摘要：公共政策是政府管理公共事務(wù)的重要手段，在政策執(zhí)行的過(guò)程中往往面臨公共倫理的考驗(yàn)。本文以基層低保政策為例，探析因公共政策制定和執(zhí)行中存在欠缺導(dǎo)致的公共倫理失范現(xiàn)象，并通過(guò)具體成因分析提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以更好地進(jìn)行社會(huì)事務(wù)管理，維護(hù)良好的公共秩序。

關(guān)鍵詞：公共政策；公共倫理；倫理失范

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，為了加強(qiáng)社會(huì)治理，政府出臺(tái)了一系列政策來(lái)應(yīng)對(duì)不斷變化的局勢(shì)。在政策的執(zhí)行中不免會(huì)遇到倫理問(wèn)題，然而公共政策與公共倫理共同構(gòu)建著社會(huì)秩序的準(zhǔn)則，公共政策外化于行，它體現(xiàn)在文件、文字中，可隨形勢(shì)變化進(jìn)行調(diào)整；公共倫理內(nèi)在于心，更多的是長(zhǎng)期社會(huì)生活中自發(fā)形成的準(zhǔn)則，變化緩慢且對(duì)社會(huì)具有更深遠(yuǎn)影響力。因此，在研究中通常更加傾向于對(duì)公共政策進(jìn)行調(diào)整完善，避免政策執(zhí)行中造成倫理失范而反制政策執(zhí)行。

一、公共政策倫理問(wèn)題概述

（一）公共政策的定義

關(guān)于公共政策，國(guó)內(nèi)外學(xué)者給出很多不同的定義。國(guó)外學(xué)者主要從政策的直接角度、方案角度、政策結(jié)果角度來(lái)加以定義，例如，伊斯頓認(rèn)為 “一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們?！盵1]即通過(guò)公共政策實(shí)現(xiàn)部分資源的排他性。國(guó)內(nèi)學(xué)者更多是從公共政策的規(guī)范及管理角度來(lái)進(jìn)行定義，例如，張金馬認(rèn)為，公共政策是 “黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行為的準(zhǔn)則或指南。其表達(dá)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動(dòng)計(jì)劃與策略等”。[2]綜合各學(xué)者的定義，本文認(rèn)為公共政策是由具有公權(quán)力的政府部門提出的維護(hù)社會(huì)秩序、保障人民權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度等。

（二）公共倫理的內(nèi)涵

目前對(duì)于公共倫理的概念還沒(méi)有統(tǒng)一，主要是從公共倫理等同于政治倫理、社會(huì)公德、公共管理倫理這三個(gè)角度進(jìn)行討論。第一種觀點(diǎn)將公共倫理等同于政治倫理，有一定的合理性，二者共同研究了政治組織及從政者的道德品德等，但政治倫理更加注重程序的合理合法，公共倫理則更多強(qiáng)調(diào)基于程序之上的人性，同時(shí)公共倫理也囊括了非政府組織的公眾活動(dòng)，據(jù)此，公共倫理是高于政治倫理的。第二種觀點(diǎn)將公共倫理等同于社會(huì)公德，學(xué)者楊光飛認(rèn)為 “公共倫理主要相對(duì)于日常生活倫理而言，大體可以理解為范導(dǎo)人們遵守社會(huì)公共生活的有效性規(guī)則”。[3]而社會(huì)公德則是強(qiáng)調(diào)處理人與人之間的關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，更加具有社會(huì)性的特點(diǎn)。第三種觀點(diǎn)將公共倫理界定為公共管理倫理，陳振明認(rèn)為公共倫理是 “以公共管理系統(tǒng)為主體或以公共管理者為主體，針對(duì)公共管理行為和政治活動(dòng)的社會(huì)化角色的倫理原則和規(guī)范”。[4]即公共倫理是為保證公共利益、有效實(shí)現(xiàn)公益事業(yè)目標(biāo)而用于規(guī)范公共管理主體行為的準(zhǔn)則。綜合以上觀點(diǎn)，本文界定的公共倫理內(nèi)涵是以公共管理的管理者與被管理者為主體，貫穿于公共生活中，對(duì)公民行為起指導(dǎo)和規(guī)范作用的倫理精神和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）公共倫理對(duì)公共政策的作用機(jī)理

