●張瑞英

一、案例背景

2014年7月，某市人民政府授權(quán)該市金融工作局出資設(shè)立JK公司。JK公司作為一家地方政府控股的金融控股公司，旗下有4家子公司，經(jīng)營范圍包括：投資與融資、基金、債券發(fā)行、并購重組、投資咨詢、財務顧問、資產(chǎn)管理及其他與金融相關(guān)的業(yè)務。截至2019年12月 末，JK公 司 注 冊 資 本70.85億元，其中該市國資委出資50.85億元，占注冊資本總額的71.77%；HC公司（與JK公司同屬該市國資委管理企業(yè)）出資20.00億元，占注冊資本總額的28.23%。2019年，JK公司聘請A會計師事務所為其年度會計報表的審計機構(gòu)。審計報告顯示，2019年末JK公司資產(chǎn)總額119.29億元，負債總額19.68億元，所有者權(quán)益總額99.61億元，2019年凈利潤1.68億元。

自2012年起，地方金融控股公司迅速發(fā)展，為地方政府提供了融資平臺，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的作用越來越大，但是由于相關(guān)法律法規(guī)滯后、監(jiān)管體制存在漏洞、監(jiān)管缺乏獨立性等一系列因素影響，地方政府控股的金融控股公司在發(fā)展過程中存在著諸多問題。

2020年9月，財政部某省監(jiān)管局對JK公司2019年度會計信息質(zhì)量開展檢查。檢查發(fā)現(xiàn)，JK公司在財務核算、投融資、業(yè)務經(jīng)營、資產(chǎn)管理等方面存在嚴重問題，亟待整治規(guī)范，其中較為突出的問題是2017年6月6日至6月13日，JK公司采取向關(guān)聯(lián)企業(yè)借款、母子公司循環(huán)注資方式虛假注資20億元。

二、違規(guī)事實

JK公司采取向關(guān)聯(lián)企業(yè)借款、母子公司循環(huán)注資方式虛假注資20億元的過程基本如下：

（一）征得政府同意，借入資金

2017年6月6日，經(jīng)該市人民政府同意，JK公司向同屬該市國資委管理的國有企業(yè)TL公司借款20億元用于業(yè)務發(fā)展，借款為無息，借款期限為1周。

（二）利用借入資金，進行長期股權(quán)投資

2017年6月6日，JK公司將借入資金20億元，全部投入另外一家國有企業(yè)——YX公司，用于彌補YX公司的資本金不足。JK公司做了增加長期股權(quán)投資——YX公司的會計處理。

（三）資金在關(guān)聯(lián)企業(yè)間循環(huán)流動并進行歸集

YX公司收到JK公司的20億元注資后，分別向關(guān)聯(lián)企業(yè)CC公司和HC公司各增資10億元，形成長期股權(quán)投資；CC公司又將收到的注資10億元，以借款方式，借給JK公司的子公司——XB公司；XB公司將借款10億元分兩筆業(yè)務，以增資和借款方式，全部轉(zhuǎn)移到HC公司。JK公司將借入的20億元資金，以增資和借款的方式，在關(guān)聯(lián)企業(yè)間流動并最終全部歸集在HC公司。

（四）歸還借款

2017年6月12日，經(jīng)該市金融工作局同意，JK公司引進HC公司作為戰(zhàn)略投資者，并由HC公司向JK公司注資20億元。JK公司在收到HC公司的注資20億元后，于2017年6月13日，向TL公司歸還借款20億元。

JK公司采取借款、虛假注資等方式，虛增實收資本20億元，虛增長期股權(quán)投資20億元（資金流向見圖1）。

圖1 資金流向圖

三、檢查思路與方法

（一）精心組織，做好前期準備工作

檢查組在檢查前認真梳理、學習相關(guān)政策法規(guī)，把握工作重點，理清工作思路，同時通過各方渠道深入了解JK公司近幾年經(jīng)營背景、發(fā)展現(xiàn)狀及經(jīng)營過程中存在的疑點問題，做足準備工作，助推檢查增質(zhì)提效。

（二）突出重點，關(guān)注企業(yè)實收資本變動

檢查組將企業(yè)實收資本變動情況作為檢查內(nèi)容，時間為自企業(yè)成立之日起至2019年12月31日，通過檢查實收資本變動依據(jù)，確認企業(yè)實收資本是否真實存在，是否合法，會計處理是否正確。同時，檢查企業(yè)在收到注冊資金后一段時間內(nèi)貨幣資金大額轉(zhuǎn)出記賬憑證，確認是否存在抽逃資本情況。

（三）保持敏銳，及時發(fā)現(xiàn)異常

檢查組在調(diào)閱JK公司的實收資本明細賬時發(fā)現(xiàn)，2017年6月JK公司增加實收資本20億元，注資人為另外一家國有企業(yè)；與銀行存款明細賬進行核對，發(fā)現(xiàn)當月20億元資金多次出現(xiàn)，且時間間隔很短。這一特殊現(xiàn)象引起了檢查組的高度重視。

（四）跟蹤查看，發(fā)現(xiàn)問題實質(zhì)

經(jīng)核實后發(fā)現(xiàn)，20億元資金為JK公司向關(guān)聯(lián)單位的借款。檢查組以時間為主線，對20億元資金的流向進行追蹤，順著資金流向進行延伸檢查，最終確認JK公司采取向關(guān)聯(lián)企業(yè)借款、母子公司循環(huán)注資方式虛假注資20億元這一重大問題。

