文 長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 周國光

伴隨著高速公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)政策逐步向山區(qū)、丘陵及經(jīng)濟相對欠發(fā)達(dá)的邊緣地區(qū)和貧困地區(qū)沿伸，高速公路項目財務(wù)效益不理想的局限性日益凸顯，30年的最長收費年限看來并不現(xiàn)實。借鑒西方國家的做法，適當(dāng)將最長收費年限延長至50年或70年的必要性在逐步形成。

包茂高速與永吉高速交匯的湖南湘西石家寨互通 田文國 攝

在解決了是否需要高速公路的爭議后，從20世紀(jì)80年代中期開始，中國大陸邁出了高速公路建設(shè)的步伐。截至2000年底，全國高速公路里程達(dá)到16285公里，取得了可喜的成績。進入21世紀(jì)以后，我國進一步加快了高速公路建設(shè)的步伐，越來越多的高速公路建成投入使用。按照《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）中對政府還貸公路（或政府收費公路，下同）和經(jīng)營性公路收費年限的規(guī)定，從2020年以后，我國逐步進入了高速公路收費期限屆滿的時期，產(chǎn)生了諸多需要解決的問題，如尚未償還完畢的政府還貸公路建設(shè)債務(wù)的償債責(zé)任主體有待明確；停止收費后高速公路養(yǎng)護與管理所需資金有可能存在缺口；高速公路的養(yǎng)護管理有可能會缺乏必要的效率等。

國內(nèi)外的實務(wù)操作

國外的相關(guān)做法

西方不同國家針對不同的收費公路項目采取了不同的做法。在美國，收費公路的主要組成部分類似于中國的政府還貸公路，沒有法律明確規(guī)定的收費年限，理論上可持續(xù)收費；收取的車輛通行費納入了州政府和地方政府的財政預(yù)算。美國的公路特許經(jīng)營制度是從20世紀(jì)90年代中期開始實施的，具有法律規(guī)定的特許經(jīng)營年限。例如，20世紀(jì)90年代采取BOT方式投資建設(shè)與運營的杜勒斯綠色通道（Dulles Greenway）的特許經(jīng)營年限為55年；21世紀(jì)初轉(zhuǎn)讓政府收費公路收費權(quán)的芝加哥高架公路（Chicago skyway）和印第安納收費公路（Indiana Toll Road）的特許經(jīng)營年限分別為99年和75年等。特許經(jīng)營年限屆滿移交政府后，是停止收費還是繼續(xù)由政府收費，目前仍缺乏明確的規(guī)定和實務(wù)操作。

在意大利，一方面，一些經(jīng)營期限屆滿的特許經(jīng)營公路停止收費，使得意大利的收費高速公路總里程由2018年底的6003.4公里減少至2021年底的4837.4公里。另一方面，一些高速公路項目特許經(jīng)營期限屆滿后政府繼續(xù)選擇經(jīng)營方來經(jīng)營這些高速公路，相應(yīng)地延長了收費年限。例如意大利高速公路股份有限公司（Autostrade per l'italia SpA）在2021年底由擁有58.98%股權(quán)的子公司Autostrade Meridionali SpA經(jīng)營的全長51.6公里的高速公路（A3-Napoli-Pompei-Salerno），其收費期限截至2012年為止。但按照有關(guān)法律的規(guī)定和特許經(jīng)營合同的安排，在等待移交給新的運營商的過程中，項目公司仍須繼續(xù)經(jīng)營高速公路。2021年底該高速公路仍屬于收費公路，由項目公司運營。

與其他國家通常按照具體的收費公路項目確定收費年限或特許經(jīng)營年限不同，法國采取的是區(qū)分不同的公路經(jīng)營企業(yè)來確定收費公路特許經(jīng)營年限的做法。當(dāng)公路經(jīng)營企業(yè)增加新的高速公路建設(shè)項目或者對現(xiàn)有高速公路進行擴建改造投資，可相應(yīng)延長企業(yè)的特許經(jīng)營年限。例如，按照2015年與法國政府簽署的協(xié)議，法國北方與東方高速公路公司（SANEF）通過投資3.3億歐元對現(xiàn)有路網(wǎng)進行擴建改造，將其擁有的高速公路特許經(jīng)營期限延長了2年；SANEF的子公司法國巴黎諾曼底高速公路公司（SAPN）通過投資2.6億歐元對現(xiàn)有路網(wǎng)進行擴建改造，將其擁有的高速公路特許經(jīng)營期限延長了3年8個月。這樣，SANEF和SAPN的特許經(jīng)營合同的到期日分別由2029年12月31日和2030年12月31日延長至2031年12月31日和2033年8月31日。

