丁廣宇（中國人民大學(xué)法學(xué)院 北京 100872）

自我國《民事訴訟法》《行政訴訟法》規(guī)定公益訴訟制度以來，公益訴訟在相關(guān)領(lǐng)域得到了廣泛實踐，但文化遺產(chǎn)保護并未被明確列為適用公益訴訟的領(lǐng)域，因此近年來對文化遺產(chǎn)公益訴訟作為“等外”適用的討論日益熱烈[1][2]。中共十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”后，最高人民法院、最高人民檢察院出臺了一系列支持文化遺產(chǎn)公益訴訟的政策文件并推出典型案例①2020年，最高人民檢察院發(fā)布10起檢察機關(guān)文物和文化遺產(chǎn)保護公益訴訟典型案例；2021年，最高人民檢察院和退役軍人事務(wù)部聯(lián)合發(fā)布14起紅色資源保護公益訴訟典型案例；2023年，最高人民檢察院和國家文物局發(fā)布長城保護檢察公益訴訟典型案例。；“推動完善公益訴訟制度，依法維護公共利益”“加強文物和文化遺產(chǎn)公益保護”寫入2023年最高人民檢察院工作報告；《文物保護法》修訂草案征求意見稿也納入文物公益訴訟條款，極大促進(jìn)了我國文化遺產(chǎn)公益訴訟的發(fā)展。

當(dāng)前關(guān)于文化遺產(chǎn)公益訴訟的研究大多聚焦于將文化遺產(chǎn)保護納入公益訴訟的意義和制度設(shè)計[3][4]，以及檢察院在文化遺產(chǎn)公益訴訟中的地位和作用[5][6]。隨著文化遺產(chǎn)公益訴訟得到立法和司法機關(guān)的逐步認(rèn)可，如何完善文化遺產(chǎn)公益訴訟的實踐模式、提升文化遺產(chǎn)公益訴訟保護文化遺產(chǎn)的作用在當(dāng)下更值得關(guān)注。已有學(xué)者關(guān)注到文化遺產(chǎn)公益訴訟中的公眾參與問題，強調(diào)了公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的必要性與可行性[7][8]。本文將分析公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的理論基礎(chǔ)，梳理相關(guān)立法與實踐中的成就和問題，在明晰文化遺產(chǎn)公益訴訟基本定位的基礎(chǔ)之上，探討公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的可行路徑，以提高文化遺產(chǎn)公益訴訟保護文化遺產(chǎn)的效果。

一、公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的理論基礎(chǔ)

（一）文化遺產(chǎn)與公共利益

公益訴訟的核心概念是“公共利益”，討論是否能夠構(gòu)成“等外”公益訴訟的重要標(biāo)準(zhǔn)是公共利益是否受到侵犯。習(xí)近平總書記指出：“文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是老祖宗留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是加強社會主義精神文明建設(shè)的深厚滋養(yǎng)。保護文物功在當(dāng)代、利在千秋。”[9]文化遺產(chǎn)是不可再生的歷史資源，《文物保護法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》對文化遺產(chǎn)進(jìn)行了特別保護，使文化遺產(chǎn)保護成為“需要特別保障的利益”[10]。因此，文化遺產(chǎn)承載公共利益并無爭議。

然而，要突出公眾參與文化遺產(chǎn)保護的意義，還需要展現(xiàn)文化遺產(chǎn)公共利益對于公眾的價值。文化遺產(chǎn)的社會價值需要通過與公眾的互動才能得到充分實現(xiàn)，除非這種互動會對文化遺產(chǎn)本身造成重大破壞。有學(xué)者指出“文化遺產(chǎn)不僅記錄著過去，也存在于今天人們的生活中，更為人類未來的發(fā)展提供借鑒和有益的參考”，因此“人是文化遺產(chǎn)的靈魂”[11]。如果既不對公眾開放，也不通過網(wǎng)絡(luò)傳播方式讓公眾領(lǐng)略其魅力，那么文化遺產(chǎn)蘊含的精神價值和歷史意義將無從為公眾得知，文化遺產(chǎn)價值會大打折扣。

首先，文化遺產(chǎn)能夠滿足公眾的審美需求。不論是物質(zhì)文化遺產(chǎn)還是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，其承載的美學(xué)價值讓人們流連于名勝古跡、博物館或民俗區(qū)域，欣賞其藝術(shù)價值，在城市化的狂飆突進(jìn)中贊嘆古人無窮的智慧。

