摘要：進(jìn)入21世紀(jì)，愈來(lái)愈多的突發(fā)公共事件對(duì)政府應(yīng)急管理工作提出了更高要求，如何構(gòu)建地方政府應(yīng)急管理體系成為當(dāng)前行政管理研究的一個(gè)熱門(mén)課題。本文運(yùn)用文獻(xiàn)分析以及案例查閱等方法，以2021年河南鄭州 “7·20”特大暴雨災(zāi)害為例，研究我國(guó)地方政府在應(yīng)急管理體系建設(shè)上的現(xiàn)狀和問(wèn)題，為地方政府提供對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；應(yīng)急管理體系；突發(fā)事件

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視應(yīng)急管理體系建設(shè)。

習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類(lèi)災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化?！秉h的二十大報(bào)告指出：“我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期，各種‘黑天鵝‘灰犀牛事件隨時(shí)可能發(fā)生，我們必須增強(qiáng)憂患意識(shí)、堅(jiān)持底線思維?！币虼?，對(duì)地方政府應(yīng)急管理體系展開(kāi)研究是一項(xiàng)非常緊迫且現(xiàn)實(shí)的課題，對(duì)建立科學(xué)有效的應(yīng)急管理體系有重要意義。

一、鄭州市應(yīng)急管理體系建設(shè)背景

隨著應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展，我國(guó)應(yīng)急管理能力不斷提升，在發(fā)展過(guò)程中逐漸創(chuàng)造了屬于自己的優(yōu)勢(shì)與特色。在法律體系方面，我國(guó)已經(jīng)建立了以 《中華人民共和國(guó)憲法》為基礎(chǔ)、以 《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心、以相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系。[1]在組織設(shè)計(jì)方面，建立了常態(tài)化與非常態(tài)化應(yīng)急管理組織。常態(tài)化應(yīng)急管理組織即 “條塊設(shè)計(jì)”，“條”即縱向組織體系，目前包括中央—省—市—縣—鄉(xiāng)5級(jí)政府常設(shè)機(jī)構(gòu)；“塊”即橫向組織體系，根據(jù)突發(fā)事件的分類(lèi)對(duì)應(yīng)設(shè)置應(yīng)急管理部門(mén)，承擔(dān)相應(yīng)的應(yīng)急管理工作。非常態(tài)化應(yīng)急管理組織即應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，主要指為專(zhuān)門(mén)承擔(dān)某一項(xiàng)應(yīng)急管理任務(wù)而設(shè)立的臨時(shí)性的指揮領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在事件處理過(guò)程中實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指揮。在應(yīng)急行動(dòng)方面，主要包含四個(gè)階段：監(jiān)測(cè)—響應(yīng)—救援—恢復(fù)重建。在我國(guó)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)一般是根據(jù)屬地管理原則，由突發(fā)事件發(fā)生地政府根據(jù)危機(jī)情況采取對(duì)應(yīng)措施。

河南省鄭州市位于我國(guó)中部地區(qū)，是全國(guó)重要的交通樞紐之一。作為一個(gè)人流量大、人口密度大的省會(huì)城市，每年各類(lèi)突發(fā)事件發(fā)生率也在上漲。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄭州市應(yīng)急處置能力與水平也有了很大的進(jìn)步，應(yīng)急管理工作取得了一定的成效，建立健全了相關(guān)法規(guī)，目前已經(jīng)形成以 《鄭州市突發(fā)公共事件總體預(yù)案》 《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》為主體的應(yīng)急管理體系，同時(shí)還成立了相關(guān)應(yīng)急管理處置部門(mén)，多措并舉落實(shí)各項(xiàng)工作。

二、鄭州市應(yīng)急管理體系建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）應(yīng)急預(yù)案體系不完善