盡管日本高速公路在2005年進行了市場化和公司化改革，但總體來看，日本的收費高速公路仍具有政府還貸的性質(zhì)。東日本、西日本、中日本、首都、阪神和本州-四國大橋6家高速公路公司仍屬于中央政府和地方政府投資設(shè)立的國有企業(yè)。6家高速公路公司收費通行費的主要目的，仍是為了償還高速公路建設(shè)債務(wù)本息。故收費公路的收費期限取決于日本全部高速公路建設(shè)債務(wù)本息償還所需的年限，具有在全國范圍內(nèi)實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的基本特征。從目前的情況來看，高速公路收費需要延續(xù)至2065年左右。還清建設(shè)債務(wù)本息后是否繼續(xù)收費，取決于屆時相關(guān)法律的規(guī)定。

國內(nèi)的實務(wù)操作

2011年6月10日，交通運輸部、國家發(fā)展改革委、財政部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風(fēng)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展收費公路專項清理工作的通知》（交公路發(fā)〔2011〕283號）中明確了“實行統(tǒng)貸統(tǒng)還的政府還貸收費公路，其收費年限按照償還完貸款即停止收費的原則執(zhí)行”的政策要求。這意味著，納入“統(tǒng)貸統(tǒng)還”范疇的政府還貸公路，其收費年限也或不受東部地區(qū)最長15年、中西部地區(qū)最長20年的限制。

但由于該政策的表述比較原則，并不具體，故在實務(wù)中存在理解和認(rèn)識上的偏差。實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的各政府還貸公路項目，應(yīng)當(dāng)不具有明確的收費年限。這意味著，還清建設(shè)債務(wù)本息的政府還貸公路項目還可以繼續(xù)收費，實行“以豐補歉”，幫助其他尚未還清建設(shè)債務(wù)本息的政府還貸公路項目償還債務(wù)。待還清全部建設(shè)債務(wù)本息后，納入“統(tǒng)貸統(tǒng)還”范疇的所有政府還貸公路項目統(tǒng)一停止收費。對此，筆者同意此前業(yè)內(nèi)人士提出的“政府還貸公路到期問題可暫時通過‘統(tǒng)貸統(tǒng)還’方式解決”的觀點。

但在實務(wù)中，各省市區(qū)的大多數(shù)政府收費公路仍具有省級人民政府審批的收費年限，這意味著這些政府收費公路尚未實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策或者缺乏對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的正確理解。例如，2014年12月31日山東省人民政府印發(fā)的《關(guān)于進一步完善我省政府還貸高速公路有關(guān)收費政策的批復(fù)》（魯政字〔2014〕235號）中僅提出對《條例》施行前通車及在建的政府還貸高速公路繼續(xù)實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策和收費管理；山東高速公路集團有限公司2021年底管理的2004年11月1日以后投資建設(shè)的政府收費高速公路仍明確了15年的收費年限?！蛾兾魇∪嗣裾P(guān)于我省部分高速公路收費期限的批復(fù)》（陜政函〔2021〕61號）中提出，原批準(zhǔn)的政府還貸高速公路收費期限到期后，統(tǒng)一延長至新修訂的《中華人民共和國收費公路管理條例》實施之日，收費標(biāo)準(zhǔn)不變。修訂后的《條例》是否實施了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策仍不明確，故陜西省的政府收費高速公路明確了各自的收費年限。

相關(guān)問題分析討論

未償還的建設(shè)債務(wù)

針對尚未償還完畢的政府還貸公路的建設(shè)債務(wù)的償債責(zé)任主體有待明確的問題，筆者認(rèn)為，如果能夠嚴(yán)格執(zhí)行《條例》和《關(guān)于開展收費公路專項清理工作的通知》（交公路發(fā)〔2011〕283號）的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合各地區(qū)的具體情況細(xì)化這些規(guī)定，使之具有較強的可操作性，則這一問題將得到有效解決。

養(yǎng)護管理資金缺口

在第一個問題得到有效解決的基礎(chǔ)上，針對停止收費后高速公路養(yǎng)護與管理所需資金有可能存在缺口的問題，或許主要針對的是經(jīng)營性公路。筆者認(rèn)為，這一問題值得關(guān)注，但并不非常嚴(yán)峻和急迫。