其次，作為歷史資源的載體，文化遺產(chǎn)能夠滿足公眾接觸歷史與傳承歷史的精神需求。通過接觸文化遺產(chǎn)，公眾會了解文化遺產(chǎn)承載的歷史信息，在博物館的參觀中“猶如親身經(jīng)歷中國歷史數(shù)百萬年的發(fā)展過程，對中國歷史有了直觀的、具體的和較全面系統(tǒng)的了解”[12]。特別是對于紅色文化遺產(chǎn)來說，其傳承的革命精神對于公眾教育有著更為突出的意義。

再次，文化遺產(chǎn)承載著公眾對于民族文化的身份認(rèn)同和精神寄托。文化遺產(chǎn)幫助人們追尋歷史，成為人們崇敬先祖、思考未來的重要載體。美國著名學(xué)者約翰·梅利曼（John Merryman）教授在闡釋文化遺產(chǎn)的身份價值時指出：“當(dāng)文化遺產(chǎn)受到戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害和人為的破壞時，我們會感到失落。這種失落感來自我們失去了與他人的情感連接，失去了讓我們在宏大的宇宙中尋找自我定位的機會?！盵13]西方收藏界拍賣圓明園獸首銅像事件激起強烈關(guān)注，民間人士愿意出高價將其回歸祖國，就是公眾對它的身份認(rèn)同感和見證歷史的價值而被賦予了特殊意義。

（二）文化遺產(chǎn)權(quán)理論

正因為公眾對于文化遺產(chǎn)享有如此豐富的利益，通過權(quán)利體系保障公眾對文化遺產(chǎn)的利益愈發(fā)受到重視?！督?jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第15條確認(rèn)“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)參加文化生活”，并在第21號一般性意見中明確人人有權(quán)“了解和理解自己的文化和他人的文化”，包括“受益于文化遺產(chǎn)和其他個人和社群的創(chuàng)造”。政府有義務(wù)“在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境政策和方案中，尊重和保護一切群體和社區(qū)的文化遺產(chǎn)”。公眾對文化遺產(chǎn)的權(quán)利作為文化人權(quán)的重要組成部分得到廣泛關(guān)注。

文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的國際文件也對公眾的文化遺產(chǎn)權(quán)利給予充分關(guān)注。在博物館領(lǐng)域，門羅·E·普萊斯（Monroe E.Price）于1976年提出“展覽權(quán)”的概念，強調(diào)展覽應(yīng)當(dāng)回應(yīng)公眾需求，不能隨意讓重要展覽物處于公眾的視野范圍之外[14]。《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》規(guī)定了對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的享用權(quán)，“確保對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的享用，同時對享用這種遺產(chǎn)的特殊方面的習(xí)俗做法予以尊重”。 國際古跡遺址理事會《斯德哥爾摩宣言》提出了“文化遺產(chǎn)權(quán)”（the Right to Cultural Heritage），包括人人有權(quán)“享有真實的文化遺產(chǎn)”“更好地理解本民族和其他民族的文化遺產(chǎn)”“合理使用文化遺產(chǎn)”“參與影響文化遺產(chǎn)的決策”“結(jié)社以保護和傳承文化遺產(chǎn)”[15]。歐委會《文化遺產(chǎn)社會價值框架公約》亦規(guī)定了公眾的“文化遺產(chǎn)權(quán)”，并要求政府立法保障公眾的文化遺產(chǎn)權(quán)利[16]。還有諸多國際文件雖然沒有明確提出“權(quán)利”概念，但強調(diào)了文化遺產(chǎn)對于公眾的價值，保障公眾對于文化遺產(chǎn)享有的利益②如國際古跡遺址理事會《國際文化旅游憲章》《遺產(chǎn)與民主的德里宣言》等等。。

在此基礎(chǔ)之上，國內(nèi)學(xué)者提出了文化遺產(chǎn)權(quán)理論。如，王云霞教授認(rèn)為，“文化遺產(chǎn)權(quán)是特定主體對其文化遺產(chǎn)的享用、傳承與發(fā)展的權(quán)利?！盵17]胡姍辰認(rèn)為，文化遺產(chǎn)權(quán)既包括特殊財產(chǎn)權(quán)以及文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造傳承主體創(chuàng)造或傳承該文化遺產(chǎn)及其相關(guān)行為受到尊重的消極的自由權(quán)，又包括主體以不同形式參與文化遺產(chǎn)相關(guān)活動并從中獲得物質(zhì)和精神收益的文化遺產(chǎn)參與和收益權(quán)[18]。文化遺產(chǎn)權(quán)理論能夠為公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟提供理論依據(jù)：破壞文化遺產(chǎn)或怠于履行文化遺產(chǎn)保護義務(wù)的行為侵犯了不特定公眾接觸和享用真實的文化遺產(chǎn)的權(quán)利，侵犯了社會的公共利益，需要通過文化遺產(chǎn)公益訴訟予以救濟。而公眾在文化遺產(chǎn)權(quán)受侵害時，可通過多種途徑參與文化遺產(chǎn)公益訴訟。