完善的應(yīng)急預(yù)案是處理危機(jī)最好的指南，是危機(jī)來(lái)臨時(shí)最有效的執(zhí)行方案。預(yù)案本身并非法律，而是法律的執(zhí)行方案。由于鄭州市預(yù)案體系的不完整，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣趹?yīng)急管理過(guò)程中防范不及時(shí)、應(yīng)對(duì)不到位，造成了嚴(yán)重的消極影響。主要問(wèn)題包括：一是預(yù)案內(nèi)容不全面。如鞏義市和鄭州市水利局都沒(méi)有編制相關(guān)的部門(mén)水災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，郭家咀水庫(kù)沒(méi)有制訂防汛搶險(xiǎn)計(jì)劃以及應(yīng)急預(yù)案，鄭州市地鐵集團(tuán)沒(méi)有制定相應(yīng)的防汛專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，導(dǎo)致在暴雨災(zāi)害發(fā)生時(shí)出現(xiàn)無(wú)案可循的情況。二是預(yù)案內(nèi)容有缺失。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的關(guān)于 《省 （區(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架》中明確規(guī)定，當(dāng)?shù)卣谥朴啈?yīng)急計(jì)劃時(shí)必須明確各部門(mén)的職責(zé)及與相關(guān)單位的應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，但是鄭州市的防汛計(jì)劃只是對(duì)各部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，并沒(méi)有對(duì)應(yīng)急計(jì)劃以及各部門(mén)工作流程進(jìn)行詳細(xì)的協(xié)調(diào)與規(guī)劃，甚至有些預(yù)案納入的成員單位都不足，如鄭州市城市管理局在制定預(yù)案時(shí)并沒(méi)有對(duì)地鐵公司的防汛職責(zé)做出明確規(guī)定，其產(chǎn)生的消極影響就是應(yīng)急成員單位職責(zé)空缺、指揮機(jī)構(gòu)指揮缺位。當(dāng)常莊水庫(kù)出現(xiàn)管涌險(xiǎn)情后，各市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)都在奔走，無(wú)人整合信息、統(tǒng)籌指揮，導(dǎo)致應(yīng)急處置嚴(yán)重滯后，失去了對(duì)險(xiǎn)情的及時(shí)研判。三是預(yù)案內(nèi)容缺乏可操作性。大多數(shù)基層單位計(jì)劃都較為單一，預(yù)案內(nèi)容的針對(duì)性不強(qiáng)。同時(shí)應(yīng)急方案也沒(méi)有得到廣泛宣傳，導(dǎo)致許多耗費(fèi)了大量資源的應(yīng)急方案并不為決策者和普通民眾所熟悉。

（二）應(yīng)急管理機(jī)制不健全

順暢的體制機(jī)制是保證應(yīng)急管理體系正常運(yùn)行的前提。鄭州市暴雨防汛應(yīng)急管理涉及跨不同行政層級(jí)、職能部門(mén)、管理體制的應(yīng)急主體，并各自負(fù)責(zé)相應(yīng)等級(jí)的防汛應(yīng)急預(yù)案、工作流程和行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)部制度眾多但彼此間缺少明確的銜接機(jī)制，導(dǎo)致應(yīng)急行動(dòng)分散。一是預(yù)警預(yù)控響應(yīng)機(jī)制不銜接。氣象部門(mén)的預(yù)警行動(dòng)與其他部門(mén)的行動(dòng)之間出現(xiàn)了斷裂帶，在7月19日，當(dāng)氣象部門(mén)發(fā)出第一個(gè)暴雨紅色預(yù)警的時(shí)候，鄭州市的防汛指揮部并沒(méi)有按照要求作出相應(yīng)的反應(yīng)，交通局、鄭州市各區(qū)縣和鄭州地鐵公司也沒(méi)有作出相應(yīng)的預(yù)防和控制措施，錯(cuò)失了應(yīng)對(duì)危機(jī)的最佳時(shí)間。二是信息溝通機(jī)制不暢通。防汛過(guò)程中涉及主體眾多，各部門(mén)掌握各自收集的信息，缺乏信息共享與聯(lián)通。如鄭州地鐵5號(hào)線發(fā)生的事故就是政府部門(mén)與地鐵公司之間缺乏溝通、各自為政而導(dǎo)致的后果。此外，據(jù)鄭州 “7·20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報(bào)告，在防汛過(guò)程中政府信息報(bào)送存在遲報(bào)瞞報(bào)問(wèn)題。[2]應(yīng)急主體對(duì)信息的隱瞞不但加大了社會(huì)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的成本，也導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)損失慘重，群眾對(duì)政府的信任度下降。三是權(quán)責(zé)主體缺位錯(cuò)位。應(yīng)急主體防汛權(quán)責(zé)不匹配、權(quán)力與專(zhuān)業(yè)性不匹配。一方面，重要行政部門(mén)不作為。如郭家咀水庫(kù)因溢洪道被臨時(shí)施工便道堵塞而發(fā)生漫頂重大險(xiǎn)情，工作人員上報(bào)卻并未得到解決。市政府具有基建規(guī)劃的管理權(quán)，但不承擔(dān)防汛責(zé)任，而下級(jí)區(qū)政府身負(fù)防汛監(jiān)督的職責(zé)卻沒(méi)有干預(yù)項(xiàng)目的權(quán)力，這種權(quán)責(zé)不匹配，使防汛工作難以開(kāi)展。另一方面，行政權(quán)力錯(cuò)位。如氣象部門(mén)分級(jí)預(yù)警機(jī)制就是把專(zhuān)門(mén)的信息轉(zhuǎn)化成緊急信號(hào)的一種設(shè)計(jì)，然而行政權(quán)力干涉氣象專(zhuān)業(yè)預(yù)警職責(zé)，氣象部門(mén)每年為應(yīng)對(duì)考核要發(fā)布上百個(gè)預(yù)警，且內(nèi)容方式程式化，使其他部門(mén)很難只依據(jù)紅色預(yù)警進(jìn)行決策，專(zhuān)業(yè)信息對(duì)緊急決策的支撐力大大減弱。

