張慧文 李育林 段國璽

（1.西安外事學院商學院，陜西 西安 710077；2.西安交通大學經(jīng)濟與金融學院，陜西 西安 710061）

長期以來，陜西由于地處西北內(nèi)陸的位置劣勢所制約，與我國東部沿海地區(qū)相比，經(jīng)濟外向度低，發(fā)展速度緩慢。2020年4 月習近平總書記陜西考察重要講話中指出：對陜西而言，開放不足是制約陜西發(fā)展的突出短板。要深度融入共建“一帶一路”大格局，發(fā)揮好自由貿(mào)易試驗區(qū)的先行示范作用，辦好絲博會、歐亞經(jīng)濟論壇、楊凌農(nóng)高會，建設(shè)中歐班列（西安）集結(jié)中心，加快形成面向中亞南亞西亞國家的通道、商貿(mào)物流樞紐、重要產(chǎn)業(yè)和人文交流基地，構(gòu)筑內(nèi)陸地區(qū)效率高、成本低、服務優(yōu)的國際貿(mào)易通道。這為陜西進一步指明了加快對外開放的方向與道路。2020 年5 月17 日，中共中央 國務院出臺的《關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》中明確指出，要支持陜西發(fā)揮綜合優(yōu)勢，打造內(nèi)陸開放高地和開發(fā)開放樞紐。當前國際國內(nèi)環(huán)境發(fā)生了深刻變化，在深度融入共建“一帶一路”大格局的過程中，陜西如何增強現(xiàn)有建設(shè)開放高地的資源要素，采取怎樣的政策措施培育新的要素以加快內(nèi)陸開放高地，是本文欲深入探索的問題。

一、建設(shè)內(nèi)陸開放高地的關(guān)鍵要素

通過對對外開放研究成果的梳理，結(jié)合國內(nèi)外內(nèi)陸地區(qū)開放實踐，本文認為建設(shè)內(nèi)陸開放高地需要開放通道、開放平臺、多層次開放口岸體系、腹地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和制度安排五個關(guān)鍵要素（見表1）。

表1 建設(shè)內(nèi)陸開放地區(qū)的關(guān)鍵要素

1.開放通道是基礎(chǔ)

國際大通道是對外開放的重要基礎(chǔ)與支撐，是內(nèi)陸城市與外界進行經(jīng)貿(mào)往來的通道，是一個地區(qū)發(fā)展開放經(jīng)濟的基礎(chǔ)。內(nèi)陸打通物流、人流、資金流、信息流、技術(shù)流的各種開放大通道，就能改變區(qū)位條件，創(chuàng)造出新的比較優(yōu)勢。在航空、鐵路快速發(fā)展的催生下，陸地和空中交通越來越便捷、費用也越來越便宜，陸路和航空開放大通道的構(gòu)建可以迅速改變內(nèi)陸的區(qū)位條件，創(chuàng)造出新的比較優(yōu)勢。

2.開放平臺是核心

開放平臺包括自貿(mào)區(qū)、綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、國別合作園區(qū)、臨空經(jīng)濟示范區(qū)、高新區(qū)、國際博覽會等。這些平臺是技術(shù)、人才、資本、創(chuàng)新資源和要素集聚的重要載體，是發(fā)展門戶經(jīng)濟的核心載體。

3.開放口岸體系是支撐

口岸是國家指定的對外來往的門戶，是國際貨物運輸?shù)臉屑~，是連接和利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源的重要渠道，是內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展開放型經(jīng)濟的重要支撐要素。內(nèi)陸地區(qū)應構(gòu)建包括一類口岸和指定口岸的多層次開放口岸體系。

4.腹地經(jīng)濟社會發(fā)展水平是前提

一個地區(qū)要發(fā)展門戶經(jīng)濟，成就內(nèi)陸開放高地，需要具有強大的腹地經(jīng)濟做支撐。腹地經(jīng)濟水平?jīng)Q定了人才、資金的集聚程度，是影響國際貿(mào)易發(fā)展的重要因素。因此，腹地經(jīng)濟社會發(fā)展水平與人口規(guī)模，是內(nèi)陸開放高地形成與后續(xù)提升的前提。

