〔日〕中原秋櫻 劉宏松

20 世紀(jì)90 年代初，隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，日本將產(chǎn)業(yè)數(shù)字化上升為國家戰(zhàn)略。自2000 年起發(fā)布了《IT 基本法》，并隨著科技的進(jìn)步不斷改進(jìn)日本在數(shù)字領(lǐng)域的發(fā)展戰(zhàn)略?？缇硵?shù)據(jù)流動有助于加速產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，對提升日本在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的競爭力起著至關(guān)重要的作用。在瑞士洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院（International Institute for Management Development，IMD）公布的全球數(shù)字競爭力排行榜中，日本排名27，其中數(shù)據(jù)利用的排名為63 名，遠(yuǎn)低于其他發(fā)達(dá)國家。而日本的數(shù)據(jù)流動從2018 年至2019 年增長了15%。[1]2015 年以來隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，跨境數(shù)據(jù)流動增長了45 倍，預(yù)計未來五年將再增長9 倍。[2]與此同時，數(shù)據(jù)是一種無形的非競爭性的特殊資源，可以通過技術(shù)和法律手段使數(shù)據(jù)產(chǎn)生不同程度的排他性。日本早在2013 年就發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的重要性，近年來加速推動跨境數(shù)據(jù)流動治理，并積極將日本方案推向世界。2018 年，日本政府發(fā)布《世界最先進(jìn)IT 國家創(chuàng)造宣言·官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)基本計劃》。[3]在國際方面，2019 年日本時任首相安倍晉三提出“可信任的數(shù)據(jù)自由流動”（Data Free Flow With Trust,DFFT）概念，并呼吁創(chuàng)建數(shù)據(jù)自由流通框架的“大阪軌道”。[4]同年，日本開始加強(qiáng)與歐美在跨境數(shù)據(jù)領(lǐng)域的合作，并于2019年與歐盟達(dá)成協(xié)議，認(rèn)定日本符合歐盟的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation,GDPR）的“充分性認(rèn)定”（Adequacy Decision）條款，與美國達(dá)成《日美數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（U.S.-Japan Digital Trade Agreement）。[5]

既有文獻(xiàn)已對日本跨境數(shù)據(jù)流動展開相關(guān)研究。中國相關(guān)文獻(xiàn)較少，研究基本集中分析日本推進(jìn)數(shù)據(jù)流動的目的。如江天驕研究了日本參與跨國數(shù)據(jù)流動的目的，認(rèn)為日本并不滿足僅僅參與數(shù)據(jù)流動的討論，而是謀求主導(dǎo)全球規(guī)則的制定。[6]陳友俊則研究了數(shù)據(jù)治理對日本綜合發(fā)展的作用，認(rèn)為日本利用數(shù)據(jù)治理作為切入點(diǎn)構(gòu)建大國的政治影響力，并將數(shù)據(jù)視為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要路徑。[7]張曉磊的文章深入和系統(tǒng)地分析了推動跨境數(shù)據(jù)流動的目的邏輯及背后動因,認(rèn)為強(qiáng)化數(shù)據(jù)流動治理是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要手段，能夠為日本數(shù)字產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易和貿(mào)易競爭力提供重要制度保障，以此對沖日本經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險。日本促進(jìn)數(shù)據(jù)流動是因為要跳出資源不足的困境，改變傳統(tǒng)貿(mào)易結(jié)構(gòu)，利用數(shù)字化信息貿(mào)易對前者加以改善。[8]日本學(xué)者的研究內(nèi)容相對更寬，涉及面廣。如納富史仁提出，日本一方面期待數(shù)據(jù)流通可以為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)新做出貢獻(xiàn)，但在規(guī)定數(shù)據(jù)流通范圍和企業(yè)應(yīng)遵守的規(guī)則方面仍存在模糊的部分，導(dǎo)致日本國民對數(shù)據(jù)流通抱有懷疑態(tài)度。[9]巖田一政指出日本政府應(yīng)著力解決兩個問題：一是要兼顧數(shù)據(jù)自由流動和個人隱私保護(hù)。隱私保護(hù)和數(shù)字服務(wù)的選擇權(quán)屬于個人，而不是平臺與企業(yè)。政府需要明確個人的數(shù)據(jù)控制權(quán)并為大型科技企業(yè)制定數(shù)據(jù)共享指導(dǎo)方針。二是思考如何符合國家安全要求，促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)自由流動。目前全球?qū)?shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)保護(hù)和國家安全維護(hù)尚未達(dá)成共識。日本的跨境數(shù)據(jù)流通將面臨其實施方針需要適應(yīng)美國、歐盟、中國等國家情況。[10]日本提出的DFFT 是作為推動多方合作的概念框架，由日美歐三方成立聯(lián)盟，再推向其他國家，形成一個大型的“數(shù)據(jù)池”。[11]城山英明則指出，盡管日本與歐美和中國相比數(shù)字流通規(guī)模較小，但日本已經(jīng)成功地與歐盟達(dá)成充分性認(rèn)定、與美國達(dá)成日美數(shù)字貿(mào)易協(xié)定、與中國在RCEP 共同合作。[12]日本在歐美跨境數(shù)據(jù)政策存在差異的情況下協(xié)調(diào)政策，兼顧各方。長期對美歐開展政策協(xié)調(diào)，進(jìn)行合作和博弈，并通過對外協(xié)調(diào)倒逼國內(nèi)政策改革。[13]

以往學(xué)者的研究主要停留在梳理日本數(shù)據(jù)流動政策與分析日本參與數(shù)據(jù)治理的動機(jī)，卻對日本的數(shù)據(jù)治理沒有進(jìn)行多角度研究，目前看學(xué)者對日本的跨境數(shù)據(jù)治理的困境研究也比較少。基于這一情況，本文在以往研究的基礎(chǔ)上從日本的數(shù)字戰(zhàn)略背景出發(fā)，梳理日本政府在國內(nèi)與全球?qū)用嫔蠀⑴c數(shù)據(jù)治理的動機(jī)，并分析日本數(shù)據(jù)治理的困境與現(xiàn)狀。

一、日本參與跨境數(shù)據(jù)流動治理的動因

（一）振興日本經(jīng)濟(jì)

