)保責任機制。有權(quán)必有責，問責作為一種督促手段，其本質(zhì)目的在于“負責”，推動權(quán)力規(guī)范運行。行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)作為一種非實體性權(quán)力，在實踐中往往存在剛性不足的問題，因此應當科學利用環(huán)保大數(shù)據(jù)與智慧環(huán)保平臺中的相關(guān)資源，建立生態(tài)環(huán)保責任機制，及時糾正行政機關(guān)錯誤決策，并落實相關(guān)主體責任承擔。首先，明責知責是前提。檢察機關(guān)對相關(guān)環(huán)保行政違法行為提出的檢察建議，應當充分展現(xiàn)科學研判的審查問責思路，保障相關(guān)責任主體明確責任、知悉義務，確保其日后依法履職，正確引領公眾落實污染防治的生態(tài)法治目標，建設美麗中國。其次，履責盡責是關(guān)鍵。檢察機關(guān)監(jiān)督問責可以利用數(shù)據(jù)平臺，形成環(huán)保行政違法行為問責系統(tǒng)公示，結(jié)合輿情手段督促相關(guān)行政機關(guān)履責盡責。但同時也要綜合考量主客觀因素，從實際出發(fā)，正確判斷有關(guān)行政機關(guān)的執(zhí)法行為，對于越權(quán)執(zhí)法、執(zhí)法失誤、執(zhí)法不嚴、怠于執(zhí)法這些不同情況，不可“胡子眉毛一把抓”，要針對性地采用不同策略，促進行政機關(guān)履責盡責，實現(xiàn)司法效果、執(zhí)法效果和社會效果的有機統(tǒng)一。最后，追責問責是手段。利用“檢察監(jiān)督+互聯(lián)網(wǎng)”模式，巧妙運用各級官方環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺，對地方政府及下屬部門糾錯改正情況進行動態(tài)監(jiān)督，對履責不力的行政機關(guān)實施精準問責，落實相關(guān)主體責任承擔。