劉東赫

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

在黨的十八屆三中全會上黨中央提出了建設(shè)國家公園這一保護(hù)自然生態(tài)的重點改革任務(wù)。中共中央、國務(wù)院先后在全國范圍內(nèi)設(shè)置了包括祁連山國家公園在內(nèi)的多處國家公園試點并于2021年10月正式設(shè)立第一批國家公園。

在國家公園建設(shè)過程中，生態(tài)補償作為一種能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)持續(xù)供給和社會公平的經(jīng)濟政策手段，在解決國家公園建設(shè)過程中的環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展失衡問題上被寄予厚望。近年來，國家發(fā)改委通過中央預(yù)算內(nèi)投資和中央專項財政轉(zhuǎn)移支付等形式向各試點省份進(jìn)行補助，以滿足進(jìn)行生態(tài)補償?shù)拇罅抠Y金需求。雖然我國在生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付較長時間的實踐過程中取得了一定成果，但在祁連山國家公園的建設(shè)過程中暴露出了我國生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付在制度建構(gòu)層面依然存在著諸多不合理之處，而部分共性問題業(yè)已成為阻滯國家公園建設(shè)的癥結(jié)所在。

1 生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)基本理論

1.1 生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)涵解析

就生態(tài)補償而言，從環(huán)境、生態(tài)、法律等角度有多種不同的理解方式，但大多集中于采用支付費用的方式對保護(hù)環(huán)境的行為予以彌補。具體到生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付，可以理解為國家以實現(xiàn)社會公平和調(diào)節(jié)生態(tài)功能的持續(xù)供給為目的，通過中央對地方進(jìn)行專項補助的方式以對生態(tài)修復(fù)行為的提供者以及放棄開發(fā)者進(jìn)行的經(jīng)濟獎勵或補償?shù)囊环N統(tǒng)籌支付行為。[1]

基于這樣的理解，生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付作為一種專項支付應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循?？顚Ｓ迷瓌t。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付資金在制定之初便以提供生態(tài)補償活動資金為目的，因此具有極強的?？顚Ｓ眯再|(zhì)，接收該款項的地方政府在該筆款項使用過程中的自主權(quán)限受到較大的限縮。直觀地表現(xiàn)為，在縱向角度上接受款項的下級政府僅能在遵循上級政府安排的前提下，基于相應(yīng)的資金使用管理規(guī)范將資金投入于生態(tài)環(huán)境修復(fù)、相關(guān)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

與一般財政轉(zhuǎn)移支付具有無償性不同，生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付并非完全沒有條件，而是以能夠獲得生態(tài)功能的修復(fù)作為前提。這一特點直觀地表現(xiàn)為，生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付款項的使用主要用于支付為實現(xiàn)環(huán)境與資源保護(hù)而采取的行動的費用，以及生態(tài)功能區(qū)內(nèi)居民放棄利用資源的機會成本。

1.2 生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度建立的法理分析

1.2.1 環(huán)境資源所有權(quán)形式的轉(zhuǎn)變

在社會發(fā)展早期階段，人們將生態(tài)環(huán)境與其所依附的土地視為一體，并將這種組合體作為生產(chǎn)資料采取類比物權(quán)分配方式的“先占”原則對其所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行明確。此種確權(quán)方式以承認(rèn)先占者對自然資源的排他性所有權(quán)地位作為前提。隨著社會結(jié)構(gòu)的動態(tài)發(fā)展，在世界范圍內(nèi)自然資源均逐漸流入到少數(shù)人手中，而與此同時，生產(chǎn)力的發(fā)展導(dǎo)致人類經(jīng)濟活動對于自然資源的依賴性急劇增強。在此種情形下，少數(shù)人對于自然資源絕對占有的所有權(quán)模式不僅阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展，也由于私人土地主在其土地上不受拘束地進(jìn)行開發(fā)，造成了生態(tài)環(huán)境的破壞。由此引發(fā)的問題便是政府應(yīng)當(dāng)基于何種法理介入自然環(huán)境管理。