日本一直以來都是全球自由貿(mào)易的受益者，目前日本國內(nèi)的市場容量無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，只有轉(zhuǎn)向國外市場才能夠持續(xù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作。所以在全球經(jīng)濟(jì)衰退、保護(hù)主義盛行的情況下，日本依舊堅持全球自由貿(mào)易，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定(Economic Partnership Agreement,EPA)合作。越來越多的國家為了保護(hù)本國數(shù)據(jù)安全，選擇數(shù)據(jù)本地化，對數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管限制。企業(yè)為了傳輸數(shù)據(jù)不得不在各個國家或地區(qū)建立或運(yùn)營數(shù)據(jù)中心，數(shù)據(jù)流動的限制會給國際貿(mào)易體系帶來高昂的成本，也會阻礙國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。數(shù)據(jù)作為一種無形的資產(chǎn)，只有在流動的情況下才能創(chuàng)造價值。作為全球貿(mào)易的受益者，日本強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的流動性，只有最大程度地發(fā)揮數(shù)據(jù)的潛力才能夠?qū)θ毡緮?shù)字產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易提供有利條件。日本提倡的數(shù)據(jù)流動主要側(cè)重于產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)，并沒有想把個人數(shù)據(jù)、知識產(chǎn)權(quán)以及涉及國家安全的機(jī)密數(shù)據(jù)納入到DFFT 流通體制內(nèi)。目前全球的數(shù)據(jù)主要掌握在知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，日本在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)方面不占優(yōu)勢，通過建立數(shù)據(jù)流動機(jī)制，可以使日本在劣勢的情況下也能從美國四大互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)“GAFA”(Google、Apple、Facebook、Amazon)和中國三大互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)“BAT”（Baidu、Alibaba、Tencent）等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)中實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。另外，日本有雄厚的制造業(yè)優(yōu)勢，制造業(yè)增加值占日本GDP 的20%。[14]然而，日本制造業(yè)的數(shù)據(jù)利用程度遠(yuǎn)低于美、英、德企業(yè)。[15]在制造業(yè)的供應(yīng)鏈中，日本雖然善于使用產(chǎn)品開發(fā)和設(shè)計的數(shù)據(jù)，但生產(chǎn)方面和銷售、流通方面的數(shù)據(jù)利用處于劣勢，面臨著缺乏收集數(shù)據(jù)的方法、數(shù)據(jù)分析人才不足等問題。在制造業(yè)領(lǐng)域促成數(shù)據(jù)共享也能使日本的制造業(yè)獲得更大的優(yōu)勢。促進(jìn)數(shù)據(jù)的共享也是為了促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易，進(jìn)而推動日本與外國的貿(mào)易。

數(shù)字化可以幫助日本解決國內(nèi)問題，改善國民生活質(zhì)量。政府與民間的數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)和再利用，可以以更低的成本、更準(zhǔn)確的方式延緩少子老齡化的發(fā)展以及防范公共衛(wèi)生問題的發(fā)生。例如，數(shù)字化可以提高企業(yè)的生產(chǎn)力，行政效率的提升可以解決勞動力不足的問題。另外，數(shù)字化也可以為日本帶來遠(yuǎn)程辦公、遠(yuǎn)程醫(yī)療等新生活方式，使住在偏遠(yuǎn)地區(qū)的老年人可以獲得大城市的先進(jìn)醫(yī)療服務(wù)，實現(xiàn)智慧養(yǎng)老。

（二）提升日本國際話語權(quán)

在全球經(jīng)濟(jì)治理體系擁有主導(dǎo)權(quán)意味著一國具有強(qiáng)大的實力。當(dāng)今世界各國將參與全球經(jīng)濟(jì)治理作為一個參與權(quán)力博弈、塑造國家形象和展示本國實力、維護(hù)國家利益的手段。日本近年來一直強(qiáng)調(diào)要履行與世界大國相匹配的責(zé)任，為世界和平與穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)，發(fā)揮更好的作用。作為世界第三經(jīng)濟(jì)大國，日本有能力推動實施全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制，并為全球經(jīng)濟(jì)治理提供公共產(chǎn)品。

日本希望通過主動承擔(dān)主導(dǎo)國責(zé)任，解決世界面臨的問題，展示日本的實力和誠意，贏取成員國的好感，在國際社會中樹立良好的國家形象，從經(jīng)濟(jì)大國成為真正的政治大國。20 世紀(jì)70 年代，日本在參與全球治理時更多處于一個被動接受的角色，直到在G7 主動提出核不擴(kuò)散和環(huán)保等議題，才逐漸提高在全球治理體系中的地位，成為全球治理的積極參與角色。[16]然而，G20 逐漸取代了G7 的地位，G7 一直是支撐日本國際地位最重要的外交支柱，一旦其被G20取代，日本在全球治理的地位將從1/7 下降為1/20。[17]日本專門將數(shù)據(jù)流動捆綁到G20 的議題中，以便發(fā)揮日本在全球數(shù)據(jù)治理的參與和引導(dǎo)作用，提升日本在國際社會的地位。隨著數(shù)字化時代的到來，除了經(jīng)濟(jì)、軍事等傳統(tǒng)實力可以代表硬實力外，在網(wǎng)絡(luò)空間的實力也成為一種衡量國家的硬實力標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)作為網(wǎng)絡(luò)空間的重要要素之一，雖然日本在網(wǎng)絡(luò)空間不具備中美的互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，但是目前中美歐在數(shù)據(jù)流動管制方面存在意見分歧，如果日本可以在數(shù)據(jù)治理議題獲得主導(dǎo)權(quán)，那么日本的網(wǎng)絡(luò)實力可以趕超中美歐，增強(qiáng)日本的硬實力。

目前跨境數(shù)據(jù)流動的全球治理處于規(guī)制多極化和美歐爭奪數(shù)據(jù)流動控制權(quán)的兩大發(fā)展趨勢，存在制定者的偏好差異，各個國家未達(dá)成一致意見，且國際機(jī)制效力不足。例如，OECD 僅為全球數(shù)據(jù)治理提供一個指導(dǎo)方針，G20 沒有強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制，GATS（服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定）內(nèi)部條例相互矛盾、法律效力遭到削弱。各國的意見不統(tǒng)一易受歐美兩大規(guī)制體系的影響導(dǎo)致無法保持自身獨(dú)立性，難以平衡數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)自由流動。[18]在全球數(shù)據(jù)規(guī)則空缺的情況下，參與國際規(guī)則的制定意味著在國際社會能夠擁有一定的話語權(quán)。此外，日本一直將“自由、民主、人權(quán)、法制”價值觀作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與日本具有相同價值觀的國家合作。[19]日本的數(shù)據(jù)治理理念是在受歐美的影響下逐步建立的，在各個國家爭奪數(shù)據(jù)治理的規(guī)制權(quán)時，日本提出的DFFT 也是為了與歐洲的GDPR、美國的CBPR 和中國的數(shù)據(jù)流動治理理念有所區(qū)別，以此展現(xiàn)日本的獨(dú)特性。但是，日本也清楚制定規(guī)則離不開其他國家的支持，日本希望依舊能夠與和日本具有相同價值觀的歐美國家一同合作，發(fā)揮主導(dǎo)作用，保持現(xiàn)有國際秩序。[20]尤其是日本認(rèn)為中國采取的是“數(shù)據(jù)保護(hù)主義”，中國在數(shù)據(jù)治理中所采取的立場更多是保護(hù)本國數(shù)據(jù)，如果由中國獲得數(shù)據(jù)治理的主導(dǎo)權(quán)，那么很有可能會偏離日本的偏好。[21]日本通過與偏好一致的國家建立自由開放的秩序，在一定程度上可以抑制中國參與全球數(shù)據(jù)治理的影響，以增加自身的國際影響力。日本目前與歐盟簽署了《日歐經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定》（EUJapan Economic Partnership Agreement,EPA），確保了日本與歐盟之間的數(shù)據(jù)共享的可能性。日本目前在《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP）處于主導(dǎo)地位，只要英國加入，甚至美國也加入的話，那么CPTTP 將會成為一個巨大的經(jīng)濟(jì)圈。通過多方面在區(qū)域組織滲透DFFT，很有可能實現(xiàn)將DFFT升級為國際規(guī)則。