首先，2000年底以前建成的16285公里的高速公路，按照交通運輸部公布的資料，大約80%屬于政府還貸公路。由于該時期建成的高速公路，主要分布在經(jīng)濟發(fā)達(dá)或者交通量較大的區(qū)域，大多數(shù)隨后都逐步進行了擴建改造，并相應(yīng)地延長了收費年限。嚴(yán)格執(zhí)行《條例》規(guī)定的最長收費年限，針對的是2004年11月1日以后開工建設(shè)的高速公路。之前的高速公路，基本參照了《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》（原交通部令1996年第9號）等相關(guān)規(guī)定，確定了30年的收費年限。這意味著，2025年底以前收費期限屆滿的經(jīng)營性高速公路，有可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外界估計的10000公里。針對特定的項目而言，也許形勢很急迫，但站在全國層面上，似乎仍存在較大的政策協(xié)調(diào)時間和空間。

其次，需要重視經(jīng)營性公路收費期限屆滿停止收費后涉及的養(yǎng)護與管理資金短缺問題，但缺口資金似乎沒有外界此前估計的1000億元那么多。根據(jù)交通運輸部發(fā)布的全國2020年收費公路統(tǒng)計公報中披露的相關(guān)數(shù)據(jù)，全國高速公路、政府還貸高速公路和經(jīng)營性高速公路發(fā)生的養(yǎng)護支出、公路及附屬設(shè)施改擴建支出和運營管理支出合計數(shù)分別為1713.5307億元、665.0753億元和1048.4453億元；平均每公里支出分別為112.06萬元、100.67萬元和120.82萬元。這樣，即使2025年底以前收費期限屆滿的高速公路達(dá)到10000公里，并且全部為經(jīng)營性高速公路，按照經(jīng)營性高速公路平均每公里養(yǎng)護與管理支出120.82萬元測算，所需資金僅為120.82億元。據(jù)上分析，2025年底以前經(jīng)營性高速公路收費期限屆滿所產(chǎn)生的養(yǎng)護與管理資金缺口壓力有可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于120.82億元。

養(yǎng)護管理效率可能受制

停止收費后高速公路的養(yǎng)護管理有可能會缺乏必要的效率，是基于缺乏利益激勵機制的事業(yè)化養(yǎng)護效率低于市場化養(yǎng)護效率的考量。盡管事實也許并非如此，但一定的制度安排有可能會導(dǎo)致這樣的結(jié)果。例如，上海市人民政府為上海城投公路投資（集團）有限公司投資建設(shè)的4條全長197.44公里的政府還貸高速公路還清全部貸款本息后，雖然這4條政府還貸高速公路仍被公司確認(rèn)為一項固定資產(chǎn)，但收取的通行費收入不計入公司營業(yè)收入，通行費仍通過上海市高速公路聯(lián)網(wǎng)收費結(jié)算中心直接上繳財政，貸款還本付息及日常養(yǎng)護支出款項均由市財政直接支付給相關(guān)方。

包茂高速公路湖南懷化江市特大橋 田文國 攝

收費期限屆滿于2022年3月3日零時起停止收費的廣佛高速公路繼續(xù)由廣佛高速公路有限公司履行管理和養(yǎng)護的職責(zé)，但如果按照委托代理合同的約定——政府按照實際發(fā)生的支出支付委托養(yǎng)護管理費，則廣佛高速公路有可能會喪失努力降低養(yǎng)護與管理成本的積極性。

解決問題的初步設(shè)想

進一步完善政府還貸公路的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策

有必要利用修訂《條例》的有利契機，進一步充實和完善有關(guān)政府還貸公路施行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的法律法規(guī)和政策導(dǎo)向，徹底解決政府還貸公路收費期間屆滿后尚未償還建設(shè)債務(wù)本息的償還問題。

實際上修訂中的《條例》（以下簡稱《新條例》）針對實施“統(tǒng)借統(tǒng)還”（即《條例》中的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”）政策已有明確的表述，缺乏的是尚未將其通過正式公布轉(zhuǎn)變?yōu)檎揭?guī)定。日本收費高速公路的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，是將全國作為一個完整的區(qū)域統(tǒng)一實施的。與其不同，我國國土面積遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不均衡，加上實施的是地方政府管理高速公路的體制，故在省級區(qū)域內(nèi)實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策總體來看是科學(xué)合理的。但是，仍有必要結(jié)合不同省份的實際情況，具體明確實施“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策的責(zé)任主體，努力提高“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策的可操作性。

