李雨桐，曲亞囡

(大連海洋大學 海洋法律與人文學院，遼寧 大連 116023)

日益嚴重的海洋垃圾污染會威脅海洋生命、影響海洋景觀及海洋航行，使整個海洋生態(tài)環(huán)境處于危險之中。因此，完善相應的法律法規(guī)已迫在眉睫。本文分析了日本在治理海洋垃圾方面所采取的法律措施，力求對我國海洋垃圾治理提出參考性建議。

1 我國海洋垃圾治理法律與政策概述

在海洋的污染防治問題上，我國之前出臺和制定了多項法律法規(guī)，包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》等。這些法律在海洋垃圾治理方面起到了重要的作用。

2 我國海洋垃圾治理法律與政策存在的問題

2.1 地方海洋垃圾法規(guī)立法權限不明

我國第十二屆全國人大常委會第三次會議審議通過了立法法修正案，賦予了所有設區(qū)的市地方立法權，將過去只有49個較大的市才享有的地方立法權擴大至全國282個設區(qū)的市。地方立法權包括環(huán)境保護立法，地方環(huán)境立法才得到發(fā)展，各地都相應地制定了具有針對性和可操作性的地方環(huán)境法規(guī)及規(guī)章，比如：北京市重點針對大氣污染防治；廣東省針對危險廢物進行防治；上海等地制定了環(huán)境保護舉報獎勵辦法等。然而，我國尚未出臺關于海洋垃圾處理的地方性法規(guī)。

地方性法規(guī)和規(guī)章之間的效力等關系并沒有在《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)制定的體系中明確界定，而且在不同層級的地方法規(guī)和地方政府規(guī)章之間也同樣缺乏使用標準，也缺少地方性法規(guī)和政府規(guī)章之間沖突風險防范機制。具體而言，《立法法》中沒有明確規(guī)定地方性法規(guī)與政府規(guī)章的效力位階，即使《立法法》中制定了二者在產生糾紛時的解決機制，但是也不能判斷出地方性法規(guī)和政府規(guī)章之間的效力高低。[1]這樣造成的結果是，為了避免和上位法沖突，地方立法機構在海洋垃圾治理法律制定上顯得畏手畏腳，因此對區(qū)域內的海洋垃圾治理效果也有影響。

2.2 海洋垃圾治理單行法針對性不強

盡管我國的環(huán)境法體系足夠豐富，包含基本法、各要素法以及程序法，國家性的法律起到了減少陸源垃圾入海、控制塑料垃圾問題的擴散范圍的作用，但是由于我國海洋垃圾的管理問題涉及到了環(huán)保、海洋、農業(yè)等多個部門，所以在缺少國家層面專門性的政策安排和制度體系的現(xiàn)實狀況下，在實踐中依舊面臨著多頭管理、權責不明、投入不足等問題。

2.3 海洋垃圾治理主體規(guī)定不夠明確

我國在海洋垃圾治理方面的環(huán)境保護主體規(guī)定不夠完善。國內環(huán)境治理的主體主要分為政府、企業(yè)和社會組織。其中，政府主體包括中央政府和地方政府；企業(yè)則分為國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)等；社會組織包括眾多小型主體，有社會團體、科研機構、金融機構和媒體等。國內的三個主體在環(huán)境污染保護中既存在具體事務中的交叉關系，也存在權力位階上的上下關系。國家政府的視角下，如《生態(tài)環(huán)境部關于2019年度法治政府建設情況的報告》中所言，在地方上存在著對環(huán)境保護和發(fā)展之間關系認識程度不夠的問題，同時對綠色發(fā)展問題的重視程度也不夠高。社會組織中，也存在參與領域有限、容易走入僵局等問題。從企業(yè)的角度看，地方政府在環(huán)境保護面前會優(yōu)先發(fā)展經濟，導致企業(yè)難以發(fā)揮自身的作用。[2]