（五）堅持原則，發(fā)揮監(jiān)管職能

檢查期間，面對JK公司相關(guān)管理人員強橫、敷衍的態(tài)度，檢查組始終堅持原則，遵守各項財經(jīng)紀律，保持監(jiān)管過程的專業(yè)性、獨立性，積極抵抗各方壓力，層層推進檢查工作，充分發(fā)揮財政監(jiān)管職能。

四、違規(guī)動機與原因

（一）盲目追求擴大企業(yè)規(guī)模是違規(guī)的直接動機

JK公司作為一家地方性金融控股公司，肩負著為地方政府融資的重要使命。然而企業(yè)的融資規(guī)模與資本金的投入成正比，該公司所屬市作為一個經(jīng)濟欠發(fā)達城市，政府財政收入有限，無法為JK公司注入更多的資本金。為提高JK公司融資能力，在政府操縱下，JK公司采取向關(guān)聯(lián)企業(yè)借款、母子公司循環(huán)注資的方式，虛增實收資本和長期股權(quán)投資20億元，實現(xiàn)了企業(yè)規(guī)模在數(shù)字上的擴大，為吸引戰(zhàn)略投資者、企業(yè)融資增加籌碼。

（二）有利于發(fā)行企業(yè)債券是違規(guī)的根本動機

在檢查中發(fā)現(xiàn)，JK公司擬發(fā)行非公開企業(yè)債，用于支付X公司和Y公司持有的子公司C的股權(quán)回購款和溢價款。因發(fā)行非公開企業(yè)債，企業(yè)注冊資本需要達到一定規(guī)模，故為了滿足發(fā)債資格，JK公司便通過政府采取向關(guān)聯(lián)企業(yè)借款、母子公司循環(huán)注資虛增實收資本。

（三）監(jiān)管法律法規(guī)滯后、監(jiān)管缺失是違規(guī)的根本原因

雖然金融控股公司在我國出現(xiàn)已近20年，但我國一直尚未制定針對地方金融控股公司的法律法規(guī)。雖然現(xiàn)有的《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國證券法》和《中華人民共和國證券投資基金法》等法律法規(guī)對地方性金融控股公司具有一定的規(guī)范和約束作用，但是由于缺乏針對性和專門性，這種規(guī)范和約束作用是間接的、低效的。因此，對于地方性金融控股公司的管理而言，長期處于立法、司法無法滿足金融監(jiān)管需要的局面。直到2020年11月1日，中國人民銀行發(fā)布《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》，才使得對金融控股公司的設(shè)立、經(jīng)營和監(jiān)督有法可依。法律法規(guī)嚴重滯后，是導致地方性金融控股公司違法違規(guī)行為長期無法得到有效控制的重要原因。

（四）法人治理結(jié)構(gòu)不完善、行政干預過度是違規(guī)的關(guān)鍵原因

檢查發(fā)現(xiàn)，JK公司尚未建立起完善有效的公司治理結(jié)構(gòu)和健全的內(nèi)控制度，董事、監(jiān)事和高級管理人員由地方政府任命或委派，集團內(nèi)部人員交叉任職情況普遍。在公司實際運轉(zhuǎn)中，地方政府居于主導地位，企業(yè)基本上按照政府要求和指令辦事，多數(shù)投資項目均由政府指定，資金的使用也受制于政府安排，企業(yè)經(jīng)濟效益的多寡被放置于政府利益之后，盲目追求速度和規(guī)模，董事會、監(jiān)事會等權(quán)力部門形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應有的職能作用，形成行政化干預過度、企業(yè)效益低下的局面，導致JK公司法律意識淡薄，企業(yè)經(jīng)營決策缺乏自主性。

五、案例啟示

（一）政府要減少對國有企業(yè)的行政干預

堅持權(quán)責明晰原則，完善授權(quán)經(jīng)營體系，清晰委托代理關(guān)系，充分尊重企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)利，賦予國有企業(yè)更大的經(jīng)營自主權(quán)和風險責任，使董事會、監(jiān)事會等機構(gòu)得以發(fā)揮其應有的職能與作用。政府應不再扮演“導演”角色，不將政治效益凌駕于企業(yè)的經(jīng)濟效益之上，減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行政化干預，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟和現(xiàn)代企業(yè)治理作用。

（二）拓寬企業(yè)資本補充渠道

對于處于競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，應當鼓勵企業(yè)積極引入各類資本，拓寬資本補充渠道，實現(xiàn)股權(quán)多元化，從而優(yōu)化股權(quán)，優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，達到企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)真正、有效的分離與制衡，從而促進企業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

（三）加大對金融控股平臺公司的監(jiān)管

中國人民銀行頒布的《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》（中國人民銀行令〔2020〕第4號，以下簡稱“管理辦法”）從許可和設(shè)立、公司治理、并表管理、風險管理和監(jiān)督管理等方面對金融控股公司做出了明確規(guī)定，金融控股公司虛假注資、違規(guī)注資、關(guān)聯(lián)交易等問題已具備相應監(jiān)管依據(jù)和措施，進一步明確了監(jiān)管范圍和監(jiān)管主體，建議相關(guān)部門按照管理辦法盡快開展對地方性金融控股公司的整治規(guī)范。

（四）加強企業(yè)制度建設(shè)，提高企業(yè)管理水平

金融控股公司應當依照企業(yè)內(nèi)控管理辦法盡快完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立健全風險管理體系，覆蓋所控股機構(gòu)和各類風險；建立健全集團風險隔離機制，規(guī)范發(fā)揮集團與子公司相互制約的管理制度；加強對管理層違法違規(guī)的處罰力度，增加違規(guī)成本，促使企業(yè)管理水平不斷提升?！?/p>