公共政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中離不開對(duì)公共倫理的關(guān)注，公共倫理是在公共決策做出及執(zhí)行時(shí)所必須遵守的倫理準(zhǔn)則，它包括倫理理念、倫理行為及倫理規(guī)范。公共倫理有助于公共政策的民主化。[5]政策的制定應(yīng)該是體現(xiàn)公共利益的，通過(guò)公共倫理的匡正能防止政策制定異化為某個(gè)集團(tuán)和團(tuán)體的利益工具，能最大限度地代表社會(huì)公眾的利益和要求。公共倫理有助于政策的合法化，政策的制定要符合法律法規(guī)的要求，法律之外還要符合社情民意，強(qiáng)調(diào)公共倫理精神能幫助提高公共決策的公眾認(rèn)可性與可接受性，更好地促進(jìn)政策的后續(xù)實(shí)施與推進(jìn)，達(dá)到預(yù)期效果。公共倫理能幫助提高公共政策制定和執(zhí)行的效率，考慮了公共需求的政策能最大限度地避免因階級(jí)和利益分化導(dǎo)致的不一致，通過(guò)公共倫理的指導(dǎo)能幫助確定一定標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)一些手段方法平衡不同的政策訴求，實(shí)現(xiàn)公平，這樣的政策具有公共性，能整合社會(huì)公眾力量，提高政策執(zhí)行的效率。

二、農(nóng)村低保政策倫理失范現(xiàn)象

（一）農(nóng)村低保政策的對(duì)象

低保政策是國(guó)家對(duì)于貧困人口的幫扶性政策，為的是維持保障人民最低生活的標(biāo)準(zhǔn)，是一種公共救助資源的分配，是對(duì)家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的人口實(shí)行的差額補(bǔ)助的社會(huì)救助。[6]各地區(qū)一般規(guī)定，具有當(dāng)?shù)貞艨谇页Ｄ昃幼≡诋?dāng)?shù)?、家庭年收入低于戶籍所在地?dāng)年農(nóng)村生活最低保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民可以納入農(nóng)村最低生活保障范圍。各地區(qū)也會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定一些限制性條件，比如，湖南省規(guī)定以下五類人不可納入低保范圍：有勞動(dòng)能力，無(wú)正當(dāng)理由撂荒承包的土地、山林、水塘的；不按照規(guī)定如實(shí)申報(bào)家庭收入情況或者拒絕核查的；吸毒、賭博、嫖娼的；違反計(jì)劃生育超生的；法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。此外，在低保的金額和等級(jí)上會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況會(huì)有所不同。[7]

（二）失范現(xiàn)象

1.人情低保

人情低保是指按照相關(guān)政策并不滿足申請(qǐng)條件、不具備資格申請(qǐng)的一部分人，為了得到名額，通過(guò)人情關(guān)系獲得低保資格。這種人情低保在農(nóng)村更為常見，有些基層辦事人員本身就是當(dāng)?shù)厝?，很多親戚朋友借此攀附關(guān)系，通過(guò)私下靠人情或者與低保政策執(zhí)行人員達(dá)成某種利益交換等方式來(lái)獲得低保資格，這不僅是套取國(guó)家救助資金，更是對(duì)于那些真正需要幫助的貧困群眾的一種傷害，這些貧困群眾因此喪失低保申請(qǐng)名額，得不到幫扶，長(zhǎng)此以往，會(huì)對(duì)政府的公信力產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害。

2.鉆空子保

目前的低保政策資格認(rèn)定時(shí)，對(duì)家庭收入的核算方法缺少統(tǒng)一的規(guī)定，很多老百姓自發(fā)解讀低保政策，認(rèn)為只要讓大家產(chǎn)生同情心理、覺(jué)得自己生活困難，就能夠獲得低保申請(qǐng)的資格，于是通過(guò)生活中與鄰里講述，到鄉(xiāng)政府向辦事干部訴苦，講述自己悲慘的生活經(jīng)歷來(lái)獲取同情，以在道德倫理上站到弱者的位置，試圖營(yíng)造貧苦的人設(shè)博取同情，而低保政策的執(zhí)行者對(duì)其表象后的真實(shí)情況知之甚少，使這些弱勢(shì)群體極易通過(guò)法律和道德的空子來(lái)獲得低保資格。