（三）公眾參與理論

公眾參與指“公共權(quán)力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時，由公共權(quán)力機構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。”[19]作為參與式民主的重要表現(xiàn)形式，公眾參與社會治理能夠彌補公權(quán)力在決策中的問題和短板，充分發(fā)揮公眾智慧，并監(jiān)督政府和企業(yè)的違法行為。在文化遺產(chǎn)領(lǐng)域，我國極其龐大的文化遺產(chǎn)數(shù)量與基層文化遺產(chǎn)保護力量與資金緊缺的現(xiàn)狀亟需公眾力量加以補充[20]。目前，盡管一些行政法規(guī)和地方立法規(guī)定了鼓勵志愿者參與保護，鼓勵捐贈、投資文化遺產(chǎn)等保護模式之外，公眾知情權(quán)、參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)在文化遺產(chǎn)立法中也鮮見相關(guān)保障。而文化遺產(chǎn)公益訴訟有較為固定的流程，公眾參與的程序性要求在司法機關(guān)的實踐過程中更容易得到落實。因此，文化遺產(chǎn)公益訴訟的公眾參與探索可以為整個文化遺產(chǎn)事業(yè)的公眾參與提供啟發(fā)。

二、公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的實踐探索

（一）政策與法律文件

1.中央層面

中央司法機關(guān)關(guān)于公益訴訟的司法解釋中明確體現(xiàn)了公眾參與的要求?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第24條“公益訴訟案件線索的來源”即包括“自然人、法人和非法人組織向人民檢察院控告、舉報的”“國家機關(guān)、社會團體和人大代表、政協(xié)委員等轉(zhuǎn)交的”“新聞媒體、社會輿論等反映的”。鑒于文化遺產(chǎn)公益訴訟尚在起步階段，目前國家尚未專門針對文化遺產(chǎn)公益訴訟發(fā)布司法解釋。與文化遺產(chǎn)公益訴訟相近的環(huán)境公益訴訟中，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)》確立了“堅持公眾參與原則”，要求“嚴(yán)格落實立案登記制，依法保障訴權(quán)，完善司法便民和司法救助措施。全面推行人民陪審員參與案件審理，加大司法公開和宣傳力度，保障公眾依法享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。”

在文化遺產(chǎn)領(lǐng)域，國家文物局在《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第三次會議第1281號（文化宣傳類063號）提案答復(fù)的函》中指出，要“積極穩(wěn)妥地辦理文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域公益損害案件，適時發(fā)布一批文物保護領(lǐng)域的典型案例，引導(dǎo)地方規(guī)范辦理相關(guān)案件，以‘檢察監(jiān)督＋媒體監(jiān)督＋社會監(jiān)督’形式，創(chuàng)新文物保護辦案模式”，強調(diào)公眾在文物保護案件中的監(jiān)督力量。2023年最高人民檢察院工作報告中也指出“與中央統(tǒng)戰(zhàn)部和各民主黨派中央共建‘益心為公’志愿者檢察云平臺，依靠公眾力量發(fā)現(xiàn)和解決公益損害問題”，肯定了公眾力量在文化遺產(chǎn)保護公益訴訟中的作用。

2.地方層面

隨著檢察公益訴訟的深入推進(jìn)，部分地區(qū)發(fā)布了《關(guān)于加強檢察機關(guān)公益訴訟工作的決定》，并提及公眾參與公益訴訟。如《河北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》第29條規(guī)定“鼓勵社會組織參與公益訴訟，鼓勵單位、個人積極向檢察機關(guān)舉報損害國家和社會公共利益的違法行為。檢察機關(guān)核實采用的，給予精神和物質(zhì)獎勵”?！吨貞c市檢察機關(guān)公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法（試行）》不僅將“文物和文化遺產(chǎn)保護公共利益受到侵犯”納入案件線索范圍，列舉了公眾舉報的多種途徑，還規(guī)定檢察院必須在7日內(nèi)向舉報人進(jìn)行程序性回復(fù)、3個月內(nèi)向舉報人答復(fù)辦理結(jié)果或辦理進(jìn)展情況，并在符合獎勵條件成立后的3個月內(nèi)給予獎勵。該文件較為細(xì)致地規(guī)定了提供案件線索的條件、范圍、方式等程序要求，保障公眾的舉報權(quán)和獲得獎勵權(quán)。