此外，日本一方面致力于開放數(shù)據(jù)流通，另一方面又提倡數(shù)據(jù)的安全性。日本總務(wù)省在進(jìn)行民眾對數(shù)據(jù)流通的認(rèn)識的相關(guān)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，日本國民提供個人數(shù)據(jù)的意愿度與理解度遠(yuǎn)低于中美英德，其中最大原因是國民對提供數(shù)據(jù)有不安感，尤其是對提供本人的個人信息相比其他國家有著深度的戒備。其背后原因在于擔(dān)心個人信息會被泄露或者被惡用。[22]但大多數(shù)國民愿意在企業(yè)做好安全管理、可以在一定的期間擁有刪除權(quán)、使用數(shù)據(jù)時須獲得本人同意等條件的情況下提供數(shù)據(jù)。如果一味地開放數(shù)據(jù)自由流通，反而會造成國民的反感，而沒有國民的配合，數(shù)據(jù)是無法源源不斷產(chǎn)生的，日本深知只有提高數(shù)據(jù)的安全性才能夠真正地促進(jìn)數(shù)據(jù)的流通。日本在國內(nèi)努力完善個人隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)安全保護(hù)等相關(guān)法律，保障國民的個人隱私，將數(shù)據(jù)保護(hù)措施達(dá)到世界標(biāo)準(zhǔn)，最終獲得歐盟GDPR 的充分性認(rèn)可。與外國締結(jié)數(shù)字相關(guān)條約時要求把數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)納入產(chǎn)權(quán)保護(hù)范疇，提出禁止強(qiáng)制公開源代碼和算法、禁止政府對加密技術(shù)等特定技術(shù)的使用施加強(qiáng)制要求、禁止政府訪問企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)和商業(yè)秘密時以不正當(dāng)方式獲取。[23]

二、日本參與跨境數(shù)據(jù)流動治理的路徑

（一）制定可信任的數(shù)據(jù)自由流動戰(zhàn)略

20 世紀(jì)90 年代隨著電腦、手機(jī)等通信技術(shù)產(chǎn)品的快速普及，日本政府在2000 年建立了情報通信技術(shù)戰(zhàn)略本部，頒布了《IT 基本法》，[24]同時，日本政府發(fā)表了《e-Japan 戰(zhàn)略》，[25]提出5 年內(nèi)將日本發(fā)展為世界最先進(jìn)的IT 國家。事實上，日本在發(fā)表《e-Japan 戰(zhàn)略》兩年后就達(dá)成了“建設(shè)高速寬帶網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施”的目標(biāo)，電商環(huán)境和電子政府的制度也有所推進(jìn)，因此在2003 年，IT 戰(zhàn)略部門在《e-Japan 戰(zhàn)略》的基礎(chǔ)上提出了《e-Japan 戰(zhàn)略II》。[26]在醫(yī)療、飲食、生活、中小企業(yè)金融、知識、勞動和行政服務(wù)7大領(lǐng)域作為先行領(lǐng)域推動數(shù)字化，實現(xiàn)“健康、安心、感動、便利的社會”。

然而，隨著科技的快速發(fā)展以及金融危機(jī)的發(fā)生，日本政府發(fā)現(xiàn)已有的IT 戰(zhàn)略已經(jīng)無法滿足新時代發(fā)展的要求，尤其是無法應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此，2009 年IT 戰(zhàn)略本部制定了新的發(fā)展計劃——《面向數(shù)字化新時代的新戰(zhàn)略：三年緊急計劃》，[27]并在同年制定了中長期計劃《i-Japan 戰(zhàn)略2015》。[28]新計劃的制定者認(rèn)識到，以往的戰(zhàn)略計劃更多地是從網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的角度考慮，缺乏國民視角，應(yīng)當(dāng)站在用戶的角度形成以人為中心的數(shù)字技術(shù)，讓用戶能夠更加自發(fā)地接受數(shù)字社會。新計劃將“電子政府”“醫(yī)療健康”“教育與人才”作為三大重點(diǎn)，以此推動產(chǎn)業(yè)與地方的改革，提升日本產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

2013 年，日本政府發(fā)布了《世界最尖端IT國家創(chuàng)造宣言》，[29]據(jù)此構(gòu)建未來日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，計劃在2020 年前，將日本打造為世界最高水準(zhǔn)的IT 使用社會，并將其成果向國際社會推廣。宣言提出：第一，創(chuàng)造創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和服務(wù)，形成促進(jìn)所有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會。第二，建造一個世界高水平的可應(yīng)對災(zāi)難、能夠使國民健康與安心的生活體系。第三，建造一個任何人、任何地點(diǎn)和任何時間都可以接受公共服務(wù)的一站式社會。在宣言中，日本首次提及了對數(shù)據(jù)的看法，明確表示：“官民持有的海量數(shù)據(jù)是全新的知識源泉和經(jīng)營資源。通過利用數(shù)字化數(shù)據(jù)創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)與服務(wù)，振興現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要。此外，建立一個公開與可利用的數(shù)據(jù)環(huán)境是日本作為國際社會一員的使命。”日本認(rèn)為應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建一個公開的平臺，讓日本國內(nèi)外都可以自由地獲取高信賴度的公共數(shù)據(jù)（地理數(shù)據(jù)、防災(zāi)數(shù)據(jù)等），利用民間數(shù)據(jù)共同創(chuàng)建新產(chǎn)業(yè)與服務(wù)。其背后原因在于，日本的數(shù)據(jù)利用處于“癱瘓”狀態(tài)。政府掌握著高度可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在民間有著高度需求，然而，由于對公共數(shù)據(jù)的二次使用存在限制，數(shù)據(jù)難以通過機(jī)器或軟件進(jìn)行解析和讀取，有許多公共數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域未能夠充分利用，影響了日本的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新。因此，日本認(rèn)為應(yīng)當(dāng)開放數(shù)據(jù)。自2013 年起，日本修改了原有對公共數(shù)據(jù)的二次利用的限制規(guī)定，將解析數(shù)據(jù)的機(jī)器改善到國際標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大數(shù)據(jù)的利用以使其在商業(yè)和官民合作服務(wù)中產(chǎn)生價值。關(guān)于個人數(shù)據(jù)，建立一個既能促進(jìn)個人數(shù)據(jù)利用又能保護(hù)個人隱私的環(huán)境。此外，建設(shè)隱私與信息安全規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)化國際體系促進(jìn)國際合作。事實上，宣言對數(shù)據(jù)治理的闡述所占比例較小，對數(shù)據(jù)的解釋僅在第一類的創(chuàng)造創(chuàng)新新產(chǎn)業(yè)、服務(wù)和實現(xiàn)促進(jìn)所有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會中被提及，更多關(guān)注在防災(zāi)與醫(yī)療等方面的IT 利用。