1.2.2 政府管理公共事務(wù)職能的要求

公共產(chǎn)品理論是政府介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要邏輯基點。生態(tài)環(huán)境作為典型的公共物品，并無法將某些特定個體排除在其服務(wù)范圍之外，但在生態(tài)環(huán)境的利用過程中卻極有可能由于一個主體的行為對其他人群造成損害。相較于破壞生態(tài)環(huán)境所造成的社會成本而言，個人所感受到的環(huán)境破壞損失顯得更小，甚至在某些情況下破壞生態(tài)環(huán)境的行為可以在短期內(nèi)為少數(shù)個人產(chǎn)生一定的利益，這一成本上的不對等性在一定程度上使市場的調(diào)節(jié)作用在生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域趨于失靈。因此，需要政府介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動這一耗資巨大但收效緩慢的項目，這便為政府介入生態(tài)環(huán)境管理提供了經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)。

生態(tài)環(huán)境被視為了公共產(chǎn)品，則其受益主體就應(yīng)當(dāng)被視為不特定個體，由此政府便可以從維護(hù)社會公共利益的角度出發(fā)制定一系列的財政政策以采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)補償領(lǐng)域可以表現(xiàn)為以政府采購形式購買恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的服務(wù)，或以其他手段彌補放棄開發(fā)自然資源的個體的機會成本等。

1.3 國家公園生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度建立的現(xiàn)實意義

1.3.1 修復(fù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)國家生態(tài)安全

國家公園往往依托于重大生態(tài)功能區(qū)，其本身對于國家生態(tài)安全具有重大意義。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付作為平衡地區(qū)間收入差異的重要手段，能夠在一定程度上使得國家公園所覆蓋的具有重要生態(tài)保護(hù)職能的地區(qū)在保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時獲得一定的經(jīng)濟發(fā)展，通過這一國家層面的統(tǒng)籌可以對環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾予以緩解。

建立一個完善的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度能夠在國家公園的建設(shè)過程之中起到積極作用。從宏觀上來講，可以引入社會力量構(gòu)筑國家生態(tài)安全屏障；從微觀角度則可以動員全民參與維護(hù)國家生態(tài)安全。生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度的完善可以使投入生態(tài)補償?shù)目铐椄映湓＃谏鐣用婺軌蛞允袌鰴C制調(diào)動更多社會主體參與對環(huán)境風(fēng)險的防控，逐漸促成生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，進(jìn)而構(gòu)建更為完善的生態(tài)安全體系。在市場層面，當(dāng)政府需要采購從事生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)服務(wù)時，生態(tài)補償政策所引發(fā)的良性競爭可以在政府的積極引導(dǎo)下推動重大生態(tài)修復(fù)工程更好、更快地落地，優(yōu)化國家公園涉及地區(qū)乃至全國范圍內(nèi)的生態(tài)安全格局。

1.3.2 助力鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)共同富裕進(jìn)程

國家公園所覆蓋地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平往往處于較低水平。以祁連山國家公園為例，其轄區(qū)范圍內(nèi)包含多個經(jīng)濟發(fā)展處于較低水平的地區(qū)。對青海與甘肅兩省2021年度公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)其中大部分地區(qū)2020年的經(jīng)濟發(fā)展依然處于較低水平，其財政收入主要來自于中央轉(zhuǎn)移支付。而這只是我國廣泛存在的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)在難以滿足自身基本生存條件前提下還需承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)這一尷尬情況的現(xiàn)實表現(xiàn)之一。

建立生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度可以更好地給予生態(tài)服務(wù)的提供者以適當(dāng)獎勵，或通過此項資金彌補該地區(qū)農(nóng)牧民從事生態(tài)服務(wù)行為過程中的機會成本，從而平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)活動產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使得相關(guān)主體在進(jìn)行生態(tài)保護(hù)過程中所發(fā)生的成本獲得合理的補償，進(jìn)而激發(fā)社會力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)工作的積極性，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡。國家公園所覆蓋地區(qū)的農(nóng)牧民雖然放棄了對于耕地、草場、林地的使用，但仍可以通過參與生態(tài)補償活動的方式獲得經(jīng)濟收入，這一行為恰恰有利于實現(xiàn)共同富裕，與國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)相契合。