（三）應(yīng)急管理主體能力不足

突發(fā)事件的有效應(yīng)對(duì)依賴(lài)于主體的指揮能力，政府主體的風(fēng)險(xiǎn)研判以及統(tǒng)籌指揮是應(yīng)急管理體系運(yùn)行的動(dòng)力與支點(diǎn)。然而在此次災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，政府層面出現(xiàn)了重大失誤。一是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力不足。決策者應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)往往需要依靠及時(shí)準(zhǔn)確的消息作出判斷，然而在這次災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，一方面決策主體主觀臆斷北方并不會(huì)出現(xiàn)洪澇等大規(guī)模災(zāi)害，并未及時(shí)做出應(yīng)對(duì)措施；另一方面信息傳遞存在誤差，氣象部門(mén)對(duì)降雨量預(yù)報(bào)明顯偏小且主要集中在偏西偏北部，最終導(dǎo)致決策主體的判斷失誤。二是指揮動(dòng)員能力不強(qiáng)。相較于洛陽(yáng)、鶴壁等地方，鄭州市先是錯(cuò)過(guò)了7月17—18日的政治動(dòng)員關(guān)鍵期，隨后又錯(cuò)過(guò)了19—20日的社會(huì)動(dòng)員關(guān)鍵期。在此之前河南省委省政府對(duì)防汛工作已經(jīng)作出了部署，7月16日省長(zhǎng)主持工作會(huì)議且簽發(fā)了 “河南省防汛抗旱指揮部指揮長(zhǎng) （2021）號(hào)令”，[3]然而鄭州市各主要負(fù)責(zé)人卻并未跟進(jìn)開(kāi)展相關(guān)工作。三是風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足。政府和公眾對(duì)洪澇災(zāi)害的威脅性認(rèn)識(shí)不到位，長(zhǎng)期以來(lái)在重發(fā)展輕安全的觀念引導(dǎo)下忽略了防災(zāi)能力建設(shè)，應(yīng)急教育與培訓(xùn)發(fā)展滯后，宣傳也只是表面文章，社會(huì)公眾對(duì)危機(jī)的認(rèn)識(shí)比較淺顯，過(guò)分依賴(lài)政府援助。如在氣象部門(mén)發(fā)布紅色暴雨預(yù)警之后，許多民眾依舊正常上下班，甚至發(fā)生了政府在對(duì)災(zāi)民進(jìn)行轉(zhuǎn)移后，一些人又返回到受災(zāi)點(diǎn)從而遇害的情況。[4]