自此之后，日本政府的戰(zhàn)略報告涉及數(shù)據(jù)的次數(shù)增多，在2016 年出臺了《官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)基本法》，[30]明確官民數(shù)據(jù)的界限與基本理念，要求都道府縣地方政府有“義務(wù)”、市町村政府有“努力義務(wù)”，基于官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)基本計劃制定各地區(qū)政府的規(guī)劃。在組織建設(shè)方面，日本政府在IT 綜合戰(zhàn)略本部體系下設(shè)置官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)戰(zhàn)略會議，對數(shù)據(jù)利用計劃進(jìn)行評估與推進(jìn)。在2017 年，政府將已有的《世界最先進(jìn)IT 國家創(chuàng)造宣言》加上《官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)基本法》的基本理念，提出《世界最先進(jìn)IT 國家創(chuàng)造宣言——官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)的基本計劃》（「世界最先端IT 國家創(chuàng)造宣言·官民データ活用推進(jìn)基本計畫」）。文中表示數(shù)據(jù)大流通時代即將來臨，其未來AI 與機(jī)器人等尖端技術(shù)會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)把握機(jī)會，積極利用，為日本新技術(shù)與新服務(wù)等創(chuàng)新做出貢獻(xiàn)。[31]日本逐漸從IT治理轉(zhuǎn)化為數(shù)字治理，基于IT 宣言·官民數(shù)據(jù)計劃制定了《數(shù)字治理推進(jìn)方針》，[32]并于次年提出《數(shù)字治理實行計劃》，[33]要求各府省制定中長期計劃，最少每年一次評估計劃的進(jìn)展，進(jìn)行修改或擴(kuò)充。2018 年，日本政府宣布將已有的IT 計劃改為數(shù)字計劃，發(fā)布《世界最先進(jìn)數(shù)字國家創(chuàng)造宣言·官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)基本計劃》，對行政服務(wù)、地方、民間部門進(jìn)行數(shù)字化改革，構(gòu)建數(shù)據(jù)流通的環(huán)境，對行政部門持有的數(shù)據(jù)100%公開，促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)成長。2019 年6 月，又再次發(fā)表了數(shù)字時代的新IT 政策大綱，主要目的有兩點(diǎn)：第一，贏得數(shù)字時代的國際競爭。以往的日本擅長在制造業(yè)等實物空間中的競爭，然而隨著數(shù)字化時代發(fā)展，數(shù)字產(chǎn)品與網(wǎng)絡(luò)平臺有著更大的發(fā)展空間，假如日本無法獲取數(shù)據(jù)利用的優(yōu)勢，其在國際社會的競爭力將會弱化。第二，通過高度的社會數(shù)字化來解決日本的問題。目前少子老齡化成為許多國家的共同問題，日本作為超少子老齡化國家，假如能夠通過數(shù)字化提高效率，日本可以成為國際社會的榜樣。

縱觀日本數(shù)字化戰(zhàn)略的發(fā)展歷程，可以分為四個階段：2000 年的e-Japan 戰(zhàn)略可以被視為第一階段的ICT 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，2009 年的i-Japan 戰(zhàn)略使日本上升到第二階段，即ITC 使用推進(jìn)階段。隨著日本政府發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的重要性，自2013 年起日本將數(shù)據(jù)寫入國家戰(zhàn)略計劃，進(jìn)入第三階段——數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)使用推進(jìn)階段。目前，日本從IT 國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換為數(shù)字國家戰(zhàn)略，全面進(jìn)入第四階段——構(gòu)建數(shù)字化社會階段。從日本的國家戰(zhàn)略演變可以發(fā)現(xiàn)，日本不斷調(diào)整本國的國家戰(zhàn)略，確定數(shù)字國家的立場與數(shù)據(jù)的重要性，再將其戰(zhàn)略推廣到全球范圍。

（二）構(gòu)建與數(shù)據(jù)自由流動相匹配的數(shù)據(jù)安全機(jī)制

1.日本在提出數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的同時致力于完善國內(nèi)數(shù)據(jù)安全的相關(guān)立法，為推動數(shù)據(jù)跨境自由流動提供法律保障

2003 年5 月是日本個人信息保護(hù)制度發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，在此之前的個人信息保護(hù)制度主要由地方政府和自治體設(shè)立。2003 年5 月，日本國會正式通過了《個人信息保護(hù)法》①①日語“情報”一詞的中文對應(yīng)詞匯為“信息”，因此本文將日本的“個人情報保護(hù)法”翻譯為“個人信息保護(hù)法”，但是涉及到一些機(jī)構(gòu)名稱如“個人情報委員會”等，為便于查找保留了原名。，[34]并于2005年4 月1 日正式生效，這一法律成為日本第一個有關(guān)隱私保護(hù)類的綜合性法律?！秱€人信息保護(hù)法》與以往的法律結(jié)構(gòu)不同，在第1 章至第3 章采取了歐洲“集錦式”管理的基本法，第4 章至第6 章采取了美國“分治式”管理的一般法，受到了歐美的不同影響。[35]根據(jù)團(tuán)體的性質(zhì)分別對國家行政機(jī)關(guān)、地方團(tuán)體、獨(dú)立行政法人等制定信息保護(hù)法律。早期階段，日本致力于推進(jìn)電子政府和公開公共機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，以提高行政管理效率，對公共機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格要求可以使國民放心，促進(jìn)政府行政透明化。民營企業(yè)的數(shù)據(jù)收集行為大多屬于內(nèi)部管理和正常商業(yè)行為，假如對民營企業(yè)管理嚴(yán)格，反而很有可能會限制數(shù)據(jù)的流動。

《個人信息保護(hù)法》于2005 年4 月1 日正式生效，然而由于時代的快速發(fā)展，該法案已經(jīng)無法適應(yīng)新的環(huán)境變化。2016 年歐洲GDPR 法案的實施讓日本希望能夠與歐盟達(dá)成充分性認(rèn)定，以此實現(xiàn)在歐盟和日本之間的數(shù)據(jù)流動。而已有的個人信息保護(hù)法案無法達(dá)到歐盟的要求。因此日本政府對法案進(jìn)行了大幅修正，2015 年公布了修改法案，2017 年全面正式實施,并決定了每三年就要重新評估法案，進(jìn)行修改。2020 年6 月12 日公布了修訂法，并宣布2022 年4 月1 日生效。[36]