除此之外，多地還積極探索公益訴訟觀察員制度[21]。公益訴訟觀察員是“受檢察機關(guān)聘請，提供公益訴訟案件線索，見證、參與、協(xié)助檢察機關(guān)開展公益訴訟工作的人員”，可由各組織或各單位推薦人大代表、政協(xié)委員、干部職工、基層群眾，檢察院也可邀請媒體記者、律師、公益志愿者或個人向檢察院申請報名。公益訴訟觀察員可以在檢察人員的指導(dǎo)下收集案件線索、見證現(xiàn)場勘驗、法律文書送達(dá)等活動、參加案件聽證、參與公益訴訟巡查和宣傳工作，并接受檢察機關(guān)的培訓(xùn)和監(jiān)督[22]。例如在“金華市婺城區(qū)人民檢察院督促保護‘白沙老爺廟’行政公益訴訟案”中，公益訴訟志愿觀察員發(fā)現(xiàn)“白沙老爺廟”存在文物保護隱患問題并及時報告當(dāng)?shù)貦z察院，通過訴前程序成功實現(xiàn)文化遺產(chǎn)的有效保護[23]。

（二）實踐案例

近年來最高人民法院、最高人民檢察院、退役軍人事務(wù)部、國家文物局及各地檢察院發(fā)布了多次公益訴訟典型案例。根據(jù)“北大法寶”數(shù)據(jù)庫、“中國裁判文書網(wǎng)”的粗略統(tǒng)計，截至2023年4月26日，各級司法機關(guān)共發(fā)布了61起文化遺產(chǎn)保護公益訴訟典型案例，中國裁判文書網(wǎng)共登載30份有關(guān)文化遺產(chǎn)公益訴訟的裁判文書。絕大部分典型案例為檢察行政公益訴訟的督促案例，檢察院尚未向法院提起訴訟，而中國裁判文書網(wǎng)登載的裁判文書均為已經(jīng)提起訴訟并產(chǎn)生裁判結(jié)果的案件，因此兩種統(tǒng)計方式下重合的案件數(shù)量極少。

1.典型案例中的公眾參與

經(jīng)筆者統(tǒng)計，在61起文化遺產(chǎn)保護公益訴訟典型案例中，涉及公眾參與文化遺產(chǎn)保護公益訴訟的一共有14起，占樣本總數(shù)的23%。其中，除“福建省晉江市人民檢察院督促保護‘八·二三’金門炮戰(zhàn)遺跡行政公益訴訟案”（群眾反映案件線索、實地勘察中聽取群眾意見）[24]、“福建省晉江市人民檢察院督促保護安平橋文物和文化遺產(chǎn)行政公益訴訟案”（走訪非遺項目傳承人）[25]、“江西省龍南市人民檢察院督促保護客家圍屋行政公益訴訟案”（邀請群眾參與整改評估）[26]、“寧夏回族自治區(qū)靈武市人民檢察院督促保護清水營城址行政公益訴訟案”（咨詢附近村民、看守人員）[27]之外，其余10起典型案例的公眾參與形式均為聽證會。其中，有3起案件是為了評估公眾利益是否受損，以決定是否發(fā)出檢察建議③分別為：四川省旺蒼縣人民檢察院督促保護木門軍事會議紀(jì)念館行政公益訴訟案、安徽省濉溪縣人民檢察院督促保護大運河淮北段遺址行政公益訴訟案、河北省滄州市人民檢察院督促保護大運河世界文化遺產(chǎn)謝家壩行政公益訴訟案。；有4起案件是在發(fā)出檢察建議后舉辦聽證會，以討論如何修復(fù)受損的公共利益④分別為：浙江烈士墓群保護行政公益訴訟案、梅州市五華縣人民檢察院督促保護梅州市第一農(nóng)民運動協(xié)會舊址行政公益訴訟案、福建省人民檢察院督促保護英雄烈士紀(jì)念設(shè)施行政公益訴訟案、浙江省溫州市鹿城區(qū)人民檢察院督促保護不可移動文物行政公益訴訟案。；有3起案件是為了評估行政機關(guān)是否依法履職，以決定是否起訴⑤分別為：湖南省平江縣人民檢察院、長沙軍事檢察院督促保護中共湘鄂贛省委、省蘇維埃政府、省軍區(qū)舊址革命文物行政公益訴訟案、江蘇省揚州市廣陵區(qū)人民檢察院督促保護大運河沿岸謝馥春舊址行政公益訴訟案、江蘇省蘇州市虎丘區(qū)人民檢察院督促綜合整治大運河環(huán)境行政公益訴訟系列案。。上述案件覆蓋了人大代表與政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、村民/居民代表、社區(qū)群眾、歷史和文化遺產(chǎn)專家、非遺項目傳承人、紅軍后代、所有權(quán)人等身份。

