朱永超 蔡俊 王雪兵

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 合肥 230036)

引言

隨著2021年6月1日《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的正式頒布，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展的要求被提出，新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程隨之加快[1]。但當(dāng)前城鎮(zhèn)化實(shí)施卻面臨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺[2]，而農(nóng)村用地尤其是宅基地面臨著粗放利用、荒廢閑置和一宅多戶等現(xiàn)象嚴(yán)重的困境[3]。作為集體土地征收中的重要組成部分，宅基地征收對(duì)于緩解城鄉(xiāng)用地矛盾具有重要的作用[4]。了解被征收農(nóng)民對(duì)宅基地征收的訴求，可以減少因宅基地征收而造成的矛盾和群體性事件，促進(jìn)征收工作更好的開展，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和諧[5]，對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施有著重要意義。

宅基地作為農(nóng)民的安身立命之本，其重要性不言而喻[6]，所以其征收工作受到被征收農(nóng)民以及相關(guān)社會(huì)群體高度關(guān)注。宅基地征收是指政府出于公共利益需求，在符合法定情形的前提下，依照法定程序，以行政權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)，并通過實(shí)物或者金錢對(duì)被征收方進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男袨?。其征收的?duì)象往往包括農(nóng)村宅基地及其地上附屬的房屋，征收的同時(shí)給予農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并解決被征收之后的住房、生活等相關(guān)安置保障問題。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地征收的研究主要集中在征收補(bǔ)償內(nèi)容、征收增值收益分配、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等方面[7]。補(bǔ)償內(nèi)容方面，針對(duì)征地補(bǔ)償中補(bǔ)償涵蓋范圍不全面以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題。梁亞榮等認(rèn)為，宅基地征收會(huì)導(dǎo)致宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)以及房屋附著物所有權(quán)的喪失，所以補(bǔ)償范圍應(yīng)涵蓋這三者[8]。周亞娟等運(yùn)用邊際成本理論重新對(duì)農(nóng)村宅基地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，為農(nóng)民失去宅基地提供更加合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[9]。征收增值收益分配方面存在的農(nóng)民無法享受到土地用途轉(zhuǎn)變后的收益、土地補(bǔ)償款分配具有隨意性和分配不公的問題[10]。廖霞林等在借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為可以以土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)價(jià)為參考，用市場方法將部分土地增值收益納入評(píng)估中[11]。魏子鯤等在結(jié)合現(xiàn)有土地增值收益分理論的基礎(chǔ)上，引入市場談判機(jī)制來保證村民能公平地享受到土地增值帶來的收益[12]。洪開榮等認(rèn)為，可以通過平衡征地利益主體博弈力量格局來改變農(nóng)民在利益分配中的弱勢地位[13]。如何更好地保護(hù)被征收宅基地的農(nóng)民的權(quán)益方面，鄧辰輝指出應(yīng)從規(guī)范土地征收前期工作程序和提供專業(yè)救濟(jì)方面來保障農(nóng)民的權(quán)益[14]。而陳怡竹則認(rèn)為，當(dāng)前的征地模式為行政主導(dǎo)型模式，被征收人參與度有限，只有建立起以被征收人參與制度為核心的公眾參與型征地程序模式，才能全面保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益[15]。

雖然現(xiàn)有對(duì)宅基地征收的研究取得了大量成果，但是仍存一些不足。目前大多數(shù)研究所用的數(shù)據(jù)來自于實(shí)地調(diào)研，但由于各省市的地理特性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和征地政策的不同，很難判定某一地區(qū)實(shí)地調(diào)研的樣本數(shù)據(jù)具有代表性，并且由于受到客觀條件的限制，很難開展大規(guī)模的實(shí)地調(diào)研來獲取數(shù)據(jù)；因?yàn)檎鞯貑栴}往往涉及當(dāng)?shù)卣虼寮w利益，所以在實(shí)地調(diào)研中，被征收農(nóng)民在接受訪問時(shí)往往會(huì)受到其干擾，很難保證得到數(shù)據(jù)的真實(shí)性和客觀性[16]。針對(duì)這些不足，本文以網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的留言數(shù)據(jù)文本為基礎(chǔ)，對(duì)其采用內(nèi)容分析法、語義網(wǎng)絡(luò)分析法和情感分析法等方法進(jìn)行總體分析，全面深入地識(shí)別宅基地征收過程中被征收農(nóng)民的真實(shí)訴求。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源與篩選

研究數(shù)據(jù)來源于全國性網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”平臺(tái)，該平臺(tái)自2006年試運(yùn)行以來，已有28個(gè)省市區(qū)出臺(tái)政策文件，建立起回復(fù)辦理留言的工作機(jī)制。該平臺(tái)由人民網(wǎng)牽頭，可以保證地方政府不能控制該平臺(tái)，排除了其對(duì)網(wǎng)民意見的進(jìn)行篩選發(fā)布。留言可以選擇匿名發(fā)布，保證了網(wǎng)民的個(gè)人信息不被泄露，確保網(wǎng)民真實(shí)地表達(dá)自己的訴求。保證了數(shù)據(jù)的客觀性[17]。

