羅曉妃

由于公立醫(yī)院的政府采購業(yè)務(wù)支出在單位總支出中的比重較大，其采購成效與公立醫(yī)院的醫(yī)療、教學(xué)、科研的發(fā)展息息相關(guān)[1]。加之政府采購業(yè)務(wù)的涉及面廣、流程多、政策性強(qiáng)、廉政風(fēng)險大，在采購活動中容易發(fā)生采購不規(guī)范、采購腐敗等問題。近年來，國家對公立醫(yī)院的政府采購業(yè)務(wù)管理要求更加嚴(yán)格，國家衛(wèi)生健康委相繼印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)政府采購管理工作的通知》[2]及《關(guān)于全面落實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)政府采購管理三年專項(xiàng)行動工作的通知》[3]，旨在通過3年努力，建立完善的采購監(jiān)管長效機(jī)制，嚴(yán)格依法采購、嚴(yán)格按照程序采購、嚴(yán)格監(jiān)督管理。在此背景下，針對加強(qiáng)公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理的意義進(jìn)行分析，并根據(jù)現(xiàn)階段存在的問題，提出了若干有效的解決措施，希望能夠提高公立醫(yī)院采購業(yè)務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)資金使用效益的最大化，促進(jìn)醫(yī)院廉政建設(shè)。

1 加強(qiáng)公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理的意義

1.1 促進(jìn)政府采購業(yè)務(wù)提質(zhì)增效

通過全面梳理政府采購業(yè)務(wù)流程、制訂并完善相關(guān)制度、加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制等內(nèi)部控制管理措施，能夠進(jìn)一步規(guī)范公立醫(yī)院政府采購活動與內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，有效控制采購風(fēng)險，確保采購活動高效、規(guī)范地運(yùn)行，促進(jìn)公立醫(yī)院政府采購提質(zhì)增效，為患者的生命安全及權(quán)益保駕護(hù)航[4]。

1.2 提高采購資金使用效益

公立醫(yī)院具有公益性和盈利性兩種屬性，在確保醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量的前提下，以最小的成本投入，獲得效益的最大化是公立醫(yī)院的一項(xiàng)重要目標(biāo)。通過科學(xué)編制采購預(yù)算、強(qiáng)化需求調(diào)研論證、合理制訂控制價及采購全流程信息化管理等內(nèi)部控制管理措施，可以節(jié)約采購成本，提高采購資金使用效益，促進(jìn)醫(yī)院經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效益最大化。

1.3 提高醫(yī)院廉政建設(shè)水平

通過采購全流程信息化控制管理的模式，充分利用授權(quán)控制和流程控制等內(nèi)部控制措施，能夠強(qiáng)化采購活動的制約和監(jiān)督，降低業(yè)務(wù)風(fēng)險，使內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行于陽光之下，減少采購腐敗問題的發(fā)生，提高醫(yī)院廉政建設(shè)水平。

2 公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理存在的主要問題

2.1 政府采購管理組織設(shè)置不科學(xué)

公立醫(yī)院的政府采購類別多、數(shù)量大，采購活動的實(shí)施周期較長，需要設(shè)置一個采購集中管理部門，對醫(yī)院整個采購業(yè)務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)化及規(guī)范化管理。目前普遍公立醫(yī)院未設(shè)置專門的政府采購管理部門，政府采購工作主要采用分散管理的方式，醫(yī)院的設(shè)備、耗材、藥品、信息軟硬件、房屋修繕、后勤物資等方面采購工作主要由設(shè)備、藥學(xué)、后勤等部門各自對應(yīng)相關(guān)內(nèi)容分散組織實(shí)施，未進(jìn)行集中管理，各采購部門相互扯皮推諉的情形時有發(fā)生，影響了單位的采購效率，不利于醫(yī)院采購業(yè)務(wù)管理水平的提升。

