楊 斌，馬 亮

一、問題的提出

地方政府合作逐漸成為解決復(fù)雜化和外溢化公共問題的重要制度安排，[1](p574-582)如何促使偏好各異甚至利益沖突的地方政府走向合作，成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。黨的二十大報(bào)告明確指出，“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，分工合理和持續(xù)高效的地方政府合作必不可少。然而，地方政府在區(qū)域治理中仍然暴露出了“目標(biāo)選擇的差異”和“責(zé)任不對(duì)等”、[2](p7)共同利益與地方利益博弈、合作協(xié)調(diào)機(jī)制效率較低、合作組織形式松散等合作困境，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府合作關(guān)系“流于形式”。[3](p50-56)如何構(gòu)建健康、穩(wěn)定、高效的地方政府合作關(guān)系成為亟待解決的問題。[4](p135-144)[5](p149-159)

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)地方政府合作的結(jié)構(gòu)特征、行為動(dòng)機(jī)和關(guān)系類型進(jìn)行了豐富的詮釋。[6](p119-132)[7](p96-104)這些研究側(cè)重于地方政府合作的影響因素，但對(duì)地方政府如何發(fā)展持續(xù)高效的合作關(guān)系這一“過程”則語(yǔ)焉不詳，缺少長(zhǎng)時(shí)段、系統(tǒng)性的歷時(shí)性研究。這不利于從理論上揭示地方政府如何發(fā)展合作關(guān)系的因果機(jī)制，也不利于從實(shí)踐上為地方政府合作提供詳盡的、過程性的、可操作的路線圖。本質(zhì)上，地方政府合作是為了解決傳統(tǒng)行政區(qū)行政帶來(lái)的碎片化困境。其中，作為行動(dòng)者的地方政府行為是困境最為重要的來(lái)源。[8](p40-51)所以，地方政府合作的形成需要回歸到對(duì)地方政府行動(dòng)的關(guān)注，以更好地回應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中地方政府合作如何形成這一重要議題。

西部陸海新通道（下文或稱“陸海新通道”）是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和高水平對(duì)外開放的重大戰(zhàn)略。陸海新通道建設(shè)省際戰(zhàn)略合作的形成，克服了部分省份各自為政導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)和貨源不足等合作困境，[9](p52-53)省際合作由點(diǎn)及面，步入持續(xù)高效的制度化發(fā)展階段。這一案例的戰(zhàn)略重要性和典型性為本研究的開展提供了契機(jī)。本文通過對(duì)這一案例的過程追蹤，基于地方政府自主性的視角，探究地方政府如何發(fā)展合作關(guān)系這一中心議題。譬如，地方政府如何在縱向上和橫向上展開“條塊互動(dòng)”，地方政府合作是如何在這些互動(dòng)中形成和演化的，經(jīng)歷了哪些階段？其中的因果機(jī)制是什么？本文試圖構(gòu)建過程性理論，呈現(xiàn)地方政府合作的過程屬性，闡釋其中的微觀機(jī)制。這將為地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中構(gòu)建健康、穩(wěn)定、高效的合作關(guān)系提供可操作的實(shí)踐指南。

二、文獻(xiàn)綜述：地方政府合作何以形成

地方政府合作研究發(fā)軔至今，研究視角和研究方法逐漸多樣化。地方政府合作是一個(gè)多層次、多維度概念，由于其內(nèi)涵的豐富性和外延的寬泛性，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)地方政府合作的界定呈現(xiàn)出不同面向。[10](p107-128)本文認(rèn)為，地方政府合作是府際關(guān)系的一種具體形式，是兩個(gè)或者多個(gè)地方政府基于共同問題界定，達(dá)成集體行動(dòng)的制度安排。總的來(lái)看，現(xiàn)有文獻(xiàn)形成了理性主義、區(qū)域協(xié)同、結(jié)構(gòu)政治三種主要的分析路徑：

第一類，理性主義路徑。這一路徑秉持的是理性人假設(shè)，認(rèn)為地方政府合作是作為行動(dòng)者的地方政府追逐利益的自利過程。例如，晉升錦標(biāo)賽理論表明，地方政府合作是為了追求相對(duì)收益。[11](p33-40)這與制度性集體行動(dòng)理論預(yù)設(shè)相一致，地方政府合作協(xié)議的達(dá)成，是基于交易成本和契約風(fēng)險(xiǎn)的考慮，追逐選擇性收益和集體性收益的結(jié)果。[12](p397-425)由此，合作收益的預(yù)期成為影響地方政府合作形成的重要變量。[13](p144)進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，合作收益大小和合作難易程度使得地方政府在合作伙伴和合作參與方面形成了不同的偏好，[14](p32-39)作為理性化主體的地方政府會(huì)根據(jù)自身利益采取不同的合作行為，在不同的合作領(lǐng)域中出現(xiàn)諸如“地理”型，“借勢(shì)”型和“抱團(tuán)”型的行動(dòng)路徑，[15](p79-92)進(jìn)而地方政府合作在合作關(guān)系、合作伙伴、合作規(guī)模、合作機(jī)制等方面呈現(xiàn)出差異化。[16](p632-649)[17](p556-566)另一些研究則對(duì)理性主義的預(yù)設(shè)提出了質(zhì)疑，認(rèn)為地方政府同時(shí)扮演理性人和代理人的雙重角色，不同的角色邏輯都會(huì)對(duì)政府間合作關(guān)系的形成產(chǎn)生影響。[18](p12-23)