2.4 海洋垃圾污染犯罪方面規(guī)定不完備

我國刑法在環(huán)境污染方面規(guī)定的罪名只有三個：污染環(huán)境罪、非法處置進口的固體廢物罪和擅自進口固體廢物罪。這三個罪名都是故意犯罪。但是，隨著社會的發(fā)展和現(xiàn)代科技成果的廣泛運用，不僅致險源在激增，而且過失犯罪的危險性也有增無減。為了保護社會，當代各國在立法中均把那些過失地將他人的生命、健康或重大公私財產置于嚴重的危險狀態(tài)的行為予以犯罪化，在海洋垃圾治理方面也是如此。日本的《公害罪法》就是這方面的代表法之一，其第一條“無視業(yè)務上必要的注意義務”就是指疏忽大意的過失犯罪。我國應該加以借鑒。

3 日本海洋垃圾治理法律與政策借鑒

本著“可持續(xù)發(fā)展”和“污染責任承擔”的理念與原則，日本關于環(huán)境保護方面的法律由許多部法律組成，其中包括《海洋基本法》《環(huán)境基本法》《水質污染防治法》《自然環(huán)境保全法》 《海洋污染防治法》等劃分非常細致的單行法律。這些單行法律組成了日本海洋環(huán)境領域保護與治理的體系，從環(huán)境總體視角、海洋視角、水環(huán)境視角等方面入手，保護相關法益，共同治理海洋垃圾。

3.1 日本海洋垃圾治理的相關法律借鑒

3.1.1 《海洋基本法》

《海洋基本法》[4]是平成19年第91號法律，依照《聯(lián)合國海洋法公約》制定，于2007年7月20日施行，是日本海洋權益相關的基本法。其內容包括在海洋政策擔當大臣之下設置綜合海洋政策本部、規(guī)定推進海洋政策的一元化和努力義務(是指日本法制上規(guī)定“必須努力去做某事”，即使不遵守努力義務也不會受到刑事懲罰或罰款等法律制裁的作為義務和不作為義務，沒有法律效力)等；對海洋開發(fā)利用與海洋環(huán)境保護相協(xié)調、確保海洋安全、豐富海洋科學知識、海洋產業(yè)健康發(fā)展、海洋綜合管理、海洋國際協(xié)調等條款做了詳細規(guī)定。

該法包括積極推進海洋政策的義務和敦促實行，其具體內容有：關于海洋開發(fā)、利用和環(huán)境保護的“應當積極開發(fā)和利用海洋 ”(第2條)；關于海洋產業(yè)的“應當促進其健康發(fā)展”(第5條)；關于法制措施的“在法制上，必須采取財政上的措施”(第14條)。

3.1.2 《海岸漂著物處理推進法》

《海岸漂著物處理推進法》[5]是平成21年制定的第82號法律，于2009年7月15日公布施行。該法的制定目的在于，海岸邊的景觀和環(huán)境因為漂著物的原因被嚴重破壞，為了避免像海洋漂著物這樣的自然災害發(fā)生，有必要制定控制海洋漂著物數(shù)量的政策，同時也規(guī)定了政府、地方公共團體、事業(yè)者和國民的責任，這樣使得海岸漂著物的應對措施可以有效推進，從而保護國民現(xiàn)在以及未來的健康生活。

日本關于漂著物的法律體系，首先按照《港灣法》 《漁港漁場整備法》和《海岸法》劃分各自海域，但這三部法律并不能包含所有，剩下的部分就由《海岸漂著物處理推進法》管轄。各部分海域的行政主體也不相同，《港灣法》和《海岸法》的主體是國土交通省港灣局；《漁港漁場整備法》的主體是水產廳漁港漁場整備部；而《海岸漂著物處理推進法》的主體是環(huán)境省回收對策部?！逗０镀锾幚硗七M法》又將日本的漂著物按廢棄物的類別分成了產業(yè)廢棄物和一般廢棄物，其中一般廢棄物又分成了企業(yè)廢棄物和家庭廢棄物，按此分類將處理職責分給不同的主體。

3.1.3 《公害罪法》

在海洋垃圾治理方面，《公害罪法》從污染源頭的攔截，對排放到海洋的垃圾主體起到了震懾作用?！豆ψ锓ā肥钦押?5年第142號法律，于1970年12月25日施行?！豆ψ锓ā肥恰队嘘P涉及人類健康的公害犯罪處罰法》的通稱。該法是日本在海洋環(huán)境保護領域中的一部重要的法律，旨在通過處罰在事業(yè)活動中產生與人體健康有關的公害行為，防治與人體健康有關的公害。

