姜鄲 齊明雪

摘要：大慶這座城市為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。由于政府的生態(tài)環(huán)保專業(yè)隊伍建設(shè)不完善、考核問責(zé)機(jī)制不健全、財權(quán)與事權(quán)不匹配等問題，導(dǎo)致大慶市政府生態(tài)職能履行面臨如下困境：一是部門及政府間協(xié)同不足，整治工作效果不佳；二是執(zhí)法監(jiān)管不到位，源頭杜絕不力；三是財政投入不足，治理任務(wù)艱巨等。本文根據(jù)大慶市政府履職中存在的問題及其原因，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)，從增進(jìn)政府各主體協(xié)同性、加大財政投入力度、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保人才引進(jìn)和培養(yǎng)等方面對加強(qiáng)大慶市政府生態(tài)職能履行提出建議，希望能對改進(jìn)大慶市政府乃至資源型城市政府生態(tài)職能的履行提供幫助。

關(guān)鍵詞：大慶市政府；政府職能；生態(tài)治理；資源型城市

資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市。[1]“綠水青山就是金山銀山”，資源型城市作為我國重要的能源資源戰(zhàn)略保障基地，其生態(tài)治理是否有效是影響國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。大慶作為我國重要的以石油開采為主的資源型城市，面臨著資源消耗過度和發(fā)展失衡等挑戰(zhàn)。分析大慶市政府在生態(tài)職能履行中所面臨的困難，并提出合理建議，對于實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的綠色健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究背景

近年來，全球環(huán)境資源約束日益加劇，能源供需矛盾不斷突出，生態(tài)環(huán)境承載能力逐漸降低，引發(fā)各國政府和社會各界的高度重視。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展已成為當(dāng)代城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的價值目標(biāo)和行為取向，尤其是對自然資源形成 “強(qiáng)依賴”的傳統(tǒng)資源型城市。[2]傳統(tǒng)型的資源型城市面臨嚴(yán)峻的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。[3]

從目前的國內(nèi)情況來看，我國資源型城市經(jīng)濟(jì)逐漸下滑，資源環(huán)境污染現(xiàn)象嚴(yán)重，社會矛盾日益增多。對于資源型城市而言，突破原有的發(fā)展方式、優(yōu)化政府的生態(tài)職能已經(jīng)迫在眉睫。黨的二十大報告對資源型城市政府生態(tài)職能建設(shè)提出了新的要求，政府職能的轉(zhuǎn)變是城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵步驟之一。

大慶作為擁有龐大石油儲量的資源型城市，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。但隨著大慶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的失衡，生態(tài)治理的需求愈發(fā)緊迫，加強(qiáng)政府生態(tài)職能建設(shè)也變得至關(guān)重要。繼習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會上首次提出 “創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念之后，黨的十九大、二十大報告又多次強(qiáng)調(diào)新發(fā)展理念。由此可見，強(qiáng)化政府生態(tài)職能勢在必行，只有加強(qiáng)政府生態(tài)職能建設(shè)，才能真正實(shí)現(xiàn)資源型城市的綠色轉(zhuǎn)型以及持續(xù)健康發(fā)展。

二、大慶市政府生態(tài)職能履行的困境

政府作為為民眾提供良好公共產(chǎn)品的主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起資源型城市生態(tài)治理的主要責(zé)任。[4]資源型城市生態(tài)治理的成效與政府生態(tài)職能履行的效果密切相關(guān)。然而，大慶市政府在履行生態(tài)職能過程中面臨以下困境。

（一）部門及政府間協(xié)同不足，整治工作效果不佳

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要地位，要求將其融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)中去，這表明政府生態(tài)職能的履行是需要各個部門協(xié)同配合的，只有每個部門切實(shí)履行自身的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，才能保證政府生態(tài)職能的發(fā)揮。以大慶市畜禽養(yǎng)殖場環(huán)境污染治理工作為例，主要由生態(tài)環(huán)境、自然資源和財政等市直有關(guān)部門和有關(guān)縣區(qū)政府協(xié)同完成，是一種黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、多個有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的綜合管理性工作。但在實(shí)際工作中，由于職責(zé)職權(quán)劃分不明以及不同部門對于自身生態(tài)職能的重視程度不同，存在效率低下的問題，政府各職能部門及各區(qū)縣政府之間協(xié)同不足，履職效果不佳。2022年12月，中央環(huán)保督察組曝光了大慶市肇州縣衛(wèi)星牧場將尿液排入場內(nèi)無防滲措施的坑塘，周邊水體受到污染等問題。這一問題在以往中央和省級環(huán)保督察過程中就出現(xiàn)過，但這類環(huán)境污染問題依舊存在，說明大慶市生態(tài)環(huán)境等部門及屬地政府履職履責(zé)還存在不足，各部門以及各級政府相互之間的協(xié)調(diào)配合還不夠緊密，未能做到環(huán)環(huán)相扣，存在監(jiān)管缺位等問題。

