摘要：黨的十九大報(bào)告指出，“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”已成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，故而公民社會(huì)的構(gòu)建迫在眉睫。然而，政務(wù)輿情的信息不對(duì)稱造成政府與公民之間的溝通問(wèn)題，對(duì)社會(huì)治理起到一定的阻礙作用。本文綜述了嵌入型治理、合作型治理、元治理及“善治”等既有理論，從北京市“城中村”型社區(qū)的治理現(xiàn)狀出發(fā)，運(yùn)用“群體—行為—績(jī)效”的社區(qū)治理考核方法對(duì)居民政治參與的水平進(jìn)行論證，并提出相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；“城中村”；公民社會(huì)；政治參與；政務(wù)輿情

黑堡宣言指出：“公共行政的任務(wù)在于共同進(jìn)行賢明的治理?！盵1]這與黨的十九大報(bào)告蘊(yùn)含的內(nèi)在精神高度一致，即重視共建共治共享的基層社會(huì)治理制度，將構(gòu)建關(guān)注公共利益的基層社會(huì)治理新格局作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。這一舉措旨在化解人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感與安全感。

為使所有人都能在國(guó)家治理中發(fā)揮自身的最大價(jià)值，公民社會(huì)的構(gòu)建與完善成為亟待解決的重要課題。所謂公民社會(huì)，指的是民眾通過(guò)對(duì)話方式對(duì)社會(huì)治理主體進(jìn)行監(jiān)督，并積極參與公共領(lǐng)域政治決策活動(dòng)的一種社會(huì)形態(tài)。這種社會(huì)形態(tài)將社區(qū)作為公民社會(huì)建設(shè)的基點(diǎn)，積極促成公民與政府之間的有效溝通與沖突解決，從而起到充當(dāng)個(gè)人與社會(huì)之間緩沖中介的作用。[2]

在法治化和規(guī)范化的前提下，出于鼓勵(lì)公民更多參與公共政策的考慮，社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)從原本的政府行政組織主導(dǎo)向政府與社區(qū)居民等多元主體共同對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理的形式轉(zhuǎn)變，真正讓人民群眾成為社區(qū)或社會(huì)治理的最終評(píng)判者，把國(guó)家治理變成由億萬(wàn)人民一同參與的生動(dòng)實(shí)踐。[3]這不僅因?yàn)槿嗣袢罕娛菤v史的創(chuàng)造者與推動(dòng)者，更是因?yàn)楣残姓谋举|(zhì)就在于公共精神。

現(xiàn)行政府與公民的溝通機(jī)制存在一定問(wèn)題。公共部門(mén)作為政策的制定者與社區(qū)居民及其他私人部門(mén)之間存在著“委托—代理”關(guān)系，這就造成顯著的政務(wù)輿情信息不對(duì)稱，政府由于掌握較多的事前信息，故而可以作出服務(wù)于自身利益的決策，盡管有時(shí)這種決策會(huì)對(duì)執(zhí)行者造成侵害。[4]同時(shí)，閉塞的交流通道、無(wú)用的信息冗余、錯(cuò)誤的政策導(dǎo)向……種種因素都可能直接導(dǎo)致公民認(rèn)同度的降低，政府的合法性危機(jī)隨之出現(xiàn)，社區(qū)居民會(huì)減少對(duì)公共利益的“忠誠(chéng)投入”。為了避免這一問(wèn)題，就必須對(duì)社區(qū)治理現(xiàn)狀進(jìn)行分析并提出相應(yīng)措施。

一、理論回顧

在現(xiàn)代社會(huì)，民主與自由的價(jià)值被人們普遍接受，這也成為國(guó)家治理對(duì)公民政治參與極為重視的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?；诓煌囊暯?，學(xué)者就治理理論進(jìn)行了不同的闡釋，對(duì)多元的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理有助于解決社區(qū)治理中的具體問(wèn)題。