第二類，區(qū)域協(xié)同路徑。這一路徑依循治理語(yǔ)境，認(rèn)為地方政府合作是“自組織的”組織間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，[19](p46)是去獲取“不情愿的伙伴”，[20](p4)從而創(chuàng)造集體行動(dòng)的能力和整合實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的資源。例如，與理性主義路徑不同，網(wǎng)絡(luò)治理理論將地方政府合作視為一種關(guān)系結(jié)構(gòu)，關(guān)注的焦點(diǎn)是互動(dòng)的關(guān)系模式，而非地方政府個(gè)體。[21](p19)區(qū)域協(xié)同路徑的研究尤其關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)問題，認(rèn)為共同信念、相互信任等要素對(duì)地方政府合作形成具有重要影響。[22](p901-927)同時(shí)，從系統(tǒng)情境角度看，資源依賴性、問題緊迫性、成員異質(zhì)性等都是影響地方政府合作的結(jié)構(gòu)性條件。[23](p38-43)[24](p53-60)例如，根據(jù)合作參與方的數(shù)量，可以將合作網(wǎng)絡(luò)劃分為多邊網(wǎng)絡(luò)和雙邊網(wǎng)絡(luò)兩種形態(tài)，進(jìn)而揭示這兩種關(guān)系結(jié)構(gòu)在性質(zhì)和功能等方面的差異。[25](p149-172)然而，這一分析路徑中流行的“組織間網(wǎng)絡(luò)”和“伙伴關(guān)系”等概念被質(zhì)疑對(duì)地方政府合作的權(quán)力基礎(chǔ)關(guān)注不足。[26](p31)

第三類，結(jié)構(gòu)政治路徑。這一分析視角將地方政府視為上級(jí)政府的“代理人”，政治性和分配性的考慮或妥協(xié)被植入合作安排之中。強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府的權(quán)威干預(yù)或是橫向網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)威主導(dǎo)者對(duì)地方政府合作的影響，例如，縱向干預(yù)對(duì)于緩解地方政府合作困境具有重要作用，[27](p37-50)通過領(lǐng)導(dǎo)參與、資源支持、考核監(jiān)督等方式改變地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方政府合作的形成。[28](p90-107)并且，縱向干預(yù)在地方政府合作的不同階段具有不同的作用機(jī)制。[29](p641-654)這一分析路徑尤其照應(yīng)了中國(guó)特殊的制度環(huán)境下，諸如對(duì)口支援這樣的基于政治任務(wù)和政治動(dòng)員產(chǎn)生的政府間合作。[30](p67-73)有研究將地方政府合作建構(gòu)為權(quán)力的分割和整合，主張地方政府合作的形成在于讓渡行政管轄權(quán)，從而構(gòu)建區(qū)域公共管理權(quán)力，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的公共事務(wù)治理。[31](p61-66)也有研究提出了“復(fù)合行政”的概念，認(rèn)為政府職能調(diào)整是區(qū)域合作的關(guān)鍵抓手，而非行政區(qū)劃的升格、合并和兼并。[32](p44-48)

綜上所述，理性主義、區(qū)域協(xié)同、結(jié)構(gòu)政治三種分析路徑分別聚焦于利益、關(guān)系、權(quán)力三種關(guān)鍵要素，對(duì)地方政府合作的形成及其影響因素進(jìn)行了不同的詮釋，但仍然存在不充分的地方。首先，很多研究關(guān)注了地方政府合作的形成問題，但大多是“因素”研究，缺少“過程”研究，[33](p23-35)導(dǎo)致地方政府合作的影響因素（X）和合作形成（Y）之間的因果機(jī)制仍然是模糊的，例如，主張地方政府合作的本質(zhì)是行政管轄權(quán)讓渡的研究，并沒有對(duì)如何讓渡這一問題提供解釋。一部分研究雖然主張關(guān)注“過程”，但是沒有充分納入時(shí)間維度和事件序列；或只是對(duì)地方政府合作階段特征的描述。其次，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于地方政府的關(guān)注，多集中于偏好、意愿等主觀層次，或是地方政府的角色類型，對(duì)于地方政府自主性如何影響地方政府合作關(guān)系形成則著墨不多，而中國(guó)獨(dú)特的政府體制塑造了地方政府的相對(duì)自主性，對(duì)政府間關(guān)系的形成具有重要影響。[34](p117-124)

三、研究方法與案例概況

（一）研究方法

本研究聚焦于地方政府的自主性影響地方政府合作的過程，需要解釋地方政府發(fā)展合作關(guān)系的動(dòng)態(tài)過程，因此采用了縱向單案例研究方法。[35](p20-24)希冀通過對(duì)現(xiàn)象的深入挖掘，提煉背后的理論要素，呈現(xiàn)其相互作用的動(dòng)態(tài)過程。[36](p532-550)個(gè)案內(nèi)分析采取過程追蹤的方法，試圖構(gòu)建關(guān)于地方政府合作的過程性理論。這一方法通過梳理個(gè)案內(nèi)部不同要素之間的相互作用以及現(xiàn)象發(fā)展的時(shí)序變化，呈現(xiàn)因果過程中的次序和機(jī)制，從而對(duì)研究現(xiàn)象背后的因果機(jī)制進(jìn)行概念化，捕捉因果力量從原因到結(jié)果的傳遞過程。[37](p50-59)