日本環(huán)境領域的刑事法律明確規(guī)定了結果加重犯的構成要件，以及在主觀方面區(qū)分了故意和過失，并且規(guī)定了不同刑罰的處罰。此外，日本環(huán)境刑事法還有“因果關系推定原則”等獨具特色的法律規(guī)定。

3.2 日本海洋垃圾治理的相關政策借鑒

3.2.1 塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略

令和元年5月31日，日本消費省、外務省、財務省、文部科學省、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業(yè)省、國土交通省、環(huán)境省一同發(fā)布了《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》。其主要內容共有三點：

第一，實現(xiàn)塑料資源循環(huán)。首先，減少一次性產品的使用。這包括產品的外包裝和塑料制品，通過科學和經濟手段來盡可能地減少塑料的使用，具體措施有禁止塑料購物袋免費提供的服務、尋找可代替一次性包裝的材料等。其次，實現(xiàn)有效率和效果的可持續(xù)回收。具體措施包括將塑料資源分類，按照使用范圍、場所、使用者劃分，明確具體塑料回收的地點、類別、時間等，還要將制造業(yè)等生產場所遷移到國外，重新構筑國內生產回收體制。最后，使用可再生的生物塑料材料。這包括促進可回收材料開發(fā)的技術研究，調整科學研發(fā)的技術結構，大力發(fā)展生物塑料，因為其具有低成本和高生物降解性，具有很大的研究潛力。

第二，提出海洋塑料政策。這一政策以實現(xiàn)“海洋塑料垃圾零污染”為目標，貫徹落實塑料資源循環(huán)政策，提出以下幾點舉措：徹底杜絕作為犯罪行為的違法排放垃圾行為，以及包括陸地區(qū)域在內的清掃活動；抑制微塑料垃圾的排放；將海洋塑料垃圾進行回收處理；推動替代物的革新；實時掌握海洋塑料垃圾的現(xiàn)狀。

第三，積極展開國際合作。作為塑料資源回收以及海洋塑料垃圾治理政策率先實施的模范國家，日本有責任將經驗、技術、知識同以亞洲的太平洋國家為首的全世界分享，并提供必要的支援幫助，積極出力解決全球資源制約和廢棄物的問題。日本政府分別收集各國的相關法律制度和知識，并“導入”國內；向各國引進塑料垃圾治理的設備；培養(yǎng)塑料垃圾治理人才，發(fā)展相關的科學教育活動；最后把握全球實時塑料垃圾動態(tài)及分布，調整并調節(jié)全球塑料垃圾治理的活動。

3.2.2 海洋基本計劃

日本在制定《環(huán)境基本法》和《海洋基本法》之后，并制定了以基本法為基礎的基本計劃。海洋基本計劃是日本非常重要的調整海洋環(huán)境的手段之一，由內閣府制定，通常以五年為期限，達到一定的環(huán)境治理的目標。1994年，環(huán)境省制定了第一次的環(huán)境基本計劃，主要目的是保護海洋環(huán)境和沿岸自然環(huán)境?！逗Ｑ蠡痉ā分贫ǖ牡诙?2008年)，內閣府制定了第一次海洋基本計劃，直到2018年的第三次海洋基本計劃。

3.2.3 海岸漂浮物對策綜合方針

平成22年(2010年)，日本又根據(jù)《海岸漂浮物處理推進法》發(fā)表了《海岸漂浮物對策綜合方針》，國會會議決定以此方針為基礎，讓有關部門推進治理海洋垃圾的研究。這一行為體現(xiàn)了日本法律制度同政策之間的合作與配合，表現(xiàn)了日本在立法方面的靈活性，也使得法律具有了一定的時效性。

4 日本海洋垃圾相關法律及政策對我國的啟示

日本作為工業(yè)生產大國，很早就遇到了包括塑料在內的海洋垃圾對環(huán)境方面造成的危害，制定了在海洋垃圾治理方面系統(tǒng)而全面的法律，取得了很好的效果。

4.1 地方靈活性較強

除了前述國家層面的立法外，日本的地方立法在海洋垃圾治理方面起了很重要的作用。國家立法是從整體和全局的角度進行立法的，但由于各地的情況不同，地方立法會根據(jù)具體情況進行補充。

