寇 紅

（山東警察學院，山東 濟南 250014）

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這一論述的提出，標志著我國進入現(xiàn)代化治理新時代。立足于中國發(fā)展實際的現(xiàn)代化治理，以達成國家善治為目的，以多主體協(xié)同共治為標志，強調(diào)微觀個體的互動，其本質(zhì)是國家治理中政治權力與公民權利之間的良性互動結構性關系的構建和不斷優(yōu)化的過程。[1]促進治理體系的現(xiàn)代化，必須發(fā)揮公共領域和政府組織的作用，而其作用的發(fā)揮，也必須依賴于“公文”這個已成系統(tǒng)的治理工具以保障政令暢通、信息流轉、解決問題、總結經(jīng)驗，輔助與推動工作順利高效運行，維持社會良性互動，達成“以文輔政”的目的。從某種意義上講，實現(xiàn)國家治理的創(chuàng)新，提升現(xiàn)代化治理能力和水平，公文不能缺位。

一、互動調(diào)節(jié)：現(xiàn)代化治理視角下的公文輔政

探究公文輔政，需要簡單分析“政治”的幾個問題。從唯物史觀的立場和角度看，“歷史唯物主義的方法論要求我們在研究社會現(xiàn)象時注重作為社會政治活動主體的人在社會中的實際活動和行為，分析和揭示在靜態(tài)研究中心不太容易被發(fā)現(xiàn)的政治活動的規(guī)則和樣式，以及它們對靜態(tài)研究的結果?！盵2]這是馬克思主義的獨特視角，從微觀個體本身揭示出政治邏輯，與國家治理體系中微觀個體的互動有相通之處。

首先，政治是人們的社會活動。不論何種形式的政治活動，都是涉及國家政權或社會公權力的內(nèi)容，而無論何種公權力以何種形式發(fā)揮作用，其基礎都是社會中獨立、微觀的“人”本身，因而運用公權力的主體被稱為政治主體。其次，政治主體相互作用形成社會關系。任何公權力參與的利益協(xié)調(diào)，都會形成各種各樣的關系，從馬克思主義立場來看，這種關系的實質(zhì)是人與人的關系。公權力利益協(xié)調(diào)中的處置方式和手段，會直接影響到各類社會關系，因而最終影響的是人與人，這決定了國家和社會穩(wěn)定。最后，政治還必須表現(xiàn)出一定的政治形式，這是一種基本的表現(xiàn)。在政治關系的發(fā)展過程中，有一部分的政治關系會被憲法和法律所肯定下來，一是政治體制形式，即“制度”；二是政治結構形式，即“機關”和“組織”。綜上，政治活動，政治關系和政治形式的綜合構成一個系統(tǒng)，即所謂政治系統(tǒng)，這是一個有機、復雜的整體。這個系統(tǒng)配置是否優(yōu)化，能否發(fā)揮“1+1＞2”的效用，是凸顯國家是否“善治”的一個標準。

從以上角度來審視公文，就可以發(fā)現(xiàn)它是最貼近于“政治”運轉的重要工具，“文以輔政”有其必然性。其一，公文本身就是針對公權力的使用，是對公權力使用的記載和表現(xiàn)，同時，也只有通過公文的流轉才可以將國家對于公權力規(guī)范的要求進行傳達和貫徹。其二，公文的目的是在互動過程之中協(xié)調(diào)各方面的利益，這與對各種關系優(yōu)化的政治要求是一致的。公文是所有利益關系的總和，可以體現(xiàn)彼此之間的利益博弈并保證均衡，況且也只能通過公文作為最后一種確定的形式來表達利益的博弈均衡。其三，公文作用的主要方面是政治形式。公文本身作為一種運轉系統(tǒng)，可以規(guī)范和溝通上下之間或地域之間的制度執(zhí)行，為國家制度建設保駕護航。同時，國家各機構之間的協(xié)調(diào)和溝通靠的也是公文。最后，作為政治系統(tǒng)的“調(diào)色盤”和“潤滑劑”，公文以其強大的“聯(lián)結”作用，運用正確的引導手段，實現(xiàn)整個系統(tǒng)的優(yōu)化。這種調(diào)節(jié)方式直接決定形形色色社會問題的解決，影響著人民群眾對政府治理能力的認知，更影響著國家治理的效率、機構的職能履行和社會的長治久安。

