王思丹

一、引 言

2020年，歐洲環(huán)境署(European Environment Agency)發(fā)布《歐盟自然狀況報(bào)告》(State of Nature in the EU),盤(pán)點(diǎn)2013—2018年歐盟鳥(niǎo)類、棲息地和生物物種的自然狀態(tài)。截至2018年，歐盟監(jiān)測(cè)463種鳥(niǎo)類，其中39%的鳥(niǎo)類種群處于較差的生存狀態(tài)，比2012年的統(tǒng)計(jì)結(jié)果增加了7%。該報(bào)告還指出，歐盟共有233處棲息地，其中只有15%得到了較好保護(hù)，81%的棲息地保護(hù)狀態(tài)較差，較2012年增加了6%。受到監(jiān)測(cè)的物種數(shù)量達(dá)到1389種，近四分之一的物種獲得了較好的保護(hù)，較2012年提高了4%。但是，海洋物種保護(hù)情況較為復(fù)雜，部分物種評(píng)估信息和數(shù)據(jù)缺乏，僅有6%的物種生存狀態(tài)有所改善，波羅的海區(qū)域高達(dá)70%的物種處于較差的保護(hù)水平。(1)European Environment Agency(EEA),“State of nature in the EU：Results from reporting under the nature directives 2013—2018”,https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/indicators#c5=all&c13=20&c10=&c7=all&b_start=0.

2021年，歐洲環(huán)境署發(fā)布《信號(hào)2021：歐洲自然》(Signals 2021: Europe’s Nature)，該報(bào)告指出，歐洲自然生態(tài)系統(tǒng)的最大壓力來(lái)自農(nóng)業(yè)部門(mén)，危害自然體系的其他要素還有水、空氣和土壤污染,棲息地退化和碎片化,不可持續(xù)的森林利用、捕獵及過(guò)度捕魚(yú),外來(lái)物種入侵和氣候變化等生態(tài)挑戰(zhàn)。歐盟近40%的土地用于糧食等農(nóng)產(chǎn)品種植，21%的生態(tài)系統(tǒng)壓力來(lái)自農(nóng)業(yè)部門(mén)。森林活動(dòng)嚴(yán)重影響棲息地和相關(guān)物種，帶來(lái)的生態(tài)壓力占11%。城市化進(jìn)程導(dǎo)致的生態(tài)壓力占13%，其中包括48%的海洋生態(tài)壓力。

歐盟生物多樣性治理兼具歐洲生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的政策經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際環(huán)境治理的制度要求。《歐洲綠色新政》是為歐洲生態(tài)治理設(shè)立的宏觀制度框架，包括指引生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》(EU Biodiversity Strategy 2030)。理解歐盟生物多樣性保護(hù)需要從相關(guān)部門(mén)、行業(yè)、行為體和治理層次進(jìn)行分析，探析治理模式和路徑。

歐盟生物多樣性治理的研究?jī)r(jià)值主要來(lái)源于歐盟自身的全球環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)力、歐盟對(duì)生物多樣性治理的重視以及中歐生物多樣性治理的合作前景。長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟在全球氣候等領(lǐng)域扮演重要角色，積極推動(dòng)全球環(huán)境治理進(jìn)程，構(gòu)建主導(dǎo)國(guó)際環(huán)境制度的話語(yǔ)權(quán)。生物多樣性治理既是歐盟發(fā)揮全球環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)力的重要平臺(tái)，也是歐盟需要補(bǔ)齊短板的重要議題，其多層次治理模式已經(jīng)暴露出相關(guān)保護(hù)措施的不足。發(fā)達(dá)國(guó)家自20世紀(jì)60年代以來(lái)興起了廣泛的生態(tài)環(huán)境運(yùn)動(dòng)，從早期關(guān)注空氣污染到近期開(kāi)展氣候緊急行動(dòng)，環(huán)境運(yùn)動(dòng)對(duì)歐洲政治發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用，催生了綠黨、綠色生態(tài)政治思想和環(huán)境政治學(xué)研究?！而B(niǎo)類指令》和《棲息地指令》是早期歐洲生物多樣性保護(hù)的重要法律政策基礎(chǔ)，《歐洲綠色新政》為歐盟開(kāi)啟了生物多樣性綜合治理的制度框架。生物多樣性保護(hù)也成為深化中歐合作的重要領(lǐng)域，歐盟及其主要成員國(guó)明確表態(tài)支持在中國(guó)昆明舉辦的聯(lián)合國(guó)生物多樣性大會(huì)，推動(dòng)雙方在生物多樣性保護(hù)方面的合作進(jìn)程。

二、歐盟生物多樣性政策和治理的研究現(xiàn)狀

有關(guān)歐盟生物多樣性政策和治理的社會(huì)科學(xué)研究已經(jīng)在多領(lǐng)域、多層次和多部門(mén)展開(kāi)?，F(xiàn)有研究關(guān)注歐盟生物多樣性政治和治理路徑，還關(guān)注農(nóng)業(yè)、糧食、森林、海洋、極地、安全和技術(shù)等不同部門(mén)的生物多樣性政策框架。

《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》的目標(biāo)是現(xiàn)有研究關(guān)注的重點(diǎn)。歐盟對(duì)2020年以后全球生物多樣性治理的基本主張包括全球目標(biāo)、機(jī)制建設(shè)、資金和技術(shù)支持、遺傳資源惠益分享和公平原則等，主要內(nèi)容包括保護(hù)區(qū)、自然恢復(fù)、保障措施和行動(dòng)規(guī)劃等。相關(guān)研究指出，歐盟對(duì)保護(hù)地和自然修復(fù)等領(lǐng)域較為重視，我國(guó)可以加強(qiáng)城鎮(zhèn)化、土地保護(hù)與治理等工作，推進(jìn)中國(guó)和歐盟的生物多樣性保護(hù)合作。(2)張敏、喬宇杰：《〈歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略：自然回歸生活〉主要內(nèi)容及其對(duì)COP15的主張》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》,2021年第6期。歐盟生物多樣性治理具有經(jīng)濟(jì)學(xué)研究?jī)r(jià)值，界定利用自然資源的權(quán)益方和受害方，可以明晰權(quán)責(zé)界限，核算損失，建立生物多樣性的價(jià)值評(píng)估體系。(3)鄧翔、謝林蕓、黃哲：《歐盟生物多樣性政策的最新實(shí)踐及其啟示》，《中國(guó)西部》，2021年第3期。

現(xiàn)有研究不僅關(guān)注生物多樣性治理的內(nèi)容，也分析治理存在的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)。歐盟生物多樣性戰(zhàn)略面臨的主要挑戰(zhàn)是成員國(guó)協(xié)調(diào)不力、生物多樣性保護(hù)與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)部門(mén)整合不足、資金機(jī)制不完善及多元行為體參與治理的力度不夠。各成員國(guó)在生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和具體政策實(shí)施中擁有較大的自主性，難以最終實(shí)現(xiàn)歐盟整體戰(zhàn)略目標(biāo)。歐盟農(nóng)業(yè)部門(mén)立足農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要求，缺乏與生物多樣性保護(hù)目標(biāo)高度協(xié)同的治理能力，保護(hù)生物多樣性的資金尚存缺口，部分瀕危物種保護(hù)未受到重視。由于多元行為體的政策優(yōu)先度差異明顯，歐盟“自上而下”的治理模式難以滿足生物多樣性治理的現(xiàn)實(shí)需求。(4)Hermoso V, Carvalho S B, Giakoumi S, et al,“The EU biodiversity strategy for 2030:Opportunities and challenges on the path towards biodiversity recovery”,Environmental Science & Policy, vol.127(2022).這些治理難題需要在歐盟生態(tài)治理的宏觀層面進(jìn)行觀察和分析。