在案例選擇方面，本研究選取陸海新通道作為案例場(chǎng)景，從歷史源頭來(lái)看，陸海新通道的前身源于2015年11月中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項(xiàng)目。2017 年2 月舉行的中新（重慶）項(xiàng)目首次聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)提出“南向通道”概念。2018年11月12日正式更名為“國(guó)際陸海貿(mào)易新通道”。2019 年8月，陸海新通道戰(zhàn)略正式升格為國(guó)家戰(zhàn)略。由此，本研究的時(shí)間區(qū)間為2015 年至今，以便貫穿陸海新通道省際合作的整個(gè)生命周期。陸海新通道是關(guān)乎區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家重大戰(zhàn)略，具有典型性和重要性，牽涉的地方政府合作經(jīng)歷了曲折的演變過程，產(chǎn)生了豐富的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，運(yùn)用案例研究可以呈現(xiàn)這一過程的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性。

案例研究的一大困境是資料的可及性和豐富性，因缺乏跨省調(diào)研的條件，本研究收集了相關(guān)新聞報(bào)道、政策文本等二手資料。數(shù)據(jù)收集和分析過程共分為搜集、篩查和編碼三個(gè)階段：第一階段，文本挖掘，以關(guān)鍵詞“南向開放”“一帶一路”“南向通道”以及各省份名稱同時(shí)在地方政府網(wǎng)和中國(guó)“一帶一路”網(wǎng)檢索，收集數(shù)據(jù)文本；第二階段，數(shù)據(jù)篩查，通過考慮研究區(qū)間以及文本的重復(fù)性和無(wú)效性，篩選有效數(shù)據(jù)文本，共206 份，其中正式文件97份；第三階段，數(shù)據(jù)編碼，根據(jù)時(shí)間、參與方、事件、活動(dòng)等對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼。

（二）案例概況

1.第一階段（2015—2017年）：合作發(fā)起

重慶和廣西是陸海新通道建設(shè)最早的倡議者和合作方。2015 年11 月，習(xí)近平總書記訪問新加坡，中新兩國(guó)簽約第三個(gè)政府間合作項(xiàng)目，正式啟動(dòng)中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項(xiàng)目，這是“南向通道”的概念原型。2017 年2 月27 日，中新互聯(lián)互通項(xiàng)目聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)第一次會(huì)議首次提出“南向通道”概念。這一階段，重慶和廣西已經(jīng)開啟了合作的序幕，例如，2016 年8 月，重慶和廣西兩地企業(yè)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，共同推動(dòng)“渝桂新”鐵海聯(lián)運(yùn)班列的開行。2017 年7 月，兩地共同成立了渝桂新多式聯(lián)運(yùn)有限公司，作為南向通道的鐵海聯(lián)運(yùn)營(yíng)運(yùn)平臺(tái)。

合作發(fā)起的標(biāo)志性事件是，2017 年8 月，重慶、廣西、貴州、甘肅簽署了《關(guān)于合作共建中新互聯(lián)互通項(xiàng)目南向通道的框架協(xié)議》，制定了《關(guān)于合作共建中新互聯(lián)互通項(xiàng)目南向通道的協(xié)同辦法》。這一階段，南向通道的鐵海聯(lián)運(yùn)省際合作已經(jīng)逐漸起步，重慶、廣西、貴州、甘肅四地合作結(jié)構(gòu)和合作共識(shí)已經(jīng)初步形成。甘肅與貴州的先后加盟，標(biāo)志著合作形式從重慶與廣西兩地由點(diǎn)成線邁向由點(diǎn)及面的發(fā)展，合作價(jià)值定位從出海物流大通道到陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。

2.第二階段（2017—2019年）：合作整合

在重慶、廣西等?。▍^(qū)、市）的積極推動(dòng)下，2018年青海和新疆相繼加入“南向通道”，南向通道的合作范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。然而，在這一時(shí)期，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)體量及進(jìn)出口貿(mào)易額首屈一指的四川并未加入南向通道建設(shè)。相反地，四川“另起爐灶”——提出打造南向國(guó)際大通道的對(duì)外開放戰(zhàn)略。以重慶為運(yùn)營(yíng)中心的南向通道和四川開辟的南向國(guó)際大通道，在某種程度上形成了“并駕齊驅(qū)”的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

合作整合的轉(zhuǎn)折點(diǎn)發(fā)生在2018 年11 月12 日，中新（重慶）項(xiàng)目“國(guó)際陸海貿(mào)易新通道”諒解備忘錄的簽署，將“南向通道”正式更名為“國(guó)際陸海貿(mào)易新通道”，標(biāo)志著通道的建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段：一方面，更名提升了該通道“聯(lián)結(jié)陸海，貫通東西”的樞紐功能對(duì)“一帶一路”合作倡議的銜接意義；另一方面，這也意味著通道建設(shè)的合作范圍和方向更加多元化。