奧斯特羅姆的民主行政理論指出，在多中心治理模式下，行政將會(huì)通過(guò)合作與競(jìng)爭(zhēng)的相互交織達(dá)成共識(shí)與一致，相比于唯一的權(quán)力核心能更有效地回應(yīng)民眾需求。[5]為了實(shí)現(xiàn)多中心治理，杜力提出了嵌入型治理的分析框架，即社會(huì)組織利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與制度規(guī)則等合法途徑介入政府決策的過(guò)程。[6]結(jié)合中國(guó)的社會(huì)實(shí)際，這一理論提倡社區(qū)的多元主體嵌入政府行政組織，政府與社會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系彼此滲透，加強(qiáng)相互監(jiān)督，從而提高公民社會(huì)的自治能力。[7]

隨著社會(huì)對(duì)政府依賴程度的下降，二者可以展開(kāi)平等的合作，合作治理能有效防范單一政府治理主體下機(jī)構(gòu)龐雜、人浮于事和權(quán)威膨脹的“帕金森定律”。[8]與注重社會(huì)能動(dòng)性的嵌入型治理不同，這一制度安排更加強(qiáng)調(diào)政府使權(quán)力流向合作對(duì)象的自發(fā)行為，意圖打破孤立的權(quán)力流動(dòng)機(jī)制，將非國(guó)家機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)者吸納到共識(shí)導(dǎo)向的集體決策中，暢通公民的利益表達(dá)渠道。[9]需要明確的是，合作治理中政府扮演的角色并非是自由主義者所論證的“守夜人”，過(guò)度限制政府的權(quán)力，就無(wú)法及時(shí)解決社會(huì)組織作用失效時(shí)出現(xiàn)的社區(qū)問(wèn)題。[10]

公共部門(mén)在推動(dòng)民主政治的公共利益方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用，將“元治理”與網(wǎng)絡(luò)化治理相結(jié)合，政府應(yīng)與社會(huì)其他部門(mén)之間建立信任與合作的依存關(guān)系。張傳勇在借鑒“結(jié)構(gòu)—行為—績(jī)效”范式的基礎(chǔ)上提出了“群體—行為—績(jī)效”的評(píng)估方法，以社區(qū)的集體行為作為評(píng)判社區(qū)治理成效的依據(jù)。[11]著眼于居民的政治參與水平，將該方法應(yīng)用于公民社會(huì)構(gòu)建的實(shí)例中，可得出社區(qū)治理的首要問(wèn)題就在于拓展社會(huì)空間，形成社區(qū)多元主體與行政組織間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而消除原先鏈條式的社會(huì)關(guān)系，真正做到權(quán)力的讓渡和下放。[12]

良好的治理需要準(zhǔn)確把握公私部門(mén)之間的界限，既不依賴于政府的權(quán)力或強(qiáng)制，又要消除多元主體互動(dòng)時(shí)的責(zé)任性問(wèn)題；既要準(zhǔn)確把握公意與私意之間的聯(lián)系，又要防止公共行動(dòng)者相互推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的逆向選擇。綜上所述，在社區(qū)治理中需要推進(jìn)以公民社會(huì)構(gòu)建為歸宿的基層社會(huì)治理新格局。

二、現(xiàn)狀分析

當(dāng)前北京的社區(qū)治理取得了一定成效，不過(guò)問(wèn)題同樣不容忽視。以“城中村”居民的政治參與為例，其發(fā)展程度仍然處在一個(gè)較低的水平。

“城中村”是指城市化過(guò)程中出現(xiàn)的已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詮氖鹿ど虡I(yè)為主的村落，這種類型的居民社區(qū)是流動(dòng)人口的主要居住區(qū)，被稱為“都市里的村莊”。從人力資本的角度看，社區(qū)精英因更高的價(jià)值追求難以在“城中村”實(shí)現(xiàn)自身的理想抱負(fù)，故而精力主要分散在村莊之外的學(xué)習(xí)與工作，普遍關(guān)注與切身利益相關(guān)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)而忽視了在社區(qū)治理中發(fā)揮建設(shè)性作用。社區(qū)公眾接收信息時(shí)又存在“主觀干擾”，他們會(huì)對(duì)政府提供的信息出現(xiàn)解讀上的偏差，繼而產(chǎn)生政務(wù)輿情信息的畸變與失真，混淆了不同政策制定時(shí)的內(nèi)涵，導(dǎo)致表達(dá)訴求時(shí)效率較低，準(zhǔn)確性和有效性不足。[13]