3.偽貧困保

現(xiàn)在農(nóng)村的低保申請(qǐng)中存在 “不申白不申”的心理狀況，很多老百姓看到自己的朋友鄰居申請(qǐng)到了低保資格，認(rèn)為同樣處在農(nóng)村生活，憑什么他們能拿自己不能拿，認(rèn)為沒(méi)有申請(qǐng)就是吃虧，忽視了家庭勞動(dòng)力與收入的差異。有些家庭為了獲取低保資格，專門在家庭開支較大的期間進(jìn)行申請(qǐng)，如適齡兒童上學(xué)、子女結(jié)婚、老人生病等，但由于家庭勞動(dòng)力充足，這些大筆支出只會(huì)造成短暫性困難，在可承受的范圍內(nèi)，但也都成為申請(qǐng)低保的理由，這種情況極易使政策執(zhí)行者判斷混亂，需要通過(guò)實(shí)際走訪及查問(wèn)來(lái)綜合考慮，如果申請(qǐng)不通過(guò)，政策執(zhí)行者還會(huì)被指責(zé)不公平。農(nóng)村 “人人申請(qǐng)低保”成為辦事人員越來(lái)越頭疼的問(wèn)題。

4.無(wú)賴保

自國(guó)家實(shí)施低保政策以來(lái)，有一批人已經(jīng)在政策幫扶下實(shí)現(xiàn)了脫貧，退出了低保，而現(xiàn)在低保的申請(qǐng)對(duì)象呈現(xiàn)越來(lái)越年輕的態(tài)勢(shì)，這部分人大多數(shù)是村里游手好閑的單身未婚男性，認(rèn)為自己是農(nóng)村戶口，理應(yīng)享受國(guó)家每月按時(shí)發(fā)放的低保金資助，有勞動(dòng)能力卻不干事創(chuàng)業(yè)，等靠要思想嚴(yán)重，三番五次找村委和鄉(xiāng)政府耍無(wú)賴騙低保名額。還有一類人納入低保后，生活水平改善，當(dāng)家庭收入超過(guò)最低家庭收入標(biāo)準(zhǔn)后，采取隱瞞收入訴苦的方式，不愿退出低保。[8]

三、成因分析

（一）農(nóng)村總體低保發(fā)展水平不高

根據(jù)國(guó)家民政部公布的數(shù)據(jù)，截至2022年第四季度，農(nóng)村最低保障人口3 349.3萬(wàn)人，我國(guó)農(nóng)村貧困人口達(dá)8 000萬(wàn)，最低保障人口占比為41.8%，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)平均為每人每月582.1元，還有相當(dāng)一部分農(nóng)村困難群眾未能得到救助。此外，農(nóng)村最低保障的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)地方財(cái)政的實(shí)際承受能力來(lái)制定，各地標(biāo)準(zhǔn)差異較大，特別是中西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，社會(huì)保障體系建設(shè)落后，總體發(fā)展水平不高，難以滿足龐大的貧困人口需求。[9]

（二）政策制度不完善

目前低保對(duì)象的認(rèn)定和納入還存在著不清晰、不規(guī)范的問(wèn)題，盡管各省縣市都明確規(guī)定申請(qǐng)人需要長(zhǎng)期居住在當(dāng)?shù)厍揖哂袘艏?、年收入低于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但是在具體的認(rèn)定中，存在著認(rèn)定模糊的問(wèn)題，例如，在計(jì)算家庭收入的時(shí)候，計(jì)算范圍沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。此外，低保對(duì)象的識(shí)別措施也存在不規(guī)范的問(wèn)題，怎樣準(zhǔn)確識(shí)別申請(qǐng)人是否可以納入低保范圍，沒(méi)有政策性、法律性的依據(jù)，目前的做法大多數(shù)是實(shí)地考察和與對(duì)象談話、村委討論決定，這種非標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定方式隨意性較大，很多隱性收入難以被發(fā)現(xiàn)，認(rèn)定的公平性得不到保證。

（三）對(duì)政策錯(cuò)誤解讀

對(duì)政策的錯(cuò)誤解讀有兩方面：一方面是低保申請(qǐng)對(duì)象錯(cuò)誤地將社會(huì)救助政策理解為社會(huì)福利政策，認(rèn)為自身是弱勢(shì)群體，理應(yīng)拿到低保，由此通過(guò)各種手段去獲取低保資格，社會(huì)的人道主義關(guān)懷以及農(nóng)民的自我定位成為低保政策執(zhí)行中倫理失范的重要原因；[10]另一方面是低保政策執(zhí)行者錯(cuò)誤認(rèn)為誰(shuí)保都可以，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到貧困的差異性，對(duì)低保資格的確定全靠主觀判斷，在對(duì)低保人員的動(dòng)態(tài)管理中，過(guò)度依賴低保對(duì)象主動(dòng)退保，缺乏主動(dòng)性，導(dǎo)致在認(rèn)定程序上不規(guī)范不細(xì)致，在資格審查、確定保障對(duì)象、保存工作文件及落實(shí)優(yōu)惠政策等各個(gè)環(huán)節(jié)隨意性較大。