2019 年1 月，借助中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項(xiàng)目“國(guó)際陸海貿(mào)易新通道”共建主題對(duì)話會(huì)，重慶、廣西、貴州、甘肅、青海、新疆、云南、寧夏8 個(gè)西部省份簽署《合作共建中新互聯(lián)互通項(xiàng)目國(guó)際陸海貿(mào)易新通道框架協(xié)議》，標(biāo)志著云南和寧夏正式加入陸海新通道建設(shè)，省際合作的“朋友圈”進(jìn)一步擴(kuò)大。2019 年7 月10 日，四川和重慶簽署《關(guān)于合作共建中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項(xiàng)目“國(guó)際陸海貿(mào)易新通道”的框架協(xié)議》，展露出四川加盟陸海新通道戰(zhàn)略的意愿，這意味著重慶和四川主導(dǎo)的兩條“一帶一路”開放通道從競(jìng)爭(zhēng)走向整合。

3.第三階段（2019年至今）：合作制度化

這一階段，陸海新通道的合作范圍逐步擴(kuò)大，就區(qū)域覆蓋范圍和區(qū)域戰(zhàn)略意義來(lái)看，已經(jīng)初步具備上升為國(guó)家戰(zhàn)略的條件。2019 年8 月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《西部陸海新通道總體規(guī)劃》，陸海新通道國(guó)家層面的統(tǒng)一“規(guī)劃文件”頒布，意味著陸海新通道正式升格為國(guó)家戰(zhàn)略。2019 年10 月，西部地區(qū)12 省（區(qū)、市）、海南省、廣東省湛江市在重慶共同簽署《合作共建西部陸海新通道框架協(xié)議》，形成了“13+1”的共建格局，以省際協(xié)商合作和深化陸海雙向開放為方式，推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局。2022 年10 月16 日，“加快建設(shè)西部陸海新通道”正式寫入黨的二十大報(bào)告。至此，陸海新通道建設(shè)進(jìn)入合作深度融合和制度化發(fā)展階段，逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、綜合化和協(xié)同化運(yùn)行（見圖1）。

圖1 西部陸海新通道省際合作演變歷程

四、西部陸海新通道中地方政府的合作過程分析

從南向通道到陸海新通道的合作內(nèi)涵躍升，從地方項(xiàng)目到國(guó)家戰(zhàn)略的合作層次升格，從少數(shù)省份的雙邊合作到由點(diǎn)及面的區(qū)域合作，陸海新通道省際合作從發(fā)起到成型的演變過程并不是一蹴而就的。地方政府基于自主性所采取的一系列活動(dòng)，是推動(dòng)陸海新通道達(dá)成的重要?jiǎng)恿?，本文將其概括為塑造共同愿景、發(fā)起非正式互動(dòng)、內(nèi)部漸進(jìn)性整合、外部合法性拓展、雙向互動(dòng)的制度化等一系列相互聯(lián)系、相互作用的機(jī)制部件。

（一）合作發(fā)起：共同愿景塑造和非正式互動(dòng)

作為地方政府合作的初始階段，合作發(fā)起時(shí)期的地方政府合作仍然是松散和不穩(wěn)定的。這一階段，地方政府聚焦于建立核心價(jià)值，判定利益關(guān)切，識(shí)別合作伙伴，為發(fā)展合作關(guān)系奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。

1.塑造共同愿景

擁有共同愿景的行動(dòng)者更容易達(dá)成合作共識(shí)、建立身份標(biāo)識(shí)和強(qiáng)化相互信任，進(jìn)而降低協(xié)調(diào)、沖突、背叛等合作的交易成本和契約風(fēng)險(xiǎn)。[38](p1-29)因此，塑造共同愿景是地方政府合作的前提條件，是后續(xù)合作形成和持續(xù)發(fā)展的價(jià)值基礎(chǔ)。

首先，嵌入國(guó)家戰(zhàn)略，奠定合作的價(jià)值基礎(chǔ)。為發(fā)起陸海新通道倡議，重慶首先借助了中國(guó)和新加坡“中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項(xiàng)目”的合作基礎(chǔ)。之后，重慶和廣西將合作意義詮釋融入國(guó)家“一帶一路”合作倡議，主張陸海新通道是“向北連接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，向南連接21 世紀(jì)海上絲綢之路，是服務(wù)‘一帶一路’合作倡議、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，推動(dòng)西部大開發(fā)、促進(jìn)西部省區(qū)市合作的重要舉措”。同時(shí)，貫徹落實(shí)“一帶一路”合作倡議是黨中央、國(guó)務(wù)院的明確要求，是西部省份共同面臨的問題。重慶和廣西都積極通過推介會(huì)、對(duì)話會(huì)等形式傳播陸海新通道的戰(zhàn)略意義。