現(xiàn)代化治理體系要解決的，是用一種理性秩序來規(guī)范公共領域，滿足社會合理訴愿，尋求公共價值發(fā)展的問題。在種種的理性秩序之中，最為重要和首要的是政治秩序。而公文最直接作用的正是政治組織形式和制度，因此，公文之道也是政治秩序之道。政治的組織機制是一種科層制的組織形式，這種嚴密的上下分層極大限制了信息的流通與傳達，公文的運轉則很好地解決了這一問題。它以同樣嚴密的運行方式和嚴格的處理規(guī)范，通過一種國家認同的話語體系，在保證國家組織機構嚴密架構的同時，實現(xiàn)了個體組織的互動和信息的流動。也正是這種嚴密，形成對政治執(zhí)行和政治秩序的有力保證。

事實上，公文作用發(fā)揮最大的環(huán)節(jié)是整個國家治理體系中的互動環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)社會各方面利益與矛盾，實現(xiàn)政府之間、政府與社會之間、共同體與個體之間的連通，從而促進決策者從共同體角度出發(fā)創(chuàng)新優(yōu)化效益、整合資源，突顯的是一種聯(lián)結、參謀和助手的作用。因此，公文在現(xiàn)代化治理中的定位，是為了滿足中國特色社會主義發(fā)展的各領域合理訴求與協(xié)調(diào)國家社會各方面的利益關系、以文字形式有效進行治國理政的重要且基本的工具。

二、輔政原則：現(xiàn)代化治理中的文治遵循

曹丕在《典論》中所言，“蓋文章，經(jīng)國之大業(yè)，不朽之盛事”。從宏觀的角度，公文的實踐事關最廣大人民的根本利益，事關各政治組織間的既得利益，其對兩大利益的協(xié)調(diào)決定了公文在很大程度上事關社會和諧穩(wěn)定及國家長治久安，由此，公文運轉所代表的正是國家的文治之道，公文輔政是現(xiàn)代化治理能力的一種體現(xiàn)。如今，現(xiàn)代化治理的關鍵是重新理順政府和社會之間的關系，要變一元管理為多元參與、各方協(xié)調(diào)，將行政手段為主轉向法治保障為主，堅持以人為本理念，重視人民需求，樹立服務意識，以化解基層矛盾為主要方式，結合我國國情和地方特色進行制度創(chuàng)新。這是新時代的治理要求，也是政治活動的需要，公文須緊跟時代脈動，清楚新要求，明晰舊障礙，確定強化輔政效能的大方向。

一是堅持黨的領導和政府主導。堅持黨和政府的領導，需要堅持一個變與不變。不變的是必須堅持黨和政府對社會各方面工作的領導和參與，“無論使用何種概念，處于何種理論立場，從實踐來說，以中國政黨（政府）與社會等形成的體制性調(diào)適為基礎的社會治理模式，恰恰是理解中國自改革開放以來‘建構奇跡’的重要視角。”[3]變的則是堅持黨和政府持續(xù)的對內(nèi)改革，因為“除了政府治理、市場治理和社會治理時三個重要的次級體系外，中國的政黨治理是不可或缺的部分，既是支配的主導力量，也是改革的重要對象”。[4]面對變與不變的要求，公文作為秩序之道和聯(lián)結工具，需要堅持對中央和國家政策方針的正確表述，需要思考運用何種方式和運行能夠保證精神傳達的效率和質(zhì)量，更要思考如何創(chuàng)新體系建設，確保公權力的健康運行，避免使其成為部分人員玩弄權力的工具。