保護(hù)生物多樣性是《歐洲綠色新政》行動(dòng)的重要組成部分，也是歐盟其他生態(tài)政策重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域之一，例如歐盟綠色農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略關(guān)注生物多樣性問(wèn)題。(5)莊貴陽(yáng)、朱仙麗：《〈歐洲綠色協(xié)議〉：內(nèi)涵、影響與借鑒意義》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2021年第1期。生物多樣性治理已經(jīng)貫穿歐盟各類環(huán)境和生態(tài)治理框架，并采用“基于自然的解決方案”(Nature-based Solutions)。歐盟生物多樣性戰(zhàn)略立足自然生態(tài)特點(diǎn)，逐步調(diào)整完善，從最初關(guān)注自然本身過(guò)渡到關(guān)注人與自然的互動(dòng)關(guān)系。相關(guān)行動(dòng)包括法國(guó)發(fā)起的“鞏固生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的歐洲研究區(qū)”、英國(guó)正式脫歐前發(fā)起的“世界變化下的海岸生態(tài)系統(tǒng)多樣性和服務(wù)”、德國(guó)發(fā)起的“氣候變化和未來(lái)海岸生物系統(tǒng)服務(wù)及生物多樣性”。(6)Davies Clive, Chen Wendy Y, Sanesi Giovanni, et al，“The European Union roadmap for implementing nature-based solutions: A review”,Environmental Science & Policy, vol.121, no.2(2021).歐盟生物多樣性治理已經(jīng)嵌入各類治理議題和產(chǎn)業(yè)部門(mén)。

海洋事務(wù)是研究歐盟生物多樣性治理的一個(gè)切入點(diǎn)。歐盟重視公海海洋保護(hù)區(qū)的制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)環(huán)境與生物多樣性保護(hù)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，支持國(guó)家管轄范圍以外海域生物多樣性問(wèn)題的全球治理。歐盟是超主權(quán)國(guó)家行為體集合，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下主張國(guó)家管轄范圍以外海域的生物多樣性保護(hù)，積極捍衛(wèi)其在全球海洋治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。(7)劉衡：《介入域外海洋事務(wù)：歐盟海洋戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2015年第10期。在制度建設(shè)方面，歐盟制定了一系列海洋生物多樣性保護(hù)政策，如《歐盟綜合海洋政策》《歐盟綜合海洋政策的國(guó)際拓展》《國(guó)際海洋治理：我們的海洋未來(lái)議程》《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》等。(8)付玉：《歐盟公海保護(hù)區(qū)政策論析》，《太平洋學(xué)報(bào)》，2021年第2期?，F(xiàn)有研究從海洋治理角度分析歐盟生物多樣性政策和措施，為進(jìn)一步從生物多樣性角度研究海洋事務(wù)奠定了知識(shí)基礎(chǔ)。

極地保護(hù)是歐盟全球生物多樣性治理領(lǐng)導(dǎo)力的重要體現(xiàn)。歐盟在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《生物多樣性公約》框架下積極支持北極海洋保護(hù)區(qū)的制度建設(shè)，并在《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》框架下處理北極油氣產(chǎn)業(yè)的環(huán)境影響，多方面、多領(lǐng)域參與北極生物多樣性治理。(9)李學(xué)峰、岳奇：《歐盟北極政策的發(fā)展演變與前景展望》，《海洋開(kāi)發(fā)與管理》，2021年第11期。歐盟參與南極生物多樣性治理的路徑與其北極治理相似，同樣依托以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際海洋和生物多樣性治理制度框架。歐盟的前身歐洲共同體在1982年加入《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》，參加南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)的相關(guān)行動(dòng)，將南大洋海洋生物多樣性保護(hù)視為重要工作內(nèi)容。(10)馬金星：《歐盟參與南極海洋環(huán)境治理的路徑及趨勢(shì)》，《歐洲研究》，2019年第6期。

陸地生態(tài)保護(hù)特別注重土地利用、功能改變和管理等問(wèn)題。森林是與生物多樣性密切相關(guān)的領(lǐng)域。《歐盟新森林戰(zhàn)略2030》要求保護(hù)原始森林維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，恢復(fù)森林的生物多樣性。森林保護(hù)被視為生物多樣性行動(dòng)的重要組成部分。(11)許憬秋、吳澤群：《對(duì)〈歐盟新森林戰(zhàn)略2030〉的解析與思考》，《環(huán)境保護(hù)》，2022年第7期。此外，生物多樣性問(wèn)題也是歐盟農(nóng)業(yè)和糧食部門(mén)的重要治理議題?！皬霓r(nóng)場(chǎng)到餐桌”戰(zhàn)略與《2030生物多樣性戰(zhàn)略》被視為歐盟農(nóng)業(yè)政策的重要支柱。生物多樣性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平緊密相關(guān)，是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的重要基礎(chǔ)，因此需要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生物多樣性和可持續(xù)性。(12)余福海、[比利]時(shí)彼得·韋恩斯：《后疫情時(shí)代的歐盟糧食安全戰(zhàn)略——改革趨向、體系架構(gòu)與政策啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》，2020年第12期。同理，農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整和完善也有助于生物多樣性保護(hù)。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策戰(zhàn)略致力于生態(tài)重點(diǎn)區(qū)的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)場(chǎng)生物多樣性治理，向保護(hù)生物多樣性的農(nóng)業(yè)活動(dòng)提供資金等經(jīng)濟(jì)支持。(13)張鵬、梅杰：《歐盟共同農(nóng)業(yè)政策：綠色生態(tài)轉(zhuǎn)型、改革趨向與發(fā)展啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》，2022年第2期。然而，現(xiàn)有研究也顯示，歐洲共同農(nóng)業(yè)政策尚未有效解決生物多樣性與農(nóng)業(yè)活動(dòng)的矛盾。例如，相關(guān)政策機(jī)制對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)提供經(jīng)濟(jì)支持的程度與農(nóng)田面積有關(guān)，這進(jìn)一步挫傷了小型農(nóng)場(chǎng)主對(duì)生物多樣性保護(hù)的積極性。(14)L. Lécuyer, D. Alard, S. Calla, et al，“Conflicts between agriculture and biodiversity conservation in Europe: Looking to the future by learning from the past”,Advances in Ecological Research,vol.65(2021).

生物安全和生物多樣性治理形成相互交織的局面。(15)Wang Sidan,“Convergence and divergence of biosecurity and biodiversity in China”,China International Strategy Review, no.4(2022).發(fā)達(dá)國(guó)家把生物多樣性視為環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題，將其納入生物安全議題的范疇。生物多樣性喪失、外來(lái)物種入侵、遺傳基因資源保護(hù)、動(dòng)植物疫情和野生動(dòng)植物保護(hù)等問(wèn)題是生物安全治理的行動(dòng)目標(biāo)。(16)傅聰：《生物安全議題的演變與美歐國(guó)家治理比較》，《德國(guó)研究》，2020年第4期。其中，外來(lái)物種入侵是歐盟生物安全的議題之一。歐盟制定了污染者支付政策以控制外來(lái)物種入侵。但是，在全球?qū)用?，外?lái)物種入侵治理尚未形成單獨(dú)設(shè)置且目標(biāo)統(tǒng)一的國(guó)際公約，而《生物多樣性公約》是治理外來(lái)物種入侵的關(guān)鍵國(guó)際制度。(17)Jesann Gonzalez Cruz, McKenzie F. Johnson,“Invasive species in post-2020 global environmental politics”,Global Environmental Politics,vol.22,no.2(2022).生物技術(shù)也是歐盟在生物安全方面的重要議題之一。遺傳資源管理被列為與生物多樣性相關(guān)的生物技術(shù)問(wèn)題，人們對(duì)生物技術(shù)有兩種不同的認(rèn)知和理解——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)被視為對(duì)生物多樣性的威脅，而基因驅(qū)動(dòng)技術(shù)被視為保護(hù)瀕危物種的手段。(18)Jesse L. Reynolds,“Governing new biotechnologies for biodiversity conservation: Gene drives, international law, and emerging politics”,Global Environmental Politics,vol.20,no.3(2020).

