深圳市司法局課題組

根據國家發(fā)展改革委在2019年2月出臺的《關于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見》，都市圈是指“城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”。[1]中共中央、國務院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，深圳要“發(fā)揮作為經濟特區(qū)、全國性經濟中心城市和國家創(chuàng)新型城市的引領作用，加快建成現代化國際化城市，努力成為具有世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都”。[2]《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》提出，“做優(yōu)做強深圳都市圈”，要求積極發(fā)揮深圳中心城市核心引擎功能，打造具有全球影響力的國際化、現代化和創(chuàng)新型都市圈。培育發(fā)展現代都市圈，既需要進一步加強市場在資源配置中的主導作用，又需要充分發(fā)揮都市圈各城市政府在建設統(tǒng)一大市場、空間合理開發(fā)管制、體制機制改革等方面的引導作用，更重要的是都市圈城市群高質量協(xié)同發(fā)展離不開法治的引領、規(guī)范與保障作用。因此，要實現深圳都市圈協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略目標，亟需通過法治協(xié)同路徑，滿足深圳都市圈城市群改革發(fā)展的共性需求，強化都市圈各城市的協(xié)同治理成效，維護公平的市場環(huán)境和良好的社會秩序，為深圳都市圈一體化高質量發(fā)展提供堅實的法治保障。

一、深圳都市圈法治協(xié)同的基本內涵與規(guī)范價值

（一）都市圈法治協(xié)同的基本內涵

“現階段，我國都市圈兩大核心發(fā)展任務是增強綜合發(fā)展能力和提升協(xié)同發(fā)展水平，兩者互為依托，相輔相成，合二為一。”[3]在提升都市圈協(xié)同發(fā)展水平的過程中，促進都市圈的法治協(xié)同是其中的關鍵環(huán)節(jié)。換言之，都市圈協(xié)同發(fā)展必須在法治化軌道內進行，習近平總書記曾多次強調：“我們必須把依法治國擺在更加突出的位置，把黨和國家工作納入法治化軌道，堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調節(jié)社會關系、規(guī)范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題，確保我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。”[4]一般來說，法治協(xié)同是在一定區(qū)域或范圍內的相關法治主體，為了實現共同的法治目標，共同協(xié)商建立并遵守法律規(guī)則，接受共同的法律制度的約束，在此基礎上構建起和諧有序的法治發(fā)展模式，并共同承擔責任的合作過程?！胺ㄖ紊疃葏f(xié)同中的制度供給是一個系統(tǒng)性、綜合性工程”，[5]在實行法治協(xié)同的區(qū)域或范圍內，立法、行政和司法等領域的制度供給共同構成一個科學合理、系統(tǒng)完備、機制健全、保障有力的法治體系，從而促進該區(qū)域或范圍內的經濟發(fā)展和社會進步，以實現該區(qū)域或范圍內法治秩序的良好運轉和民眾權利的充分保障。

作為現代國家治理體系的組成部分，法治協(xié)同發(fā)展模式是提升國家治理能力和治理水平的重要保障，在一定區(qū)域或范圍的實踐，不僅有助于促進該區(qū)域或范圍內的協(xié)同發(fā)展和社會的良善治理，而且有助于打破全國市場生產要素自由流動的行政壁壘，促進全國范圍內法治協(xié)同的發(fā)展?！皬南到y(tǒng)科學的視角來看，區(qū)域法治系統(tǒng)是區(qū)域社會這個復雜系統(tǒng)的子系統(tǒng)；同時區(qū)域法治系統(tǒng)自身亦是一個復雜系統(tǒng)，包括區(qū)域立法、區(qū)域司法、區(qū)域執(zhí)法等子系統(tǒng)?！盵6]加強區(qū)域法治協(xié)同建設，不僅要求多元法治主體間協(xié)商合作的規(guī)范性集體行動，如共建規(guī)則、共守秩序、共擔責任等，而且強調法治系統(tǒng)從無序變?yōu)橛行虻膮f(xié)同效應的實現。都市圈法治協(xié)同，主要是指通過法治實現都市圈的協(xié)同治理。質言之，法治協(xié)同的本質是通過在共同處理復雜社會公共事務過程中共同遵守社會法治秩序，實現共同行動、耦合結構和資源共享，通過法治這一治理方略促進城市功能互補、優(yōu)化資源配置、均衡公共服務、暢通體制機制，同時促進法治社會多元主體間的持續(xù)性長遠利益發(fā)展，從而構建統(tǒng)一規(guī)范、開放共享、充滿生機的大市場，實現都市圈城市群社會治理的一體化。