1.3.3 平衡環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)代際公平

我國的經(jīng)濟發(fā)展自改革開放以來取得了舉世矚目的成就，但長期以來的粗放型發(fā)展對生態(tài)環(huán)境所造成的破壞也不可忽視。[2]在重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)上，除了同一代際之間的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)之間的沖突，生態(tài)破壞導(dǎo)致的代際公平問題也受到廣泛關(guān)注。在經(jīng)濟發(fā)展實踐中，環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的關(guān)系密不可分。擁有良好的環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展自然可以依托更加豐富的資源，并在一定限度內(nèi)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而經(jīng)濟繁榮亦將促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)與治理。生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付可以在較大程度上緩解環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)之間的矛盾，在確保環(huán)境權(quán)得到保障的同時保護(hù)生態(tài)功能區(qū)以及后代的發(fā)展權(quán)。

2 當(dāng)前國家公園生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范分析

2.1 生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)法律規(guī)定

首先就生態(tài)補償而言，從1998年《森林法》中開始提及“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理”開始，我國先后實施了多項生態(tài)補償措施，直至2014年，我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條明確規(guī)定了生態(tài)補償制度，標(biāo)志著我國生態(tài)補償制度步入法制化進(jìn)程。但是，我國并沒有一部關(guān)于生態(tài)補償?shù)膶ｉT法律。

其次就轉(zhuǎn)移支付而言，我國目前為止并未針對轉(zhuǎn)移支付制度如何開展進(jìn)行專門的立法規(guī)制。2011年7月，財政部印發(fā)了《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，對部分國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配辦法、監(jiān)督考評等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。此外，《預(yù)算法》中對于轉(zhuǎn)移支付的立法權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，明確了專項轉(zhuǎn)移支付的設(shè)定權(quán)歸屬于全國人民代表大會及國務(wù)院、預(yù)算審查以及批準(zhǔn)權(quán)屬于權(quán)力機關(guān)所有、預(yù)算執(zhí)行權(quán)屬于各級政府，并就各級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督權(quán)作了相關(guān)規(guī)定。誠然，《預(yù)算法》中的條文一定程度上為轉(zhuǎn)移支付的運行提供了必要的支撐，但《預(yù)算法》關(guān)于轉(zhuǎn)移權(quán)力的配置大多僅從預(yù)算的角度出發(fā)作出了部分原則性規(guī)定，有關(guān)轉(zhuǎn)移支付運行的細(xì)節(jié)問題規(guī)定較少。

由于我國對于生態(tài)補償與轉(zhuǎn)移支付這兩點均沒有作出詳細(xì)的規(guī)定而只是作出了部分原則性規(guī)定，因而要解決我國在生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域所遇到的現(xiàn)實問題，只能從上述法律條文中尋求相應(yīng)的法律措施依據(jù)。

2.2 國家公園體制下對于生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的特殊要求

與傳統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)不同，作為國家重點生態(tài)功能區(qū)的主體，國家公園在設(shè)立之初就將保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)作為主要目的[3]，故而國家公園的范圍界定更多地應(yīng)參照生態(tài)功能區(qū)在地理意義上的劃分而非既有的行政區(qū)劃。其設(shè)立的目的與特點便說明其與傳統(tǒng)意義上的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付存在較大差別。傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付以行政體系作為依托沿縱向進(jìn)行下發(fā)，但在國家公園體制下，這種轉(zhuǎn)移支付方式將導(dǎo)致國家公園所涉及地區(qū)之間事權(quán)的不明確、補償時效不一致、補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題出現(xiàn)。因此，國家公園的設(shè)立對于生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度提出了新要求，即需要從制度層面對財政轉(zhuǎn)移支付資金的下發(fā)方式、使用方式等問題進(jìn)行明確。

3 國家公園生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀與困境——以祁連山國家公園為例

3.1 祁連山國家公園生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀

3.1.1 祁連山國家公園生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)政策

在國家層面，在2022年4月財政部出臺新政策之前，規(guī)范生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金分配、使用和管理的規(guī)范性文件是2019年由財政部制定的《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》。