二是堅持法治原則。法治是現(xiàn)代化治理的重要依托，是對社會良好秩序的有力保障。堅持法治原則，就是將法律法規(guī)作為處理事務的準繩，運用法律手段推進工作進程。公文是依法行政的重要工具，公文處理需要依據(jù)法律，公文行文需要應用法律，公文解決問題更要遵循法律。如果行文不守法，發(fā)文不遵法，解決問題不用法，那么就失去了規(guī)矩，輕則無法保證工作的有序運行，重則破壞了政府與人民群眾的關系，便失去公權力發(fā)揮作用的信任基礎。因此，公文本身作為規(guī)范公權力的工具，更需要遵循法治原則，體現(xiàn)法治精神，任何時候都不能將對公權力的依托超越了對法律的尊重。不僅要要做到每一份文件的制定、每一份公文的運轉、每一項決策的提出、每一項措施的制定都合法、合規(guī)、合理，還要做到每一字每一句都要有依據(jù)、有出處、有支撐，決不能有違反法律和不符合政策規(guī)定的內(nèi)容。

三是堅持以人為本的理念。新時代要求我們重新審視人民的價值，關注微觀個體，重視人民需求，已然成為現(xiàn)代化治理體系的一個重要內(nèi)容。只有體現(xiàn)人的價值，凸顯人性溫度，才能形成一個良好的互動，公文運行亦是如此。一份有人性溫度的公文，不僅能夠應人民之需，解現(xiàn)實之困，更能提高工作效率，提升政府形象。對公文運行而言，人性溫度集中表現(xiàn)在文風的建設中。所謂文風，就是用公文來處理各項社會事務和發(fā)揮輔政作用之中所體現(xiàn)的各種風氣，一定程度上反映出國家治理的習慣作風。諸如公文內(nèi)容上的“假、大、空”，“說漂亮話”“寫漂亮文”，卻空言無物，全然不能解決實際問題；公文形式上的“長、僵、亂”，內(nèi)容長、形式僵化、邏輯混亂，空有數(shù)量卻無質(zhì)量，工作忙碌卻無成效；工作做得好不好，業(yè)績高不高，執(zhí)行的程度如何，全看公文怎么說，全看公文的數(shù)量和發(fā)布情況，這在一定程度上使得公文成為了“不作為”和“亂作為”的擋箭牌，甚至出現(xiàn)不管理不發(fā)公文、不協(xié)調(diào)重復發(fā)文等現(xiàn)象，把公權力的發(fā)揮變成了空洞的擺設。針對以上種種，習近平總書記提出“短、實、新”的文風要求，為服務人民、構建現(xiàn)代化治理需要的公文文風指明了方向。

四是堅持求真務實。立足中國發(fā)展實際的現(xiàn)代化治理，就是要求從我國國情出發(fā)，從發(fā)展的實際問題入手，建構中國式的、本土特色的治理體系和方式。在此視角下，要達到公文輔政的目的，就必須要反映實際情況，從客觀實際出發(fā)協(xié)調(diào)利益、解決問題，其指向和參考都應具有實際價值。目前，中國社會治理的重點和難點在基層，其活力和源泉也在基層和地方?！爸袊厣淖钔怀鲶w現(xiàn)又在于一切從實際出發(fā)，尊重基層創(chuàng)新、群眾創(chuàng)造的價值”。[5]基于此，公文運轉必須要有所轉變，要從政府之間、政府與社會之間的交流與利益協(xié)調(diào)，轉變?yōu)閮A聽群眾的意見，反映群眾的合理訴求，指導基層的發(fā)展。要將公文沉下去，多講故事，多接地氣，要用基層、老百姓看得明白的語言，要在日常的事務處理之中體現(xiàn)出基層治理的長遠謀劃。這便需要公務人員，在做事上有擔當，在思想上有創(chuàng)新，在解決問題上有新理念、新思路、新舉措，在公文表達上有新的話語體系。