新修訂的法規(guī)主要關(guān)注的問題有以下方面：第一，強(qiáng)化本人的權(quán)利保護(hù)，將6 個月以內(nèi)的數(shù)據(jù)視為“受保護(hù)個人數(shù)據(jù)”，個人信息處理者有義務(wù)向本人進(jìn)行公開、修改或刪除等。第二，追加企業(yè)及機(jī)構(gòu)的責(zé)任分擔(dān)，要求個人信息處理者當(dāng)發(fā)生信息泄露時有義務(wù)向本人和個人情報保護(hù)委員會進(jìn)行報告（第22 條）。第三，對特定領(lǐng)域的企業(yè)實施認(rèn)定團(tuán)體制度。第四，促進(jìn)數(shù)據(jù)流動。新增“假名加工信息”制度，刪除干擾他人所含有的部分記述和全部個人識別符號，對個人信息進(jìn)行加工，使其無法被特定個人識別，采取“假名加工信息”的個人信息處理者可以免除部分個人信息保護(hù)法的義務(wù)規(guī)定，在一定程度上可以減輕個人信息處理者的負(fù)擔(dān)，從而促進(jìn)數(shù)據(jù)的流動（第35 條2 項）。第五，加強(qiáng)對違法行為的責(zé)罰。舊法對違反法規(guī)的處罰是6 個月以內(nèi)的有期徒刑或30 萬日元以內(nèi)的罰金，新法則是將刑罰提升到1 年以內(nèi)的有期徒刑或100 萬日元以內(nèi)的罰金，對違反報告義務(wù)課以50 萬日元以內(nèi)的罰金（第85 條）。對法人的違法行為進(jìn)行重罰，將違反命令和個人信息不正當(dāng)利用行為的罰金從30 萬日元以內(nèi)提升至1 億日元以內(nèi)（第87 條）。這條法規(guī)可以被認(rèn)為是在向GDPR 看齊，通過強(qiáng)化罰則減少企業(yè)的違法行為。第六，對外國機(jī)構(gòu)追加報告征收、入地檢查等罰則。舊法中，擁有日本國內(nèi)的個人信息的外國企業(yè)并不是監(jiān)督對象，以往只能由個人情報保護(hù)委員會進(jìn)行指導(dǎo)和勸告，但不具有強(qiáng)制性。新法明確表示在信息情報委員會的支持下，可以到外國個人信息處理者的事務(wù)所或召其職員開展訊問或檢查賬簿資料等物品。新法的修訂內(nèi)容規(guī)定可以采取更有效的措施，減少外國企業(yè)的不正當(dāng)信息處理行為。[37]

2.日本在政府的指導(dǎo)下成立了由國家主導(dǎo)的信息銀行

信息銀行是目前日本獨(dú)有的新系統(tǒng)，其機(jī)制是用戶可以將個人信息存儲在銀行進(jìn)行管理，經(jīng)過用戶的同意后，銀行可將用戶的個人信息提供給需要的企業(yè)，進(jìn)行讀取與分析，而用戶可以享受到信息所帶來的利益。信息銀行對外部提供用戶信息，其前提是用戶可以選擇愿意提供的商家，也可選擇提供個人信息的范圍，保證對個人信息的控制權(quán)。另一方面，商家所拿到的信息都是經(jīng)過本人確定過的，可以放心對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。信息銀行成立的背景是谷歌、蘋果等科技巨頭公司擁有的龐大數(shù)據(jù)，利用個人數(shù)據(jù)賺取巨額利潤。日本深知數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域的重要性，然而，日本并沒有與GAFA 相當(dāng)?shù)目萍季揞^公司。通過設(shè)立本土的信息銀行，讓國民可以放心地交付個人信息，而企業(yè)則可以不用通過外國的科技巨頭，也能獲得用戶信息進(jìn)行分析。日本既可以流通數(shù)據(jù)，也能保證本國的數(shù)據(jù)安全，減少數(shù)據(jù)流入到外國企業(yè)，從而促進(jìn)國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[38]

3.日本創(chuàng)建了數(shù)字廳，負(fù)責(zé)數(shù)字政策的建言與監(jiān)督，并制定數(shù)字改革政策

新冠疫情的暴發(fā)暴露了日本數(shù)字化戰(zhàn)略存在的缺陷。雖然日本一直布局?jǐn)?shù)字國家計劃，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)流通、電子政府等計劃。但事實上在抗擊疫情過程中，日本政府發(fā)現(xiàn)以往制定的戰(zhàn)略計劃只是紙上談兵，并沒有真正地落實。尤其發(fā)現(xiàn)，中國可以通過各個地方政府的數(shù)據(jù)共享，對疫情傳播鏈進(jìn)行調(diào)控分析，而日本還處于需要人工進(jìn)行數(shù)據(jù)確認(rèn)階段。2020 年9 月發(fā)表的世界數(shù)字競爭力排行榜，日本在63 個國家中排第27 名。雖然在ICT 設(shè)施等方面排位居前，但是在大數(shù)據(jù)利用、數(shù)字人才與企業(yè)數(shù)字化改革等方面排位都非常低。這也使日本推進(jìn)數(shù)字化政策成為重中之重。2020 年菅義偉內(nèi)閣成立后，便將數(shù)字改革作為政策重點(diǎn)，同年12 月發(fā)布了題為“為創(chuàng)建數(shù)字社會實施改革的基本方針”的文件，創(chuàng)建數(shù)字廳，首相擔(dān)任最高負(fù)責(zé)人，內(nèi)閣任命擔(dān)當(dāng)大臣，聘用40%民間企業(yè)人士和60%公務(wù)員，使其成為推行數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的指揮部。菅內(nèi)閣廢止了原有的《IT 基本法》，向國會提交《構(gòu)建數(shù)字社會基本法》法案，[39]通過審議，取代《IT 基本法》?；痉ㄌ岢隽恕皵?shù)字社會”的發(fā)展愿景和制定“數(shù)字社會”的基本原則。數(shù)字社會的基本內(nèi)涵是通過互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)通信網(wǎng)絡(luò)，在全球范圍內(nèi)自由、安全地獲取、共享和傳播各種信息或知識。另外，將包含尖端技術(shù)的信息和通信技術(shù)進(jìn)行電磁記錄，適當(dāng)有效地利用所記錄的多樣化和大量數(shù)據(jù)在各種領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)造性和獲利性的發(fā)展。