由于“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”平臺(tái)的限制，本研究只能通過網(wǎng)頁采集軟件爬取2020—2022年的留言記錄。以“宅基地”為關(guān)鍵詞對(duì)2020年1月1日—2022年4月3日各省市接收的留言記錄進(jìn)行采集，共采集到11354條留言記錄，通過預(yù)處理操作，去除69條不完整及重復(fù)留言，得到11285條有效留言。為保證留言的主題相關(guān)性，用與宅基地征收領(lǐng)域相關(guān)的關(guān)鍵詞對(duì)留言記錄進(jìn)行篩選(篩選主題詞包括征遷拆除、舊房拆除、房屋拆除、拆遷、征地、土地征收、退出、征用和征收土地)，共得到3085條留言記錄。

1.2 研究方法

本研究首先運(yùn)用內(nèi)容分析法(Content Analysis)中的中文分詞、關(guān)鍵詞提取和詞頻統(tǒng)計(jì)對(duì)經(jīng)過預(yù)處理得到的留言進(jìn)行分析，使用Python環(huán)境中的“jieba”庫對(duì)留言中的句子進(jìn)行分詞，在采用哈工大停用詞表的基礎(chǔ)上更新了與宅基地征收研究相關(guān)的詞語并去除了無實(shí)際內(nèi)涵的詞語，以保證分詞的準(zhǔn)確性。然后對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行提取，通過計(jì)算關(guān)鍵詞的TF值(term frequency，即詞頻)來提取關(guān)鍵詞。TF值計(jì)算方法如式(1)，其中ni為詞i在文本j中出現(xiàn)的頻次，但如果僅用頻次來表示詞nij的重要性，長文本中該詞出現(xiàn)頻次高的概率顯然會(huì)更大，從而影響不同文本間關(guān)鍵詞的重要性比較。所以本研究以文本的總詞數(shù)作為分母對(duì)詞頻進(jìn)行歸一化處理。處理后得到的某關(guān)鍵詞頻越高，則表明農(nóng)民對(duì)該關(guān)鍵詞所對(duì)應(yīng)的訴求越強(qiáng)烈。在進(jìn)行篩選提取得到排名前30的關(guān)鍵詞后，依據(jù)征收補(bǔ)償、征收增值收益分配、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等方面內(nèi)容對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行優(yōu)化分類，如表1所示。

(1)

通過找出關(guān)鍵詞可以分析征收農(nóng)民失地后訴求所反映的主題，但不能進(jìn)一步探討主題中各關(guān)鍵詞之間的聯(lián)系以及各主題所包含的具體問題，而語義網(wǎng)絡(luò)分析法(sematic network analysis)則是注重詞與詞之間的關(guān)系模式，通過構(gòu)建概念和語義關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)圖來展現(xiàn)各個(gè)關(guān)鍵詞之間的聯(lián)系和所代表的意義。從而對(duì)留言文本進(jìn)行深層次分析，了解宅基地征收過程中的被征收農(nóng)民的具體訴求[18]。

對(duì)留言經(jīng)過內(nèi)容分析和語義網(wǎng)絡(luò)分析后，再對(duì)留言進(jìn)行情感分析。情感分析法(sentiment analysis)是對(duì)文本、語句、短語所表達(dá)的情緒色彩進(jìn)行檢測、提取和歸納，從而對(duì)被征收農(nóng)民的情感色彩進(jìn)行判斷(包含正面情感、中性情感和負(fù)面情感)的方法。本研究對(duì)默認(rèn)情感詞典進(jìn)行更新，在添加了與宅基地征收有關(guān)的情感詞的基礎(chǔ)上，運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)算法對(duì)平臺(tái)留言進(jìn)行情感分析并打分，依據(jù)留言分值進(jìn)行分類。通過情感分析法來從總體上判斷被征收農(nóng)民對(duì)宅基地征收工作的情感傾向。

表1 被征收農(nóng)民訴求分類及關(guān)鍵詞

2 結(jié)果分析

2.1 訴求分析

通過內(nèi)容分析后，運(yùn)用Python對(duì)關(guān)鍵詞繪制了詞云圖，見圖1。詞云圖中詞語字號(hào)越大，則表明該詞在文本中詞頻越高。由圖1可知，在宅基地征收中，被征地農(nóng)民最關(guān)心的內(nèi)容為房屋和安置，這2個(gè)詞在文本中分別出現(xiàn)了2078次和1905次。其他被頻繁提及的關(guān)鍵詞有“補(bǔ)償”“政策”“戶口”和“生活”等。