四、對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化政策執(zhí)行主體倫理規(guī)范

各級(jí)民政部門可以定期開展相關(guān)培訓(xùn)，強(qiáng)化政策執(zhí)行者的道德倫理教育，及時(shí)更新業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，強(qiáng)化工作技能，深入重點(diǎn)地區(qū)摸排情況，及時(shí)將符合條件的困難群眾納入救助保障范圍，切實(shí)兜住兜牢民生保障底線。政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際執(zhí)行情況，建立考核機(jī)制，將薪資水平與業(yè)務(wù)水平掛鉤，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，加大低保工作抽查，設(shè)立專門的督察部門，完善督查機(jī)制。對(duì)于政策的目標(biāo)對(duì)象，要強(qiáng)化其認(rèn)識(shí)，補(bǔ)齊信息差和強(qiáng)化個(gè)人倫理道德教育，政府部門應(yīng)該多渠道公開宣傳相關(guān)政策信息，保持社會(huì)救助服務(wù)熱線暢通，加快推廣使用相關(guān)小程序、手機(jī)App、在線服務(wù)平臺(tái)，拓寬救助申請(qǐng)途徑。[11]暢通咨詢渠道，為群眾答疑解惑，在村社區(qū)進(jìn)行政策講解，通過(guò)院壩會(huì)、微宣講等方式向群眾傳播正確觀念，鼓勵(lì)群眾勤勞致富，摒棄等靠要思想，培養(yǎng)群眾之間的關(guān)心關(guān)愛(ài)理念，把政府救助留給最需要的人。

（二）健全制度

進(jìn)一步明確農(nóng)村低保制度的保障對(duì)象，擴(kuò)大納入范圍，使符合條件的困難群眾都有機(jī)會(huì)納入低保管理。要實(shí)現(xiàn)納入對(duì)象收入計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)化，提高參保對(duì)象認(rèn)定的科學(xué)性，將外部觀察轉(zhuǎn)為可量化的收入水平標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范工資性收入核算辦法、細(xì)化贍養(yǎng)費(fèi)用核算、完善剛性支出扣減，科學(xué)評(píng)估財(cái)產(chǎn)狀況。加強(qiáng)低保的動(dòng)態(tài)管理，堅(jiān)持全面覆蓋、分類施保、動(dòng)態(tài)管理原則。落實(shí)低保減退政策，在識(shí)別納入的時(shí)候建立個(gè)人信息檔案，對(duì)于重點(diǎn)對(duì)象重點(diǎn)關(guān)注，如確實(shí)沒(méi)有勞動(dòng)力的老弱病殘幼人員可放在同一類管理，而那些有勞動(dòng)能力，但因病因?yàn)?zāi)造成短時(shí)間內(nèi)家庭收入低于最低貧困標(biāo)準(zhǔn)而需要救助的人群可放在重點(diǎn)關(guān)注類別，一旦其收入達(dá)標(biāo)脫離貧困要及時(shí)清退。完善單人單保政策，加強(qiáng)低保邊緣家庭認(rèn)定。

（三）加強(qiáng)資金保障

資金問(wèn)題是農(nóng)村低保的核心問(wèn)題，不同于城市低保有中央財(cái)政的支持，農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有中央財(cái)政的補(bǔ)助，但農(nóng)村地區(qū)卻是更加需要資金支持的。地方政府負(fù)有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，要發(fā)揮主要作用，將農(nóng)村最低生活保障納入財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政作為補(bǔ)充，加大轉(zhuǎn)移支付力度，同時(shí)也可以通過(guò)發(fā)動(dòng)社會(huì)力量建立扶貧基金等方式幫助低保資金補(bǔ)充，充分利用資源，形成合力，加大農(nóng)村低保資金保障力度。

五、結(jié)束語(yǔ)

好的政策應(yīng)該是公共政策與社會(huì)倫理的有機(jī)統(tǒng)一。積極探索政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的倫理問(wèn)題，不僅能對(duì)癥下藥不斷規(guī)范公眾社會(huì)公共倫理意識(shí)，使其內(nèi)化于心，更能有效幫助優(yōu)化現(xiàn)有政策，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好運(yùn)行，有效避免因倫理問(wèn)題導(dǎo)致的政策執(zhí)行不暢等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政策應(yīng)有的惠民利民效果。

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作者簡(jiǎn)介： 唐瑜潞，女，苗族，湖南鳳凰人，碩士研究生在讀，研究方向：公共管理。