（三）倡議跨境數(shù)據(jù)流動的全球治理合作

第一，提出所謂的“大阪軌道”倡議，在G20 機(jī)制中提出DFFT 數(shù)字治理理念。2018 年9月日本經(jīng)濟(jì)大臣與美國貿(mào)易代表和歐盟委員進(jìn)行第四次日美歐會談，首次對數(shù)字貿(mào)易達(dá)成共識，并發(fā)表共同聲明，表示對數(shù)字保護(hù)主義泛濫的擔(dān)憂，認(rèn)為三方應(yīng)當(dāng)以合作的方式促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)有的WTO 規(guī)則不能適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的技術(shù)發(fā)展新形勢。應(yīng)當(dāng)加速對WTO 的改革，基于WTO 多邊框架促進(jìn)數(shù)據(jù)安全、改善商業(yè)環(huán)境。[40]2019 年1 月，時任首相安倍晉三在世界經(jīng)濟(jì)論壇峰會的演講中指出：“希望（不久日本主辦的）G20 峰會成為啟動全球數(shù)據(jù)治理的機(jī)會，為大家長久記憶，將新倡議命名為‘大阪軌道’，在WTO 之下討論的焦點(diǎn)聚集在數(shù)據(jù)治理上面?！盵41]日本提出的方案核心內(nèi)容就是DFFT；基于信任與自由的原則，在保護(hù)個人信息、國家安全機(jī)密信息的同時，將醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)、交通等有利用價值與非個人的匿名數(shù)據(jù)將不受政府或外在因素的干預(yù)，可以在國際自由流通，賦予數(shù)據(jù)信任與自由。[42]在同年的G20 峰會上，各國同意了跨境數(shù)據(jù)流動對生產(chǎn)與創(chuàng)新的重要性這一觀點(diǎn)。各國領(lǐng)導(dǎo)人表示要致力于實現(xiàn)DFFT 的愿景，就更開放與可信賴的數(shù)據(jù)流動是全球治理所需達(dá)成了一致。日本希望通過DFFT 來主導(dǎo)全球數(shù)據(jù)治理。事實上，DFFT 只是明確了數(shù)據(jù)治理的概念，尚未真正地形成規(guī)則，更多的工作應(yīng)在于促進(jìn)規(guī)則的制定。[43]日本一直致力于與歐美共同構(gòu)建數(shù)據(jù)治理體系，在發(fā)表DFFT 后，日本分別對美國與歐洲進(jìn)行對話，2019 年2 月與美國國務(wù)院、商務(wù)部、聯(lián)邦委員會、電氣通信情報廳進(jìn)行局長級別會談。2019 年3 月于布魯塞爾與歐盟委員會進(jìn)行會談。2019 年5 月起與歐美多次舉辦了有關(guān)創(chuàng)造自由與安心的個人數(shù)據(jù)國際流通的會議。[44]與此同時，日本與OECD 也召開了有關(guān)數(shù)據(jù)治理與隱私保護(hù)的專家會議并提出提案。雖然日本與各國政府、國際組織、行業(yè)、學(xué)界等進(jìn)行了多方會談，但目前并沒有一個專門針對全球數(shù)據(jù)治理的論壇。日本通過在G20 峰會提出DFFT 是希望能夠?qū)?shù)據(jù)流動上升為全球議題，讓日本能夠在國際社會中做出貢獻(xiàn)。

第二，與歐盟達(dá)成“充分性認(rèn)定”協(xié)議。2019 年1 月23 日，日本與歐盟宣布雙方互認(rèn)對方數(shù)據(jù)保護(hù)系統(tǒng)，充分性認(rèn)定協(xié)議正式生效。日本成為了歐盟認(rèn)定名單中的第一個亞洲國家。充分性認(rèn)定被稱為世界上最大的安全數(shù)據(jù)傳輸領(lǐng)域。[45]基于雙方在個人隱私領(lǐng)域的相同價值觀，日本與歐盟企業(yè)可以相互傳輸對方國家公民數(shù)據(jù)信息，有利于歐盟與日本之間的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。早在2013 年，日本就開始關(guān)注歐洲的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則，認(rèn)為日本應(yīng)當(dāng)與外國進(jìn)行制度協(xié)調(diào)使本國企業(yè)可以順利地在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和傳輸。為了實現(xiàn)與歐盟的充分性認(rèn)定，2016 年，日本專門設(shè)置個人情報委員會，與歐盟進(jìn)行對話，提出希望日本與歐盟之間能夠構(gòu)建一個相互之間轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)的體系。個人情報委員會的國際協(xié)調(diào)的權(quán)限也逐漸轉(zhuǎn)向外交形式，代表日本與歐盟進(jìn)行協(xié)商。歐盟的GDPR 被稱為史上最嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護(hù)法，為了獲得歐盟的充分性認(rèn)定，日本首先通過補(bǔ)充本國《個人信息保護(hù)法案》的規(guī)則，加強(qiáng)個人信息保護(hù)來彌補(bǔ)與歐盟個人數(shù)據(jù)保護(hù)方面存在的差距。在已有的個人情報委員會的基礎(chǔ)上，建立“爭端處置機(jī)制”，以確保處理歐盟數(shù)據(jù)在日本使用時所產(chǎn)生的投訴。由于雙方制度不同，日本修改法律需要很長時間，日本提出了不修改法律，在個人情報保護(hù)委員的權(quán)限內(nèi)進(jìn)行改進(jìn)，最終歐盟同意以個人情報委員會提交數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移指南作為替代解決方案。[46]日本之所以迫切地與歐盟達(dá)成互認(rèn)，其背后推手與日本企業(yè)有關(guān)。一般情況下，企業(yè)會傾向于選擇監(jiān)管寬松的機(jī)制，然而，日本商界卻選擇了接受歐盟的嚴(yán)格監(jiān)管。其背后因素是歐盟是日本的第三大出口市場，雖然日本有較大的國內(nèi)市場，使歐盟愿意與日本就EPA 進(jìn)行談判，但日本對歐盟市場依賴超過歐盟對日本市場的依賴。為了減少日本企業(yè)轉(zhuǎn)移歐盟數(shù)據(jù)所面臨的風(fēng)險，商界會主動敦促日本政府與歐盟談判，達(dá)成互認(rèn)。因為從歐盟平穩(wěn)地傳輸個人數(shù)據(jù)的好處大于遵守嚴(yán)格數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則所帶來的調(diào)整成本。歐盟的監(jiān)管機(jī)構(gòu)使日本企業(yè)推動政府進(jìn)行國內(nèi)改革，對外做出反應(yīng)。[47]盡管日歐已經(jīng)生效充分性認(rèn)定協(xié)議，且沒有時間限制，但歐盟委員會每四年將會對日本是否達(dá)到充分性認(rèn)定條件進(jìn)行審查。未來遇到被取消的或調(diào)整的可能性仍然存在，另外有裁判歐美“隱私盾”失效的前車之鑒，日歐的跨境數(shù)據(jù)流動也存在不確定性。