三、效能優(yōu)化：符合現(xiàn)代化治理的公文實踐

實現(xiàn)效能最大化和系統(tǒng)最優(yōu)化，是當前各項工作不可忽視的具化目標。在治理現(xiàn)代化的視角下思考公文輔政，關鍵在于如何進一步在實踐中優(yōu)化其運行、發(fā)揮其效能。新時代發(fā)展主題的轉變要求公文運轉從宏觀上要切合治理新要求，遵循輔政大原則，同時，更要從微觀層面，強調(diào)公文主體的思維轉變和認識更新，進一步圍繞公文本身及其運轉進行再審視，進行有意義的優(yōu)化實踐。

（一）正確認知，做人作文

公文是政治實踐的結果和表現(xiàn)，然而文字本身并不具有實踐性，具備實踐性的是“人”本身；公文之道在其本源上是“秩序之道”，而維持秩序的作用個體也是“人”本身，這些都決定了公文效能的發(fā)揮歸根到底受制于“人”的思維和認識，取決于“人”的品格和智慧。

正確的認知是公文實踐的前提，破除諸如“為了寫而寫公文”“寫漂亮文是公文的目的”“工作相同公文可以復制”等錯誤認識十分必要。倘若單純地將公文當成一種寫作，便會忽略其輔政的政治屬性和功能；假如片面地認為公文寫作只是舞文弄墨，或是抄抄拼拼，便不能切實解決實際問題；如果簡單地把公文理解為一種工具或形式，便會忽視人的屬性對寫作和工作的影響。說到底，“為文而文”實質(zhì)上是一種目的和手段的混雜。公文姓“公”，公文就是工作。與一般的創(chuàng)作不同，公文作為“遵命寫作”、作為“秩序之道”、作為“輔助工具”，有其聽從指揮完成既定任務的目標性，有其與實際情況相結合的操作性，還有代表組織和國家服務于人民的溫度和關懷。因此，在現(xiàn)代化的治理過程中，寫作主體亟需破除局限，端正認識，增強“以智輔政”意識，強化換位、補位、易位思考，竭力做到立足全局，拾遺補漏，惠及百姓，完善決策，這是優(yōu)化公文輔政效能的首要因素。

進一步講，作文就是做人，運轉公文就是做為國為民的人。這關系到公文的擬制、管理和處理等各個程序的操作主體，首先要做一個正直的人、一個負責任的人，要有兼濟天下的境界，要有為民請命的擔當，更要有甘于平凡做幕后英雄的勇氣。行文猶如行車，有規(guī)則也有技巧。某種意義上，公文寫作的外在規(guī)范，實則公文主體內(nèi)在嚴謹認真的態(tài)度和求真務實的作風，熟練運用寫作技巧則是一種規(guī)矩制約下自我思想實現(xiàn)的能動。一方面，求真的態(tài)度和作風，會使機械的規(guī)范要求變?yōu)閷崿F(xiàn)公文順暢運轉的自覺，從而大大提升寫作和工作的效能。另一方面，遵循規(guī)律的思考和實踐，則能把流于形式的方法手段內(nèi)化為具體內(nèi)容的邏輯表現(xiàn)。眾所周知，公文的規(guī)范體現(xiàn)了政府的形象，公文的質(zhì)量體現(xiàn)了國家現(xiàn)代化治理的能力和水平，然而公文運轉主體的人格品質(zhì)和自我成長，是公文規(guī)范和質(zhì)量的內(nèi)在保障。

（二）細看文內(nèi)，重在規(guī)范

公文輔政效能的優(yōu)化，“人”本身是前提，“文”本身則是關鍵。公文為“公”代言，必須有章法、守規(guī)矩。規(guī)范行文是依法行文的具體體現(xiàn)和要求，是促進公文良好運行的有力保障。這種規(guī)范既表現(xiàn)為對公文形式的制約，同時也是對寫作思維的一種規(guī)范。