而在地方層面，青海省目前對于生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定仍為2013的《青海省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付試行辦法》。雖然該文件中明確了生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的補助額計算方式以及相應(yīng)管理辦法，但該文件的實施范圍卻并不能涵蓋祁連山國家公園的全部范圍，且其生態(tài)補償項目較為籠統(tǒng)，欠缺詳細(xì)的配套方案，在覆蓋范圍和實際操作上均有較大的局限性。甘肅省則并沒有對生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度如何具體操作作出明確的規(guī)定，在《甘肅省人民政府關(guān)于改革和完善省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度的實施意見》中，甘肅省對專項轉(zhuǎn)移支付資金項目、資金等方面作出了進(jìn)行優(yōu)化的設(shè)想，但卻停留在原則性的規(guī)劃層面，缺乏進(jìn)一步的落實推進(jìn)。

3.1.2 祁連山國家公園生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付效果

在祁連山國家公園的試點過程中，青海、甘肅兩省均對原住居民實行了獎補政策，但就現(xiàn)有生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付政策而言，資金的作用更多地局限于“輸血”而非“造血”，原住居民僅能獲得眼前的補償性利益，而缺乏后續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)應(yīng)得到的合理扶持利益。即便推行了生態(tài)補償政策但并未明確生態(tài)補償?shù)闹黧w與對象，生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，生態(tài)補償機制不夠完善[4]。生態(tài)補償?shù)牟唤y(tǒng)一造成原住居民經(jīng)濟利益分配的不公平問題，導(dǎo)致個別原住居民經(jīng)濟利益受損。國家公園所在區(qū)域生態(tài)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展受限，特色經(jīng)濟發(fā)展慢，缺少解決就業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)，實施生態(tài)移民面臨解決就業(yè)的難題。[5]在處理收入降低、轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)難等問題時，原住居民的經(jīng)濟利益難以得到保障。由于財政轉(zhuǎn)移支付的資金并未發(fā)揮其預(yù)定作用，直接導(dǎo)致了生態(tài)補償?shù)募榷繕?biāo)得不到實現(xiàn)。

3.2 祁連山國家公園生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付困境原因分析

3.2.1 立法體系性支撐不足

當(dāng)前，我國并沒有就生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制定專門的法律法規(guī)，既有的針對生態(tài)補償或轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)條文又更多地限定在原則性規(guī)定，并沒有進(jìn)行細(xì)化。面對當(dāng)前生態(tài)補償在實施過程中遇到重重阻礙的現(xiàn)實情況，在對這一問題產(chǎn)生原因進(jìn)行分析時，業(yè)界的注意力更多地集中在生態(tài)補償?shù)貐^(qū)民眾文化水平低、法律意識淡薄等表層問題上，對于生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的資金來源、使用標(biāo)準(zhǔn)、使用方式等深層次問題缺乏檢討。

從生態(tài)補償?shù)馁Y金管理上考慮，我國更多地將轉(zhuǎn)移支付資金再分配的責(zé)任歸結(jié)于行政責(zé)任。《預(yù)算法》僅對財政轉(zhuǎn)移支付專項資金使用的法律責(zé)任進(jìn)行了簡單規(guī)制，其他關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的法律責(zé)任的規(guī)定則散見于各規(guī)范性文件中。通過對既有規(guī)范性文件進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付在實際操作過程中，缺乏統(tǒng)一的責(zé)任規(guī)范，內(nèi)容較為籠統(tǒng)，存在法律責(zé)任規(guī)定不全面的情況。

法律規(guī)范不統(tǒng)一使得法規(guī)適用容易形成矛盾，難以準(zhǔn)確適用；法律規(guī)范內(nèi)容的不詳細(xì)則無法對行政權(quán)形成約束，導(dǎo)致生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付資金在使用過程中行政管理的自由裁量權(quán)過大，為徇私舞弊提供可乘之機；法律規(guī)范的適用缺乏操作性，在一定程度上也降低了法律的權(quán)威性；法律責(zé)任的缺位更是助長了行為主體在生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付工作中的任性妄為，使其無懼法律責(zé)任的追究而濫用資金。

在某些特定的領(lǐng)域或工程，有部分的單行法對生態(tài)補償制度的適用進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制，但這些規(guī)范往往有較強的適用針對性，對其他領(lǐng)域有無參考價值有待商榷。如在《野生動物保護(hù)法》中，對于野生動物的保護(hù)僅僅停留在原則層面，對于保護(hù)或捕獵野生動物的獎懲措施、獎懲金額等具有實際操作意義的問題也沒有作出具體詳細(xì)的規(guī)定。