三、日本參與跨境數(shù)據(jù)流動治理的困境

第一，“可信任的數(shù)據(jù)自由流動”政策難以執(zhí)行。DFFT 概念是安倍內(nèi)閣提出的政策。目前，日本繼安倍之后已經(jīng)換了兩任首相。盡管菅政府在任時積極組建數(shù)字廳，進(jìn)行數(shù)字化改革，但當(dāng)時菅內(nèi)閣的執(zhí)政根基不牢靠，扁平化的“閣僚主導(dǎo)型”內(nèi)閣導(dǎo)致責(zé)權(quán)不清，經(jīng)常受到在野黨的批評。其提交的數(shù)字改革法案被在野黨挑出45 處問題。[48]由于菅內(nèi)閣的數(shù)字改革是在既有的制度基礎(chǔ)上進(jìn)行的，阻礙既得利益集團(tuán)的利益鏈，因此受到反對。盡管菅內(nèi)閣繼承了安倍內(nèi)閣的方針，但由于疫情愈加嚴(yán)重，菅政府只能把精力放在防疫政策上，對數(shù)字改革無暇顧及，后勁不足，出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減。菅政府曾經(jīng)表示2022年達(dá)成普及“個人號碼卡”的目標(biāo)。個人號碼卡將與個人的銀行賬戶、保險、駕照進(jìn)行統(tǒng)一綁定，為未來日本數(shù)據(jù)利用打下重要的基礎(chǔ)，但這一政策也因為國民的反對不得不推遲。另外，國民認(rèn)為菅政府抗疫不力，導(dǎo)致其支持率逐漸下降，最終以短短的一年時間結(jié)束了執(zhí)政。2021 年新任首相岸田公開表示:“隨著世界貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，日本作為自由貿(mào)易的旗手，將在制定國際規(guī)則方面發(fā)揮積極作用，以實現(xiàn)數(shù)字時代的數(shù)據(jù)自由流動和DFFT”，[49]并將DFFT 納入到岸田政府的三大外交·安保計劃之中。但是岸田內(nèi)閣依舊面臨著選擇疫情防控或經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的兩大困境，又會走菅內(nèi)閣的老路，時而偏重疫情防控政策，時而偏重經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，最終兩邊都績效甚微。目前岸田內(nèi)閣開始出現(xiàn)脫離安倍路線的趨勢，停止一部分安倍內(nèi)閣時期的政策。作為安倍內(nèi)閣遺產(chǎn)之一的DFFT 是否能夠真正地在岸田內(nèi)閣時期貫徹下去還有待觀察。

日本將推廣DFFT 分為三個階段，第一階段是2021 年前成立了第一期DFFT 研究會，調(diào)研企業(yè)對跨境數(shù)據(jù)流動的需求以及問題。日本認(rèn)為不應(yīng)該把各個國家的法律差異視為問題，而是應(yīng)該采取措施來填補(bǔ)不同國家之間對跨境數(shù)據(jù)領(lǐng)域存在的法律法規(guī)空白。第二階段是將DFFT 研究會所調(diào)研的結(jié)果在國際上進(jìn)一步加以討論，分析日本國內(nèi)的案例是否在國際上也有效。日本國內(nèi)是由數(shù)字廳、總務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省三省協(xié)調(diào)共同研究如何在日本開展DFFT，而通過與OECD 共同合作使DFFT 推向國際化，旨在消除發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)鴻溝。第三階段則是日本打算在2023 年G7 會議再次提出DFFT 議案，建議建立協(xié)調(diào)措施系統(tǒng)，確?？缇硵?shù)據(jù)可以在不同國家的治理體系之間順利轉(zhuǎn)移。[50]盡管日本致力于推廣DFFT，但是日本在國際社會提出的DFFT也面臨著國際協(xié)調(diào)的困境。各國對數(shù)據(jù)安全保護(hù)的立場與看法不同，通過DFFT 達(dá)成全球共識仍需時間。例如，印度政府在G20 宣稱拒絕參與DFFT，未簽署《大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)宣言》。印度認(rèn)為DFFT 的概念過于模糊無法全面涵蓋所有國家，其次，作為發(fā)展中國家，過度的數(shù)據(jù)開放會使外國科技企業(yè)獲取本國公民的海量數(shù)據(jù)信息，并不會為本國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新反而會影響發(fā)展中國家本國企業(yè)的數(shù)字化發(fā)展。[51]歐盟與美國對跨境數(shù)據(jù)流動的立場不同，也會導(dǎo)致日本難以推行DFFT，日本希望成為歐美之間的橋梁，填補(bǔ)雙方立場的空白之處，發(fā)揮日本的優(yōu)勢，然而僅靠日本無法將跨境數(shù)據(jù)規(guī)則上升到全球規(guī)則，歐美雙方目前處于博弈狀態(tài)，各自都希望推行本國的體系GDPR 和CBPR，掌握全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)。日本不僅需要與歐美協(xié)調(diào)，還需要在歐美兩大強(qiáng)勢體系下拓展日本方案。

第二，日本國內(nèi)數(shù)字化發(fā)展緩慢，難以在數(shù)據(jù)流通領(lǐng)域占據(jù)優(yōu)勢地位。盡管日本早在20 世紀(jì)90 年代就將數(shù)字化發(fā)展作為國家戰(zhàn)略大力推進(jìn)，但仍處于被動落后的狀態(tài)。與中國和美國相比，目前在日本很難找到能與谷歌、蘋果、騰訊、阿里巴巴等相同水準(zhǔn)的互聯(lián)網(wǎng)巨頭，日常所使用的社交軟件幾乎都是用外國企業(yè)的軟件，數(shù)據(jù)占有方面難以搶得先機(jī)。根據(jù)對日本企業(yè)的數(shù)字化調(diào)查結(jié)果，盡管日本企業(yè)在數(shù)據(jù)儲存等安全領(lǐng)域有著高度成熟的表現(xiàn)，但在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域中依舊處于弱勢。大多數(shù)企業(yè)沒有對企業(yè)的數(shù)據(jù)治理建設(shè)合理的規(guī)則，企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)的人才短缺使企業(yè)除了需要耗費(fèi)精力制定數(shù)據(jù)利用政策及數(shù)據(jù)利用范圍等，還需招聘數(shù)字治理人才提高內(nèi)部培訓(xùn)水平。企業(yè)距離實現(xiàn)真正的數(shù)字化還需時間。[52]此外，日本的行政機(jī)關(guān)、行業(yè)系統(tǒng)、各大企業(yè)處于各自為政的狀態(tài)，不愿意真正地做到各部門之間相互暢通。疫情的暴發(fā)更加暴露出了日本數(shù)字行政的滯后，日本行政依舊受制于以往的“印章”“紙質(zhì)化”等傳統(tǒng)模式，導(dǎo)致政府派發(fā)補(bǔ)貼時出現(xiàn)延遲事故，保健機(jī)構(gòu)收集確診人數(shù)據(jù)只能依賴傳真機(jī)，并沒有真正實現(xiàn)信息數(shù)字化。日本疫情初期，在政府的推進(jìn)下研發(fā)了確認(rèn)新冠接觸的APP—COCOA，通過收集行動數(shù)據(jù)獲取疫情信息，假如使用者在兩周內(nèi)接觸到新冠確診者，就會收到APP 發(fā)來的信息。然而，從2000年6 月APP 推出至2021 年9 月，在一年多時間內(nèi)只有3000 萬下載量，登錄數(shù)不及日本國內(nèi)人口的四分之一。使用人數(shù)的不足，也使APP 無法真正地發(fā)揮作用，并沒有發(fā)揮防疫的作用。低下載率與沒有得到國民的信賴有一定的聯(lián)系，APP 需要隨時掌握使用者的行動數(shù)據(jù)，而日本國民對自己的行蹤會被掌握一事有抵觸，COCOA 推出之時曾出現(xiàn)過安卓系統(tǒng)無法正常使用等問題，導(dǎo)致國民擔(dān)心數(shù)據(jù)會被泄露，對下載APP 并不熱衷。[53]