（二）執(zhí)法監(jiān)管不到位，源頭杜絕不力

大慶市近年來逐步加強(qiáng)了對于生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法監(jiān)管力度，相關(guān)部門也逐漸擔(dān)負(fù)起自身的生態(tài)環(huán)保責(zé)任，取得了較為顯著的成效，但在執(zhí)法監(jiān)管方面仍存在一定的問題，破壞生態(tài)以及污染環(huán)境的行為仍有容身之處。具體來說，第一，執(zhí)法監(jiān)管力度不大，執(zhí)法不夠嚴(yán)格，有些執(zhí)法監(jiān)管部門存在畏難情緒，對于一些重污染企業(yè)不敢較真碰硬，單純依靠罰款的形式并不能有效規(guī)范這些企業(yè)的生態(tài)行為，致使污染環(huán)境的現(xiàn)象絡(luò)繹不絕；第二，執(zhí)法監(jiān)管存在漏洞，沒有形成常態(tài)化監(jiān)管，往往是在特定時間集中力量行動，其余時間相對松散，導(dǎo)致一些企業(yè)在檢查結(jié)束后仍我行我素，繼續(xù)對周邊居民生活以及生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響；第三，執(zhí)法監(jiān)管相對滯后，現(xiàn)階段大慶市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管對于源頭控制和規(guī)劃不足，據(jù)2022年省環(huán)保督察反饋，仍存在生活污水直排亂排情況，而針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)要從 “控源頭、管過程、重懲處”三個方面開展工作，要重視從源頭上杜絕危害生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)入。

（三）財政投入不足，治理任務(wù)艱巨

由于生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品屬性，因而資源型城市眾多生態(tài)環(huán)境歷史遺留問題的解決以及當(dāng)下生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展都需要政府提供足夠的資金予以支持。[5]從2019—2023年大慶市財政節(jié)能環(huán)保支出情況 （詳見表1）可知，大慶市政府已經(jīng)在生態(tài)環(huán)境問題治理方面上投入了一定資金。但近年來節(jié)能環(huán)保支出增長率波動幅度較大，2020年和2021年甚至出現(xiàn)了負(fù)增長的現(xiàn)象，2021年節(jié)能環(huán)保支出降幅為26.2%，占財政支出比重相對較小。盡管2022年節(jié)能環(huán)保投入了5.5億元，節(jié)能環(huán)保支出占公共財政支出比重也達(dá)到1.5%，但與大慶市現(xiàn)存的治理任務(wù)相比，仍存在缺口。與人們生活息息相關(guān)的生活垃圾、城市污水處理等生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施供給不足，尤其在農(nóng)村地區(qū)，污水處理設(shè)施建設(shè)滯后，污水處理能力難以滿足民眾基本生產(chǎn)生活需要，生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)依舊艱巨。

三、大慶市政府生態(tài)職能履行困境的原因分析

（一）缺乏生態(tài)行政意識

大慶市政府生態(tài)職能履行出現(xiàn)問題，主要在于政府行政人員缺乏生態(tài)行政意識。雖然大慶市政府近年來在日常工作中逐步重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但部分縣區(qū)政府和有關(guān)部門受長期形成的思維方式影響頗深，生態(tài)行政意識還比較淡薄，不利于政府生態(tài)職能的履職。2023年6月28日，第二輪中央環(huán)保督察組反饋意見顯示：“2019年，大慶市將與安肇新河連通的12個湖泊水庫、4條河流排干劃定為地表水環(huán)境功能區(qū)，有關(guān)區(qū)縣和部門擱置一旁，置之不理，始終未按水環(huán)境功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行治理?！笔軅鹘y(tǒng)以GDP為導(dǎo)向的政績觀影響，部分政府行政人員重發(fā)展輕生態(tài)的思想根深蒂固，進(jìn)行決策時常常將經(jīng)濟(jì)利益放在首位，對于生態(tài)環(huán)境的影響考量較少，忽視自身的生態(tài)責(zé)任。此外，大慶市生態(tài)環(huán)境專業(yè)人才短缺，面對很多工作任務(wù)心有余而力不足，也會影響實(shí)際履職的效果。