三、構(gòu)建地方政府應(yīng)急管理體系的對(duì)策建議

（一）健全地方政府應(yīng)急預(yù)案體系

第一，政府應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件總體預(yù)案的要求對(duì)應(yīng)急預(yù)案的編制、審批、發(fā)布、修訂等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范化處理，并加強(qiáng)對(duì)預(yù)案的管理；第二，各個(gè)職能部門(mén)在制訂和修訂應(yīng)急方案的同時(shí)還要充分考慮方案對(duì)象的特點(diǎn)，并結(jié)合本區(qū)域的特點(diǎn)制訂適合本區(qū)域特點(diǎn)的應(yīng)急方案，保證其周密可行；第三，在突發(fā)事件應(yīng)急計(jì)劃中要對(duì)各個(gè)部門(mén)和主體的權(quán)力、責(zé)任做出清晰的界定。為確保政府在突發(fā)事件中的權(quán)威性，編寫(xiě)的應(yīng)急總預(yù)案應(yīng)該交由地方人大審核，各次級(jí)預(yù)案也應(yīng)交由人大備案。[5]同時(shí)，應(yīng)急部門(mén)也可以建立能夠自動(dòng)啟動(dòng)預(yù)案的系統(tǒng)。

（二）健全應(yīng)急管理機(jī)制

首先，要健全預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制?，F(xiàn)代應(yīng)急管理的核心在于提高預(yù)警預(yù)防能力。[6]目前，地方政府的預(yù)警能力較弱、監(jiān)控手段較落后。必須要加大對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)強(qiáng)度，強(qiáng)化災(zāi)害監(jiān)測(cè)，建立健全預(yù)警系統(tǒng)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)信息智能平臺(tái)。其次，健全信息溝通機(jī)制。一是健全各相關(guān)部門(mén)之間的信息匯報(bào)與共享機(jī)制，并形成一套以應(yīng)急管理平臺(tái)為基礎(chǔ)上報(bào)信息的快速響應(yīng)機(jī)制以及輿論采集與分析機(jī)制。在加強(qiáng)信息報(bào)告工作的同時(shí)，還要通過(guò)社會(huì)公眾報(bào)告、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度、設(shè)立基層信息員等多種方式來(lái)拓展信息報(bào)告渠道。二是實(shí)現(xiàn)政府與媒體的良性互動(dòng)。媒體是政府信息來(lái)源的重要渠道，政府必須與媒體建立良性的合作關(guān)系。最后，健全政府信息公開(kāi)制度。[7]政府應(yīng)該構(gòu)建健全的信息網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)官方網(wǎng)站，并制定信息公開(kāi)條例，運(yùn)用法律手段對(duì)信息的傳播進(jìn)行指導(dǎo)，積極高效地做好與公眾的溝通工作，同時(shí)也要加強(qiáng)與外部媒體的合作和交流，保證所有的政策都能被外界正確理解。

（三）加強(qiáng)意識(shí)整合與應(yīng)急培訓(xùn)

一方面，要著力增強(qiáng)政府部門(mén)管理人員、執(zhí)行人員等主體對(duì)緊急事件的敏感度和專(zhuān)業(yè)技能，[8]提高警惕性，在災(zāi)害未發(fā)生時(shí)采取行動(dòng)及時(shí)制止，在災(zāi)害發(fā)生后利用自己的專(zhuān)業(yè)能力與各部門(mén)協(xié)調(diào)行動(dòng)，將其控制在最小范圍內(nèi)，防止擴(kuò)散，在災(zāi)害后盡快恢復(fù)社會(huì)秩序，讓民眾回歸正常生活；[9]另一方面，對(duì)人民群眾進(jìn)行危機(jī)教育和訓(xùn)練是一項(xiàng)重要的工作。[10]政府部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)大眾的應(yīng)急知識(shí)的培訓(xùn)，并做好應(yīng)急宣傳教育，提升社會(huì)公眾的危機(jī)意識(shí)、防范意識(shí)和自救互救的能力。

四、結(jié)束語(yǔ)

有效控制突發(fā)事件的破壞性后果是政府應(yīng)急管理工作的核心目標(biāo)，也是政府行政能力最直觀的表征。隨著科技的日益發(fā)展，社會(huì)對(duì)地方政府的應(yīng)急管理能力也提出了更高的要求。我們相信，隨著社會(huì)的發(fā)展，政府各項(xiàng)能力建設(shè)也必將有更加長(zhǎng)足的進(jìn)步，對(duì)于危機(jī)事件的認(rèn)識(shí)也將更加深入，對(duì)于危機(jī)與突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)也將更加熟練，政府應(yīng)急管理體系建設(shè)也會(huì)愈發(fā)完善。

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作者簡(jiǎn)介： 莫騏瑞，女，漢族，河南安陽(yáng)人，碩士研究生在讀，研究方向：行政管理。