5.制度安排是關(guān)鍵

內(nèi)陸地區(qū)要把開放搞好，就要把體制搞活。我國沿海地區(qū)體制機制搞得活，才能深度參與國際國內(nèi)“兩個市場”，有效配置“兩種資源”。內(nèi)陸地區(qū)體制不活與開放落后互為因果，使得很多優(yōu)勢沒發(fā)揮出來，沒能很好地利用國際資本和要素。制度安排包括：創(chuàng)新大通關(guān)制度，促進內(nèi)陸對外貿(mào)易便利化；打造支撐對外開放高質(zhì)量發(fā)展環(huán)境，如營商環(huán)境、投資環(huán)境、市場環(huán)境等。制度安排是決定開放的內(nèi)生變量和關(guān)鍵因素，是打造內(nèi)陸開放高地的關(guān)鍵要素。

二、陜西打造開放高地關(guān)鍵要素現(xiàn)狀分析

1.開放通道

中歐班列長安號運輸網(wǎng)絡和覆蓋范圍不斷擴大。中歐班列長安號自2013 年開行以來，開行量持續(xù)增長，2018 年以來更是飛速發(fā)展，2018 年開行量達1235 列，2019 年達2133 列（如圖1 所示）。2022 年，中歐班列長安號開行數(shù)量達4639 列，較2021 年增長了20.8%，開行量穩(wěn)居全國72 個開行城市第一位。

圖1 2013—2022年中歐班列長安號開行數(shù)量（單位：列）

目前，中歐班列長安號開行的國際干線已達17 條，“+西歐”集結(jié)線路為21 條，可以通達15 個國家的45 個城市，輻射范圍實現(xiàn)了歐亞區(qū)域全覆蓋。

逐步構(gòu)建起融入世界開放發(fā)展的航空大通道。西安咸陽國際機場位于“一帶一路”沿線骨干航路上，是連接歐亞大陸、貫通南北的重要國際樞紐，近年來，西安咸陽國際機場運營規(guī)模逐年增加，如表2 所示，2019 年，旅客吞吐量超過4720 萬人次，位列全國第7 位，貨郵吞吐量突破38 萬噸，位列全國排名第11 位。由于疫情的影響，2020 年旅客吞吐量同比下降34.20%，貨郵吞吐量也有所下降，但降幅較小，同比下降1.50%。到2021 年，貨郵吞吐量上升到了39.56 萬噸，同比增長5.10%，到2022 年，旅客吞吐量和貨郵吞吐量降幅分別超過55%和47%。

表2 西安咸陽國際機場2013—2022年主要運輸生產(chǎn)指標

國內(nèi)國際航線逐年增加，通航能力顯著提升。西安咸陽國際機場共開通了45 條貨運航線，其中24 條是國際貨運航線，逐步構(gòu)建起覆蓋中亞“五國六城”、面向“一帶一路”、輻射全球的航空貨運網(wǎng)絡。

2.開放平臺

陜西有7 個綜合保稅區(qū)，分布在西安、楊凌和寶雞等地，7個綜合保稅區(qū)對全省進出口總值的貢獻率達70%以上，并且發(fā)揮了引領(lǐng)新業(yè)態(tài)探索創(chuàng)新孵化器作用。

陜西自貿(mào)區(qū)發(fā)揮輻射帶動作用，助推開放型經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。幾年來，陜西自貿(mào)區(qū)累計共形成創(chuàng)新案例622 個，有16 項創(chuàng)新成果在全國復制推廣，31 項改革試點經(jīng)驗在全國復制推廣。陜西自貿(mào)區(qū)積極與寶雞、銅川、渭南、延安、安康、韓城開展自貿(mào)區(qū)協(xié)同創(chuàng)新區(qū)建設(shè)，通過“創(chuàng)新協(xié)同”“產(chǎn)業(yè)協(xié)同”“政策協(xié)同”，增強陜西自貿(mào)區(qū)輻射帶動能力，助推開放型高質(zhì)量發(fā)展。