制度實(shí)踐中的低效率限制了政府與多元主體關(guān)系的良性發(fā)展，使公民社會(huì)的構(gòu)建無(wú)法擺脫治理手段內(nèi)卷化的掣肘。[14]公共精神因現(xiàn)行村民自治制度的決策機(jī)制存在“重決輕議”的傾向而難以獲得發(fā)展空間，社會(huì)治理邏輯的單向度推進(jìn)因薄弱的民主監(jiān)督與最初的理念背道而馳，基層行政組織與“城中村”社會(huì)在意志上不符合激勵(lì)相容的原則。[15]據(jù)王君的調(diào)查，“城中村”社區(qū)公開(kāi)的村務(wù)信息陳舊過(guò)時(shí)，內(nèi)容避重就輕，政府層面的“內(nèi)生性”信息不對(duì)稱，社區(qū)居民接收信息的完整度與預(yù)期不符，[16]進(jìn)而產(chǎn)生了消極的社會(huì)情緒。要準(zhǔn)確把握社會(huì)情緒，就需要提高政務(wù)輿情的回應(yīng)實(shí)效，完善網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系。[17]

當(dāng)前的矛盾在于，國(guó)家治理能力不斷增強(qiáng)，但仍有許多人參與意識(shí)淡薄，既不行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，也不關(guān)注基層行政組織的工作，表現(xiàn)出一種政治冷漠。原因何在？一方面，經(jīng)濟(jì)體制改革雖然取得了一些成就，但不少因市場(chǎng)化催生而形成的社區(qū)天然與私人領(lǐng)域相分割，多數(shù)居民的社會(huì)資本在社區(qū)之外，他們對(duì)社區(qū)共同體缺乏精神上的認(rèn)同，參與社區(qū)治理的內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足；另一方面，像“城中村”這種尚未完全發(fā)展起來(lái)的社區(qū)形式仍受到鄉(xiāng)村文化的制約，人情社會(huì)的落后觀念影響公民社會(huì)的進(jìn)程。

此外，盡管街道和社區(qū)越來(lái)越重視居民的需求和意愿，但不通暢的社區(qū)參與途徑仍將公眾的聲音拒之門(mén)外，即便多元主體掌握了參與公共行政的知識(shí)水平和政治素養(yǎng)，居民的需求也無(wú)法得到實(shí)質(zhì)性的滿足，無(wú)法將社區(qū)治理落到實(shí)處。要想形成人人盡責(zé)、人人享有的公眾參與體制，必須注重完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道，激發(fā)群眾參與基層社會(huì)治理的創(chuàng)造性與主動(dòng)性。

三、反思與建議

費(fèi)孝通這樣批判鄉(xiāng)土社區(qū)的社會(huì)侵蝕現(xiàn)象：“沒(méi)有這種橋梁，現(xiàn)代知識(shí)只能是無(wú)效地懸在空中，結(jié)果是農(nóng)村不斷地派出它的孩子，又不斷地喪失了金錢和人才。”[18]“城中村”的精英之所以大量分散于村莊之外，根本原因在于城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)差異，卻也源于其居民的回饋承諾。只是，“鄉(xiāng)土重建”的觀念隨著城市化的縱深發(fā)展?jié)u趨淡化，許多擁有反哺情懷的農(nóng)家子弟一去不返。村莊的發(fā)展問(wèn)題沒(méi)有解決，社區(qū)治理則如同無(wú)源之水。政府應(yīng)從制度規(guī)范的角度重組“城中村”的治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)教育引導(dǎo)精英在政治參與中承擔(dān)更多的責(zé)任。[19]