立法體系的支撐性不足對于國家公園這種跨區(qū)域生態(tài)功能區(qū)所產(chǎn)生的直觀影響便是省份之間將既有的法規(guī)政策應(yīng)用于國家公園建設(shè)之中，導(dǎo)致國家公園范圍內(nèi)的政策不統(tǒng)一。

3.2.2 生態(tài)補償項目不明確、標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一

在我國長期的生態(tài)補償實踐過程中先后出臺了多項生態(tài)補償政策，試圖運用經(jīng)濟手段對項目中受到損失的利益相關(guān)者進(jìn)行補償。鑒于生態(tài)保護(hù)工作的長期性，這些項目的補償政策也應(yīng)該長期運作。但實踐中，這些補償政策往往以項目、計劃或者工程的形式實施，政策的穩(wěn)定性較法律有較大的差距，故這些補償政策在實際操作中難以得到群眾支持，從而對實施效果造成一定的影響。

以祁連山國家公園建設(shè)中所涉及地區(qū)退牧還草工作為例，自2011年開始，國家啟動草原補獎?wù)?，?年作為一個實施周期開展禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補貼、牧民生產(chǎn)資料綜合補貼和績效獎勵等工作。2016年中央財政啟動新一輪草原生態(tài)保護(hù)補助政策，在2018年國家部委機構(gòu)調(diào)整過程中，草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵資金中草原禁牧補助與草畜平衡獎勵支出留在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，草原生態(tài)修復(fù)治理支出劃歸國家林業(yè)和草原局。由此觀之，不僅享受生態(tài)保護(hù)補助政策的牧民無法對生態(tài)補償政策作出合理預(yù)期，即便執(zhí)行政策的國家部委也難以對政策的執(zhí)行作出合理安排。這就在一定程度上使牧民對于自己放棄草場獲得利益失去信任，從而影響其作出正確的價值判斷而沒有真正退牧。

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》僅在第三十一條中對于生態(tài)補償機制的建構(gòu)提出了宏觀設(shè)想，但并未就生態(tài)補償作出相應(yīng)細(xì)化規(guī)定。而其他單行法也缺少生態(tài)補償?shù)囊?guī)范，絕大多數(shù)更偏重于特定領(lǐng)域的經(jīng)濟利益。

由此可以看出，我國對于生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用并沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，這就極易導(dǎo)致國家公園這種跨省份的生態(tài)功能區(qū)在使用生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付資金時的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，從而使市場調(diào)節(jié)的弊端得以凸顯，更多從事生態(tài)補償?shù)幕顒訉②呄蛴诳梢垣@得更高報酬的地區(qū)，不利于國家公園的整體性建設(shè)。

3.2.3 受行政體制束縛，執(zhí)行效力低下

國家公園建設(shè)過程中的生態(tài)補償屬于一種經(jīng)濟活動，其本身可以大致劃分為政府補償和市場補償兩種方式。受到國家公園所涉及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，生態(tài)補償在實際操作層面依然以政府補償?shù)男问綖橹鳎煌瑯佑捎诮?jīng)濟發(fā)展水平與政府財政收入的限制，生態(tài)補償?shù)闹饕Y金來源仍為縱向的轉(zhuǎn)移支付。

當(dāng)前國家公園體制的運行雖然取得了長足發(fā)展，但對于國家公園的管理卻依然無法逾越行政區(qū)劃的藩籬。正如前文所述，雖然祁連山國家公園管理局已經(jīng)掛牌成立，但實際活動由青海、甘肅兩省組建的國家公園管理局分別負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致地方政府在使用上級政府賦予的權(quán)力和撥付的資金時更多地以本轄區(qū)利益作為出發(fā)點。

事實上，國家公園的建設(shè)管理依托于現(xiàn)行行政區(qū)劃進(jìn)行職權(quán)劃分的模式極易導(dǎo)致不同政府部門之間職能的重疊與沖突，這一情況不僅會導(dǎo)致國家公園范圍內(nèi)的政策不統(tǒng)一，也會導(dǎo)致行政運行效率的低效。