歐亞經(jīng)濟論壇初步發(fā)揮了促進經(jīng)貿(mào)合作的作用。農(nóng)高會為農(nóng)業(yè)高新技術(shù)和產(chǎn)品經(jīng)貿(mào)搭建了國際交流平臺。絲博會正在成為推進陜西對外開放的重要平臺。

3.口岸體系

目前，陜西擁有一類航空口岸1 個，一類鐵路口岸（臨時）1 個，二類公路口岸1 個，西安咸陽國際機場已建5 個指定口岸，西安國際港務區(qū)已建成3 個指定口岸。口岸的數(shù)量和種類處于內(nèi)陸省份前列，口岸的經(jīng)濟效益和帶動作用逐步顯現(xiàn)。近年來，西安海關(guān)深入應用物聯(lián)網(wǎng)、5G、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，實現(xiàn)口岸各方信息互聯(lián)互通，實現(xiàn)便捷運營和智能管理，不斷提高海關(guān)智能化管理水平，提升通關(guān)便利化程度。

4.腹地經(jīng)濟社會發(fā)展水平

腹地經(jīng)濟社會發(fā)展水平與人口規(guī)模，是內(nèi)陸開放高地形成與后續(xù)提升的基礎(chǔ)。與四川、重慶、河南內(nèi)陸省份相比較，陜西的人口規(guī)模僅高于重慶市，而工業(yè)GDP 總值則是最低的。每十萬人口高校平均在校生數(shù)是最高的。再結(jié)合城鎮(zhèn)化率來看，城鎮(zhèn)化水平雖不高，但由于人口基數(shù)偏小，這意味著未來城鎮(zhèn)化空間并不大，這將為未來的陜西經(jīng)濟發(fā)展中可受雇勞動力形成制約。

5.支撐開放的政策體系

陜西陸續(xù)出臺了支持開放發(fā)展，打造內(nèi)陸開放高地建設(shè)的政策措施，搭建起了“1+2+N”政策體系，“1”是《關(guān)于著力擴大對內(nèi)對外開放促進開放型經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，“2”是《關(guān)于以制造業(yè)為重點擴大利用外資的若干措施》和《關(guān)于培育引進外向型產(chǎn)業(yè)的若干措施》，“N”是推動外貿(mào)促穩(wěn)提質(zhì)、恢復和擴大消費、推動文化貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展等一系列配套政策措施。

三、陜西打造內(nèi)陸開放高地關(guān)鍵要素的短板與不足

1.中歐班列長安號運營能力有待進一步加強

一是近幾年中歐班列開行班次大幅增長，而中歐班列沿線國家的口岸和場站等基礎(chǔ)設(shè)施沒有相應的增加，所以導致中歐班列在營運中出現(xiàn)堵塞現(xiàn)象；二是中歐班列沿線國家海關(guān)監(jiān)管互認、協(xié)調(diào)等還有待進一步推進；三是去回程班列的不平衡不利于班列境外鐵路運行成本的降低，不利于中歐班列長安號的攬貨。

2.航空貨運能力相對偏弱

西安咸陽國際機場貨運能力相對偏弱，2022 年貨郵吞吐量206288.532 噸，在全國排名第14 位。主要原因：一是貨運航線網(wǎng)絡不完善，國際航運點覆蓋率低；二是基地貨運航空公司少，全貨機運力不足。在西安機場運營的貨航公司有8 家，在鄭州機場運營的貨航公司有31 家，西安不足鄭州1/4。