2.裁判文書中的公眾參與

就登載的涉及文化遺產(chǎn)公益訴訟的裁判文書來看，所涉及的公眾參與方式主要有公民主動提起訴訟和作為人民陪審員參加審判。在30起案件中，有4起案件是公眾以個人名義向人民法院提起行政訴訟，認(rèn)為政府對文化遺產(chǎn)的行為違反了《文物保護法》等法律法規(guī)，損害原告對文化遺產(chǎn)享有的權(quán)利⑥分別參見：（2016）浙01行初578號行政判決書、（2017）魯01行初873號行政裁定書、（2018）閩0104行初435號行政裁定書、(2016)湘01行終102號行政裁定書。。而《行政訴訟法》要求原告與被訴行政行為存在利害關(guān)系，且公民個人在公益訴訟中不具備原告資格，因此這4起案件的原告均被駁回起訴或駁回訴訟請求。除上述在法律上不屬于公益訴訟的案件，其他公益訴訟案件均有人民陪審員參與審判，其中13起案件組成了包含人民陪審員在內(nèi)的七人合議庭。根據(jù)《人民陪審員法》第15條和16條的要求，公益訴訟案件應(yīng)由人民陪審員和法官組成七人合議庭，而實踐中落實這一規(guī)定的案件比例只有50%。

（三）存在的問題

因文化遺產(chǎn)公益訴訟案件中檢察機關(guān)督促案件數(shù)量較多，進(jìn)入法院審理的案件數(shù)量較少，且許多案件并未詳細(xì)公開報道，故而通過典型案例和裁判文書分析文化遺產(chǎn)公益訴訟的實踐情況可能有以偏概全之嫌。然而，從現(xiàn)有案例資料亦可管中窺豹，發(fā)現(xiàn)公眾參與文化遺產(chǎn)保護公益訴訟的一些問題。

第一，公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的法律依據(jù)缺乏。除《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》外，目前中央出臺的關(guān)于公益訴訟的各項文件中并沒有突出公眾參與的地位，亦沒有從法律上保障公眾參與公益訴訟相關(guān)權(quán)利或規(guī)定相關(guān)程序。而相關(guān)文件確立的“公眾參與原則”以“鼓勵參與”為主，缺乏可操作性。多數(shù)地方司法機關(guān)的文件確定的公眾參與的范圍也僅限于提供案件線索、參加聽證會等，使得其他參與方式缺乏明確支持。

第二，實踐中公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的案件的整體比重較少，且形式較為單一。除《人民陪審員法》規(guī)定的人民陪審員組成合議庭外，檢察院主持召開聽證會是最主要的形式，且并未得到廣泛實施。雖然聽證會在“知情權(quán)、參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的公眾參與權(quán)利體系下占有核心位置，但參加聽證會的主體還包括地方政府和司法機關(guān)的官員、人大代表、政協(xié)委員等，普通公眾意見的分量容易被稀釋，更不用說普通公眾在某些聽證會中的地位僅僅是旁聽。檢察院作為辦案機關(guān)，通過走訪群眾、聽取意見、邀請群眾參與實地考察等方式參與案件辦理的實踐較少，而這些應(yīng)當(dāng)是更加靈活的參與方式。此外，檢察院信息公開與公眾提供案件線索、公眾及媒體對案件的監(jiān)督在文化遺產(chǎn)公益訴訟實踐中體現(xiàn)得尚顯不夠。

第三，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公益訴訟實踐較為缺乏。中央司法機關(guān)發(fā)布的典型案例中將文化遺產(chǎn)公益訴訟表述為“文物和文化遺產(chǎn)公益訴訟”，即區(qū)分“物質(zhì)文化遺產(chǎn)”和“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”。然而，現(xiàn)有的案例只有“福建省晉江市人民檢察院督促保護安平橋文物和文化遺產(chǎn)行政公益訴訟案”涉及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。該案關(guān)注安平橋及周邊環(huán)境和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的綜合保護，通過走訪非遺項目傳承人、開展圓桌會議等方式促使當(dāng)?shù)卣男袀鞒蟹俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)的行政職責(zé)，體現(xiàn)了文物與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的綜合保護[28]。相對于文物來說，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)由于載體不固定，多由傳承人進(jìn)行活態(tài)傳承，在公共利益和原告資格的認(rèn)定、判決的執(zhí)行等問題上存在更多問題，尚需理論和實踐的進(jìn)一步探索。

三、公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的制度構(gòu)建

公益訴訟以保護公共利益為中心，而公眾是公共利益的直接享有者，因此公益訴訟需要“堅持全民共享的法治理念，推動人民群眾參與公共利益保護過程，共同維護公共利益，共享公益保護的成果”[29]在公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟中的制度構(gòu)建中，需要考慮以下幾個方面的問題。