中國(guó)和歐盟都主張保護(hù)生物多樣性，生物多樣性治理是中歐合作的新契機(jī)。中歐可以共同推動(dòng)并完善國(guó)際農(nóng)業(yè)和能源貿(mào)易的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，遏制破壞生物多樣性的生產(chǎn)和貿(mào)易活動(dòng)。此外，雙方可以建立和強(qiáng)化與生物多樣性有關(guān)的資金支持機(jī)制、金融市場(chǎng)合作和氣候協(xié)同治理行動(dòng)等合作機(jī)制。這些機(jī)制已經(jīng)體現(xiàn)在雙方的合作框架中，例如，中國(guó)和荷蘭的云南生物多樣性保護(hù)項(xiàng)目、《中法生物多樣性保護(hù)和氣候變化北京倡議》、中國(guó)和歐盟的生物多樣性項(xiàng)目等。(19)傅聰：《中歐綠色合作：伙伴關(guān)系的歷史演進(jìn)與面臨的機(jī)遇挑戰(zhàn)》，《太平洋學(xué)報(bào)》，2021年第11期。

盡管現(xiàn)有研究已經(jīng)提到了森林、農(nóng)業(yè)和海洋等部門(mén)對(duì)歐盟生物多樣性治理的重要作用和貢獻(xiàn)，但是缺乏對(duì)《歐洲綠色新政》框架下的生物多樣性治理的梳理。此外，學(xué)者們對(duì)各部門(mén)、領(lǐng)域和行業(yè)參與生物多樣性治理的分析主要是在規(guī)范類研究基礎(chǔ)上提出相關(guān)政策建議?！稓W洲綠色新政》已經(jīng)成為歐盟生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的基礎(chǔ)性制度框架，理解和分析生物多樣性治理有必要從各類綠色政策入手，梳理生物多樣性保護(hù)與不同部門(mén)政策的聯(lián)系。現(xiàn)有研究也提出了歐盟與各成員國(guó)之間政策制度不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，但是缺乏從多層次治理的視角分析和研究歐盟生物多樣性治理的特點(diǎn)。因此，有必要從橫向(《歐洲綠色新政》與生物多樣性治理的聯(lián)系)和縱向(國(guó)際、歐盟、成員國(guó)和地方層面)理解歐盟生物多樣性治理的向度。

三、歐盟生物多樣性治理制度特點(diǎn)

歐洲面臨物種、棲息地和生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞等生態(tài)問(wèn)題，制定了相關(guān)制度和政策框架保護(hù)生物多樣性。歐洲生物多樣性治理在歷史進(jìn)程中呈現(xiàn)功能疊加的特點(diǎn)，從鳥(niǎo)類和棲息地保護(hù)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)綜合協(xié)同治理。同時(shí)，生物多樣性治理不僅是《歐洲綠色新政》的行動(dòng)重點(diǎn)，也體現(xiàn)出多領(lǐng)域、多層次、多部門(mén)相互嵌入彼此關(guān)聯(lián)的治理邏輯。

(一)歐盟生物多樣性治理政策

鳥(niǎo)類保護(hù)是歐盟生物多樣性行動(dòng)和治理的先行領(lǐng)域。1979年，《鳥(niǎo)類指令》的通過(guò)是歐洲最早的環(huán)境立法行動(dòng)。1992年，《棲息地指令》獲得通過(guò)，與《鳥(niǎo)類指令》共同成為歐洲自然保護(hù)政策的基石，“自然2000”保護(hù)地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制得以建立。(20)European Commission,“The habitats directive”,https://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/index_en.htm.

歐盟生物多樣性戰(zhàn)略為保護(hù)行動(dòng)奠定制度基礎(chǔ)。2010年，歐盟發(fā)布《生物多樣性戰(zhàn)略2020(2011—2020)》，提出到2020年實(shí)現(xiàn)六大目標(biāo)：保護(hù)物種和棲息地、保持和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、實(shí)現(xiàn)更加可持續(xù)的農(nóng)業(yè)和森林、實(shí)現(xiàn)更加可持續(xù)的漁業(yè)和海洋、遏制外來(lái)物種入侵、停止全球生物多樣性喪失。(21)European Commission,“EU biodiversity strategy to 2020”,https://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/strategy_2020/index_en.htm.

在此前治理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》更加注重生態(tài)治理綜合化、行動(dòng)國(guó)際化和政策時(shí)代化的特點(diǎn)。首先，治理框架在“自然2000”保護(hù)地的基礎(chǔ)上強(qiáng)化了對(duì)陸地和海洋生物多樣性的保護(hù)措施。同時(shí)，生物多樣性戰(zhàn)略成為《歐洲綠色新政》的重要組成部分，與其他生態(tài)保護(hù)措施形成協(xié)同關(guān)系?！蹲匀恍迯?fù)法》(Nature Restoration Law)是歐盟首項(xiàng)覆蓋歐洲大陸并實(shí)施綜合自然修復(fù)的法律，修復(fù)領(lǐng)域涵蓋濕地、河流、森林、草場(chǎng)、海洋生態(tài)系統(tǒng)和物種資源等，致力于協(xié)同應(yīng)對(duì)生物多樣性、水資源、空氣、農(nóng)業(yè)、氣候變化、自然災(zāi)害和糧食安全等問(wèn)題。(22)European Commission,“Nature restoration law”，https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity/nature-restoration-law_en.其次，歐盟生物多樣性行動(dòng)要求切實(shí)響應(yīng)《生物多樣性公約》履約工作，積極推動(dòng)將歐洲目標(biāo)納入全球生物多樣性行動(dòng)框架，例如歐盟支持30%陸地和30%海洋的生物多樣性保護(hù)目標(biāo)。最后，《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》將新興危機(jī)和挑戰(zhàn)納入政策范疇。氣候變化、森林大火和糧食問(wèn)題都是歐盟關(guān)注的重要的生物多樣性議題。野生動(dòng)物保護(hù)和非法貿(mào)易問(wèn)題被視為控制疾病傳播的重要議題，體現(xiàn)了歐盟在后疫情時(shí)代的生物多樣性治理邏輯。(23)European Commission,“EU biodiversity strategy for 2030”,https://environment.ec.europa.eu/strategy/biodiversity-strategy-2030.

歐盟生物多樣性應(yīng)對(duì)措施展現(xiàn)協(xié)同治理特色。在全球治理層面，根據(jù)2010年設(shè)定的“愛(ài)知生物多樣性目標(biāo)”，生態(tài)是生物多樣性的核心議題，經(jīng)濟(jì)和發(fā)展是重要議題，環(huán)境、能源、糧食和氣候是主要議題，但彼此缺乏系統(tǒng)性的聯(lián)系。(24)王思丹：《生物多樣性議題安全建構(gòu)的碎片化》，《國(guó)際安全研究》，2020年第3期。相較之下，歐盟生物多樣性戰(zhàn)略顯然努力將各類生態(tài)議題進(jìn)行有機(jī)整合，包括自然與生物多樣性、森林、“自然2000”保護(hù)地、《自然修復(fù)法》、聯(lián)合國(guó)生物多樣性談判、授粉公園等具體措施和政策行動(dòng)。(25)European Commission,“Nature and biodiversity”,https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity_en.

(二)《歐洲綠色新政》與生物多樣性治理的聯(lián)系

《歐洲綠色新政》在環(huán)境治理方面的優(yōu)先事項(xiàng)主要有保護(hù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)，減少空氣、水和土壤污染，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)廢棄物管理，推進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)和漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展等?！稓W洲綠色新政》包括氣候、能源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、環(huán)境和海洋、交通、資金和區(qū)域發(fā)展、研究和創(chuàng)新等八個(gè)主要行動(dòng)領(lǐng)域。(26)European Commission,“A European green deal”,https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en.