此外，由于生態(tài)補償?shù)纳婕懊鎻V，包括生態(tài)補償?shù)膶ｍ椶D(zhuǎn)移支付在內(nèi)的工作均需諸多部門的聯(lián)動配合。雖然國家基于對國家公園建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌的考量設(shè)置了國家公園管理局，但在實際的運行過程中，這一機構(gòu)的職能更加類似于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，沒有明確的事權(quán)。而事權(quán)又是進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付的重要基礎(chǔ)。事權(quán)模糊的直接后果就是國家公園管理局在生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用過程中并不能發(fā)揮建設(shè)性的作用，這也導(dǎo)致不僅政策難以統(tǒng)一，生態(tài)補償政策的執(zhí)行效率也極其低下。

3.2.4 外部監(jiān)督缺位，資金監(jiān)管力度不足

生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付作為專項轉(zhuǎn)移支付的一種，對其監(jiān)管模式與其他轉(zhuǎn)移支付相類似?，F(xiàn)階段，我國對于財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督主要體現(xiàn)為行政體制內(nèi)部的監(jiān)管，即監(jiān)督力量主要來自財政部門、審計部門及上級政府。在這樣的監(jiān)督體制之下，資金的撥付部門、使用部門與監(jiān)督部門之間或多或少地存在行政隸屬關(guān)系，這就使得對生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督一直處于行政系統(tǒng)內(nèi)部，依舊是行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，而沒有引入外部的監(jiān)督機制。

同時，我國現(xiàn)行財政法規(guī)體制之下，對于專項財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管更多地局限于原則層面，缺乏制度和方法等的細(xì)化。如《預(yù)算法》第七十一條就轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付變化調(diào)整情況以及相關(guān)的監(jiān)督主體作了原則性的規(guī)定，從預(yù)算、決算的角度，明確了各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)利與義務(wù)，并就相關(guān)的法律責(zé)任進(jìn)行了明確；《審計法》中明確了審計監(jiān)督的對象以及范圍，規(guī)定專項轉(zhuǎn)移支付屬于財政支出的組成部分，屬于審計法審計監(jiān)督范圍，并就相關(guān)違反審計法規(guī)定的行為設(shè)定了明確的法律責(zé)任，但在操作層面依然沒有細(xì)化；財政部2015年重新印發(fā)的《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》就中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立和調(diào)整、預(yù)算編制、資金管理、績效管理等問題作出了詳細(xì)的規(guī)定。雖然該文件中對于違規(guī)使用專項轉(zhuǎn)移資金的行為進(jìn)行了明確，但仍未就監(jiān)管部門如何行使監(jiān)督職權(quán)在細(xì)節(jié)層面進(jìn)行明確。除上述國家層面的法律法規(guī)之外，部分省份在經(jīng)濟發(fā)展過程中根據(jù)本省實際情況制定了有關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)定，但大部分國家公園建設(shè)均存在跨區(qū)域協(xié)調(diào)的問題，各省份之間立法條件的差異使得對于生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)管依然具有較大的局限性與地區(qū)差異性。缺乏外部監(jiān)督加之內(nèi)部監(jiān)管規(guī)則缺少對于具體方法和內(nèi)容的細(xì)化，致使監(jiān)督權(quán)的行使?jié)u漸流于形式，具體監(jiān)督效果更多地取決于主管機關(guān)的主觀因素。

4 國家公園生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度之重構(gòu)

4.1 完善生態(tài)補償專項轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)體系

縱觀世界發(fā)達(dá)國家的專項轉(zhuǎn)移支付，從項目設(shè)置、審批到資金的分配使用，再到績效評價和監(jiān)督，無一不在法定程序的規(guī)范下有序進(jìn)行。如澳大利亞對各種轉(zhuǎn)移支付的比例、規(guī)模、專項轉(zhuǎn)移支付的分配和使用等都作出了詳細(xì)的規(guī)定；英國中央政府通過科學(xué)計劃等形式，嚴(yán)格監(jiān)督和管理地方財政預(yù)算，嚴(yán)格規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的每一步驟，通過法律規(guī)范各項轉(zhuǎn)移支付形式的設(shè)置、分配和使用，提高轉(zhuǎn)移支付形式的科學(xué)性以及轉(zhuǎn)移支付的法治化水平，增強了透明度、公正性。