（一）公民的原告資格問題

公民個人提起文化遺產(chǎn)公益訴訟是參與文化遺產(chǎn)公益訴訟最直接的形式。然而，《民事訴訟法》《行政訴訟法》均未賦予公民個人在公益訴訟中的原告資格，因此公民個人無法作為原告提起文化遺產(chǎn)公益訴訟。

雖然學(xué)界有不少觀點支持為一般公眾賦予文化遺產(chǎn)公益訴訟原告資格[30]，但梳理我國文化遺產(chǎn)公益訴訟實踐可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的文化遺產(chǎn)公益訴訟以行政公益訴訟占絕對主導(dǎo)，原告幾乎都是檢察院，被告幾乎都是當(dāng)?shù)卣蛭幕z產(chǎn)主管部門，侵害公共利益的行為幾乎都指向了政府機關(guān)的不正確履職（包括怠于履行文化遺產(chǎn)管理義務(wù)、放任文化遺產(chǎn)遭受破壞，及政府部門為經(jīng)濟發(fā)展而破壞文化遺產(chǎn)）。這與我國近年來文化遺產(chǎn)受破壞情況是高度相似的：20世紀(jì)90年代以來，各地在城市建設(shè)中以經(jīng)濟發(fā)展為名拆毀了大量的古建筑、古村落、城墻等不可移動文物[31]。因此，行政機關(guān)的不正確履職是導(dǎo)致我國文化遺產(chǎn)受到破壞的最直接原因。對于此種情形，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督主體提起行政訴訟是最為合適的。一般公眾如果提起行政公益訴訟，一方面將面臨訴訟本身帶來的困難和外界的巨大壓力，另一方面將是否侵害公共利益直接交給法院判斷，缺乏檢察院的論證和過濾機制，可能將對公益訴訟實踐造成混亂。在目前我國公民提起一般行政訴訟尚在實踐中有諸多問題的情況下，暫時不宜直接賦予其提起文化遺產(chǎn)行政公益訴訟的權(quán)力，而更應(yīng)注重在檢察公益訴訟中深化公眾參與。

至于文化遺產(chǎn)民事公益訴訟，應(yīng)主要針對主動破壞文化遺產(chǎn)的民事主體提起。對于國有文物來說，破壞國有文物屬于行政部門管理的范疇，行政部門應(yīng)當(dāng)行使文物管理權(quán)力，即對破壞者進(jìn)行行政處罰，并負(fù)責(zé)恢復(fù)受損的公共利益。如果相關(guān)行政部門怠于履行其管理義務(wù)，則應(yīng)由檢察機關(guān)督促其履行管理義務(wù)直到提起行政公益訴訟，或由符合法律規(guī)定的社會組織提起民事公益訴訟。如果立法中賦予公民在民事公益訴訟中的原告資格，應(yīng)建立在行政部門及檢察機關(guān)均不能正確履職以恢復(fù)受損的公共利益基礎(chǔ)之上，否則民事公益訴訟將侵害行政管理與民事訴訟的固有分工體系。

相對于物質(zhì)文化遺產(chǎn)來說，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)由于其依賴傳承人的活態(tài)傳承，與公民個人的連接程度要遠(yuǎn)大于國有不可移動文物。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承承載重要的公共利益，傳承人傳承、弘揚非物質(zhì)文化遺產(chǎn)并不完全出于自身利益。且非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承主要依靠傳承人、本地民族、村寨、社區(qū)等，行政部門的作用在于為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承提供良好的環(huán)境，因此不同于不可移動文物，非遺公益訴訟實踐應(yīng)主要以民事為主。關(guān)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的經(jīng)典民事案件中，不論是“《烏蘇里船歌》案”還是“千里走單騎案”，以文化遺產(chǎn)公益訴訟起訴的效果都將優(yōu)于以知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件起訴。因此，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)民事公益訴訟立法應(yīng)當(dāng)賦予傳承人、基層群眾自治組織、地方政府原告資格，以實現(xiàn)公眾在非遺公益訴訟中的深度參與[32]。當(dāng)然，如果地方行政部門怠于履行保護傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的職責(zé)，甚至阻礙傳承人傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)或破壞非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的真實性，則可由傳承人向檢察院舉報，由檢察院提起行政公益訴訟。

（二）公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的其他內(nèi)容

1.提供案件線索與證據(jù)信息

由于文化遺產(chǎn)與當(dāng)?shù)毓姷娜粘Ｉ罹o密聯(lián)系，而地方文化遺產(chǎn)管理部門人員力量有限，文化遺產(chǎn)遭受破壞或疏于保護的情況當(dāng)?shù)孛癖娀蛭幕z產(chǎn)傳承者、研究者、愛好者及保護組織最為熟知，他們是提供公益訴訟案件線索的重要力量。也因為當(dāng)?shù)毓娕c文化遺產(chǎn)的聯(lián)系比檢察機關(guān)更加密切，在檢察機關(guān)調(diào)查和收集證據(jù)時，公眾的所見所聞能夠給檢察機關(guān)提供更加豐富的信息。因此，相關(guān)法律法規(guī)對公眾提供公益訴訟案件線索和證據(jù)信息的權(quán)利都給予了保障，新聞媒體在輿論監(jiān)督中亦發(fā)揮重要作用。