保護(hù)環(huán)境和海洋是與生物多樣性保護(hù)關(guān)系最為密切的治理領(lǐng)域，包括生物多樣性戰(zhàn)略和其他各項(xiàng)政策行動(dòng)。歐盟的環(huán)境和海洋保護(hù)行動(dòng)涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)、化學(xué)品管理、有機(jī)農(nóng)業(yè)、沿海經(jīng)濟(jì)與生態(tài)、污染控制、廢棄物管理、可持續(xù)電池、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食供應(yīng)、漁業(yè)發(fā)展等行業(yè)和領(lǐng)域(表1)。在此框架下，有助于可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)受到重視，體現(xiàn)了生物多樣性治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密切聯(lián)系。

森林保護(hù)是歐盟生態(tài)環(huán)境治理和生物多樣性保護(hù)的基礎(chǔ)行動(dòng)?！缎職W盟森林戰(zhàn)略2030》是以《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》為基礎(chǔ)的《歐洲綠色新政》的標(biāo)志性規(guī)劃戰(zhàn)略，聚焦木材資源可持續(xù)利用、森林生態(tài)經(jīng)濟(jì)、適應(yīng)氣候變化和保護(hù)森林生物多樣性等。(27)European Commission,“New EU forest strategy for 2030”,https://environment.ec.europa.eu/strategy/forest-strategy_en.森林的可持續(xù)管理不僅是歐盟實(shí)現(xiàn)氣候變化目標(biāo)的重要手段，對(duì)減排和適應(yīng)起關(guān)鍵性作用，還是保護(hù)以森林為基礎(chǔ)的物種資源、遺傳資源和生態(tài)系統(tǒng)多樣性的基礎(chǔ)條件。因此，森林保護(hù)戰(zhàn)略在《歐洲綠色新政》和生物多樣性治理中占有重要地位。

表1 環(huán)境和海洋領(lǐng)域的生物多樣性保護(hù)行動(dòng)(28)European Commission,“Protecting the environment and oceans with the green deal”,https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/protecting-environment-and-oceans-green-deal_en.

農(nóng)業(yè)治理是《歐洲綠色新政》框架下生物多樣性治理的重點(diǎn)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)政策、糧食安全、有機(jī)農(nóng)業(yè)和殺蟲(chóng)劑限制等措施與生物多樣性保護(hù)息息相關(guān)(表2)。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策是歐盟生物多樣性戰(zhàn)略的支柱之一，有助于提高農(nóng)業(yè)生物多樣性保護(hù)水平。遺傳資源多樣性也是確保糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。農(nóng)業(yè)發(fā)展和生物多樣性治理相輔相成。

表2 農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生物多樣性保護(hù)行動(dòng)(29)European Commission,“Agriculture and the green deal”,https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/agriculture-and-green-deal_en.

《歐洲綠色新政》體現(xiàn)了氣候變化和生物多樣性相互交織的自然生態(tài)特點(diǎn)。應(yīng)對(duì)氣候變化需要提高可再生能源的生產(chǎn)和消費(fèi)水平，生物能源則是重要的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展選項(xiàng)。但是，生物能源政策需要考慮對(duì)氣候、環(huán)境和生態(tài)的影響，特別是要考慮降低樹(shù)林、糧食和莊稼的生物能源轉(zhuǎn)化率，盡量利用生物資源廢棄物、剩余物和生物能源專屬莊稼等。此外，氣候變化導(dǎo)致的山林火災(zāi)和病蟲(chóng)害嚴(yán)重威脅土地利用能力，對(duì)生物多樣性保護(hù)形成重大挑戰(zhàn)。保護(hù)森林等措施可以增強(qiáng)自然固碳能力，有助于應(yīng)對(duì)氣候變化，還能提高生物多樣性保護(hù)水平。(30)European Commission,“Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions”, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020DC0562.因此，《歐洲綠色新政》框架下的氣候行動(dòng)注重對(duì)氣候、森林、農(nóng)業(yè)、土地和可再生能源等的綜合治理能力，協(xié)同保護(hù)生物多樣性。

能源部門(mén)與生物多樣性的聯(lián)系呈現(xiàn)兩個(gè)維度。其一，生物能源等可再生能源的發(fā)展需要考慮土地、糧食、農(nóng)業(yè)和森林等多元非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。其二，利用風(fēng)能和水能等可再生能源需要考慮物種的生存和保護(hù)問(wèn)題。歐盟生物多樣性戰(zhàn)略提出，要確保鳥(niǎo)類活動(dòng)和風(fēng)電設(shè)施的兼容，確保可再生能源發(fā)展和生物多樣性保護(hù)的協(xié)同治理。(31)Süleyman Orhun Altparmak, Sidan Wang,“The competing roles of renewable energy in biodiversity governance: A comparative case of China, the European Union and the United States”, Atatürk üniversitesi iktisadi ve idari Bilimler Dergisi, Doi:10.16951/atauniiibd.884946.但是，相較于環(huán)境、海洋、森林和農(nóng)業(yè)等部門(mén)的關(guān)鍵作用，能源產(chǎn)業(yè)與生物多樣性治理的聯(lián)系相對(duì)較弱，需要從長(zhǎng)期發(fā)展的角度出發(fā)，采用協(xié)同治理模式，推進(jìn)生態(tài)綜合治理體系建設(shè)。

《歐洲綠色新政》在橫向?qū)用嬉?guī)劃了包括生物多樣性保護(hù)在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理路徑。在縱向?qū)用?政策轉(zhuǎn)化和行動(dòng)落實(shí))，生物多樣性保護(hù)面臨多層次治理的復(fù)雜局面。

四、歐盟生物多樣性多層次治理及其動(dòng)因

多層次治理(Multi-Level Governance)框架是研究歐洲政治的重要理論，也是觀察國(guó)際、歐盟和成員國(guó)內(nèi)部多層次政策互動(dòng)的路徑。(32)Simona Piattoni, “Multi-Level governance: Underplayed features, overblown expectation and missing linkages”, Doi:10.1108/S2045-794420150000004013.生物多樣性保護(hù)是全球生態(tài)治理的關(guān)鍵議題，盡管超越了國(guó)家內(nèi)部政策的局限性，仍受制于國(guó)際和區(qū)域制度建設(shè)進(jìn)程。歐盟生物多樣性治理可以從歐盟參與國(guó)際制度建設(shè)、歐盟與成員國(guó)的決策差異、成員國(guó)內(nèi)部政治、地方的應(yīng)對(duì)和執(zhí)行等四個(gè)層次進(jìn)行分析。

(一)歐盟參與國(guó)際生物多樣性制度建設(shè)

第一，參與并推動(dòng)聯(lián)合國(guó)生物多樣性談判。歐盟提出的主要目標(biāo)包括：2050年全球生物多樣性目標(biāo)涵蓋生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)、韌性和適當(dāng)保護(hù)；2030年全球目標(biāo)包括保護(hù)全球至少30%的土地和30%的海洋，可持續(xù)使用和管理剩余70%的土地和海洋；增強(qiáng)執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制；整合資金、能力、研究、創(chuàng)新和科技的跨領(lǐng)域支持機(jī)制；實(shí)現(xiàn)生物多樣性遺傳資源使用的公正和公平惠益分享；包容各利益攸關(guān)方和原住民群體的公平原則。(33)European Commission,“Protecting biodiversity worldwide-towards an international agreement at COP 15”,https://environment.ec.europa.eu/international/protecting-biodiversity-worldwide-towards-international-agreement-cop-15_en.

第二，推進(jìn)聯(lián)合國(guó)框架下生物多樣性治理進(jìn)程。2020年9月，聯(lián)合國(guó)生物多樣性峰會(huì)召開(kāi)，歐盟與其他64個(gè)國(guó)家(截至2022年8月已經(jīng)增至93個(gè)國(guó)家)領(lǐng)導(dǎo)人共同簽署并發(fā)布了《領(lǐng)導(dǎo)人自然承諾》(Leaders’ Pledge for Nature)，推動(dòng)逆轉(zhuǎn)生物多樣性喪失趨勢(shì)的全球行動(dòng)，加速可持續(xù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、支持可持續(xù)供應(yīng)鏈、改進(jìn)土地使用和農(nóng)業(yè)政策、可持續(xù)使用海洋及其資源、降低外來(lái)物種入侵的負(fù)面影響、控制包括塑料和化學(xué)品導(dǎo)致的污染。各方領(lǐng)導(dǎo)人也承諾持續(xù)推進(jìn)生物多樣性治理的主流化進(jìn)程，支持七國(guó)集團(tuán)、二十國(guó)集團(tuán)、世界貿(mào)易組織、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》等制度平臺(tái)的生物多樣性保護(hù)行動(dòng)，促進(jìn)世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)的世界保護(hù)大會(huì)、第五次聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)和聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)等全球環(huán)境治理平臺(tái)關(guān)注生物多樣性議題。(34)The Leaders’ Pledge for Nature，“Leaders’ pledge for nature: United to reverse biodiversity loss by 2030 for sustainable development”,https://www.leaderspledgefornature.org/.