通過對現(xiàn)階段環(huán)保法、財政法體系的分析不難發(fā)現(xiàn)，寄希望于通過對生態(tài)補償抑或生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付單獨制定法律進(jìn)行規(guī)制不僅成本高昂且效果未必顯著，還會進(jìn)一步加劇環(huán)境法律體系龐大而又低效的尷尬現(xiàn)狀。

因此，為了解決我國在生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)支付以及類似的專項轉(zhuǎn)移支付過程中法律支撐不足的問題，應(yīng)在實踐中探索由國家層面制定相應(yīng)的行政法規(guī)，以改變通過政策以及散見于眾多部門法之中的條款進(jìn)行規(guī)制的現(xiàn)狀。在擬制定的行政法規(guī)中應(yīng)當(dāng)針對生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的基本原則、分配方式、使用辦法、監(jiān)督機制、法律責(zé)任等在實際操作層面有重要意義的問題進(jìn)行明確，同時整合當(dāng)前散見于眾多單行法律之中涉及生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的條款。這不僅有利于增強專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性與公正性，還可以促使與其他部門法、程序法的銜接以構(gòu)筑更為完善的法律法規(guī)體系。

較之于單獨立法，采取行政法規(guī)的形式不僅可以節(jié)約大量的人力、物力和時間成本，還可以通過試點方式在實踐中發(fā)現(xiàn)問題，從而進(jìn)行動態(tài)調(diào)整；既可以在現(xiàn)階段完善法律法規(guī)體系，給予生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付以法律支撐，又可以為未來單獨制定《轉(zhuǎn)移支付法》奠定堅實的基礎(chǔ)。

4.2 設(shè)定生態(tài)補償項目，促進(jìn)補償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化

生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金作為專項資金，其使用以能夠有力推動生態(tài)補償?shù)膶嵤榍疤?，因此，制定相對科學(xué)、合理的生態(tài)補償項目顯得尤其重要。國家公園作為國家重點生態(tài)功能區(qū)的表現(xiàn)形式之一，在其建設(shè)過程中將出現(xiàn)較多可以促進(jìn)脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的行為，通過明確地設(shè)定生態(tài)項目可以對這些項目進(jìn)行有效的劃分，避免由于認(rèn)定程序的冗雜致使財政轉(zhuǎn)移支付資金在撥付到地方政府后沉滯而無法使用等情況的出現(xiàn)。

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是計算生態(tài)補償資金的重要因素，更關(guān)乎到生態(tài)補償是否到位、生態(tài)效益價值能否實現(xiàn)等問題。標(biāo)準(zhǔn)的制定受到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境等多方面的制約。近年來，不斷有學(xué)者提出針對國家公園建設(shè)實行“一園一法”的制度建構(gòu)模式，以便在對某一具體國家公園涉及地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱程度、修復(fù)成本、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會構(gòu)成要素、原住居民生活方式進(jìn)行綜合考量的基礎(chǔ)上制定符合地區(qū)現(xiàn)狀并有利于該地區(qū)環(huán)境修復(fù)、經(jīng)濟發(fā)展的制度。在進(jìn)行生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時，以國家公園為整體進(jìn)行綜合分析，充分結(jié)合國家公園涉及地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平以及社會發(fā)展現(xiàn)狀，推動環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)之間的有機統(tǒng)一，進(jìn)而促進(jìn)國家公園建設(shè)中生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村振興等目標(biāo)的實現(xiàn)。

4.3 明確國家公園管理局事權(quán)，發(fā)揮跨區(qū)域協(xié)調(diào)職能

在國家公園生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付過程中，政府部門之間推諉扯皮以及不作為等問題出現(xiàn)的根源在于生態(tài)補償職責(zé)權(quán)限不清。生態(tài)補償作為一項區(qū)域性綜合性工作，在其運行過程中必然需要依靠各個部門之間的密切配合、協(xié)調(diào)合作以進(jìn)行具體實施，因此，對生態(tài)補償?shù)氖聶?quán)進(jìn)行確定有利于明確生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付的撥付對象，從而提高資金使用效率。