（二）法治協(xié)同在深圳都市圈協(xié)同發(fā)展中的規(guī)范價值

提升都市圈協(xié)同治理能力。眾所周知，法治現代化是治理現代化的必由之路，法治現代化對于提升都市圈協(xié)同治理能力具有兩個方面的重要意義。一方面，通過法治現代化所建立的系統(tǒng)完備的法律制度規(guī)范體系能夠為都市圈的協(xié)同治理提供規(guī)范依據與行為準則；另一方面，通過法治現代化所構建的法治監(jiān)督及制度保障體系有助于實現都市圈城市功能互補、要素流動有序、產業(yè)分工協(xié)調等協(xié)同治理的具體目標。但目前，調整和規(guī)范我國都市圈協(xié)同治理的法律制度體系仍需進一步建立健全。尤其是在區(qū)域規(guī)劃方面，作為推進都市圈各城市政府間協(xié)同治理的重要機制，規(guī)范和保障區(qū)域規(guī)劃的法律制度建設相對滯后，都市圈各城市區(qū)域規(guī)劃的法治保障機制的實際運作效果并不理想。由于都市圈協(xié)同治理的法律規(guī)范依據與配套制度建設尚未成熟，導致都市圈各城市發(fā)展不平衡，尤其是區(qū)域分割和地方保護比較嚴重，這就需要通過法治協(xié)同來破除區(qū)域分割、行政壁壘及地方保護等不合理限制，有效提升都市圈協(xié)同治理能力。

促進都市圈經濟高質量發(fā)展。建設良好的營商環(huán)境，構建統(tǒng)一開放、規(guī)范有序的市場體系是社會主義市場經濟的基本要求，也是都市圈經濟高質量發(fā)展的前提條件。但目前，都市圈發(fā)展還存在妨礙生產要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙，需要以法治思維和法治方式打破都市圈地域分割和行業(yè)壟斷的現狀，逐步清除建立統(tǒng)一市場的各種壁壘，及時清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，尤其是在營造規(guī)則統(tǒng)一、規(guī)范高效、開放共享、標準互認、要素自由流動的都市圈市場環(huán)境方面，亟需都市圈各城市通過法治協(xié)同實現基礎設施一體化建設，助力都市圈經濟高質量發(fā)展。在深圳都市圈經濟高質量發(fā)展方面，需要結合深圳都市圈各城市的發(fā)展及重點領域，以經濟高質量發(fā)展為中心，編制深圳都市圈發(fā)展規(guī)劃和重點領域的專項規(guī)劃，不斷強化深圳都市圈規(guī)劃與城市群發(fā)展規(guī)劃的有機銜接，協(xié)調推進都市圈各項立法協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同與司法協(xié)同的具體機制建設。

推動都市圈公共服務共建共享。都市圈作為一個有機統(tǒng)一的城市群整體，其功能最大化有賴于各城市的總體功能定位和產業(yè)功能空間布局上的統(tǒng)籌協(xié)調。唯有如此，才能發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現都市圈各城市的有序競爭、合作共贏和公共服務共建共享。隨著政府間關系由傳統(tǒng)單純的行政指令向平等協(xié)商合作的對等關系的轉變，城市功能及空間的協(xié)調有賴于各區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的相互銜接，這就需要通過法治協(xié)同確保區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制銜接。因此，在法治框架下完善跨行政區(qū)域的社會治理機制、突發(fā)公共事件聯合防控機制及風險防范處理機制等，是推動都市圈公共服務共建共享的應有之義。特別是在教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等涉及民生福祉的社會保障事務方面，要實現優(yōu)質教育資源、醫(yī)療資源等公共服務資源的共享，內在要求都市圈各城市通過法治協(xié)同實現公共服務共建共享與社會保障接軌銜接的目標。目前，囿于對科技、產業(yè)、環(huán)境等區(qū)域公共事務的治理需求以及對互聯網、金融等新興領域的風險規(guī)制，都市圈社會治理亟須依賴于一個統(tǒng)一、開放、多元的法治體系，只有都市圈各城市積極參與法治協(xié)同，才能實現都市圈公共服務的共建共享。