圖1 被征收農(nóng)民留言詞云圖

本研究通過表1的分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)關(guān)鍵詞分類，然后計(jì)算出各關(guān)鍵詞和各訴求的TF值，如表2所示。計(jì)算結(jié)果和詞云圖表示一致，頻次出現(xiàn)最高的“房屋”，也是TF值最高的詞，值為0.054。在訴求分類中，宅基地征收補(bǔ)償、社會(huì)保障與安置TF值較高，分別為0.131和0.129，征收的合法性、征地過程的公開性與合理性TF值較低。這一結(jié)果表明當(dāng)前被征收農(nóng)民對(duì)于失地后的經(jīng)濟(jì)收入風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)感知程度更深，所以對(duì)宅基地征收給予的補(bǔ)償以及社會(huì)保障和安置這兩方面較為重視[19]。

表2 被征收農(nóng)民訴求關(guān)鍵詞和TF值

基于ROST Content Mining方法以及對(duì)應(yīng)的由武漢大學(xué)開發(fā)的 ROST Mining 6.0版內(nèi)容挖掘軟件對(duì)留言文本中前200關(guān)鍵詞進(jìn)行特征分析，生成被征收農(nóng)民訴求的關(guān)鍵詞語義網(wǎng)絡(luò)圖，如圖2所示，來對(duì)被征收農(nóng)民訴求的全面性探討和解讀。

圖2 被征收農(nóng)民訴求的關(guān)鍵詞語義網(wǎng)絡(luò)圖

由圖2可知，網(wǎng)絡(luò)圖整體上呈現(xiàn)為“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)。整體分為4個(gè)層次。第1層為中心層，由“補(bǔ)償”“房屋”和“安置”這3個(gè)詞匯組成，反映了被征收農(nóng)民對(duì)宅基地征收最關(guān)心的問題分別為土地征收給予的補(bǔ)償，宅基地上房屋被征收時(shí)的賠償標(biāo)準(zhǔn)和被征收后的安置問題，這些問題共同構(gòu)成被征收農(nóng)民心目中對(duì)宅基地征收最關(guān)注的部分。第2層為次中心層，即是對(duì)核心層問題的擴(kuò)展，由“集體”“土地”“政策”和“標(biāo)準(zhǔn)”4個(gè)詞匯組成，這個(gè)層次涉及到宅基地征收中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位和應(yīng)發(fā)揮的作用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)的政策性文件和再申請(qǐng)土地建房等相關(guān)問題。第3層為過渡層，是對(duì)核心層和次核心層的進(jìn)一步討論，包括了“村委會(huì)”“人員”“賠償”“項(xiàng)目”“文件”“戶口”“住房”和“面積”等詞，體現(xiàn)了被征收居民對(duì)征收的信息公開性、征收的補(bǔ)償和安置合理性的要求以及村委會(huì)在征收中所處地位和應(yīng)發(fā)揮的作用。第4層為邊緣層，主要由“申請(qǐng)房屋”“范圍”“通知”“父母”和“規(guī)劃”等詞組成，反映了被征收農(nóng)民對(duì)征收的更細(xì)化的要求，想要了解關(guān)于征收的更多信息。綜上所述，通過關(guān)鍵詞語義網(wǎng)絡(luò)的“核心—次核心—過度—邊緣”4層結(jié)構(gòu)分析，被征收農(nóng)民關(guān)心的核心是征地補(bǔ)償和房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置問題。征地信息的公開性和制度的合理性也要受到重視，要對(duì)被征收農(nóng)民對(duì)征收的合法性、征收過程的公開性與合理性的重視度日漸提升的現(xiàn)象加以重視。同時(shí)，也要注意村集體經(jīng)組織和村委會(huì)在征收中的職責(zé)和作用，要注意二者是否在征收過程有越位和錯(cuò)位的問題。

2.2 情感分析

為了對(duì)訴求進(jìn)一步探析，了解被征收農(nóng)民的情感傾向程度，本研究對(duì)前文清晰后的留言進(jìn)行情感傾向分析。依據(jù)更新后的情感詞典，運(yùn)用機(jī)器學(xué)習(xí)算法對(duì)留言進(jìn)行情感傾向打分，在對(duì)留言進(jìn)行賦值打分后，其留言類型占比如圖3所示，負(fù)面留言占比最高，為45%。中性留言為38%，而正面留言只有17%。表明被征收農(nóng)民對(duì)目前宅基地征收工作存在很多疑問和不滿意的地方亟待解決。

圖3 被征收農(nóng)民情感傾向類別占比圖

3 總結(jié)與討論

3.1 總結(jié)