其次，援引權(quán)威話語(yǔ)，提升合作的價(jià)值定位。作為陸海新通道戰(zhàn)略最早的發(fā)起者，重慶和廣西一直將陸海新通道作為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要要求的戰(zhàn)略舉措。2015 年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記參加廣西代表團(tuán)審議時(shí)，指出了廣西對(duì)外開放“三大定位”的新使命，構(gòu)建沿海沿江沿邊的國(guó)際大通道即是使命之一。2016 年1 月，習(xí)近平總書記在視察重慶時(shí)指出，“中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項(xiàng)目在重慶落地，一定要高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施好，打造高起點(diǎn)、高水平、創(chuàng)新型的示范性重點(diǎn)項(xiàng)目”。在合作初期，重慶和廣西將國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威話語(yǔ)納入合作價(jià)值定位，并借助新聞媒體進(jìn)行價(jià)值擴(kuò)散。

最后，制造利益聯(lián)結(jié)，強(qiáng)化合作的身份認(rèn)同?！耙粠б宦贰睅?lái)的發(fā)展機(jī)遇，符合地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏好，要真正實(shí)現(xiàn)以對(duì)外開放促進(jìn)地區(qū)發(fā)展，內(nèi)陸省份需要開放通道，沿海沿邊省份需要腹地支持。任何單一省份的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和貿(mào)易體量都無(wú)法支撐“一帶一路”合作倡議的實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，西部省份處于經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，但是西部地區(qū)的物流成本高昂（占GDP的16%），成為掣肘西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。陸海新通道的重要定位即是打造西部?jī)?nèi)陸省份出海大通道，完善西部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施，降低商貿(mào)物流成本，解決了西部省份的“痛點(diǎn)”，對(duì)促成地方政府合作具有較強(qiáng)的吸引力和認(rèn)同度。

2.發(fā)起非正式互動(dòng)

非正式互動(dòng)對(duì)于組織間合作關(guān)系的達(dá)成具有積極作用。在正式的合作關(guān)系形成之前，非正式的接觸能夠識(shí)別潛在的合作伙伴，化解潛在的利益沖突，也有利于培育合作的社會(huì)資本。[39](p35-70)

為將陸海新通道省際合作的共同愿景轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)成果，首先，地方政府開展“條塊互動(dòng)”，試圖為合作的形成獲取資金配置和政策支持。地方政府通過會(huì)議邀請(qǐng)、考察調(diào)研等形式，在不同的場(chǎng)合向交通運(yùn)輸部、外交部、國(guó)家發(fā)改委等相關(guān)部門釋放陸海新通道的合作信號(hào)。地方政府試圖借助部委的權(quán)威地位，發(fā)揮作為條線部門的中央部委上傳下達(dá)、居中協(xié)調(diào)的作用，促進(jìn)陸海新通道建設(shè)的省際協(xié)調(diào)和資源共享。

其次，地方政府加強(qiáng)“橫向互動(dòng)”，推廣合作愿景，磨合利益共識(shí)，識(shí)別和發(fā)展?jié)撛诘暮献骰锇椤Ｖ貞c、廣西等地方政府主動(dòng)出擊，通過考察學(xué)習(xí)、主題對(duì)話會(huì)等互動(dòng)形式，促進(jìn)合作伙伴關(guān)系的發(fā)展。2016 年2 月，重慶組織專家考察團(tuán)到廣西調(diào)研，表達(dá)了構(gòu)建一條自重慶到新加坡的國(guó)際多式聯(lián)運(yùn)大通道的意愿，雙方初步達(dá)成共同推進(jìn)南向通道建設(shè)的共識(shí)。緊接著，2017 年4 月，廣西派政企代表團(tuán)到重慶考察，雙方就加強(qiáng)合作共建21 世紀(jì)海上絲綢之路南向國(guó)際物流通道事項(xiàng)進(jìn)行交流協(xié)商，在建立對(duì)口協(xié)作機(jī)制、發(fā)起共同倡議、將南向國(guó)際物流通道提升為國(guó)家戰(zhàn)略方面達(dá)成合作共識(shí)。

最后，地方政府借助“外部互動(dòng)”，充分發(fā)揮外部關(guān)鍵行動(dòng)者的橋接作用，為陸海新通道省際合作的形成“牽線搭橋”。例如，新加坡總理公署部長(zhǎng)陳振聲通過與四川省委書記等高層領(lǐng)導(dǎo)的會(huì)面，在推動(dòng)四川加入中新“南向通道”建設(shè)的過程中發(fā)揮了積極的催化作用。東盟國(guó)家及其跨國(guó)企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人的參與，也在不同的場(chǎng)合為陸海新通道戰(zhàn)略合作的形成發(fā)揮了擴(kuò)散和推介作用。

（二）合作整合：內(nèi)部漸進(jìn)式整合和外部合法性拓展

合作整合階段的特征在于，地方政府已經(jīng)初步建立合作關(guān)系，發(fā)展了較為穩(wěn)定的合作伙伴。這一階段地方政府的活動(dòng)聚焦于鞏固和擴(kuò)大既有合作基礎(chǔ)，增進(jìn)內(nèi)部互動(dòng)，達(dá)成局部合作成果，尋求外部支持，促進(jìn)合作過程朝向穩(wěn)定化、常態(tài)化、持續(xù)化發(fā)展。