規(guī)范行文，首先表現(xiàn)為法規(guī)所規(guī)定的公文外在形式和格式項目的規(guī)范。從效能優(yōu)化的角度看，這種依法規(guī)范，既能提升工作效率，體現(xiàn)組織的執(zhí)行力；又能表現(xiàn)求真務實的工作態(tài)度，彰顯服務意識；同時，表達認真、嚴肅、謹慎的工作作風，樹立政府公信力。嚴格形式規(guī)范，文種的正確選用是第一步。目前所使用的15 個法定文種以及各種常用事務性文書，其文種的命名、適用與格式規(guī)范都已經(jīng)過反復驗證，是為了保證其指向鮮明、針對明確，能夠更加有效地協(xié)調(diào)利益、解決問題所設立的。如果文種的適用不當，會大大降低其效能的發(fā)揮，阻礙對工作的具體指導，甚至造成協(xié)調(diào)關系的錯位。一直以來，報告與請示、報告與意見、請示與意見等文種，在公文實踐中的混用較多常見，僅憑字面理解導致對命令、提示、函的不適當使用也有零星出現(xiàn)，另外，隨著新媒體的迅速發(fā)展，出現(xiàn)在政府官媒中的一些新文種需進一步規(guī)范。文種的正確使用，重在行文目的與文種適用功能的一致，需要在領會組織意圖與表現(xiàn)組織意圖之間找到平衡，這便要求強化依法行文意識，不可主觀臆斷，更不可漠視法規(guī)。在現(xiàn)代化的治理過程中，每一個公文制作者都需時時謹慎，將公文的諸多規(guī)范優(yōu)化在細節(jié)，變?yōu)閷懽鞯牧晳T。

規(guī)范行文，還表現(xiàn)為寫作慣式下的思維規(guī)律，貫穿在材料整合、主題提煉、提綱構思以及語言表達等各個環(huán)節(jié)，成為明確定位、確定靶向、分析問題、整合觀點、建構篇章的技巧和方法。思維規(guī)律的運用，能夠幫助提高寫作時效并提升公文運行效率。首先，高度決定視野，角度改變觀念。在越位思維和系統(tǒng)思維的規(guī)約下，寫作者不僅要超越自身位置，站在領導的高度思考解決問題，還要站在百姓的角度審視決策，更要立足全局從發(fā)展的視角謀劃工作，從而切實發(fā)揮參謀的作用。其次，觀點鮮明，見解精辟。運用歸納思維和精要思維規(guī)律，透過表現(xiàn)看本質(zhì)，抓住材料的關鍵，化繁為簡，精要鮮明。一針見血的觀點和獨到的見解，才能真正幫助決策、指導實踐。最后，規(guī)范制約，創(chuàng)新發(fā)展。程式思維和創(chuàng)新思維共同制約公文的寫作，一方面公文思維活動受制文體規(guī)范，常常按照文體模式構思篇章，不僅便于快捷寫作也便于快捷閱讀。另一方面，要動態(tài)的審視問題。具體事實是因勢而變的，公文也需要相應的靈活性，不能奉一套標準為至寶，要動態(tài)化地、具體問題具體分析。創(chuàng)新思維除了堅持問題導向和邏輯求變外，最主要的就是語言創(chuàng)新?，F(xiàn)代化的治理建構起有溫度的話語體系，公文的用語和表達方式上也應隨之改變。公文的用語要堅持“射箭看靶子，彈琴看聽眾”的基本原則，不能板起面孔嚇人，不能死板板無生氣，要學習人民群眾的語言，要學習當下潮流的用語，并進行合適的結合。

（三）廣看文外，建構機制

審視公文輔政效能的優(yōu)化，還需要跳出公文本身，從更廣泛的層面實現(xiàn)公文的周密運轉，這是治理現(xiàn)代化的要求，可以從不同角度、多個機制的建構中保障其更有效、更良好的運行和發(fā)展。