第三，參與全球生物多樣性多邊治理機(jī)制。歐盟委員會(huì)及成員國(guó)與世界自然保護(hù)聯(lián)盟合作完成《世界自然保護(hù)聯(lián)盟歐洲工作規(guī)劃(2021—2024)》(IUCN Europe Work Plan 2021—2024)，規(guī)劃歐洲地區(qū)的生物多樣性治理行動(dòng)，提高歐洲的全球生物多樣性治理影響力。(35)The International Union for Conservation of Nature，“IUCN Europe work plan 2021—2024”,https://www.iucn.org/resources/brochure/iucn-europe-work-plan-2021-2024.2020年3月，歐盟委員會(huì)發(fā)起“全球聯(lián)合促進(jìn)生物多樣性聯(lián)盟”，整合國(guó)家公園、水族館、植物園、動(dòng)物園、自然博物館等機(jī)構(gòu)的話語(yǔ)力量，全球51個(gè)國(guó)家和地區(qū)的280家機(jī)構(gòu)加入聯(lián)盟。(36)European Commission,“Global coalition united for biodiversity”,https://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/coalition/index_en.htm.

第四，努力增強(qiáng)全球生物多樣性治理領(lǐng)導(dǎo)力。2021年1月，歐盟加入“自然與人類高雄心聯(lián)盟”，呼吁保護(hù)全球至少30%的土地和30%的海洋。該聯(lián)盟由哥斯達(dá)黎加、法國(guó)和英國(guó)于2019年發(fā)起，主要成員包括歐洲和北美洲國(guó)家，澳大利亞、日本和韓國(guó)以及部分非洲國(guó)家和少數(shù)拉丁美洲國(guó)家。在亞洲發(fā)展中國(guó)家中，僅有印度、泰國(guó)、蒙古、斯里蘭卡等國(guó)加入。(37)High Ambition Coalition for Nature and People,“More than 100 countries now formally support the global target to protect at least 30% of the planet’s land and ocean by 2030”,https://www.hacfornatureandpeople.org/home.

(二)歐盟層面的生物多樣性戰(zhàn)略

歐盟支持建立整體自然保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)生物多樣性治理。歐盟“自然2000”(Natura 2000)是一個(gè)擁有27個(gè)成員國(guó)的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，要求各方聯(lián)合起來(lái)保護(hù)珍稀和瀕危物種及其棲息地，保護(hù)范圍超過(guò)歐盟18%的陸地和8%的海洋。(38)European Commission, “Natura 2000”, https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/index_en.htm.歐盟《自然恢復(fù)法》(Nature Restoration Law)的主要目標(biāo)是恢復(fù)歐盟陸地和海洋的生態(tài)系統(tǒng)、棲息地和物種，促進(jìn)生物多樣性的可持續(xù)恢復(fù)，支持歐盟的減排和適應(yīng)氣候變化行動(dòng)，履行相關(guān)國(guó)際協(xié)議和承諾。具體包括授粉昆蟲(chóng)、森林、城市、農(nóng)業(yè)、海洋和河流等生態(tài)系統(tǒng)要素。(39)European Commission,“Nature restoration law”,https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity/nature-restoration-law_en.截至2021年，歐盟生物多樣性戰(zhàn)略計(jì)劃的行動(dòng)超過(guò)100項(xiàng)，其中25項(xiàng)已經(jīng)完成，72項(xiàng)仍在進(jìn)行，7項(xiàng)延期。延期項(xiàng)目主要涉及可持續(xù)建筑環(huán)境、森林生物能源標(biāo)準(zhǔn)、城市綠化、環(huán)境目標(biāo)分類規(guī)則、打擊野生動(dòng)物走私等。(40)European Commission,“EU biodiversity strategy actions tracker”,https://dopa.jrc.ec.europa.eu/kcbd/actions-tracker/.

盡管歐盟生物多樣性行動(dòng)持續(xù)推進(jìn)，但歐盟各成員國(guó)的生物多樣性戰(zhàn)略目標(biāo)完成進(jìn)度不一致。歐盟層面的整體生物多樣性戰(zhàn)略目標(biāo)是不少于30%的陸地保護(hù)區(qū)、不少于30%的海洋保護(hù)區(qū)和不少于25%的農(nóng)業(yè)土地有機(jī)種植管理。歐盟陸地保護(hù)區(qū)已經(jīng)達(dá)到26%的水平，接近預(yù)定目標(biāo)，但是各成員國(guó)的完成情況差異明顯。陸地保護(hù)區(qū)目標(biāo)完成較好的有德國(guó)、波蘭、斯洛文尼亞、保加利亞和斯洛伐克等，后加入歐盟的國(guó)家表現(xiàn)較好。北歐及波羅的海國(guó)家覆蓋水平較低，芬蘭和瑞典均不到15%。歐盟海洋保護(hù)區(qū)僅達(dá)到12%，與預(yù)設(shè)目標(biāo)差距明顯。海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)較好的國(guó)家主要是德國(guó)、法國(guó)和比利時(shí)等。地中海沿岸國(guó)家的海洋保護(hù)區(qū)覆蓋率很低，西班牙不到8%，意大利甚至低于2%。農(nóng)業(yè)土地的有機(jī)種植管理覆蓋率普遍較低，有機(jī)種植區(qū)完成比例僅為8%，除奧地利超過(guò)25%的目標(biāo)之外，其他歐盟成員國(guó)均未達(dá)到目標(biāo)。中南歐國(guó)家的完成情況明顯較差，例如波蘭、羅馬尼亞和保加利亞等國(guó)家的覆蓋率均未超過(guò)4%。從整體來(lái)看，歐盟“領(lǐng)軍者”德國(guó)和法國(guó)的陸地和海洋保護(hù)區(qū)完成情況明顯較好，有機(jī)種植區(qū)目標(biāo)基本接近歐盟實(shí)際平均水平。因此，歐盟成員國(guó)的實(shí)際進(jìn)度與歐盟總體目標(biāo)之間存在鴻溝。

(三)歐盟成員國(guó)內(nèi)部的環(huán)境政治博弈

歐盟成員國(guó)內(nèi)部的生物多樣性政策受到國(guó)內(nèi)政治和歐盟決策的雙重影響。以中東歐國(guó)家為例，國(guó)家層面的生物多樣性治理主要受到歐盟的壓力、內(nèi)部社會(huì)力量的要求和歐洲其他國(guó)家的平行推動(dòng)力的影響。例如在匈牙利、波蘭和羅馬尼亞，環(huán)境非政府組織形成了廣泛的社會(huì)聯(lián)盟，反對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的政策議題，推動(dòng)政府和社會(huì)開(kāi)展生物多樣性治理。(41)Aron Buzogány, Tanja B?rzel,“Environmental organizations and the Europeanisation of public policy in Central and Eastern Europe: The case of biodiversity governance”, Environmental Politics,vol.19,no.5(2010).參與全球治理的國(guó)家意愿也是影響歐盟成員國(guó)生物多樣性決策的一項(xiàng)重要因素。研究顯示，一個(gè)國(guó)家參加政府間合作的積極程度與該國(guó)國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)《生物多樣性公約》的進(jìn)程具有正相關(guān)性。(42)Jae-Mahn Shim, Eunjung Shin,“Drivers of ratification rates in global biodiversity governance: Local environmentalism, orientation toward global governance, and peer pressure”,Environmental Politics,vol.29,no.5(2019).歐盟成員國(guó)分為新老歐洲兩部分，西歐的老牌發(fā)達(dá)國(guó)家在冷戰(zhàn)后的國(guó)際環(huán)境制度建設(shè)中扮演領(lǐng)導(dǎo)者角色，而東歐的新成員國(guó)積極融入前者主導(dǎo)的全球治理體系。從這個(gè)角度來(lái)看，歐盟的案例說(shuō)明參與全球治理與生物多樣性保護(hù)之間存在正向關(guān)系。美國(guó)則是一個(gè)“反面典型”，在應(yīng)對(duì)氣候變化承諾方面屢次反復(fù)，對(duì)全球生態(tài)治理態(tài)度消極，甚至始終未加入《生物多樣性公約》。