2.參與評估公共利益是否受侵害及恢復(fù)情況

文化遺產(chǎn)公益訴訟目的在于保護和修復(fù)公共利益，而公眾是文化遺產(chǎn)公共利益的直接作用者，因此評估文化遺產(chǎn)的破壞是否侵害公共利益、侵害公共利益到何種程度、公共利益是否得到恢復(fù)，都需要傾聽公眾的意見。在公益訴訟實踐中，司法機關(guān)并非文化遺產(chǎn)專家，對于文化遺產(chǎn)承載的歷史信息、保護規(guī)劃的實施、行政部門的履職情況，相關(guān)公眾特別是文化遺產(chǎn)研究者的了解程度很可能比司法機關(guān)更為全面、深入，能為辦案機關(guān)提供重要信息。在督促行政機關(guān)修復(fù)受損的公共利益中，更需要當(dāng)?shù)毓姵掷m(xù)監(jiān)督行政機關(guān)履職的效果，使文化遺產(chǎn)公共利益得到長期有效保護。

3.平衡各方利益訴求

公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟是實現(xiàn)各方利益平衡的必然要求。文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域可能涉及多方面利益沖突：保護文化遺產(chǎn)需求與提高生活質(zhì)量的沖突、文物封閉修繕與開發(fā)利用的沖突；當(dāng)?shù)鼐用癜矊幧钆c文化遺產(chǎn)旅游的沖突；文化遺產(chǎn)的原真性保護與結(jié)合時代創(chuàng)新發(fā)展的沖突等等。在作為解決爭議最后一道防線的文化遺產(chǎn)公益訴訟中，這些沖突會體現(xiàn)得更加明顯。因此，公眾參與在文化遺產(chǎn)公益訴訟中平衡各方利益，實現(xiàn)互利共贏的作用顯得更為重要，并受到國際公約的重視。如在浙江省溫州市鹿城區(qū)人民檢察院督促保護不可移動文物行政公益訴訟案中，針對不可移動文物保護與人民群眾日常生活便利之間的矛盾，檢察機關(guān)通過公開聽證，聽取當(dāng)?shù)卮迕?、文博專家、人民監(jiān)督員及新聞媒體的意見，不僅促進(jìn)達(dá)成文物保護的社會共識，也推動屬地政府采取合理措施妥善解決民生需求，是公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的良好實踐[33]。

4.直接參與案件審理

盡管現(xiàn)行法律并未認(rèn)可公民在公益訴訟中的原告資格，但當(dāng)案件進(jìn)入法院審理階段時，公眾仍可通過相關(guān)制度參與文化遺產(chǎn)公益訴訟案件的審判過程。一是與案件有利害關(guān)系的公民可以作為第三人參加公益訴訟。盡管公民能否作為第三人參與公益訴訟在理論上尚有爭議[34]，但各地法院在公益訴訟案件中均有實踐，且《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第55條賦予與案件處理有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織作為第三人申請參加訴訟的權(quán)利。雖然該文件僅限于環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，但文化遺產(chǎn)公益訴訟亦應(yīng)借鑒。二是公眾可以作為人民陪審員參加案件審理。鑒于《人民陪審員法》規(guī)定公益訴訟案件應(yīng)由四名人民陪審員和三名法官組成七人合議庭，人民陪審員在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)對公共利益有更加準(zhǔn)確的把握。因此，被抽選成為人民陪審員的公眾代表應(yīng)當(dāng)密切聯(lián)系群眾，維護公眾在文化遺產(chǎn)公益訴訟案件中享有的公共利益。

（三）公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的制度保障

1.暢通信息舉報與反饋渠道

公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的前提是公眾有權(quán)利向司法機關(guān)獲取與提供信息，因此暢通信息流轉(zhuǎn)渠道是保障公眾知情權(quán)與參與權(quán)的前提。相關(guān)法律與司法解釋不僅需確認(rèn)公民有權(quán)利向司法機關(guān)舉報損害文化遺產(chǎn)公共利益的行為、提供公益訴訟案件線索，還應(yīng)規(guī)定司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)公開線索受理渠道，方便公眾提供案件線索。并且，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)對公民所提供的線索進(jìn)行處理及回復(fù)，特別是對于決定繼續(xù)調(diào)查并可能立案的線索應(yīng)及時告知相關(guān)公眾，以使得其進(jìn)一步參與案件調(diào)查和線索收集工作。