（二）考核問責(zé)機(jī)制不健全

一方面，針對性的生態(tài)法制不夠完善。當(dāng)前大慶市生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法規(guī)制度多是依托國家或省級層面的環(huán)境法律法規(guī)開展工作，與省內(nèi)其他地市的法規(guī)制度大同小異，生態(tài)環(huán)境法規(guī)制度的內(nèi)生性較差?；蚴嵌嘁砸?guī)劃、指導(dǎo)意見、實(shí)施方案等形式提供政策保障，法律約束力不足，使該地區(qū)面臨一些頑固的生態(tài)環(huán)境問題，不利于生態(tài)環(huán)境部門工作人員依法進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管。另一方面，追究問責(zé)和考核機(jī)制不完善，對于政府行政人員約束和激勵效果一般。雖然大慶市政府頒布了 《大慶市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)清單 （2022年版）》，以推進(jìn)責(zé)任法定化，但因?yàn)閷?shí)施時間較短，成效還不夠顯著，對于有關(guān)部門工作效能提升有限，這也是政府生態(tài)職能履行不到位的原因之一。

（三）財權(quán)與事權(quán)不匹配

財政投入不足的主要原因是財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一，任務(wù)重經(jīng)費(fèi)少。1994年推行分稅制改革，財權(quán)上收而事權(quán)下壓，地方政府存在財少事多的困境。面對這種財政壓力狀況，資源型城市政府為追求財稅增長，往往更傾向于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，給高耗能、高排放但能帶來巨大產(chǎn)值和財政收入的項(xiàng)目和企業(yè) “開綠燈”，而不愿或者無力去履行生態(tài)職能，積攢了一些生態(tài)環(huán)境問題。中央政府為解決這一問題采取轉(zhuǎn)移支付和推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度的方式，但是由于轉(zhuǎn)移支付比例不高、補(bǔ)償制度建設(shè)尚未完善等原因，還有很長的路要走。歷史問題的堆積再加上財政投入的不足，成為該地區(qū)政府生態(tài)職能履行效率不高、生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)度緩慢的原因之一。

四、完善大慶市政府生態(tài)職能履行的對策建議

要想實(shí)現(xiàn)大慶的綠色持續(xù)健康發(fā)展，大慶市政府生態(tài)職能建設(shè)必須考慮以下幾個方面。

（一）增進(jìn)政府內(nèi)部及政府間協(xié)同性

地方政府要想有效履行生態(tài)職能，就要要求每個部門切實(shí)擔(dān)負(fù)起自身的生態(tài)環(huán)保責(zé)任，在強(qiáng)化政府行政人員生態(tài)行政意識的同時，還要增進(jìn)政府內(nèi)部及政府間的協(xié)同性。一方面，保證政府內(nèi)部形成生態(tài)職能履職合力。持續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步理順部門職能，清晰劃分權(quán)責(zé)，充分依托互聯(lián)網(wǎng)平臺構(gòu)建科學(xué)高效的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)政府各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)部門間的信息對稱，做到彼此監(jiān)督，避免 “單兵作戰(zhàn)”，使各個部門在整個過程中各司其職、相互配合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另一方面，生態(tài)環(huán)境部門要不斷提升自身的監(jiān)管能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，進(jìn)一步落實(shí)和完善環(huán)保垂改和綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，形成獨(dú)立且統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管，不斷提高執(zhí)法效能。針對資源型城市現(xiàn)存的突出生態(tài)環(huán)境問題，可以成立多部門協(xié)同參與的專項(xiàng)整治行動小組，解決以往部門單獨(dú)行動工作效率低下、整治效果不佳的問題，真正形成 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，多個有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合”的綜合管理體制，從而更好地治理大慶歷史遺留的生態(tài)環(huán)境問題。

（二）加大財政投入力度

大慶由于長期持續(xù)的資源開發(fā)，生態(tài)環(huán)境歷史遺留問題眾多，加上城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重的局面短期內(nèi)較難轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)頗重，為此需要不斷加大財政投入力度，加大撥款力度，為政府治理生態(tài)問題提供經(jīng)費(fèi)。一是要進(jìn)一步落實(shí)生態(tài)環(huán)保財稅政策，設(shè)立生態(tài)修復(fù)與再造、生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的專項(xiàng)資金，特別是對于突出生態(tài)環(huán)境問題給予更多關(guān)注。二是要進(jìn)一步規(guī)范環(huán)保專項(xiàng)資金的使用，保證資金使用效率。政府相關(guān)部門應(yīng)不斷加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境污染治理以及生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)資金的申報、使用和審計制度建設(shè)，確保資金得到?？顚Ｓ茫嬲鋵?shí)到工作任務(wù)中去。三是要積極爭取上級政府資金扶持。大慶市政府由于生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)重，并且受到經(jīng)濟(jì)下行財政收入增長緩慢、財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一等因素的影響，缺乏足夠的資金支撐政府生態(tài)職能的發(fā)揮。對于曾為國家經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)貢獻(xiàn)巨大而又正陷入困境的石油城市，中央政府和省級政府有責(zé)任和義務(wù)幫助其脫困，以保障該地區(qū)政府生態(tài)職能的有效履行。