2.2 采購制度缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性及完整性

未設(shè)置統(tǒng)一的政府采購管理部門的公立醫(yī)院，由于其采購業(yè)務(wù)分散在多個部門，普遍存在單位采購制度零散多樣，缺乏系統(tǒng)性的問題[5]。加之缺少一套單位層面的，統(tǒng)一、規(guī)范和完整的政府采購制度，導(dǎo)致出現(xiàn)一個單位多個采購部門，多種采購制度的情形。各部門的采購制度時常存在制度陳舊、內(nèi)容不完整、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及采購流程不統(tǒng)一等問題，導(dǎo)致醫(yī)院采購活動缺乏規(guī)范性，采購過程較為混亂，不利于醫(yī)院采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理，采購制度的約束力及落地效果難以保證。

2.3 采購人員業(yè)務(wù)水平有待提高

采購業(yè)務(wù)涉及專業(yè)多、知識面廣，對采購人員的專業(yè)水平、政策理解能力、組織協(xié)調(diào)能力、市場研判分析能力及價格談判技巧等各方面綜合業(yè)務(wù)能力要求較高?，F(xiàn)如今，較多公立醫(yī)院將采購工作理解為只是簡單的購買貨物、服務(wù)或工程，故而未設(shè)置采購崗位準(zhǔn)入門檻，也未對采購人員進(jìn)行相關(guān)繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，主要靠采購人員自學(xué)。采購人員專業(yè)化培養(yǎng)缺位的問題亟待解決[6]，采購人員業(yè)務(wù)水平有待提高。

2.4 預(yù)算編制不合理

現(xiàn)階段，公立醫(yī)院預(yù)算編制的主要流程是由使用科室負(fù)責(zé)編制預(yù)算并提交采購管理部門匯總審核，財務(wù)部門組織預(yù)算論證會議審議通過后提交醫(yī)院黨委會議審議，會議通過后提交上級主管部門審批。受專業(yè)限制及預(yù)算編制能力不足等因素影響，往往存在使用科室編制預(yù)算粗糙、隨意，預(yù)算審核部門審核預(yù)算流于形式等問題。使用科室編制預(yù)算時未結(jié)合科室業(yè)務(wù)發(fā)展及現(xiàn)有資產(chǎn)情況進(jìn)行科學(xué)、合理地編制預(yù)算，采購歸口管理部門未對使用科室提交的預(yù)算需求內(nèi)容進(jìn)行價格、場地、效益等方面的可行性及合理性分析并提出相應(yīng)優(yōu)化意見，財務(wù)部門未從醫(yī)院和科室收支情況、近年來業(yè)務(wù)發(fā)展情況進(jìn)行合理的修正調(diào)整。因此，導(dǎo)致醫(yī)院編制的預(yù)算未起到約束采購行為及績效管控的作用。

2.5 控制價定價不合理

目前，公立醫(yī)院工程類采購項(xiàng)目的控制價定價方式主要是委托第三方造價單位根據(jù)施工圖、上級主管部門發(fā)布的最新費(fèi)用定額及工程量清單計價規(guī)范進(jìn)行控制價編制。但服務(wù)類和貨物類采購項(xiàng)目因無價可套，大多數(shù)采用的是市場調(diào)研及詢價的方式進(jìn)行控制價定價。由于許多公立醫(yī)院市場調(diào)研信息公開渠道局限于醫(yī)院官網(wǎng)公開方式，信息公開面不廣，許多潛在供應(yīng)商未能獲取相應(yīng)信息，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)只有幾家熟悉的供應(yīng)商參加調(diào)研的情況，造成調(diào)研結(jié)果代表性不強(qiáng)、定價依據(jù)不充分等問題[7]，甚至容易發(fā)生串標(biāo)、圍標(biāo)等問題。加之部分非專業(yè)采購人員缺乏相應(yīng)的市場調(diào)研、詢價和分析研判能力，在控制價定價時，未綜合考慮市場技術(shù)、服務(wù)水平及價格變動等因素，僅憑參加調(diào)研或詢價單位的報價確定控制價，導(dǎo)致控制價定價欠合理。因此不僅容易給醫(yī)院帶來一定經(jīng)濟(jì)損失，而且影響采購效率[8]。

2.6 政府采購信息化配套建設(shè)不足，全流程監(jiān)管難實(shí)現(xiàn)