1.內(nèi)部漸進(jìn)式整合

在合作發(fā)起之后，地方政府尋求達(dá)成局部合作和釋放中間成果：一方面局部合作可以降低發(fā)展合作關(guān)系的成本和資源要求，積累合作經(jīng)驗(yàn)；另一方面局部合作帶來(lái)的中間成果可以提升合作成員的身份認(rèn)同感，進(jìn)而強(qiáng)化彼此間的相互承諾，吸引更多的利益攸關(guān)方加入。[40](p543-571)

首先，地方政府通過不斷簽訂多邊協(xié)議，實(shí)現(xiàn)合作范圍的向外漸進(jìn)式拓展。2017年，重慶、廣西、貴州、甘肅四省區(qū)市通過簽署《關(guān)于合作共建中新互聯(lián)互通項(xiàng)目南向通道的框架協(xié)議》初步建立了合作聯(lián)盟；2017 年11 月，重慶、廣西、貴州、甘肅四省份代表于貴陽(yáng)召開中新互聯(lián)互通項(xiàng)目南向通道工作推進(jìn)會(huì)，互相通報(bào)南向通道建設(shè)工作推進(jìn)情況和未來(lái)工作計(jì)劃，陜西代表列席了此次會(huì)議，這是地方政府拓展合作范圍的體現(xiàn)；2018 年6 月和8 月青海和新疆分別加入合作聯(lián)盟，其余省份則于2019年漸次加入陸海新通道的省際合作網(wǎng)絡(luò)。地方政府合作范圍的擴(kuò)大以重慶和廣西最初達(dá)成的合作為原點(diǎn)，由點(diǎn)及面地?cái)U(kuò)散。

其次，地方政府通過深化雙邊合作的方式，實(shí)現(xiàn)合作內(nèi)容拓展和合作層次提升。2018 年4 月，重慶和貴州共同簽署《重慶市人民政府貴州省人民政府合作框架協(xié)議》，加強(qiáng)陸海新通道建設(shè)成為合作框架的重要內(nèi)容；緊接著，2019 年3 月，《渝黔合作先行示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》應(yīng)運(yùn)而生，聚焦于陸海新通道建設(shè)，力圖實(shí)現(xiàn)兩省市多領(lǐng)域、高水平、深層次的合作。此外，重慶積極打造對(duì)外開放平臺(tái)，整合內(nèi)部資源要素，形成政策疊加效應(yīng)，發(fā)揮重慶作為陸海新通道“運(yùn)營(yíng)中心”的核心功能定位及作用。廣西則積極整合北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展目標(biāo)，打造西部陸海新通道門戶樞紐，發(fā)揮臨海優(yōu)勢(shì)對(duì)西部地區(qū)整體對(duì)外開放和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的輻射作用。

2.外部合法性拓展

作為一種重要的戰(zhàn)略資源，合法性可以幫助組織獲得其他資源。[41](p414-431)提升合作的外部合法性，可以幫助地方政府整合合作范圍、合作層次、合作價(jià)值。諸如領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的認(rèn)可、社會(huì)輿論的認(rèn)可等外部合法性的獲取，會(huì)反向作用于內(nèi)部成員對(duì)合作的認(rèn)可和預(yù)期，強(qiáng)化合作成員對(duì)合作過程的可信承諾。可信承諾有利于提升合作成員參與的積極性，進(jìn)而提升合作的有效性。[42](p67-80)因此，地方政府積極向外推介陸海新通道價(jià)值內(nèi)涵和合作成果，多維度拓展外部合法性。

首先，地方政府通過制度性渠道，發(fā)起“上書”行動(dòng)。在2018 年全國(guó)兩會(huì)期間，廣西代表團(tuán)以全團(tuán)的名義向全國(guó)人大提交了《關(guān)于加快建設(shè)中新互聯(lián)互通南向通道的建議》，建議把中新互聯(lián)互通南向通道建設(shè)納入國(guó)家戰(zhàn)略，來(lái)自廣西、貴州、四川、甘肅、重慶、云南、青海、陜西8個(gè)?。▍^(qū)、市）的23名全國(guó)政協(xié)委員共同支持了這一提議；在2019 年全國(guó)兩會(huì)期間，重慶代表團(tuán)提出將“陸海新通道”明確為國(guó)家戰(zhàn)略性項(xiàng)目的全團(tuán)建議，“懇請(qǐng)國(guó)家出臺(tái)明確‘陸海新通道’為國(guó)家戰(zhàn)略性項(xiàng)目的規(guī)劃文件”。

其次，地方政府利用非制度性渠道，獲取外部支持。一方面，借助領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)研視察的機(jī)會(huì)爭(zhēng)取中央認(rèn)可。2018年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理韓正考察重慶和廣西時(shí)都表達(dá)了要加強(qiáng)“南向通道”頂層設(shè)計(jì)研究，肯定了“建設(shè)南向通道，能夠開辟西部地區(qū)由北向南新的出海大通道，也可以為長(zhǎng)江航運(yùn)減負(fù)”。另一方面，通過中央有關(guān)機(jī)構(gòu)的課題研究和內(nèi)參報(bào)告獲取中央對(duì)合作的支持。2018年，民革中央聯(lián)合西部七省份的重點(diǎn)調(diào)研課題“加快南向通道建設(shè)，助推‘一帶一路’和西部大開發(fā)”提交給中共中央、國(guó)務(wù)院，報(bào)告建議將南向通道上升為國(guó)家戰(zhàn)略。此外，借助媒體宣傳造勢(shì)，也是地方政府獲取外部支持的重要方式。為整合合作共識(shí)和提升合作凝聚力，地方政府積極打造南向通道品牌，利用各類媒體對(duì)南向通道運(yùn)營(yíng)線路、優(yōu)惠政策、建設(shè)成效等進(jìn)行宣傳推廣。