（三）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保人才引進(jìn)和培養(yǎng)

大慶的生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)艱巨且復(fù)雜，需要專業(yè)的生態(tài)環(huán)保人才進(jìn)行指導(dǎo)操作。第一，要加大生態(tài)環(huán)保專業(yè)人才的培養(yǎng)，除了對傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理人才培養(yǎng)外，可在高校增設(shè)關(guān)于固廢處理、塌陷修復(fù)、植被恢復(fù)、地質(zhì)礦產(chǎn)環(huán)境保護(hù)等資源型城市突出問題的相關(guān)課程與專業(yè)，優(yōu)化專業(yè)人才培養(yǎng)模式，使人才隊伍的知識、專業(yè)結(jié)構(gòu)與當(dāng)前資源型城市生態(tài)環(huán)保任務(wù)相匹配。第二，要擴(kuò)大資源型城市環(huán)保部門現(xiàn)有人員編制與崗位，來解決人手緊缺的問題。同時，通過有吸引力的政策措施，針對性引進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面專業(yè)人才，為大慶市政府生態(tài)職能履行提供智力支持。第三，要重視對于政府行政人員生態(tài)素養(yǎng)的培育，生態(tài)環(huán)保責(zé)任分散在各個部門之中，面對要求越來越高的生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)，除了生態(tài)環(huán)境部門需具備生態(tài)素養(yǎng)以外，全體政府行政人員都應(yīng)提升自身生態(tài)素養(yǎng)，可通過線上線下培訓(xùn)、講座等多種方式進(jìn)行提高，還可以與本地高校簽訂戰(zhàn)略協(xié)議，在人才培養(yǎng)方面開展合作，增強(qiáng)其生態(tài)職能履職能力。對于環(huán)保執(zhí)法人員還應(yīng)開展專門的規(guī)范化培訓(xùn)，培養(yǎng)一支高水平的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍。

五、結(jié)束語

加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，推動社會和諧、可持續(xù)發(fā)展，是我國社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略，是地方政府不可推卸的責(zé)任。加強(qiáng)大慶地方政府生態(tài)職能建設(shè)，對該地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)，乃至全國資源型城市的生態(tài)文明建設(shè)大局，都有重要的意義，必須長期堅持。針對大慶市政府生態(tài)職能履行中存在的問題，提出改進(jìn)措施，做好后續(xù)的城市生態(tài)文明建設(shè)和區(qū)域環(huán)境治理，對推動該地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展和全國的生態(tài)文明建設(shè)無疑具有強(qiáng)大的推動作用和重要現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見[EB/OL].[2007-12-24].國務(wù)院政策文件庫.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengcewenjianku/.

[2] 孫軒.當(dāng)前我國資源型城市推動綠色轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)與對策[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021，35（12）：7-13.

[3] 戚德龍.再生型資源城市可持續(xù)發(fā)展中政府生態(tài)職能研究[D].南寧：廣西大學(xué)，2019.

[4] 王從彥，劉麗萍.新時代政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新優(yōu)化路徑[J].山東行政學(xué)院學(xué)報，2020（04）：24-29.

[5] 祝紀(jì)璇.資源型城市政府生態(tài)職能履行問題研究[D].長春：吉林財經(jīng)大學(xué)，2022.

課題項(xiàng)目： 1.省高校人才引進(jìn)科研啟動費(fèi)資助項(xiàng)目：基層治理效能提升中城市社區(qū)互動治理的創(chuàng)新機(jī)制研究（項(xiàng)目編號：13051202022）；

2.黑龍江省省高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目：新時代青年參與城市社區(qū)互動治理創(chuàng)新機(jī)制研究（項(xiàng)目編號：2021YDW-02）；

3.黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“互動式治理視角下城市基層治理能力提升機(jī)制研究” （項(xiàng)目編號：21ZZC253）。

作者簡介： 姜鄲，女，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，博士，講師，研究方向：地方政府與基層治理；

齊明雪 （通訊作者），男，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，碩士研究生在讀，研究方向：地方政府與基層治理。