3.開放通道服務體系發(fā)展滯后

開放通道服務體系發(fā)展滯后表現(xiàn)為：一是西安國際陸港的物流設(shè)施總量不足，不能很好滿足中歐班列長安號發(fā)展的需要；二是貨代、多式聯(lián)運企業(yè)數(shù)量偏少。貨代企業(yè)、多式聯(lián)運企業(yè)在國際物流、國際供應鏈的運營過程中扮演的角色越來越重要。而西安國際陸港和西安咸陽國際機場要實現(xiàn)打造“一帶一路”物流運輸樞紐的目標，如果貨代企業(yè)、多式聯(lián)運企業(yè)的數(shù)量不足，質(zhì)量欠佳的話，是很難實現(xiàn)這一目標的。

4.開放平臺功能沒有充分發(fā)展

陜西自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)還處在“放管服”改革中，制度創(chuàng)新僅限于一般便利化水平，創(chuàng)新突破相對較少，距離國際貿(mào)易自由化的標準仍存在很大差距，對比國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，創(chuàng)新陸路市場開放制度方面探索不足。另外，開放平臺沒有充分應用國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略支持陜西開放發(fā)展的利好政策。歐亞經(jīng)濟論壇、絲博會、楊凌農(nóng)高會這些具有國際影響力的論壇、博覽會其平臺價值鏈沒能充分發(fā)揮出來。

四、陜西深度融入“一帶一路”、打造內(nèi)陸開放高地的對策建議

1.構(gòu)建內(nèi)陸國際物流樞紐支撐，打造高水平開放通道

做強陸港國家物流樞紐，建好中歐班列（西安）集結(jié)中心，暢通東西雙向國際貿(mào)易大通道。一是優(yōu)化班列國際線路，依托西安港承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢，支持中歐班列（西安）集結(jié)中心將加強與陸海新通道運營公司的合作，積極參與西部陸海新通道建設(shè)，提升中越國際貨運班列和中老國際貨運班列的運營能力，進一步開通中老泰國際貨運班列，構(gòu)筑面向東盟國家的國際貿(mào)易通道。積極參與跨里海國際運輸走廊建設(shè)，增加由里海、黑?！爸虚g走廊”直接抵達歐洲的班列數(shù)量，緩解班列北線擁堵，擴大班列對歐洲、北非國家的線路覆蓋范圍。二是創(chuàng)新班列運輸組織模式，完善班列服務機制。爭取開通更多的全程時刻表中歐班列長安號線路，進一步提升班列競爭力。平臺公司、物流企業(yè)深入調(diào)研陜西24 條重點產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)產(chǎn)品出海需求，擴大 “定制班列”“精品班列”服務范圍。三是大力拓展回程貨源。鼓勵和支持中歐班列長安號平臺企業(yè)及物流、貿(mào)易企業(yè)“走出去”，利用貿(mào)促會海外經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡，加強中歐班列長安號的推介宣傳，積極與班列沿線各國的大型生產(chǎn)制造企業(yè)、貿(mào)易企業(yè)、物流企業(yè)對接和開展合資合作，搭建覆蓋貿(mào)易、物流、制造等多領(lǐng)域、多層次合作網(wǎng)絡，打造班列國際供應鏈體系，提升班列回程貨源的聚集和整合能力，促進班列雙向均衡發(fā)展。加快建設(shè)金屬、糧食、木材、冷鏈、整車等大宗商品交易中心，提升班列進口貨物集散能力。四是實施差異化補貼政策，逐步由補運價轉(zhuǎn)向降成本，提升中歐班列長安號的市場競爭力。建議取消時效性強的全程時刻表中歐班列長安號和公共班列補貼，取消部分高價值高時間敏感度貨物的補貼，對與海運可競爭貨物品類，實施適度補貼，以穩(wěn)定市場需求，對回程貨源不足的回程線路給予具有競爭性的補貼政策。

增強國際航線覆蓋面和通達性，做強“一帶一路”國際航空物流樞紐。陜西應依托西安臨空經(jīng)濟示范區(qū)，利用“臨空+保稅+自貿(mào)+口岸+跨境+航權(quán)”六大功能疊加優(yōu)勢，大力引入國外航空運輸企業(yè)，增開加密國際航線，把西安咸陽國際機場打造成為東盟—中亞國際航空運輸走廊核心支點，向西開放向東集散航空中轉(zhuǎn)基地，“一帶一路”國際航空物流樞紐。