2.落實全流程參與決策機制

參與決策權(quán)作為公眾參與權(quán)利體系中的核心權(quán)利，需要在文化遺產(chǎn)公益訴訟中得到制度性保障。公眾參與決策的方式可以是聽證會，也可以是圓桌會議、座談會等更加靈活的形式，其目的是讓各個利益相關(guān)方各抒己見、凝聚合力，實現(xiàn)文化遺產(chǎn)保護的利益平衡。公眾參與決策機制應(yīng)當(dāng)貫穿于檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的各個環(huán)節(jié)，包括評估公共利益是否受損、行政機關(guān)是否依法履職、公共利益是否得到修復(fù)、是否需要向法院提起公益訴訟等等。相關(guān)法律文件應(yīng)明確司法機關(guān)在辦理文化遺產(chǎn)公益訴訟案件時，應(yīng)當(dāng)通過聽證會、座談會等方式，聽取利益相關(guān)方及公眾意見，將其確定為辦理案件的法定程序。

3.落實人民陪審員、觀察員、監(jiān)督員制度

相比上述參與方式，人民陪審員、公益訴訟觀察員、監(jiān)督員制度由于法律賦予相關(guān)公眾明確的身份保障，在進(jìn)行文化遺產(chǎn)保護行動中發(fā)揮了更加明顯的作用。各地探索的公益訴訟觀察員、監(jiān)督員制度被稱為“最強外腦”，在各地公益訴訟實踐中極大地彌補了司法機關(guān)力量的不足[35]。在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗后，應(yīng)當(dāng)出臺適用于全國的公益訴訟觀察員工作辦法，在全國各地建立充分體現(xiàn)公眾參與精神的公益訴訟觀察員、監(jiān)督員隊伍。此外，《人民陪審員法》關(guān)于人民陪審員參與公益訴訟的各項規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)玫铰鋵?，以實現(xiàn)公益訴訟應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主性的立法精神。

4.完善激勵制度

作為維護公共利益的行為，公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻恼J(rèn)可和激勵?！段奈锉Ｗo法》和《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》均規(guī)定了為文化遺產(chǎn)保護作出貢獻(xiàn)的公民可由國家給予表彰或獎勵。公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的激勵機制不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于公益訴訟案件線索舉報的獎勵，還應(yīng)當(dāng)對通過參與文化遺產(chǎn)公益訴訟而促使文化遺產(chǎn)公共利益得到保護的所有行為進(jìn)行物質(zhì)或精神獎勵，從而充分調(diào)動公眾保護文化遺產(chǎn)的強大力量，在全社會樹立保護文化遺產(chǎn)光榮、破壞文化遺產(chǎn)可恥的良好氛圍。最高人民檢察院、最高人民法院在出臺公益訴訟司法解釋時，不僅應(yīng)當(dāng)明確公眾參與的方式和程序，還需明確可受到表彰獎勵的具體情形，提高《文物保護法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等法律關(guān)于表彰獎勵規(guī)定的可操作性。

四、結(jié)語

雖然公眾參與理論被學(xué)界認(rèn)為是在20世紀(jì)90年代由西方傳入中國，但是自新中國成立以來，我國就一直鼓勵公眾參與文化遺產(chǎn)保護實踐。早在1956年，《國務(wù)院關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護文物的通知》就提出發(fā)揮廣大群眾所固有的保護鄉(xiāng)土文物的積極性[36]。七十余年的文化遺產(chǎn)保護實踐一次次地證明，中國人民關(guān)心關(guān)注文化遺產(chǎn)事業(yè)，關(guān)心關(guān)注本民族文化遺產(chǎn)的保護與傳承，愿意與歪曲破壞文化遺產(chǎn)的行為作斗爭。我國的文化遺產(chǎn)資源十分龐大，文化遺產(chǎn)行政部門受限于自身力量難以面面俱到。因此，我們應(yīng)當(dāng)最大限度地發(fā)揮最廣大的人民群眾的力量，不僅讓公眾充分認(rèn)識到文化遺產(chǎn)承載的公共利益，更應(yīng)當(dāng)注重凝聚全社會的合力來推動文化遺產(chǎn)保護事業(yè)發(fā)展。相比于籠統(tǒng)地規(guī)定“鼓勵公眾參與文化遺產(chǎn)保護”，在文化遺產(chǎn)公益訴訟中納入各項程序性規(guī)定的可操作性更強，能夠使行政和司法機關(guān)更容易落實公眾參與的要求。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，可進(jìn)一步拓展公眾參與文化遺產(chǎn)保護實踐的范圍，并提供更加完善的制度保障。