實現都市圈城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展也是現代都市圈建設的重要目標之一。要建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，夯實區(qū)域協(xié)調發(fā)展的制度基礎，充分發(fā)揮法治的引領和推動作用，通過都市圈法治協(xié)同推動實現區(qū)域一體化發(fā)展目標。一方面，都市圈法治協(xié)同有助于促進城鄉(xiāng)融合的體制機制發(fā)展。要解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題，首先，需要通過法治保障解決城鄉(xiāng)要素的有序流動、平等交換和公共資源的均衡配置問題；其次，需要通過規(guī)則的建構與適用形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)法治秩序；最后，需要通過法律制度體系增強農村集體所有制經濟發(fā)展活力，促進集體資產保值增值，確保農民受益。另一方面，搭建城鄉(xiāng)融合發(fā)展平臺需要都市圈法治協(xié)同。無論是培育建設都市圈聯結城鄉(xiāng)比如各種數據信息共享的各種功能平臺，還是建設城鄉(xiāng)要素跨界配置和產業(yè)有機融合發(fā)展的制度機制，無論是建設特色小城鎮(zhèn)、實施特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展工程，還是建設功能多樣、產業(yè)集聚、設施完善的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，都離不開規(guī)則的治理和法治的保障。因此，通過都市圈法治協(xié)同，通過立法協(xié)同為各方的職責權限提供明確的規(guī)范依據，明晰各自的權利義務，有利于確保都市圈各城市的協(xié)同發(fā)展，實現鄉(xiāng)村振興和共同繁榮。

二、深圳都市圈法治協(xié)同的現狀及問題

（一）法治協(xié)同價值共識尚未形成

深圳經濟特區(qū)自建立以來，始終高度重視法治在城市治理體系和治理能力提升中的重要價值，不斷強化法治在實現深圳治理現代化中的重要作用，并致力于建立健全各種法律制度以促進深圳法治城市建設。但在目前的深圳都市圈法治協(xié)同發(fā)展過程中，關于法治協(xié)同理念的價值共識共同體尚未達成一致。眾所周知，協(xié)同治理的前提之一是，參與各方有著一致的治理目標。治理目標的一致性具體表現在治理過程和治理結果兩個方面。然而，復雜多變的公共事務在處理中很難保證成效和預期的一致性，有時甚至還會出現各種難以預測的因素，因此可能導致目標和結果的巨大差異。通過法治的協(xié)同治理，有助于在法治框架下，將具有不同目標的治理主體聚合到一起，依據共同的治理規(guī)則，朝向各自目標，在穩(wěn)定可預期的制度框架內進行治理。但在實踐中，由于多元治理主體本身目標的差異性及治理過程中可能出現的各種難以控制的風險因素，使協(xié)同治理過程中充滿張力和潛在的價值沖突。盡管政府能夠在一定程度上通過行政指導、行政規(guī)劃、行政激勵等行政行為，引導參與協(xié)同治理的多元主體盡量實現個體利益與公共利益的一致性，但治理各方利益固有的差異性以及價值理念的多元化，使得法治協(xié)同共識目標難以達成一致。

（二）法治協(xié)同頂層制度設計不足

都市圈法治協(xié)同治理的頂層設計和具體規(guī)劃是實現都市圈各城市政府間協(xié)同合作的重要依據。但結合目前深圳都市圈城市群的發(fā)展實踐進度來說，為順利實現深圳都市圈協(xié)同發(fā)展的各項具體目標，加強都市圈法治協(xié)同的頂層設計迫在眉睫。由于深圳都市圈法治協(xié)同的頂層設計缺乏明確的規(guī)范依據和制度保障，加之具體的協(xié)同機制和合作方式并未通過制度化、程序化、規(guī)范化的路徑進行明確，導致深圳都市圈各城市僅根據自身發(fā)展需要來尋求相關的協(xié)同事項與合作領域，尚未構建起規(guī)范高效的協(xié)同合作模式，法律制度建設的滯后性使深圳都市圈法治協(xié)同發(fā)展遭遇瓶頸。事實上，都市圈協(xié)同發(fā)展的立法滯后性現象在我國目前較為普遍，我國至今尚缺乏從頂層設計的角度對都市圈建設發(fā)展的專門性立法。要盡快實現建設都市圈統(tǒng)一大市場、推進都市圈公共服務共建共享的目標，首先要形成法治協(xié)同的價值共識，在秩序維護、資源配置、糾紛化解及共享共建方面，都只能且必須遵循法治進路。尤其是對于實現都市圈協(xié)同發(fā)展的具體目標所需的工作機制方面，要遵循職權法定、程序正當、權利保障等法治基本要求。