（三）合作制度化：國(guó)家引導(dǎo)和地方自主雙向互動(dòng)

所謂制度化，“既是一種歷時(shí)性過程，也指已獲得確定狀態(tài)或?qū)傩缘囊惶咨鐣?huì)安排”。[43](p129)在制度化階段，地方政府合作步入成熟期，地方政府的合作結(jié)構(gòu)和合作過程逐漸確定化，合作的穩(wěn)定性和共識(shí)度達(dá)到一定高度，相關(guān)規(guī)則、程序通過統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃、合作文本、專門機(jī)構(gòu)等方式得以常態(tài)化。[5](p135-144)2019 年8 月，陸海新通道正式升格為國(guó)家戰(zhàn)略，為地方政府合作的制度化提供了契機(jī)。在國(guó)家引導(dǎo)和地方自主的雙向互動(dòng)中，地方政府通過制度創(chuàng)新構(gòu)建新型管理體制，為推進(jìn)陸海新通道省際合作提供制度保障。

首先，部委牽頭制定統(tǒng)一的合作規(guī)劃。在國(guó)家發(fā)展改革委的縱向介入下，《西部陸海新通道總體規(guī)劃》的發(fā)布對(duì)陸海新通道建設(shè)的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略定位、空間布局、發(fā)展目標(biāo)、通道建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目和時(shí)間進(jìn)程進(jìn)行了戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)；隨后出臺(tái)的《2020 年西部陸海新通道建設(shè)工作要點(diǎn)》，對(duì)2020年南向通道建設(shè)進(jìn)行了詳細(xì)部署，涵蓋重大項(xiàng)目、合作事項(xiàng)和政策創(chuàng)新等重點(diǎn)工作39 項(xiàng)。重慶、廣西、四川等省份積極響應(yīng)，相繼出臺(tái)了結(jié)合自身實(shí)際的實(shí)施方案，在重點(diǎn)工作、機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)任單位等方面進(jìn)行了細(xì)化落實(shí)。

其次，地方自主建立統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。作為“運(yùn)營(yíng)中心”的重慶市政府組建了西部陸海新通道物流和運(yùn)營(yíng)組織中心，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)部、區(qū)域合作部、規(guī)劃發(fā)展部、項(xiàng)目推進(jìn)部和信息服務(wù)部5個(gè)部門，負(fù)責(zé)陸海新通道的事項(xiàng)落實(shí)、部委對(duì)接、區(qū)域協(xié)調(diào)、信息平臺(tái)、宣傳推介和人才培養(yǎng)等工作。此外，重慶與沿線省區(qū)市共同建立跨區(qū)域綜合運(yùn)營(yíng)平臺(tái)——陸海新通道運(yùn)營(yíng)有限公司，負(fù)責(zé)通道的具體運(yùn)營(yíng)。再者，重慶牽頭構(gòu)建西部陸海新通道發(fā)展指數(shù)，覆蓋基建、物流、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，對(duì)外展現(xiàn)和向上匯報(bào)陸海新通道合作的進(jìn)展情況和實(shí)際效果。

最后，雙向互動(dòng)構(gòu)建常態(tài)化合作機(jī)制。縱向上，國(guó)家發(fā)展改革委基礎(chǔ)司設(shè)立西部陸海新通道省部際聯(lián)席會(huì)議辦公室，牽頭建立省部際聯(lián)席會(huì)議制度，承擔(dān)縱向指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的職責(zé)；橫向上，重慶牽頭召開省際協(xié)商合作會(huì)議、辦公室會(huì)議、聯(lián)絡(luò)員會(huì)議，《聯(lián)席會(huì)議工作規(guī)則》《西部陸海新通道發(fā)展指數(shù)方案》《政策訴求清單》等系列工作方案和規(guī)章制度逐步出臺(tái)，積極向國(guó)家層面進(jìn)行反饋和獲取支持。

五、結(jié)論與討論

（一）理論貢獻(xiàn)

針對(duì)地方政府如何發(fā)展持續(xù)高效的合作關(guān)系這一議題，從研究方法來(lái)看，大多數(shù)文獻(xiàn)主要聚焦于發(fā)現(xiàn)影響地方政府合作的“因素”，剝離了地方政府合作的時(shí)間性，無(wú)法完全揭示地方政府合作伴隨時(shí)間形成和演化的模式和機(jī)制。地方政府間的微觀活動(dòng)和條塊互動(dòng)被掩蓋，事件序列之間的因果鏈條被遮蔽。[44](p137-166)從理論視角來(lái)看，很大一部分研究都是使用中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)材料檢驗(yàn)諸如制度性集體行動(dòng)等西方的理論框架。然而，現(xiàn)行的絕大部分理論都建基于歐美的制度情境，對(duì)這些理論的使用需要觀照中國(guó)區(qū)域政策的情境性。[45](p175-189)不同于央地明確分權(quán)的歐美政府結(jié)構(gòu)體制，中國(guó)獨(dú)特的“行為聯(lián)邦制”塑造了中國(guó)特色的央地關(guān)系結(jié)構(gòu)：中央或是上級(jí)政府的權(quán)威在區(qū)域合作中發(fā)揮著重要作用，而地方政府也具有一定的相對(duì)自主性，在區(qū)域合作中發(fā)揮著能動(dòng)作用。[46](p21-23)