我國的生態(tài)補償資金來源更多地依賴縱向轉(zhuǎn)移支付。在國家公園的建設(shè)中，國家公園管理局更多地充當(dāng)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的角色，其實際并不具備相關(guān)事權(quán)，而依據(jù)屬地劃分的方式進(jìn)行事權(quán)的分割又人為地割裂了國家公園內(nèi)生態(tài)環(huán)境的整體性。因此可否考慮賦予國家公園管理局從事生態(tài)補償活動的事權(quán)，使其具備接受轉(zhuǎn)移支付資金的主體資格以從事生態(tài)補償相關(guān)活動、制定符合本地政策的資金使用規(guī)范，進(jìn)而提高資金利用效率。

就我國目前生態(tài)補償?shù)膶嵺`情況而言,一些地區(qū)試圖提出一個獨立的生態(tài)補償政策,但往往因為現(xiàn)有的財務(wù)管理系統(tǒng)不適應(yīng),影響了目標(biāo)效果的實現(xiàn)。國家公園生態(tài)補償?shù)呢斦?，需要行政體制、財政制度以及生態(tài)環(huán)境的深層次融合以充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果，進(jìn)而追求最大的資金使用效益，推動國家公園內(nèi)脆弱的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。

因此，在現(xiàn)有的財政體制之下，強化國家公園管理局的事權(quán)，可以突破行政區(qū)劃的藩籬，從而克服地區(qū)差異的局限性，最大限度地發(fā)揮生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金的經(jīng)濟作用，進(jìn)而實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo)。

4.4 完善信息公開制度，規(guī)范監(jiān)管機制

行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)管在監(jiān)督體系之中的作用不容忽視，但在實際的監(jiān)督過程中難免出現(xiàn)自身利益與職責(zé)發(fā)生沖突的狀況。因此，單純依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督似乎并不可靠，由此外部監(jiān)督的重要性得以凸顯。

外部監(jiān)督的重要基礎(chǔ)在于信息公開。信息公開是政府依照法律規(guī)定執(zhí)行行政事務(wù)之時必須履行的義務(wù)行為。我國在 2007年頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，明確指出政府必須公開與其行政行為有關(guān)的信息。這亦是公民參加政務(wù)活動的關(guān)鍵渠道。根據(jù)《條例》的規(guī)定，包括生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的專項轉(zhuǎn)移支付運行全過程，均須通過政府信息公開的形式作出公示。當(dāng)前，雖然信息公開機制度得到了一定程度的完善，但國家公園所涉及地區(qū)主要以經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)為主，以祁連山國家公園為例，祁連山國家公園覆蓋地區(qū)包含大量牧區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用褚赞r(nóng)牧業(yè)作為重要生活方式，受教育程度相對較低，獲取政府公開信息的能力相對較差。因此，在國家公園建設(shè)過程中結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用裆钏?、生活方式、受教育程度等相關(guān)因素制定相關(guān)的信息公開機制顯得尤為重要。通過綜合考量實施信息公開可以有效保障生態(tài)補償參與主體的知情權(quán)與參與權(quán)，從而拓寬對生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金的外部監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督體制。

5 結(jié)語

國家公園是國家重點生態(tài)功能區(qū)的重要表現(xiàn)形式，在其建設(shè)過程中進(jìn)行有效的生態(tài)補償有助于促進(jìn)國家公園所涉及的地區(qū)脆弱生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。就當(dāng)前實踐而言，生態(tài)補償?shù)馁Y金來源將在較長一段時間內(nèi)以縱向轉(zhuǎn)移支付資金為主。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付作為專項財政轉(zhuǎn)移支付的形式之一，其事權(quán)劃分在制度層面受到行政體制的較大約束，外部監(jiān)督渠道也不夠完善。

在國家公園建設(shè)中，除在國家層面需要對法規(guī)體系進(jìn)行完善，制定相應(yīng)的生態(tài)補償項目之外，還應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合地區(qū)實際制定補償方案。同時，應(yīng)轉(zhuǎn)變國家公園管理局的角色，創(chuàng)新信息公開方式，增強外部監(jiān)督，推動生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度的進(jìn)一步完善。在政府主導(dǎo)下充分借助市場機制盤活財政轉(zhuǎn)移支付資金，發(fā)揮資金的應(yīng)有作用，助推國家公園的脆弱生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)，最終實現(xiàn)國家公園建設(shè)的目標(biāo)。