日本地方立法具有較高的靈活性，《日本國憲法》第94條規(guī)定：“地方公共團體有管理財產、處理事務以及執(zhí)行行政的權能，可以在法律的范圍內制定條例?！?日本地方立法的界限可以總結為兩點，即不違反人權保障和法律，日本政府給了地方政府在立法上更大的權力。這樣一來，可以根據(jù)不同地區(qū)的經濟發(fā)展、海洋垃圾現(xiàn)狀差異，從而制定更加具有針對性的法律。

4.2 單行法律針對性強

日本在海洋垃圾治理方面相關的單行法律包括《海洋污染防治法》 《水質污染防止法》 《資源有效利用促進法》 《海岸漂著物處理推進法》等，這其中有陸源塑料垃圾的源頭管理，還有下水排水系統(tǒng)以及近海領域水質污染管理，整體流程完整、針對性強。而且，日本海洋垃圾法律體系中，不只是立法保護的對象劃分細致，其中法律條文的規(guī)定也更加完善。例如，將海洋漂著物按照海域位置分開，由不同的主體負責，提高了海洋污染防治工作的效率。日本海洋垃圾法律體系內有《瀨戶內海環(huán)境保全特別措置法》這類特別針對一片海域制定的法律，足見其環(huán)境保護領域針對性之強。

4.3 違法責任主體更明確

日本從1960年開始，特別是在70年代，高度關注海洋環(huán)境，其中包括高速經濟發(fā)展時期內造成的水質污染和自然海濱被破壞的問題。政府在執(zhí)法主體上明確劃分了海洋保護的責任。海上保安廳長官的職責包括：首先，海上保安廳長官在考慮到單憑相關負責人無法防治海洋環(huán)境污染，已經實施了消除污染物、撤走船舶等措施時，有權依據(jù)《日本行政代執(zhí)行法》中規(guī)定責令相關責任人承擔防治措施的費用。其次，海上保安廳長官認定相關責任人不實施補救措施或者即使采取措施也無法防止污染時，也有權依法請求相關行政機關以及地方團體等實施必要的防治措施。最后，他還應當及時監(jiān)測海洋污染環(huán)境情況，判斷當下的污染狀況，需要通知政府相關責任人員，即地方各團體長官。國土交通大臣的主要職責是負責國內交通領域的利用開發(fā)，具體在海洋環(huán)境保護方面的職責就是制定相關交通政策、管理氣象事務以及確保海上安全。國土環(huán)境大臣是其中與包括海洋在內環(huán)境保護事業(yè)聯(lián)系最緊密的行政長官，它主要負責環(huán)境污染治理、制定環(huán)境方面的政策。國土交通大臣同國土環(huán)境大臣共同展開海洋污染治理。[6]

4.4 嚴懲海洋垃圾污染的犯罪行為

《公害罪法》是日本為了治理環(huán)境污染所出臺的專門的刑事法律，對海洋垃圾污染的防范與治理起著非常重要的作用。其第3條(對過失犯罪的懲罰)第1項規(guī)定：“凡無視業(yè)務上必要的注意義務，伴隨工廠或事業(yè)單位的企業(yè)活動而排放有損于人體健康的物質，給公眾的生命或身體帶來危險者，應處以 2年以下的徒刑或監(jiān)禁，或處以200萬日元的罰金?！?第5條規(guī)定：“伴隨工廠或企業(yè)的業(yè)務活動而排放有害于人體健康的物質，致使公眾的生命或身體受到嚴重危害，并且認為在發(fā)生嚴重危害的地域內正在發(fā)生該種物質的排放所造成的對公眾的生命或身體的嚴重危害，此時便可推定此種危害純系該排放者所排放的那種有害物質所致。” 這一規(guī)定彌補了日本環(huán)境污染中常見的定責難和追責難的缺陷。[7]