第一，建立調(diào)研制度。決策部署，調(diào)查先行，正確的調(diào)研為決策提供正確參考的信息。公文制作者只有接觸實踐、了解實際，才可為領導的決策做好參謀，公文的出臺才具有現(xiàn)實意義。而要培養(yǎng)求真務實的公文作風，首要的就是大興調(diào)查研究之風?？芍芷谥频慕M織調(diào)研活動，不能事情到了再調(diào)研。調(diào)研的方向要努力貼近五個方面內(nèi)容，即貼近領導意圖，貼近上級需求，貼近黨政關注，貼近基層工作，貼近群眾需要。對于調(diào)研內(nèi)容，要建立調(diào)研數(shù)據(jù)庫，對于調(diào)研內(nèi)容進行分類整理，及時更新，以保障信息服務決策的基礎性作用。

第二，建立公文危機應對機制。社會快速發(fā)展，工作情況復雜多變，尤其是對公文面向基層的要求和互聯(lián)網(wǎng)、新媒體的大量介入，在給公文帶來更多運轉空間和機遇的同時，帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。如今，公文更多地暴露在大眾視野，成為群眾審視政府治理能力和治理效率的依據(jù)，因而產(chǎn)生諸多公文危機，引發(fā)社會輿情。因此，為有效防范風險，需要制定相應的公文危機應對方案，同時能夠納入地方政府整體危機事件應對機制的建設中，以期最大程度地降低負面公文帶來的不良影響。同時，需要細化和完善緊急情況下處置文稿的流程，避免出現(xiàn)緊急情況之時，因公文無法發(fā)揮輔助職能而錯失問題處置的最佳時機。此外，還可搭建公文主體與受體的交流互動平臺，運用現(xiàn)代技術手段暢通反饋渠道與糾正機制，維護公文的良性運轉。

第三，建立公文的激勵和約束辦法。從管理學的角度，創(chuàng)造一種大的氛圍和機制，從而調(diào)動起人們的積極性和主動性，堅持以人為本、融合激勵和約束是一對常用的手段。對于有創(chuàng)新性、務實求真的公文，針對實際問題提供建設性意見而被決策采納的公文，要善用激勵，助推良好風氣；對于缺位、錯位、亂位的公文，要動真碰硬及時通報，并糾正錯誤，減小影響；將公文質(zhì)量和輔政效能納入內(nèi)控管理對產(chǎn)生惡劣影響的公文，還應該確立相應的追責體系，用制度倒逼文字工作更加嚴謹，決策更加準確。

第四，建立公文處理工作的教研考訓體系。公文學作為一門獨立學科，或包含在應用寫作學或秘書學中，在職業(yè)學校和綜合本科院校普遍開設為通識課程或專業(yè)基礎課程，已形成較為成熟的教學科研體系，需要進一步的是，結合公文的政治屬性及其輔政特性，深入落實課程思政和課堂思政的具體實施，培養(yǎng)具有大情懷和大格局、正直為民的人，為公文人才隊伍建設儲備強大的生力軍。同時，在日漸完善的公務員招錄體系中，應貫徹執(zhí)行能力的考查需要，廣義的公文寫作和寫作能力測試成為《申論》試卷的重要組成部分，廣大考生在備考過程中的深入學習并通過測試，進一步提升了初入職場公務人員的公文寫作素養(yǎng)和技能，需要注意的是，要端正應考者的認識，強化政治信仰，樹立輔政意識，避免簡單的投機式的學習。此外，建立機關內(nèi)部長期的可持續(xù)發(fā)展的訓練模式，構建可共享的訓練平臺，發(fā)揮好骨干隊伍、專家隊伍和部門專業(yè)人才的作用，形成良好的互動，前移成稿關口，提高公文工作的質(zhì)量和效率。

當下，信息社會進入“微時代”，信息傳播速度更快，傳播內(nèi)容更短，傳播主體激增，給現(xiàn)代化的治理提供了新的素材和形式，同時也提出了更新的挑戰(zhàn)和要求。對此，公文應與時俱進，不斷推進流轉形式的變革，適當變短“瘦身”，及時對新事物做出回應，對人民訴求做出回答，努力尋求大眾通俗需求與公文嚴謹特質(zhì)的結合點，嘗試用現(xiàn)代媒體的特點來豐富公文的作用，以使公文的對象更容易接受的方式，在新的領域繼續(xù)發(fā)揮公文輔政的效能。