（三）法治協(xié)同實施機制運行不暢

眾所周知，深圳都市圈的各構成區(qū)域是不同的行政主體，在法治協(xié)同中可能會出現難以協(xié)調的具體問題，加之地方立法的適用范圍以行政區(qū)劃為界限，呈現出立法的碎片化狀態(tài)。如有學者認為，“目前主要都市圈的協(xié)同立法實踐中，仍存在上位法不足、立法權限尚待明確、立法內容不統(tǒng)一等諸多難題”。[7]再者，由于各地依然有行政績效的考核制度，都市圈各城市的協(xié)同發(fā)展依然會存在各種行政壁壘及制度障礙，這將給深圳都市圈的法治協(xié)同、經濟社會文化一體化發(fā)展帶來不確定性。因此，實現深圳都市圈法治協(xié)同、經濟社會文化一體化發(fā)展需要通過積極的建制化措施打破制度壁壘，實現各生產要素在都市圈各城市的自由流動與優(yōu)化配置。目前，以深圳為中心的深圳都市圈雖經濟發(fā)展產業(yè)體系較為完備，在國內都市圈發(fā)展也發(fā)揮著一定示范價值，但由于各城市間的發(fā)展差異仍然顯著存在，缺乏有效的都市圈法治協(xié)同保障機制等各種制度機制，因此，要實現深圳都市圈的法治協(xié)同目標，各具體領域法治建設的協(xié)同配套機制有待進一步建立健全。尤其是在政策協(xié)同、產業(yè)規(guī)劃、環(huán)保交通、社會保障、公眾參與等需要重點發(fā)展的領域，需要深圳都市圈各城市通過建立協(xié)同合作，進行具體規(guī)劃并建構具體的實施機制，避免都市圈各城市在執(zhí)行領域中產生懈怠。

（四）法治協(xié)同保障機制有待加強

逐步推進都市圈法治協(xié)同，離不開法治協(xié)同保障機制的建立與完善。法治協(xié)同的保障機制對于破除制約都市圈各類資源要素自由流動和高效配置的體制機制障礙具有特殊意義。一方面，加強都市圈法治協(xié)同的保障機制有助于為國家法治建設提供地方性知識。國家法治與都市圈法治的關系實質上是國家整體的法治發(fā)展與地方區(qū)域的法治發(fā)展之間的關系，二者具有內在統(tǒng)一性。從法律的社會起源來看，都市圈的不同城市區(qū)域具有歷史、文化、經濟和社會的多樣性，基層的法律文化具有差異性，因此都市圈法治具有區(qū)域內特殊性。都市圈內區(qū)域法治的特性，在都市圈協(xié)同治理中不僅體現為城市各區(qū)域之間不同的文化特性對法治的影響，也體現為區(qū)域法治與國家法治之間的差異性。另一方面，都市圈法治協(xié)同通過在立法、執(zhí)法和司法領域的法治協(xié)同，建立旨在協(xié)調平衡都市圈各城市間矛盾的法治協(xié)同保障機制，將法律實施與地方文化傳統(tǒng)相結合，引導都市圈區(qū)域內部實現有序競爭和利益平衡。這就為國家層面在統(tǒng)籌都市圈建設的總體方向、戰(zhàn)略布局和制度安排等積累了工作經驗，有助于推動都市圈各城市作為創(chuàng)新共同體，在法治協(xié)同中共同致力于一體化發(fā)展目標而積極履行其義務職責。