政策引導推進陸空港聯(lián)動發(fā)展。一是建立兩港協(xié)同聯(lián)動發(fā)展機制，首先推進兩港協(xié)同聯(lián)動發(fā)展的西安國際港務區(qū)和西咸新區(qū)空港新城管委會兩大主體需要認識到管理協(xié)同對具有業(yè)務流程差別的物流協(xié)同發(fā)展的重要性，辨析兩港在物流協(xié)同發(fā)展中管理職能的相似性，打造內(nèi)部管理層面的協(xié)同性，強化管理部門的協(xié)同管理意識，以促進陸港、空港建立協(xié)同意識，并推動協(xié)同發(fā)展。此外，還需要在省市級層面建立由政府分管領(lǐng)導牽頭，交通、發(fā)改、財政、海關(guān)、商務和郵政等相關(guān)部門參與的工作專班機制。二是建立陸港、空港樞紐數(shù)字供應鏈平臺西安陸港和空港是陜西深度融入共建“一帶一路”大格局，建設(shè)內(nèi)陸開放高地的重要支點。實現(xiàn)兩港協(xié)同發(fā)展，是進一步強化立體交通功能，提升陜西樞紐國內(nèi)、國際貨運競爭力的重要推力。兩港實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的最主要動因在于物流節(jié)點之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。物流單元之間在時序上和環(huán)節(jié)上的整體協(xié)作要建立在各有關(guān)部門之間對物流信息的快速交換和共享的基礎(chǔ)上。因此建立陸港、空港樞紐數(shù)字供應鏈平臺是陸港與空港協(xié)同發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

搶抓新基建政策機遇，建設(shè)數(shù)字“一帶一路”信息通道。相對于互聯(lián)網(wǎng)應用水平而言，新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施在推動對外貿(mào)易升級過程中具有更為明顯的促進作用。新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善能夠通過技術(shù)擴散效應推動對外貿(mào)易升級，尤其是在貿(mào)易環(huán)節(jié)的組織與要素流動的加速兩個方面更為突出。陜西應做強智慧信息網(wǎng)，推進“云、網(wǎng)、端”信息基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，建設(shè)數(shù)字“一帶一路”信息通道。

2.做強做優(yōu)開放平臺體系，打造高能級平臺

以自貿(mào)區(qū)為抓手，打造內(nèi)陸開放制度高地。對標國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則結(jié)合向西開放實際創(chuàng)新制度措施，創(chuàng)新陸路市場開放制度。一方面，要對企業(yè)在“投資設(shè)立—業(yè)務經(jīng)營—兼并收購—資產(chǎn)處置—經(jīng)營退出”的全生命周期，對各行各業(yè)的企業(yè)，結(jié)合不同特點，給予精準化的制度與政策創(chuàng)新支持；另一方面，要在絲綢之路經(jīng)濟帶國際化過程中，支持企業(yè)大膽試、政府大膽改、自主改。例如由于絲路沿線國家與地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，文化差異大，從而投資貿(mào)易風險大，可嘗試按照國際慣例，倡議并起草絲路貨物貿(mào)易違約與救濟法文件等。

提升歐亞經(jīng)濟論壇、絲博會、楊凌農(nóng)高會影響力，延伸其平臺價值鏈。利用歐亞經(jīng)濟論壇、絲博會、楊凌農(nóng)高會的契機，采取各類措施，吸引各類國際貿(mào)易主體落戶陜西。依托 “一帶一路”國際合作高峰論壇等平臺大力開展城市營銷。