總之，歐盟成員國(guó)層面的生物多樣性行動(dòng)應(yīng)在多層次治理框架中進(jìn)行分析。成員國(guó)國(guó)家層面的決策受到歐盟、地方和多元行為體特別是環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的綜合制約和影響，加入國(guó)際和歐盟層面的制度框架并不意味著全面履約和無(wú)條件支持。歐盟成員國(guó)的生物多樣性治理具有內(nèi)外有別的特點(diǎn)，國(guó)內(nèi)和國(guó)際的政策優(yōu)先度并不一致。此外，各成員國(guó)的歷史與國(guó)情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、工業(yè)化水平和生態(tài)保護(hù)意識(shí)等主客觀條件明顯不同，勢(shì)必影響歐盟生物多樣性治理的步伐。

(四)歐盟地方層面的務(wù)實(shí)關(guān)注

在歐盟地方層面，農(nóng)業(yè)和土地相關(guān)的行為體占據(jù)生物多樣性治理的關(guān)鍵位置。最重要的群體是農(nóng)民，其次是與農(nóng)業(yè)和森林相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)；影響力最大的行為體是行政機(jī)構(gòu)，與農(nóng)業(yè)和環(huán)境有關(guān)的政府部門(mén)占重要地位，其他部門(mén)如自然保護(hù)機(jī)構(gòu)也擁有顯著影響力。此外，農(nóng)民聯(lián)合會(huì)和土地管理聯(lián)合會(huì)等組織在生物多樣性事務(wù)中也發(fā)揮著一定的影響力。(43)Jennifer Hauck, Jenny Schmidt, Anja Werner,“Using social network analysis to identify key stakeholders in agricultural biodiversity governance and related land-use decisions at regional and local level”,Ecology and Society,vol.21,no.2(2016).與農(nóng)業(yè)和土地相關(guān)的行為體是重要角色，這充分反映了生物多樣性治理的特點(diǎn)和性質(zhì)。從生態(tài)影響角度看，外來(lái)物種入侵和生態(tài)災(zāi)害問(wèn)題對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有顯著影響，是農(nóng)業(yè)相關(guān)行為體重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。從生態(tài)治理角度講，維護(hù)生態(tài)多樣性需要加強(qiáng)對(duì)森林等生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，嚴(yán)格管理土地用途，禁止為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平而毀林等行為。

歐盟地方層面也會(huì)遇到政策困境和執(zhí)行阻力，不同行業(yè)對(duì)保護(hù)區(qū)的態(tài)度不同，削弱了生物多樣性保護(hù)制度的執(zhí)行力。(44)V. Hermoso, S.B. Carvalho, S. Giakoumi, et al,“The EU biodiversity strategy for 2030: Opportunities and challenges on the path towards biodiversity recovery”，Environmental Science & Policy,vol.127(2022).例如，漁業(yè)部門(mén)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的態(tài)度較為復(fù)雜，對(duì)相關(guān)保護(hù)政策導(dǎo)致的捕魚(yú)航線延長(zhǎng)、漁民身份變化、資源獲取不平等和政策不確定等問(wèn)題有疑慮。(45)C.E. Hattam, S.C. Mangi, S.C. Gall, et al,“Social impacts of a temperate fisheries closure: Understanding stakeholders’ views”,Marine Policy,vol.45(2014).漁民需要經(jīng)歷從商業(yè)捕魚(yú)向生態(tài)保護(hù)的身份轉(zhuǎn)型和思維轉(zhuǎn)變，可能會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。此外，公平也是導(dǎo)致地方層面執(zhí)行困難的重要因素。例如，生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)對(duì)漁業(yè)部門(mén)產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)壓力，但是對(duì)依托生態(tài)自然景觀的旅游業(yè)來(lái)說(shuō)則有顯著的積極影響。(46)Jones Nikoleta, Graziano Mariagrazia, Dimitrakopoulos Panayiotis G,“Social impacts of European protected areas and policy recommendations”,Environmental Science & Policy,vol.112(2020).因此，生物多樣性治理政策的落實(shí)需要考慮對(duì)基層部門(mén)和多元行為體在社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等多方面的影響。

(五)多元行為體參與

多元行為體參與是全球生物多樣性治理的重要特點(diǎn)，是國(guó)際社會(huì)廣泛參與全球生態(tài)保護(hù)的重要體現(xiàn)，呈現(xiàn)多元利益訴求和競(jìng)爭(zhēng)性政策話語(yǔ)。(47)王思丹：《全球生物多樣性治理升級(jí)：困境、動(dòng)能和前景》，《閱江學(xué)刊》，2021年第5期。多元行為體連接歐盟多層次治理結(jié)構(gòu)，在生物多樣性治理中發(fā)揮重要作用。

2020年9月，非政府環(huán)境保護(hù)組織聯(lián)合發(fā)布了《2030歐盟生物多樣性戰(zhàn)略自然保護(hù)承諾》(The Nature Protection Commitments in the 2030 EU Biodiversity Strategy)，展現(xiàn)了多元行為體參與歐洲生物多樣性治理的基本結(jié)構(gòu)，包括國(guó)際鳥(niǎo)盟、蝴蝶保護(hù)組織、地球之友、世界自然基金會(huì)、濕地國(guó)際、大自然保護(hù)協(xié)會(huì)、歐洲環(huán)境聯(lián)盟等機(jī)構(gòu)。(48)European Habitat Forum,“The nature protection commitments in the 2030 EU biodiversity strategy”,https://race-europe.org/the-nature-protection-commitments-in-the-2030-eu-biodiversity-strategy/.多元行為體從自身的組織功能和目標(biāo)任務(wù)出發(fā)參與歐盟生物多樣性治理。例如，國(guó)際鳥(niǎo)盟是主張保護(hù)鳥(niǎo)類及其棲息地的國(guó)際非政府組織，積極推動(dòng)歐盟生物多樣性保護(hù)行動(dòng)。國(guó)際鳥(niǎo)盟指出，歐盟生物多樣性治理政策存在戰(zhàn)略設(shè)計(jì)不佳、保護(hù)目標(biāo)模糊、國(guó)家核算機(jī)制欠缺及承諾不足等問(wèn)題，政策執(zhí)行存在跨部門(mén)政策不統(tǒng)一、消費(fèi)端問(wèn)題突出、補(bǔ)貼對(duì)生物多樣性有害的產(chǎn)業(yè)等問(wèn)題。國(guó)際鳥(niǎo)盟還提出，歐盟生物多樣性保護(hù)目標(biāo)不能僅包括30%的陸地和30%的海洋，要求到2030年對(duì)歐盟《棲息地指令》保護(hù)的至少50%的物種和棲息地提供較好保護(hù)，《鳥(niǎo)類指令》保護(hù)的至少75%的物種處于安全生存狀態(tài)，遏制生物多樣性惡化的趨勢(shì)。

多元行為體是歐盟參與全球和區(qū)域生物多樣性治理的合作伙伴。世界自然基金會(huì)積極參與歐盟及其成員國(guó)打擊涉及野生動(dòng)物的犯罪活動(dòng)，支持歐盟規(guī)劃《環(huán)境犯罪指令》(Environmental Crime Directive)和《歐盟打擊野生動(dòng)物走私行動(dòng)計(jì)劃》(The EU Action Plan Against Wildlife Trafficking)，加強(qiáng)與歐盟在《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》框架下的野生動(dòng)物保護(hù)合作。(49)World Wide Fund for Nature,“Wildlife trade & crime”,https://www.wwf.eu/what_we_do/biodiversity/wildlife_crime/.

商業(yè)團(tuán)體提升對(duì)生物多樣性行動(dòng)的重視。歐盟設(shè)立商業(yè)生物多樣性平臺(tái)，支持生物多樣性價(jià)值和商業(yè)服務(wù)的結(jié)合，推動(dòng)生物多樣性自然資本的商業(yè)和金融機(jī)制建設(shè)。(50)Business@Biodiversity,“Mission Statement”,https://ec.europa.eu/environment/biodiversity/business/about-us/mission-statement/index_en.htm.世界經(jīng)濟(jì)論壇推動(dòng)“2030生物多樣性城市”理念，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)角度推進(jìn)生物多樣性保護(hù)與城市建設(shè)的整合。(51)World Economic Forum,“Biodiver cities by 2030: Transforming cities’ relationship with nature”,https://www.weforum.org/communities/biodivercities-by-2030.