三、加強深圳都市圈法治協(xié)同建設的宏觀制度設計

（一）加強黨對深圳都市圈法治協(xié)同的領導

堅持黨的領導是都市圈法治協(xié)同發(fā)展的核心和根本。為此，需要切實加強黨建引領，在黨委統(tǒng)一領導下發(fā)揮好法治協(xié)同的保障作用。在加強黨委領導的深圳都市圈協(xié)同立法體制建設方面，應探索建構常態(tài)化、規(guī)范化、制度化的深圳都市圈黨政領導聯席會議，不斷強化黨委在都市圈立法協(xié)同中的核心作用；在協(xié)同執(zhí)法方面，都市圈各級黨委應攜手共擔高質量建設深圳都市圈的時代使命，加快破解行政壁壘和體制障礙，探索從都市圈項目協(xié)同走向制度創(chuàng)新，在科技創(chuàng)新、動能轉換、綠色發(fā)展、機制探索上奮力走在全國都市圈前列；在協(xié)同司法方面，要深入推進司法體制改革，堅持司法為民、公正司法，讓人民群眾在每一個司法案件中都能夠感受到公平正義；在法治社會協(xié)同建設方面，要適應新時代我國社會主要矛盾的變化，推進全民普法，促進全民守法，還要充分發(fā)揮行業(yè)慣例、鄉(xiāng)規(guī)民約、協(xié)會章程等各種社會規(guī)范等在社會治理中的積極作用，為法治國家、法治政府建設奠定更加堅實的社會基礎。

（二）加強深圳都市圈協(xié)同發(fā)展的法律制度建設

在新時代協(xié)同治理的背景下，都市圈法律制度建設應以促進城市群高質量發(fā)展為中心，制度設計應輻射都市圈城市群高質量發(fā)展進程中的各個方面，具體圍繞實現都市圈一體化發(fā)展目標而展開：在創(chuàng)新協(xié)商合作機制方面，都市圈各城市間應聚焦都市圈發(fā)展的重點領域努力創(chuàng)設規(guī)范化、常態(tài)化的多層次合作協(xié)商機制；在健全規(guī)劃協(xié)調機制方面，都市圈各城市間應加強都市圈城市群規(guī)劃的銜接機制建設；在強化政策協(xié)同機制方面，都市圈各城市間應建立互利共贏的稅收分享機制及征管協(xié)調機制的法律保障制度體系；在完善社會參與機制方面，都市圈各城市間應構建廣泛聽取社會各界意見和建議的制度機制，確保民眾的參與權、知情權和監(jiān)督權得到充分實現。故此，為了促進深圳都市圈協(xié)同發(fā)展而設計的法律制度應特別注重三個方面：（1）深圳都市圈法律制度建設應圍繞“區(qū)域性”展開。深圳都市圈在進行協(xié)同立法時，深圳作為都市圈的中心城市應積極協(xié)調莞惠河汕四市共同參與，合理確定深圳都市圈發(fā)展重大任務舉措，助力河源、汕尾融入都市圈一體化建設。（2）深圳都市圈法律制度建設必須堅持“不抵觸”原則。都市圈的區(qū)域性地方立法的制定與實施不得與憲法、法律和行政法規(guī)等相抵觸，地方立法的內容、權限、程序等均應符合授權目的。（3）深圳都市圈法律制度建設應有創(chuàng)新性和示范性。深圳都市圈法律制度和具體機制建設應結合各地實際積極進行創(chuàng)新，為我國其他都市圈發(fā)展建設起到先行示范的榜樣作用。

（三）加強深圳都市圈法治協(xié)同的組織制度建設

由于組成都市圈的不同區(qū)域在經濟發(fā)展水平、自然環(huán)境、人文環(huán)境等具體情況存在差異，因此，需要通過法治協(xié)同來解決相關問題、促進區(qū)域合作、推動協(xié)同治理。都市圈的“圈”是一個區(qū)域的概念，不一定是以核心城市為中心向四周輻射的塊狀區(qū)域，應更注重在經濟往來密切、人文交流頻繁、同城化態(tài)勢明顯的區(qū)域內培育都市圈。因此，建構在這種多元性區(qū)域合作目的基礎上的都市圈協(xié)同治理必然需要強有力的組織制度保障。在設計深圳都市圈的組織制度模式時，應當根據深圳都市圈各區(qū)域的具體情況，確立最適合深圳都市圈的跨區(qū)域管轄組織模式。有學者認為，根據區(qū)域合作組織權力來源和行政管轄主體的不同，各地跨區(qū)域管轄組織化模式概括起來主要有區(qū)域協(xié)調組織模式、上級派出管轄模式、分工管轄模式、單方派出管轄模式和法人治理模式五種。[8]事實上，要實現都市圈的協(xié)同治理，實行何種跨區(qū)域管轄組織模式，取決于都市圈的具體區(qū)情。因此，在設計深圳都市圈的組織制度模式時，應當根據深圳都市圈的各區(qū)域的具體情況，確立最適合深圳都市圈的跨區(qū)域管轄組織模式。為此，深圳都市圈法治協(xié)同組織建設既要關注深圳都市圈法治協(xié)同的具體目標，又要關注深圳都市圈法治協(xié)同合作管轄的聯結點，著力解決深圳都市圈法治協(xié)同組織建設的焦點問題。