3.積極拓展口岸功能，加速國際國內(nèi)要素集聚和流動

推動建立口岸和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)（綜保區(qū)）工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌推進全省口岸和綜合保稅區(qū)建設(shè)發(fā)展。一是促成西安港鐵路口岸盡早正式成為一類口岸；二是充分利用中歐班列長安號、西安咸陽國際機場國際航線的網(wǎng)絡，拓展與進口指定口岸匹配的貨源，同時增強進口指定口岸的貨物集散分撥能力，從而增強口岸的比較優(yōu)勢；三是推動國際貿(mào)易“單一窗口”與中歐班列綜合服務平臺、長安號數(shù)字金融綜合服務平臺對接，打通數(shù)據(jù)壁壘，加速數(shù)據(jù)共享，進一步提升貿(mào)易便利化水平。

4.推進“班列+外貿(mào)新業(yè)態(tài)”融合發(fā)展，培育外貿(mào)競爭優(yōu)勢

充分發(fā)揮“跨境+自貿(mào)+綜保+進口貿(mào)易+口岸”綜合優(yōu)勢，提升加工貿(mào)易本地化水平，開行西安至英國、法國、西班牙和越南等國家的跨境電商專列，圍繞陜西24 條重點產(chǎn)業(yè)鏈出海需求，擴大跨境電商B2B 出口規(guī)模，推進“跨境電商+加工貿(mào)易+班列”融合發(fā)展，著力打造“中歐班列+跨境電商”全國集結(jié)中心；積極申報國家市場采購貿(mào)易試點，開展跨境電商與市場采購貿(mào)易融合發(fā)展創(chuàng)新實踐。支持外貿(mào)企業(yè)、長安號平臺公司等市場主體探索開展中亞五國、俄羅斯與越南等東南亞國家的轉(zhuǎn)口貿(mào)易；加強中國（陜西）自貿(mào)試驗區(qū)離岸貿(mào)易業(yè)務創(chuàng)新，鼓勵支持具備條件企業(yè)開展離岸貿(mào)易。

5.東西互濟，構(gòu)筑陜西大腹地經(jīng)濟圈

就陜西而言，在其成為向西開放前沿的同時，也就放大了陜西的腹地經(jīng)濟圈，我國東部的廣大區(qū)域，毗鄰的八省區(qū)都可以構(gòu)成陜西巨大的腹地經(jīng)濟，成為陜西向西開放的堅強后盾。深化省際區(qū)域合作，扎實推進蘇陜合作，加強與東部地區(qū)的交流協(xié)作，推進晉陜黃河金三角區(qū)域、陜甘寧蒙晉交界地區(qū)、陜甘川渝毗鄰區(qū)域設(shè)施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)合作、人文交流。

6.官方與半官方機構(gòu)總動員，構(gòu)建城市社會關(guān)系網(wǎng)絡

陜西建設(shè)開放高地必須在將產(chǎn)業(yè)融入國際產(chǎn)業(yè)鏈的同時構(gòu)建國內(nèi)外社會關(guān)系網(wǎng)絡。首先，加強與全國其他自貿(mào)試驗區(qū)的溝通與合作。這種溝通與合作可以是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新合作、總部經(jīng)濟合作、制度創(chuàng)新合作、對外投資合作、人員交流合作等多方面展開。其次，建立歐亞大陸橋（國內(nèi)地區(qū)與19 個歐亞國家的中心城市）中心城市聯(lián)盟。國家之間，經(jīng)由雙邊友好城市關(guān)系，結(jié)盟絲帶中心城市；與國內(nèi)歐亞大陸橋沿線節(jié)點城市，亦可經(jīng)由友好城市共建關(guān)系進行結(jié)盟，從而為雙邊政策溝通、經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系創(chuàng)造條件。最后，建立與完善對外投資與貿(mào)易促進機構(gòu)體系。具體有兩條渠道：一是現(xiàn)有的貿(mào)促會，繼續(xù)完善其功能作用，可以通過設(shè)立外派市場調(diào)查員制度來完成，市場調(diào)查員外派“走出去”的企業(yè)兼職，實行雙薪酬制度，其擔負著定期搜集東道國市場信息的職責，使他們成為企業(yè)“走出去”的眼睛與耳朵；二是采用市場化的運作模式，招商引進專業(yè)的咨詢公司來完成。