第三，日本政府及民眾對跨境數(shù)據(jù)流動可能會導(dǎo)致隱私泄露問題持有戒備心理。2021 年，日本國內(nèi)8600 萬人利用的社交軟件Line 被曝出軟件系統(tǒng)內(nèi)容排查業(yè)務(wù)和開發(fā)工作外包給中國公司，該公司員工利用職務(wù)訪問了Line 用戶的個人信息，另外，Line 公司的另一個支付軟件Line pay 也被曝料稱，用戶支付信息與個人信息均保存在韓國境內(nèi)的數(shù)據(jù)中心。根據(jù)日本的《個人信息保護(hù)法》規(guī)定，假如企業(yè)將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到海外保管時，必須先征得用戶的同意，而Line 在隱私政策中并沒有如實地向用戶說明有利用外包業(yè)務(wù)，包括數(shù)據(jù)在海外存檔一事。Line 作為日本最大的社交軟件，日本各大行政體在Line 擁有公眾號，方便國民辦理行政業(yè)務(wù)。Line 事件暴露后，在日本引發(fā)了熱議，國民擔(dān)心自己的個人信息與聊天記錄會被國外訪問，發(fā)生信息泄露，日本總務(wù)省也宣布停止在Line 的公眾號應(yīng)用。盡管Line 公司聲稱Line 是一家全球企業(yè)，與外國公司合作開發(fā)屬于正常范圍，但是為了重新獲得國民與政府的信任，Line 宣布結(jié)束在中國和韓國的所有業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)回日本國內(nèi)，在日本設(shè)立數(shù)據(jù)中心，將所有數(shù)據(jù)保存在日本國內(nèi)。Line 事件也表明日本依舊對數(shù)據(jù)海外流出抱有戒心，難以做到數(shù)據(jù)自由跨境流通。[54]

四、結(jié)論

振興日本經(jīng)濟(jì)和提高日本在國際社會的話語權(quán)是日本積極推動跨境數(shù)據(jù)流動治理的兩個主要原因。數(shù)據(jù)流通可以提高日本的外貿(mào)經(jīng)濟(jì)，使日本制造業(yè)的競爭優(yōu)勢進(jìn)一步增強(qiáng)，應(yīng)對日本的少子老齡化等社會問題，推動日本社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在全球治理體系中，美國與歐盟對數(shù)據(jù)流動治理的分歧使日本贏得機(jī)會，吸取歐美數(shù)據(jù)流動的優(yōu)點(diǎn)并主動構(gòu)建和提出日本方案，創(chuàng)建平臺讓發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家可以共同參與。這些做法既能展現(xiàn)日本爭取成為政治大國的角色，還能使日本謀求在制定全球數(shù)據(jù)規(guī)則中的主導(dǎo)地位，提高在國際社會的話語權(quán)。日本參與跨境數(shù)據(jù)流動治理的路徑分為國內(nèi)與國際兩個層面：在跨境數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域中首先完善本國政策，在國內(nèi)層面將提升數(shù)字化作為國家戰(zhàn)略之一，對日本國內(nèi)進(jìn)行數(shù)字化改革推廣數(shù)據(jù)治理。在國際層面與歐美協(xié)調(diào)，將本國的數(shù)據(jù)安全保護(hù)水平達(dá)到西方國家數(shù)據(jù)流通的要求。積極地在G20 等國際治理機(jī)制中提出日本的全球數(shù)據(jù)方案，同時試圖建立一個以日美歐為中心的“數(shù)據(jù)流動圈”，與擁有共同價值觀的國家之間進(jìn)行數(shù)據(jù)流動，保障數(shù)據(jù)安全。日本深知想要讓數(shù)據(jù)達(dá)到真正的流通，就需要先確保數(shù)據(jù)的安全性。為了能夠更好地推廣數(shù)據(jù)流通理念，先從國內(nèi)進(jìn)行一系列改革；設(shè)立個人情報保護(hù)委員會對數(shù)據(jù)流動進(jìn)行監(jiān)管，對已有的《個人信息保護(hù)法》進(jìn)行完善與修改，推進(jìn)信息銀行體系，設(shè)置數(shù)字廳。盡管日本的數(shù)據(jù)流動治理已取得階段性成效，但依舊面臨著一些困境，新任的岸田內(nèi)閣是否會著重推廣安倍內(nèi)閣時期的DFFT 還有待考察，國民對個人信息強(qiáng)烈的自我保護(hù)意識也使日本數(shù)字化改革發(fā)展滯后，而落后的數(shù)字化很難讓日本成功地將本國模式向全球推廣。

目前，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在數(shù)據(jù)流通方面仍然存在鴻溝，日本要做到讓所有國家采納日本的概念是一個巨大的挑戰(zhàn)。日本本身對數(shù)據(jù)流通一事還處于搖擺不定階段，一方面希望數(shù)據(jù)能夠在全球進(jìn)行流通，另一方面又擔(dān)心本國數(shù)據(jù)會被泄露。Line 事件也證明，日本對可以開展數(shù)據(jù)流通的國家有偏好，未來會強(qiáng)化建立一個以日美歐為主的數(shù)據(jù)流動圈，一部分國家可能會被排除在外，如此便無法做到真正的全球性數(shù)據(jù)流通。

跨境數(shù)據(jù)流動與日本國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密相連，對增強(qiáng)日本的全球競爭力有著重要的作用。筆者建議日本未來推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動應(yīng)當(dāng)將DFFT 方案清晰化，目前DFFT 僅處于概念層面，并沒有對跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則提出明確的法律方案。沒有統(tǒng)一的和明確的制度將導(dǎo)致各個國家對數(shù)據(jù)流動產(chǎn)生誤解。日本應(yīng)當(dāng)借鑒GDPR 或CBPR，將DFFT 從概念方案落地到明確的法律制度，構(gòu)建源于日本的全球跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則。