（四）加強深圳都市圈協(xié)同發(fā)展的財政制度建設

財政制度建設也是都市圈法治協(xié)同的重要保障。為了實現都市圈經濟高質量發(fā)展目標，應充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導作用及政府的引導作用，通過優(yōu)化都市圈的資源配置，逐步完善有利于城鄉(xiāng)要素合理配置及城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展的體制機制，實現都市圈各城市間經濟結構的良性轉型，促進城鄉(xiāng)融合，實現都市圈內城市群的一體化建設。對于深圳都市圈的法治協(xié)同發(fā)展而言，要為之提供有效的財政政策支持和制度保障，需要關注都市圈內的財政體制改革創(chuàng)新和統(tǒng)一問題、都市圈內的稅收政策進行改革創(chuàng)新和統(tǒng)一問題及都市圈經濟管理權限進行下放和監(jiān)督等問題，通過制度建設和體制機制創(chuàng)新，加強深圳都市圈各城市的金融基礎設施、信息網絡和服務平臺一體化建設，加強對都市圈各城市金融機構協(xié)同布局的指導，探索銀行分支機構跨行政區(qū)業(yè)務的開展等方面促進都市圈財政制度的良好運作，從而為深圳都市圈的法治協(xié)同提供堅實保障。

四、建立健全深圳都市圈法治協(xié)同的具體機制

（一）構建深圳都市圈立法協(xié)同機制

深圳都市圈立法協(xié)同是推動深圳都市圈各區(qū)域更高質量一體化發(fā)展的重要保障。在推進深圳都市圈協(xié)同立法的過程中，既要考慮立法協(xié)同應符合國家戰(zhàn)略和《目標綱要》的問題，又需充分挖掘現有立法體制下都市圈各城市的協(xié)同合作，兼顧當前都市圈協(xié)同發(fā)展的各種制約因素，特別是法律制度方面的制約因素等問題。

首先，應對深圳都市圈的立法現狀進行系統(tǒng)梳理，充分掌握深圳都市圈各城市的地方性法規(guī)與上位法之間、各地的地方性法規(guī)相互之間以及各地的地方性法規(guī)與地方規(guī)章等之間存在的差異或沖突，然后確定區(qū)域地方立法協(xié)同的基本進程，按立法協(xié)同規(guī)劃分階段、分步驟、有重點地進行。其次，建立深圳都市圈協(xié)同立法聯席會議制度，形成深圳都市圈區(qū)域協(xié)同立法模式，促進深圳都市圈地方立法協(xié)同常態(tài)化。為保證協(xié)同立法的聯席會議制度的有效運作，還應建立深圳都市圈各區(qū)域的人大工作協(xié)作機制，全面涵蓋都市圈立法規(guī)劃、立法起草、立法信息及立法成果共享等方面的內容，切實落實都市圈協(xié)同立法中決策層、協(xié)調層和工作層的職責任務。最后，經由各地協(xié)商確定深圳都市圈的協(xié)同立法文本。在具體領域協(xié)同立法時，由立法協(xié)同聯席會議機構共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本作為協(xié)同立法的文本基礎，各地立法應參考示范性文本，可以有表述的差異，但應盡可能與文本規(guī)定保持協(xié)調， 進而形成一致的地方規(guī)則。具體來說，深圳都市圈應從立法準備、立法確定、立法完善等階段開展區(qū)域立法協(xié)同，遵循的路徑大致可以分為如下幾個步驟：確定聯合立法規(guī)劃；系統(tǒng)清理與深圳都市圈發(fā)展定位相悖的法規(guī)、規(guī)章；聯合開展深圳都市圈協(xié)同立法后評估。