本研究試圖彌補(bǔ)上述兩點(diǎn)不足，扎根于中國(guó)場(chǎng)景，使用縱向案例研究講好地方政府合作形成和演化的中國(guó)故事，揭示中國(guó)獨(dú)特的條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)下，地方政府的自主性影響地方政府合作形成和演化的過程性機(jī)制（見圖2）。[47](p191-213)

圖2 地方政府發(fā)展合作關(guān)系的過程模型

研究發(fā)現(xiàn)：第一，地方政府合作經(jīng)歷了合作發(fā)起、合作整合、合作制度化三個(gè)階段，這與現(xiàn)有文獻(xiàn)的發(fā)現(xiàn)基本一致；[48](p47-67)第二，地方政府自主性是推動(dòng)地方政府合作形成和演化的重要?jiǎng)恿?，地方政府合作的價(jià)值內(nèi)涵、合作范圍、合作規(guī)模、合作層次在地方政府的推動(dòng)下向著系統(tǒng)化、常態(tài)化、制度化方向發(fā)展；第三，地方政府在不同的合作階段采取了不同的行動(dòng)機(jī)制，在合作發(fā)起階段，地方政府致力于塑造共同愿景和通過非正式互動(dòng)識(shí)別合作伙伴；在合作整合階段，則致力于對(duì)內(nèi)漸進(jìn)式整合和對(duì)外提升合法性；在合作的制度化階段，則是致力于合作規(guī)范和合作機(jī)制的完善。

中國(guó)場(chǎng)景下的地方政府合作是上級(jí)政府引導(dǎo)和地方政府自主雙向建構(gòu)的結(jié)果。需要說明的是，不同機(jī)制部件的時(shí)間性劃分，只是說明在合作的某一階段這一機(jī)制的作用更為突出。實(shí)踐中，不同機(jī)制部件之間是相互聯(lián)動(dòng)、相互作用的，這些機(jī)制對(duì)地方政府合作的影響很難清晰分割，而是循環(huán)迭代于整個(gè)合作周期，例如，合作發(fā)起階段的共同愿景塑造和非正式互動(dòng)兩個(gè)機(jī)制部件的作用實(shí)際上貫穿于整個(gè)合作周期。

（二）政策建議

地方政府的自主性同樣也是合作不確定性的來(lái)源。本研究基于西部陸海新通道這一成功案例的過程性理論建構(gòu)，正是希冀將這種不確定性“確定化”。這既可以為西部陸海新通道省際合作的優(yōu)化提供政策建議，也可以為其他區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的政府合作提供借鑒。

第一，從價(jià)值層面看，共同的問題界定和相似的信念標(biāo)識(shí)是地方政府合作關(guān)系形成的價(jià)值基礎(chǔ)。一方面，地方政府需要通過嵌入國(guó)家戰(zhàn)略、尋求領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可、發(fā)掘利益契合點(diǎn)等方式塑造共同的合作愿景；另一方面，地方政府可以通過條塊互動(dòng)、橫向互動(dòng)、外部互動(dòng)等方式識(shí)別可能的合作伙伴、化解潛在的利益沖突、協(xié)商共同的合作事項(xiàng)，為正式合作關(guān)系的建立奠定基礎(chǔ)。

第二，從過程層面看，提升合作過程的穩(wěn)定性、成員身份認(rèn)同度、合作外部支持度是合作健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵條件。一方面，地方政府需要遵循合作關(guān)系的演化規(guī)律，采取漸進(jìn)式發(fā)展的方式，先易后難、由點(diǎn)及面、由面成網(wǎng)，通過局部合作帶動(dòng)整體合作；另一方面，地方政府需要積極拓展合作關(guān)系發(fā)展的外部支持，綜合利用人大、政協(xié)等制度性渠道和領(lǐng)導(dǎo)視察、媒體宣傳等非制度性渠道獲取合作關(guān)系發(fā)展的資源支持和政策便利。

第三，從主體層面看，深刻把握中國(guó)特色的區(qū)域政策和府際關(guān)系結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。在建立健全合作制度和合作規(guī)范的過程中，既要發(fā)揮中央的權(quán)威調(diào)控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，化解潛在的合作沖突，建立高位階高層次的協(xié)調(diào)機(jī)制和機(jī)構(gòu)；又要尊重地方的創(chuàng)造性和積極性，因地制宜地建立符合區(qū)域特征的合作制度安排，在國(guó)家引導(dǎo)和地方自主的雙向互動(dòng)中推進(jìn)合作的制度化。