5 完善我國海洋垃圾治理法律與政策的建議

5.1 加強法律同地方性法規(guī)的協(xié)同

我國要積極引導各沿海省份行使地方立法權，將包含海漂垃圾治理等海洋污染防治事項列入地方法規(guī)、條例，以法律我國的形式明確了海漂垃圾清理的要求和責任，并定期組織海漂垃圾治理執(zhí)法檢查，確保海洋垃圾治理有法可依、有法必依。在實踐當中，我國也要完善地方性法規(guī)和政府規(guī)章、部門規(guī)章之間發(fā)生沖突后的爭議解決問題，這一點在明確地方性法規(guī)與規(guī)章各自的范圍、效力后，可以形成更好的裁決環(huán)境。例如，省級人大常委會同本級政府規(guī)章之間進行調查與協(xié)商，在難以形成合意的情況下，可以提交全國人大常委會，由其提出解決意見。[1]地方政府及各級管理部門在立法上被給予更大的權力。根據(jù)不同地區(qū)經濟發(fā)展、海洋垃圾現(xiàn)狀差異，我國要制定具有針對性的法律規(guī)定，同時要制定各層級管理部門及地方政府與上級管理部門之間的監(jiān)管機制，共同維護海洋環(huán)境。

5.2 提高相關法律與政策的針對性

我國應出臺一系列針對性強的法律，加強環(huán)保、海洋、農業(yè)等多個部門的協(xié)作。通過學習日本的先進經驗，我國應詳細劃分立法保護的對象，出臺相應立法，并對特定海域制定單行法律。比如，我國在陸源垃圾分類和回收領域、洗化用品中微珠使用、“限塑令”等方面的法律法規(guī)尚不健全，需要及時完善相關法律法規(guī)；同時啟動對現(xiàn)有相關法律法規(guī)的修訂程序，對現(xiàn)行可能涉及國內海洋垃圾問題的法律法規(guī)進行修訂和增補，提高對海洋垃圾現(xiàn)狀的管控能力。

5.3 明確海洋垃圾治理的責任主體

我國立法機構應通過法律來明確各海洋環(huán)境治理主體的職責，形成完善的權責統(tǒng)一體系，激發(fā)主體的自律性、自主性。在政府的正確領導下，各企業(yè)、社會團體等主體，共同發(fā)揮自身優(yōu)勢，這一切的前提有賴于社會的信用體系。政府的信用來自于政務誠信，是主體之間誠信的基礎，同時企業(yè)和社會團體也要提升自身信用水平，提升總體效率。政府各部門之間需要完善體制，成為統(tǒng)一的整體，尤其是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門，其對污染防治、生態(tài)工程建設，以及自然資源的管理與開發(fā)上作用巨大，需要保持獨立，尤其是獨立于被監(jiān)管的部門，這樣才可能擁有和諧的環(huán)境，實現(xiàn)綠色發(fā)展的目標。[2]

5.4 完善海洋垃圾污染犯罪的立法規(guī)定

日本的《公害罪法》規(guī)定，將海洋垃圾污染等環(huán)境類犯罪增加過失危險犯的規(guī)定，不能將主觀方面僅僅限于故意。這一點對于我國具有一定的啟發(fā)作用。處罰過失犯罪不是因為造成危害結果，而是因為行為人違反注意義務，這意味著過失犯罪由結果責任向行為責任轉化，可以提高各治理主體對責任的重視，還可以督促其更好地履行自身職責。同時，在出現(xiàn)海洋塑料垃圾污染問題時，讓負有治理責任的主體受到應有的處罰，對其他責任主體起到教育作用，對自身管理的海洋區(qū)域治理得更加用心?？偠灾?，處罰過失犯罪，可以在問題出現(xiàn)時更好地解決，還可以預防未來可能發(fā)生的問題。

6 結 語

我國海洋垃圾治理的相關法律法規(guī)雖然取得了一定的成果，但仍然存在許多問題，應該學習借鑒日本的先進經驗，進一步完善我國的相關法律制度。我國在海洋環(huán)境治理方面應當制定長遠的目標，加大專款投入、全方位、全流域治理，尤其是地方政府，應當在法律制度、政策的引導下，細化規(guī)則，制定地方性法規(guī)。我國還要加大宣傳力度，倡導保護海洋的理念，宣傳相關法律法規(guī)及處罰措施，改善漁民及群眾的生活，加強群眾的環(huán)保意識，以維護海洋生態(tài)的良性發(fā)展。