目前一些公立醫(yī)院普遍存在政府采購信息化配套建設(shè)不足的問題。由于缺乏相應(yīng)配套的信息系統(tǒng)支持，有些公立醫(yī)院僅在招投標(biāo)環(huán)節(jié)利用第三方招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或官方的招投標(biāo)電子平臺開展相關(guān)工作，申購審批、采購理由論證、市場調(diào)研、比價、結(jié)果存證、采購檔案歸檔等環(huán)節(jié)工作仍采用傳統(tǒng)的線下處理模式，未實(shí)行采購全流程的信息化管理。這種傳統(tǒng)工作模式導(dǎo)致采購流程不透明，不利于對采購全流程的監(jiān)管，也容易發(fā)生弄虛作假及腐敗問題，影響了采購的效率及質(zhì)量。

3 加強(qiáng)公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理的可行性措施

3.1 科學(xué)設(shè)置采購集中管理部門

設(shè)置一個由各類采購相關(guān)專業(yè)人員組成的采購集中管理部門，負(fù)責(zé)醫(yī)院所有采購業(yè)務(wù)的管理工作。細(xì)化完善采購集中管理部門在工作內(nèi)容、要求、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)及權(quán)限等方面的管理細(xì)則，并按不相容崗位分離的原則合理設(shè)置采購管理部門中的各崗位，同時實(shí)行定期輪崗的工作機(jī)制，確保各個崗位分工合理、高效合作又相互制約監(jiān)督[9]。此外，采購集中管理部門內(nèi)部可設(shè)置執(zhí)行小組與監(jiān)督小組，執(zhí)行小組負(fù)責(zé)采購業(yè)務(wù)的具體實(shí)施工作，監(jiān)督小組負(fù)責(zé)采購業(yè)務(wù)全過程的監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)問題時及時向執(zhí)行組提出整改意見，避免采購過程中出現(xiàn)違法、違規(guī)的問題，確保采購流程的合規(guī)性及高效性。

3.2 建立健全政府采購管理制度

建立一套系統(tǒng)、規(guī)范及完整的政府采購管理制度，能夠促進(jìn)公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)高效、有序的推進(jìn)，讓采購各個環(huán)節(jié)得以有效落實(shí)。公立醫(yī)院應(yīng)在采購相關(guān)法律法規(guī)框架范圍內(nèi)結(jié)合自身情況，建立一套統(tǒng)一、規(guī)范、且實(shí)操性強(qiáng)的采購制度[10]。從管理結(jié)構(gòu)上明確決策、執(zhí)行及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)和工作流程，建立一個不同部門、不同崗位之間相互協(xié)同、相互制約和監(jiān)督的內(nèi)部控制體系。同時可將政府采購管理制度以流程圖及表單的形式體現(xiàn)，讓各環(huán)節(jié)涉及的人員對自身權(quán)責(zé)的認(rèn)知更清晰，讓采購工作流程更加規(guī)范統(tǒng)一、明了順暢。此外，公立醫(yī)院應(yīng)不斷“回頭看”，定期開展采購管理制度的自查，結(jié)合最新的法律法規(guī)、工作實(shí)際及行業(yè)成熟經(jīng)驗(yàn)及時健全并更新現(xiàn)有采購管理制度，確?，F(xiàn)有采購管理制度的有效性及規(guī)范性，進(jìn)一步加強(qiáng)制度的指導(dǎo)作用。

3.3 提升采購人員業(yè)務(wù)能力

建立一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)而又廉潔自律的采購隊伍，對提高公立醫(yī)院采購業(yè)務(wù)高質(zhì)量、高效益發(fā)展尤為關(guān)鍵。醫(yī)院應(yīng)重視采購人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，不定期邀請采購行業(yè)內(nèi)的專家對采購相關(guān)人員進(jìn)行政策法規(guī)解讀、采購實(shí)操及經(jīng)典案例學(xué)習(xí)等方面內(nèi)容的培訓(xùn)，提高采購人員業(yè)務(wù)水平[11]。采購部門負(fù)責(zé)人應(yīng)不定期組織對采購相關(guān)人員的廉政談話或廉政提醒，筑牢采購人員的廉政思想防線。在日常工作中，采購部門負(fù)責(zé)人可不定期對采購人員進(jìn)行業(yè)務(wù)能力考核并設(shè)置一定獎勵機(jī)制，促進(jìn)采購人員更加熟練掌握業(yè)務(wù)知識，更加積極主動學(xué)習(xí)新政策、新規(guī)范，推動采購業(yè)務(wù)與時俱進(jìn)發(fā)展。此外，采購部門內(nèi)部可定期組織學(xué)習(xí)分享交流會，讓采購人員各自分享一些與采購有關(guān)的法規(guī)政策或經(jīng)典案例，通過分享交流，加強(qiáng)采購人員業(yè)務(wù)知識的積累和學(xué)習(xí)，不斷適應(yīng)新的采購形式要求。只有采購隊伍業(yè)務(wù)能力提升了，公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)才能更加規(guī)范和高效的發(fā)展。