（二）構建深圳都市圈執(zhí)法協(xié)同機制

眾所周知，深圳都市圈的不同行政區(qū)域各自有地方性法規(guī)和規(guī)章，具體規(guī)定不同、執(zhí)法標準也存在差異，這就容易導致執(zhí)法沖突，“執(zhí)法合作困境源于‘條’‘塊’分割的執(zhí)法管理體制和一線執(zhí)法主體組織位置的特定性。執(zhí)法協(xié)同模式在黨政體制內統(tǒng)籌執(zhí)法資源、促進執(zhí)法合作，但具有明顯的法治缺陷”。[9]加之行政執(zhí)法程序不統(tǒng)一會影響都市圈協(xié)同執(zhí)法的效率，執(zhí)法信息未能充分共享，也在一定程度上制約了行政執(zhí)法效能的提升。為此，可以遵循以下思路推進深圳都市圈執(zhí)法協(xié)同：（1）嚴格規(guī)范深圳都市圈各區(qū)域的執(zhí)法行為；（2）建立健全執(zhí)法協(xié)同領域的具體協(xié)調與合作機制；（3）構建都市圈執(zhí)法大數據信息平臺與共享機制。

在建立深圳都市圈區(qū)域信息交流平臺的基礎上，推進“互聯網＋監(jiān)管”建設，實現都市圈各城市的市場監(jiān)管機制銜接對接，對區(qū)域性風險進行聯防聯控：首先，都市圈各五城市各自建立統(tǒng)一規(guī)范的行政執(zhí)法監(jiān)管平臺，將行政區(qū)內所有執(zhí)法部門的執(zhí)法監(jiān)管事項全部納入平臺監(jiān)管，實現行政執(zhí)法監(jiān)管的規(guī)范化、數字化與標準化。其次，逐步打破都市圈各城市的行政壁壘，構建深圳都市圈統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)管平臺，實行都市圈統(tǒng)一綜合監(jiān)管執(zhí)法，實現都市圈內部違法線索互聯、監(jiān)管標準互通、處理結果互認，建立起高效統(tǒng)一的深圳都市圈執(zhí)法協(xié)同機制。最后，通過數據信息共享建立健全都市圈區(qū)域性風險預測、防范和評估機制，可探索為實現深圳都市圈的規(guī)范化協(xié)同合作，制定規(guī)范標準的數字化、信息化建設的數字治理能力資源服務條例，通過數據信息共享初步建立高質量數字要素資源有序自由流動的體制機制，從而為深圳都市圈的執(zhí)法協(xié)同提供技術支持與制度載體。

（三）構建深圳都市圈司法協(xié)同機制

構建深圳都市圈司法協(xié)同機制，最重要的是加強法院標準化建設，即對各地法院在司法過程中尺度不一的共性問題制定并實施統(tǒng)一的規(guī)則，包括司法標準的組織制定、推動實施、監(jiān)督管理的全過程。

具體說來，一要統(tǒng)一實體標準。人大、法院應進一步加快制定法律適用細則，規(guī)范法官自由裁量權，實現立法的超前性和細密性，削弱法官自由裁量的比重，規(guī)制法官自由裁量權的濫用。如深圳都市圈各城市的中級人民法院可根據《最高人民法院關于規(guī)范上下級人民法院審判業(yè)務關系的若干意見》的規(guī)定，聯合制定統(tǒng)一適用的審判業(yè)務文件、召開審判研究聯席會議、組織法官培訓等形式，對區(qū)域法院的審判工作進行指導，規(guī)范和統(tǒng)一裁判標準。另外，參照最高法院定期發(fā)布指導案例的做法，在不違反法律及上位案例的情況，五地法院之間可以探索建立區(qū)域案例指導制度，充分發(fā)揮區(qū)域典型案例的示范引導作用，統(tǒng)一區(qū)域司法尺度和裁判標準。二要統(tǒng)一程序標準。對區(qū)域法院間的訴訟服務、訴前保全以及立案、分案、排期、審限、裁判、執(zhí)行、結案、上訴、涉訴信訪、執(zhí)行等各訴訟流程內部及流程之間的相互銜接、相互配合作出統(tǒng)一規(guī)定，確保司法流程高效運行。如在執(zhí)行流程中，可以統(tǒng)一執(zhí)行準備、執(zhí)行財產調查、執(zhí)行當事人的變更和追加、執(zhí)行財產控制、強制執(zhí)行等一系列流程實施標準，加強執(zhí)行協(xié)作，規(guī)范執(zhí)行行為，實現執(zhí)行協(xié)作的“異地同城”效應?？梢院喕?、統(tǒng)一區(qū)域內異地執(zhí)行手續(xù)，不再需要高級人民法院開具介紹信等繁瑣手續(xù)，只要攜帶齊全約定的本院介紹信、工作證、執(zhí)行公務證和相關生效法律文書，協(xié)作法院就應當優(yōu)先提供交通、人力等支持。三是加強業(yè)務學習，如加強司法理論研討與交流。五地法院定期開展研討會,加大對法院之間適法不統(tǒng)一問題的發(fā)現匯總、協(xié)調研判、意見反饋等，推動建立示范區(qū)法院類案辦案要件指南；定期舉辦聯合業(yè)務培訓。整合五地審判業(yè)務專家、審判骨干資源，聯合開展業(yè)務培訓工作，增強跨越整體司法能力水平。