盡管歐洲擁有各類生物多樣性的研究機(jī)構(gòu)、組織和機(jī)制，但是分布碎片化，缺乏協(xié)調(diào)一致和目標(biāo)統(tǒng)一的知識(shí)匯總架構(gòu)。此外，推進(jìn)歐洲生物多樣性的科學(xué)研究需要提高各方聯(lián)合工作的水平、提升知識(shí)分享的透明度、改進(jìn)研究方法、強(qiáng)化研究成果對(duì)治理模式的積極作用等。(52)Nesshver C, Vandewalle M, Wittmer H, et al,“The network of knowledge approach: Improving the science and society dialogue on biodiversity and ecosystem services in Europe”,Biodiversity & Conservation,vol.25,no.7(2016).為了應(yīng)對(duì)生物多樣性研究的碎片化狀況，“歐洲生物多樣性研究戰(zhàn)略平臺(tái)”(European Platform for Biodiversity Research Strategy)應(yīng)運(yùn)而生，致力于促進(jìn)政府、社會(huì)和企業(yè)獲取生物多樣性知識(shí)，創(chuàng)新技術(shù)交流機(jī)制。

(六)歐盟生物多樣性治理的動(dòng)因

歐盟生物多樣性治理的動(dòng)因可以從多層次治理框架開(kāi)展分析和討論。在國(guó)際和歐盟層面，綠色領(lǐng)導(dǎo)力是生物多樣性治理的重要政治動(dòng)因。在成員國(guó)和各行業(yè)部門(mén)層面，生物多樣性保護(hù)是可持續(xù)利用生物資源的客觀要求。在地方執(zhí)行層面，多元行為體和社會(huì)力量是增進(jìn)生物多樣性公眾意識(shí)的重要行為主體。

1.歐盟綠色領(lǐng)導(dǎo)力

生物多樣性戰(zhàn)略行動(dòng)不僅是《歐洲綠色新政》的重要組成部分，還是提升歐盟綠色領(lǐng)導(dǎo)力的重要支撐?！稓W洲綠色新政》的主要行動(dòng)包括氣候、能源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、環(huán)境和海洋、交通、資金和區(qū)域發(fā)展、研究和創(chuàng)新等八個(gè)領(lǐng)域，協(xié)同提高歐盟的整體領(lǐng)導(dǎo)力。生物多樣性治理并非單一部門(mén)的任務(wù)，而是貫穿于各領(lǐng)域和各行業(yè)部門(mén)。在國(guó)際合作層面，生物多樣性已成為全球治理的議題之一，例如2020年聯(lián)合國(guó)生物多樣性峰會(huì)的成功召開(kāi)提高了國(guó)際社會(huì)對(duì)生物多樣性話題的關(guān)注度。此外，部分發(fā)展中國(guó)家擁有豐富且較為集中的生物多樣性資源，具有重要的生態(tài)價(jià)值。歐盟強(qiáng)化與發(fā)展中國(guó)家的對(duì)話機(jī)制，可以支持各國(guó)公平、公正和可持續(xù)地使用生物多樣性資源，攜手促進(jìn)國(guó)際生物多樣性保護(hù)制度建設(shè)。

增強(qiáng)生物多樣性治理有助于提升歐盟在全球?qū)用娴臍夂蝾I(lǐng)導(dǎo)力。歐盟的氣候領(lǐng)導(dǎo)力受全球氣候政治格局嬗變的影響，主要發(fā)展中國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家、小島嶼國(guó)家和脆弱群體等的政治力量和話語(yǔ)權(quán)不斷提高。歐盟的氣候領(lǐng)導(dǎo)力不能簡(jiǎn)單依靠氣候政策和行動(dòng)宣示，還要加強(qiáng)與氣候相關(guān)的森林、海洋、土地、物種、生態(tài)資源等生物多樣性方面的保護(hù)力度。生物多樣性和氣候變化的協(xié)同治理可以增強(qiáng)歐盟在這兩個(gè)領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)力。

生物多樣性治理需要整合多層次治理，推動(dòng)歐盟生態(tài)合作走向歐洲一體化進(jìn)程。歐盟內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)力塑造是歐洲一體化的重要基礎(chǔ)。生物多樣性戰(zhàn)略行動(dòng)可以推動(dòng)歐盟整合自然、生態(tài)、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的政策指標(biāo)和措施，強(qiáng)化歐盟對(duì)各成員國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)力。隨著歐洲邁向后工業(yè)化階段，生物多樣性治理等生態(tài)保護(hù)行動(dòng)可以成為推動(dòng)歐洲一體化進(jìn)程的新動(dòng)力，提高歐盟的制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)力。

2.可持續(xù)利用生物多樣性資源

歐盟生物多樣性治理可以提高物種、遺傳和生態(tài)系統(tǒng)資源的可持續(xù)利用水平。生物多樣性治理要求保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)多樣性，保護(hù)物種生存環(huán)境和棲息地。歐盟生物多樣性治理可以支持和推動(dòng)《歐盟新森林戰(zhàn)略2030》的實(shí)施。海洋生物多樣性保護(hù)可以加強(qiáng)歐盟在全球海洋事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)，改善歐洲漁業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，推動(dòng)海洋塑料污染防治，強(qiáng)化歐盟在公海海洋保護(hù)區(qū)和國(guó)家管轄范圍以外海域的生物多樣性保護(hù)中的地位。農(nóng)業(yè)生物多樣性可以提高歐盟土地可持續(xù)利用水平，推動(dòng)“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”戰(zhàn)略，提高糧食安全。生物多樣性治理可以讓歐盟在極地生態(tài)研究中扮演重要角色，促進(jìn)歐盟參與極地氣候變化、生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)資源、航運(yùn)通道和區(qū)域安全等治理議題。生物多樣性治理可以提高生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，挖掘生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值，加強(qiáng)對(duì)生物資源的可持續(xù)利用。總之，歐盟生物多樣性治理與多個(gè)行業(yè)部門(mén)存在密切聯(lián)系，具有協(xié)同治理的驅(qū)動(dòng)力。

3.生態(tài)保護(hù)的自然和社會(huì)壓力

環(huán)境污染、氣候變化和生物多樣性喪失對(duì)可持續(xù)發(fā)展造成巨大生態(tài)壓力。工業(yè)排放和現(xiàn)代消費(fèi)模式導(dǎo)致的污染給生物多樣性帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。每年歐盟地表水系統(tǒng)面臨高達(dá)176000噸微塑料的無(wú)意識(shí)排放，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和食物鏈形成嚴(yán)重污染。(53)European Chemicals Agency,“Microplastics”,https://echa.europa.eu/hot-topics/microplastics.氣候變化引發(fā)的極端天氣和自然災(zāi)害連年侵襲歐洲各地，2021年德國(guó)和奧地利遭遇罕見(jiàn)洪水，2022年夏季歐洲各地持續(xù)高溫打破紀(jì)錄……這些災(zāi)害對(duì)歐洲生物多樣性形成重大威脅。

歐盟公眾關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)逐步深化。氣候變化已經(jīng)成為歐盟公眾高度關(guān)注的環(huán)境政治議題，民眾特別是青年群體積極參與區(qū)域氣候治理、社會(huì)活動(dòng)，喚起歐洲社會(huì)對(duì)生物多樣性保護(hù)的重視。但是，強(qiáng)化社會(huì)公眾的生物多樣性意識(shí)主要依靠大眾媒介。歐洲生物多樣性政策的傳播路徑和效果具有雙重性。一方面，文字表述反映人類活動(dòng)對(duì)生物多樣性的威脅和負(fù)面影響；另一方面，圖像表達(dá)主要反映生物多樣性的自然特征，例如生態(tài)系統(tǒng)的客觀狀態(tài)和視覺(jué)美景。生物多樣性相關(guān)內(nèi)容的傳播效果與氣候治理明顯不同，主要體現(xiàn)生態(tài)危機(jī)的巨大挑戰(zhàn)和人為活動(dòng)是根本因素。(54)Ylva Uggla,“Framing and visualising biodiversity in EU policy”，Journal of Integrative Environmental Sciences,vol.15,no.1(2018).由此可見(jiàn)，生物多樣性的大眾傳播僅在文字上宣傳生態(tài)危機(jī)的緊迫性，在視覺(jué)層面缺少對(duì)危機(jī)的具體展示。從環(huán)境傳播的角度講，生物多樣性的議題塑造能力有待提升。