3.4 重視政府采購預(yù)算的績效管控及調(diào)研工作

編制政府采購預(yù)算是政府采購活動的第一步，將采購預(yù)算做細(xì)做準(zhǔn)，對后續(xù)采購活動的開展至關(guān)重要。預(yù)算審核部門應(yīng)充分重視采購預(yù)算的績效管控目標(biāo)，把好預(yù)算審核關(guān)口。對于使用科室提交的采購預(yù)算申請，可組織相關(guān)專業(yè)專家對其現(xiàn)有資產(chǎn)的新舊程度、數(shù)量及申購資產(chǎn)的成本、使用率、維保費(fèi)、場地、效益目標(biāo)等方面進(jìn)行科學(xué)論證，杜絕超標(biāo)準(zhǔn)、國有資產(chǎn)閑置或違規(guī)問題的發(fā)生。調(diào)研，是合理編制采購預(yù)算、合理定價及設(shè)置相關(guān)參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的一種重要手段，公立醫(yī)院應(yīng)拓寬調(diào)研面，除了在醫(yī)院內(nèi)、外網(wǎng)上公開調(diào)研信息外，也可委托第三方在省級及國家相關(guān)采購信息公開網(wǎng)站上進(jìn)行調(diào)研信息公開，進(jìn)一步擴(kuò)大調(diào)研信息公開面，讓更多的潛在供應(yīng)商參與調(diào)研，為預(yù)算編制、控制價確定及參數(shù)指標(biāo)設(shè)定提供更全面的參考[12]。此外，采購部門也可在市場調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合同級醫(yī)院及相關(guān)平臺查詢的近年來相關(guān)貨物、服務(wù)采購情況及使用情況信息，進(jìn)行預(yù)算編制、控制價確定及參數(shù)指標(biāo)的設(shè)定，避免預(yù)算及控制價編制過高或過低，參數(shù)指標(biāo)設(shè)定不合理等問題的出現(xiàn)，提高采購效率。

3.5 借助信息化手段提升內(nèi)部控制管理水平

政府采購業(yè)務(wù)流程繁瑣，各環(huán)節(jié)涉及的風(fēng)險點(diǎn)較多，需要借助信息化手段對采購過程進(jìn)行有效把控，防范各種潛在風(fēng)險。公立醫(yī)院可建立一套完整的采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)，將招投標(biāo)環(huán)節(jié)與采購預(yù)算下達(dá)、請購審批、采購理由論證、市場調(diào)研、比價、結(jié)果存證、采購檔案歸檔等全流程數(shù)據(jù)無縫對接，讓采購過程更加規(guī)范化、程序化和透明化，同時讓采購檔案更具完整性，便于審計監(jiān)督、檢查和溯源。通過系統(tǒng)的授權(quán)控制和流程控制功能，也可以有效防范業(yè)務(wù)風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院各部門之間，相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)和崗位之間的相互監(jiān)督和制約作用，提升內(nèi)部控制管理的水平。

4 結(jié)語

公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)的健康發(fā)展離不開有效的內(nèi)部控制管理措施。公立醫(yī)院可從科學(xué)設(shè)置采購集中管理部門、建立健全政府采購管理制度、提升采購人員業(yè)務(wù)能力、重視政府采購預(yù)算的績效管控及調(diào)研工作、借助信息化手段提升內(nèi)部控制管理水平等方面入手，通過加強(qiáng)對采購活動關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，防范各種潛在風(fēng)險，確保公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)規(guī)范開展，進(jìn)一步提高公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理水平。