探索實施持續(xù)性政府收費制度

按照《新條例》中的表述，既然收費期限屆滿的高速公路（含政府收費公路和經(jīng)營性公路）還可由政府收回繼續(xù)實施養(yǎng)護收費，意味著收費高速公路將處于持續(xù)收費或永續(xù)收費的狀態(tài)。

在這種狀況下，筆者認(rèn)為有必要借鑒美國相關(guān)州政府對政府收費公路的管理，取消對收費年限的限定；不再區(qū)分償還建設(shè)債務(wù)本息收費和公路養(yǎng)護管理收費；將收取的車輛通行費統(tǒng)一納入省市級人民政府財政預(yù)算，統(tǒng)籌用于本地區(qū)政府收費公路的建設(shè)、債務(wù)償還和養(yǎng)護管理及普通公路建設(shè)與養(yǎng)護管理。這意味著，政府收費公路收取的車輛通行費，可作為地方政府財政的一項持續(xù)性資金來源。但是，有必要保證車輛通行費的專項財政資金性質(zhì)，防范將該專項資金挪作他用。

積極探索特許經(jīng)營收費公路收費期限管理的有效機制

客觀地說，伴隨著高速公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)政策逐步向山區(qū)、丘陵及經(jīng)濟相對欠發(fā)達(dá)的邊緣地區(qū)和貧困地區(qū)沿伸，高速公路項目財務(wù)效益不理想的局限性日益凸顯，30年的最長收費年限看來并不現(xiàn)實。借鑒西方國家的做法，適當(dāng)延長最長收費年限至50年或70年的必要性在逐步形成。

筆者建議，針對特許經(jīng)營高速公路的收費年限，可借鑒意大利和法國的做法。

對于財務(wù)效益理想的高速公路項目，仍可采取按照收回投資并有合理回報的原則確定收費年限。但允許地方人民政府將期限屆滿的高速公路以TOT的方式再次通過招投標(biāo)選擇新的經(jīng)營者繼續(xù)實行特許經(jīng)營收費。籌措的轉(zhuǎn)讓收費權(quán)資金和用于財務(wù)效益不理想的高速公路項目的補助，或用于普通公路建設(shè)與養(yǎng)護?？稍O(shè)定收費權(quán)的最長轉(zhuǎn)讓年限，也可根據(jù)籌措公路建設(shè)資金的需要靈活地界定50年、70年甚至更長的轉(zhuǎn)讓期限。

同時，可借鑒法國的做法，不針對具體高速公路項目、而是針對投資建設(shè)與運營管理高速公路項目的企業(yè)設(shè)定特許經(jīng)營收費年限?？砂凑展方?jīng)營企業(yè)所承擔(dān)的全部經(jīng)營性收費公路項目來測算綜合收費年限。伴隨著企業(yè)投資建設(shè)新的收費公路項目，或者為現(xiàn)有收費公路項目進行擴建改造，則可按照追加投資回收并獲取合理回報所需的時間，適當(dāng)延長企業(yè)特許經(jīng)營收費年限。

這意味著公司經(jīng)營的各高速公路項目之間，可通過組合實行“以豐補歉”“以盈補虧”。這就為利用市場機制和企業(yè)經(jīng)營機制投資建設(shè)社會效益好，但財務(wù)效益不理想的經(jīng)營性收費公路項目帶來了契機。

如果某中西部地區(qū)的某財務(wù)效益理想的高速公路項目可在20年內(nèi)收回投資并獲得合理回報，則按照《公路法》和《條例》的原則規(guī)定，該高速公路項目的收費年限應(yīng)當(dāng)按照20年的期限進行確定。但另一條社會效益好、但財務(wù)效益不理想的高速公路項目無法在《條例》規(guī)定的30年最長收費年限內(nèi)收回投資并獲得合理回報，則無法產(chǎn)生對社會資本的吸引力。如果可將這兩個項目捆綁在一起計算收回投資并有合理回報所需的收費年限，也許在《條例》規(guī)定的30年最長收費年限內(nèi)，可滿足這兩條高速公路收回投資并獲得合理回報的要求從而產(chǎn)生對社會資本的吸引力。

如果某中西部地區(qū)的某財務(wù)效益理想的高速公路項目可在20年內(nèi)收回投資并獲得合理回報，也可按照將收費高速公路建設(shè)項目與普通公路建設(shè)項目捆綁的思路，通過適當(dāng)延長高速公路的收費年限（例如25年），使得高速公路建設(shè)項目為普通公路建設(shè)項目提供資金，進一步利用政府和社會資本合作模式和使用者付費機制來發(fā)展普通公路建設(shè)事業(yè)。