基于問政平臺(tái)的留言數(shù)據(jù)，運(yùn)用中文分詞、關(guān)鍵詞提取、詞頻統(tǒng)計(jì)、語義網(wǎng)絡(luò)分析和情感分析等方法對(duì)宅基地被征收的農(nóng)民的訴求分析進(jìn)行了系統(tǒng)性的研究。從總體角度來看，通過對(duì)留言中的高頻詞進(jìn)行篩選分類，反映了宅基地征收補(bǔ)償、社會(huì)保障與安置、征收的合法性、征地過程的公開性與合理性這4大類訴求是被征收農(nóng)民所關(guān)心的4個(gè)主題。為了探析主題關(guān)鍵詞所表達(dá)的具體問題，運(yùn)用語義網(wǎng)絡(luò)圖對(duì)前200關(guān)鍵詞進(jìn)行特征分析，發(fā)現(xiàn)被征收農(nóng)民對(duì)宅基地征收所關(guān)注問題包括征地補(bǔ)償、房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保障安置、征地信息的公開性、征地制度的合理性和村集體經(jīng)組織和村委會(huì)在征收中的地位和作用等問題。通過情感分析發(fā)現(xiàn)，負(fù)面留言占比最高，為45%，而正面留言只有17%。說明當(dāng)前宅基地征收工作中還存在著許多問題，將近50%的被征收人對(duì)征收工作不滿意。宅基地征收是關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益的民生問題，稍處理不善就可能引起沖突和群體性事件，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。應(yīng)及時(shí)采取措施對(duì)宅基地征收工作進(jìn)行改進(jìn)，更好地推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施。

3.2 討論

結(jié)合主要研究成果，提出以下宅基地征收工作改進(jìn)建議。

合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將土地增值收益納入?yún)^(qū)片綜合地價(jià)考慮范圍。目前《土地管理法》制訂的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以區(qū)片綜合地價(jià)為準(zhǔn)，雖然該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于之前的年產(chǎn)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但依然忽略了土地被征收后，其用途改變而帶來的增值收益。農(nóng)民在土地被征收后無法享受到該增值收益，損害了其權(quán)益，所以區(qū)片綜合地價(jià)制定時(shí)應(yīng)將土地增值收益納入制定標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

依照市場化原則，提高房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于房地一體的原因，征收宅基地時(shí)，其地上的房屋也會(huì)被一同征收。而當(dāng)前法律雖然要求對(duì)房屋進(jìn)行單獨(dú)補(bǔ)償，但卻未制定統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得全國各地的標(biāo)準(zhǔn)不一。并且宅基地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比國有土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要低許多，產(chǎn)生同房不同價(jià)的情況，會(huì)讓被征收農(nóng)民產(chǎn)生強(qiáng)烈的心理落差。所以要依照拆遷之日的市場房價(jià)，來對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償。

做好征地信息公開，提高農(nóng)民在征地過程中的話語權(quán)。通過語義網(wǎng)絡(luò)分析發(fā)現(xiàn)，被征收農(nóng)民對(duì)征收的合法性、過程的公開性與合理性的重視度日漸提升，并且在征收過程中，由于信息不對(duì)稱等原因，政府往往處于強(qiáng)勢地位，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地有質(zhì)疑但也無可奈何。針對(duì)這種情況，政府應(yīng)在征收全過程中保持信息的公開透明，在前期土地調(diào)查階段應(yīng)讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也參與調(diào)查，提高調(diào)查結(jié)果的真實(shí)性和可接受性，然后將調(diào)查結(jié)果公布得到農(nóng)民同意后，再申請(qǐng)征地。在后面制定補(bǔ)償方案時(shí)應(yīng)舉行聽證會(huì)，吸收被征收農(nóng)民的意見，讓補(bǔ)償方案更加完善。

規(guī)范村集體經(jīng)組織和村委會(huì)在征地中的職責(zé)。依照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)為基層群眾性自治組織。而2021年實(shí)施的《民法典》則規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人資格，其是代表村集體從事各種經(jīng)營活動(dòng)的組織，有著管理和運(yùn)營好集體資產(chǎn)的職責(zé)。所以土地征收補(bǔ)償費(fèi)理應(yīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織來進(jìn)行分配和使用。然而在征地過程中，村委會(huì)往往會(huì)因?yàn)檎鞯厮鶐淼睦娑^度干涉村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策，限制集體經(jīng)濟(jì)組織成員的參與，使得被征收農(nóng)民的意愿得不到實(shí)現(xiàn)。而法律規(guī)定村委會(huì)只有在當(dāng)?shù)貨]有集體經(jīng)組織的情況下，才能代行集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和職能。所以應(yīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為宅基地補(bǔ)償款的分配和管理主體的地位，保障其法人資格。同時(shí)也要制定科學(xué)合理的補(bǔ)償款分配方式，形成對(duì)補(bǔ)償款分配和使用的有效監(jiān)督制度。