（四）構建深圳都市圈法治社會協(xié)同機制

協(xié)同治理理論非?！皬娬{主體的多元性、子系統(tǒng)的協(xié)同性、方式的多樣性、過程的動態(tài)性和持續(xù)性。多元主體協(xié)同共治是這一理論的精髓”。[10]在全面推進依法治國背景下，要實現都市圈各城市群的社會協(xié)同治理目標，必須在法治軌道上充分發(fā)揮各治理子系統(tǒng)、多元治理主體的積極作用，為社會主體參與治理提供多樣化制度平臺，匯聚起都市圈法治社會協(xié)同治理的強大合力，從而實現都市圈城市群法治社會一體化發(fā)展的目標。

具體來說，可從如下五個方面加強深圳都市圈法治社會協(xié)同建設：第一，以人民為中心，加強都市圈法治社會重點領域發(fā)展的配套法律制度建設。目前，深圳都市圈在協(xié)同推進統(tǒng)一開放市場、生態(tài)文明建設、公共服務共建共享、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面都進行了積極探索，但要全面落實深圳都市圈城市群法治社會建設的一體化目標，應堅持以人民為中心，從解決事關人民群眾利益的重點任務入手，加強相關領域的配套法律制度建設，為都市圈法治社會協(xié)同奠定良好的制度環(huán)境。第二，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)慣例、團體章程等軟法規(guī)范在都市圈法治社會建設中的積極作用。眾所周知，法治社會建設涉及社會治理的各個領域，既包括醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共事務，也包括行業(yè)治理和基層群眾自治等方面的內容，而國家的法律規(guī)范體系難以事無巨細地進行全面規(guī)定，這就需要充分發(fā)揮軟法在社會治理中的積極作用。通過多元主體的協(xié)商談判，促進各治理領域構建起多層次多維度的協(xié)商合作規(guī)范，為實現都市圈的法治社會一體化建設目標提供靈活高效的規(guī)范依據和機制保障。第三，健全公眾參與法治社會協(xié)同的公共決策機制。都市圈城市群為協(xié)同治理事項進行立法和公共決策時，應當為人民群眾參與立法和公共決策提供制度化平臺，使民眾的意愿和建議得到充分表達，使民眾的訴求和利益得到切實保障。唯有如此，才能在都市圈法治社會協(xié)同建設中得到民眾的普遍支持和深度認可，減少制度實施的阻力和障礙。第四，及時化解都市圈各城市間的社會沖突及矛盾糾紛。面對都市圈不同城市間錯綜復雜的社會矛盾，必須加快構建多元化糾紛解決體系，及時有效解決人民群眾關注的焦點問題和熱點問題，切實保障人民群眾的各項合法權益，為都市圈法治社會協(xié)同建設創(chuàng)設和諧穩(wěn)定的社會秩序。第五，加強都市圈法治文化建設。都市圈各城市政府應通過建立各種激勵機制，引導和鼓勵都市圈人民群眾創(chuàng)作優(yōu)秀的法治文化作品，形成有助于都市圈各城市社會協(xié)同發(fā)展的法治文化，從而為都市圈法治社會一體化建設奠定良好的社會基礎和人文環(huán)境。