五、對(duì)我國(guó)生物多樣性治理的啟示

歐盟生物多樣性治理在政策實(shí)踐方面具有重要參考價(jià)值?！稓W洲綠色新政》將生物多樣性保護(hù)與其他生態(tài)治理領(lǐng)域結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)行動(dòng)的協(xié)同治理。當(dāng)前，歐盟生物多樣性治理已經(jīng)與環(huán)境和海洋保護(hù)、森林保護(hù)、農(nóng)業(yè)治理、氣候變化和能源治理等議題相結(jié)合，通過(guò)《新歐盟森林戰(zhàn)略2030》《共同農(nóng)業(yè)政策戰(zhàn)略計(jì)劃》等制度框架提高綜合治理水平。中國(guó)生物多樣性治理需要加強(qiáng)各部門(mén)的協(xié)調(diào)能力和綜合治理能力，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)觀念，與“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行戰(zhàn)略對(duì)接，支持污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的政策實(shí)施。例如，外來(lái)物種入侵問(wèn)題需要加強(qiáng)跨部門(mén)綜合治理能力，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部的監(jiān)測(cè)研究作用、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防治能力、海關(guān)的檢查和堵截功能等。在國(guó)際合作層面，歐盟已經(jīng)將生物多樣性保護(hù)納入雙邊、多邊和全球治理的外交話語(yǔ)，積極支持全球生物多樣性治理。中國(guó)不僅是聯(lián)合國(guó)生物多樣性大會(huì)機(jī)制的重要支持力量，還是生物多樣性保護(hù)的積極貢獻(xiàn)者，例如云南野生亞洲象的保護(hù)工作受到國(guó)際社會(huì)的高度贊譽(yù)。中國(guó)應(yīng)努力提高生物多樣性保護(hù)在外交話語(yǔ)和全球治理方案中的地位，傳遞政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極為全球生物多樣性治理貢獻(xiàn)力量，提高發(fā)展中國(guó)家在全球可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)中的話語(yǔ)權(quán)。

歐盟生物多樣性保護(hù)的多層次治理鴻溝問(wèn)題為中國(guó)的政策制定和實(shí)施提供了經(jīng)驗(yàn)參考。中國(guó)與歐洲陸地面積大致相當(dāng)，都擁有豐富的物種、遺傳和生態(tài)資源，內(nèi)部生態(tài)環(huán)境差異明顯，地方層面的生物多樣性保護(hù)措施各有不同。中國(guó)在政策制定過(guò)程中，需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和基層執(zhí)行之間的協(xié)調(diào)，確保落實(shí)國(guó)家層面整體、系統(tǒng)、量化的生物多樣性保護(hù)目標(biāo)，并考慮基層治理的具體需求，如各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、風(fēng)俗和民族習(xí)慣等，堅(jiān)持因地制宜原則。例如，湖北省五峰土家族自治縣積極推進(jìn)蜜蜂養(yǎng)殖和相關(guān)植物種植工作，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展、脫貧致富、少數(shù)民族文化傳承與生物多樣性保護(hù)的協(xié)同。(55)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2021年10月發(fā)布的《中國(guó)的生物多樣性保護(hù)》白皮書(shū)。陸地和海洋保護(hù)需要統(tǒng)籌考慮地方、國(guó)家和全球目標(biāo)，滿足地方生態(tài)保護(hù)和社會(huì)發(fā)展的需求，支持國(guó)家生物多樣性保護(hù)目標(biāo)，在尊重國(guó)情和發(fā)展階段的基礎(chǔ)上推動(dòng)全球生物多樣性目標(biāo)的落實(shí)。

生物多樣性治理為中歐合作提供了重要的發(fā)展空間，既符合雙方在全球治理中的政策方向，也滿足了各自的生物多樣性保護(hù)需求。歐盟國(guó)家的工業(yè)化程度普遍較高，對(duì)工業(yè)發(fā)展造成的污染和生態(tài)威脅有較深入的了解，在長(zhǎng)期生態(tài)治理過(guò)程中積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。歐盟可以分享生態(tài)修復(fù)等治理模式，幫助中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家提高生態(tài)保護(hù)和修復(fù)能力，增強(qiáng)全球可持續(xù)發(fā)展合作動(dòng)力。中國(guó)是全球最大的發(fā)展中國(guó)家，必須平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)壓力，歐盟的政策制定者、科研人員和企業(yè)家等各界人士可以加強(qiáng)與中方的產(chǎn)學(xué)研合作力度。例如，中德生物多樣性與氣候變化對(duì)話論壇關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)同治理，已經(jīng)成為兩國(guó)政府部門(mén)、商業(yè)團(tuán)體和學(xué)術(shù)單位之間的重要交流平臺(tái)。但是，中歐雙方的合作也要注意發(fā)展階段、國(guó)情等方面的顯著差異。中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與國(guó)情和發(fā)展階段相匹配的國(guó)際責(zé)任，本著實(shí)事求是的原則推進(jìn)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)。歐盟應(yīng)表現(xiàn)出率先行動(dòng)的姿態(tài)，幫助廣大發(fā)展中國(guó)家提升能力，推動(dòng)建設(shè)公平合理的國(guó)際生物多樣性治理制度，加大在遺傳資源、生態(tài)和生物技術(shù)方面的分享力度。

六、結(jié) 語(yǔ)

歐盟生物多樣性保護(hù)已經(jīng)形成多領(lǐng)域和多部門(mén)的協(xié)同治理，從海洋到森林、從塑料污染到糧食安全、從氣候變化到極地保護(hù)……治理范圍廣、程度深。隨著《歐洲綠色新政》的全面推進(jìn)，歐盟生物多樣性戰(zhàn)略成為其生態(tài)保護(hù)政策的重要行動(dòng)保障，并推動(dòng)共同農(nóng)業(yè)政策和共同漁業(yè)政策的落實(shí)。在治理層次方面，生物多樣性戰(zhàn)略已形成配合國(guó)際制度建設(shè)、推進(jìn)歐盟目標(biāo)和政策、適應(yīng)成員國(guó)的各自國(guó)情、應(yīng)對(duì)地方執(zhí)行困難的治理生態(tài)。

不可否認(rèn)，歐盟生物多樣性戰(zhàn)略和行動(dòng)面臨巨大的時(shí)代挑戰(zhàn)。民粹主義、保護(hù)主義和本地優(yōu)先等思潮嚴(yán)重阻礙全球環(huán)境治理合作。生態(tài)保護(hù)正在成為政治惡斗的“新戰(zhàn)場(chǎng)”，也成為劃分歐洲民眾政治陣營(yíng)的分界線。歐盟各成員國(guó)內(nèi)部面臨去歐洲一體化的話語(yǔ)壓力，而且各國(guó)國(guó)情、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施路徑和落實(shí)情況存在顯著差異。此外，氣候議題長(zhǎng)期占據(jù)環(huán)境政治的主導(dǎo)地位，生物多樣性治理的重要性得以凸顯仍需時(shí)日。

中國(guó)與歐盟的生物多樣性戰(zhàn)略合作既存在拓展空間，又符合時(shí)代需求。在“百年未有之大變局”中，中歐雙方的合作面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。生物多樣性保護(hù)不僅是中歐存在合作意愿的領(lǐng)域，還是雙方參與全球環(huán)境治理的重要機(jī)遇和平臺(tái)。中歐生物多樣性合作應(yīng)邁向制度化發(fā)展階段，從而支持和推進(jìn)其他領(lǐng)域的交流合作。