促進(jìn)公民參與，除了發(fā)揮精英在公民社會(huì)的引領(lǐng)作用，提高公眾的政治素養(yǎng)與認(rèn)知水平也不可或缺，這可以通過(guò)建立社群來(lái)實(shí)現(xiàn)。社群不僅包括特定地理區(qū)域范圍內(nèi)的社區(qū)，也同樣涵蓋一切社會(huì)關(guān)系的載體與聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。在網(wǎng)絡(luò)化治理大勢(shì)所趨的背景下，政府等多元主體需要通過(guò)將社區(qū)居民納入與之息息相關(guān)的具體社群生活（如工廠、工會(huì)等），利用社群中的歸屬感規(guī)避參與者的“搭便車”與政治冷漠。通過(guò)這一平臺(tái)的道德實(shí)踐與價(jià)值論辯，公眾更有可能體會(huì)責(zé)任與義務(wù)的倫理意義，在踐行中提升自身對(duì)公共事務(wù)的參與意愿和參與水平，強(qiáng)化其平等自治的獨(dú)立人格，培養(yǎng)起公民精神與“主人翁”意識(shí)。[20]

對(duì)于政府行政組織而言，鑒于“城中村”屬于特殊的社區(qū)形成樣態(tài)，其治理模式應(yīng)該因地制宜，探索針對(duì)性的社區(qū)建設(shè)模式。滕尼斯指出，社區(qū)的精神內(nèi)核并不會(huì)因其形態(tài)發(fā)生變化而改變，公民共同體的凝聚力始終是制度關(guān)注的首要因素。[21]基層政府需要充分尊重“城中村”作為鄉(xiāng)村社區(qū)的本質(zhì)特點(diǎn)，用廣大人民都認(rèn)可的村民自治制度對(duì)其進(jìn)行管理。為此，必須明確社區(qū)黨組織與行政組織的利益邊界，把不必要的行政事務(wù)從政府職能中剝離出去，完善村務(wù)公開(kāi)制度，利用鄉(xiāng)村治理中的法治規(guī)則對(duì)城中區(qū)各多元利益主體的行為進(jìn)行強(qiáng)約束。政治文化構(gòu)成影響社會(huì)成員政治參與的心理特征，能夠與正式規(guī)則之間形成互補(bǔ)，故而需要培育民主包容的政治文化，增強(qiáng)居民的參政活力。[22]

多元協(xié)同的社區(qū)治理機(jī)制需要將開(kāi)放、融合作為基本取向，通過(guò)以協(xié)商和對(duì)話為基本形式的信息交換與分享規(guī)避信息不對(duì)稱問(wèn)題，發(fā)揮“城中村”社區(qū)自治組織及非營(yíng)利組織在政治參與中解決實(shí)際問(wèn)題的能力。[23]鑒于此，可以借助社會(huì)化媒體手段拓寬民眾的政治參與渠道，依托掌上社區(qū)與街坊論壇在線治理社區(qū)事務(wù)，并與線下的社區(qū)決策對(duì)話和市民陪審團(tuán)等豐富形式相結(jié)合，審慎衡量各種相關(guān)信息，尋求以商談促成合意，共建理性與自由并存的公民社會(huì)。[24]

四、結(jié)束語(yǔ)

公民要求通過(guò)參政議事防止因片面行政化路徑導(dǎo)致的形式化和懸浮化的社區(qū)治理。在國(guó)家治理體系能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，以社區(qū)為支點(diǎn)推動(dòng)整個(gè)公民社會(huì)的構(gòu)建具有重要意義。

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作者簡(jiǎn)介： 張嵩，男，漢族，浙江杭州人，碩士研究生在讀，研究方向：社區(qū)治理、網(wǎng)絡(luò)政治表達(dá)。