張羲和 王立國(guó)

（吉林師范大學(xué)，吉林 四平 136000）

當(dāng)前，我國(guó)面臨著人口基數(shù)龐大、老齡化、少子化的復(fù)雜局面，作為世界人口第一大國(guó)和老齡人口數(shù)量最多的國(guó)家，預(yù)計(jì)“十四五”期間我國(guó)將從輕度老齡化步入中度老齡化。2019年國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)意見(jiàn)，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)有序發(fā)展。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)是保障老年人安全、健康、積極參與社會(huì)活動(dòng)，為公眾提供各類養(yǎng)老及相關(guān)產(chǎn)品（貨物和服務(wù)）的生產(chǎn)活動(dòng)集合，是緩解當(dāng)下國(guó)家和家庭養(yǎng)老壓力的最佳方案。黨的二十大報(bào)告指出：推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。老齡事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，必須要有法制作為保障，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)雖然起步晚，但發(fā)展迅速，現(xiàn)行立法規(guī)范不能有效地滿足我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的需要。本文將以養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化需求為起點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行分析，提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法制化水平。

一、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

龐大的老年人口規(guī)模和逐年上升的老齡化人口比重使得老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加，因此需要對(duì)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，為建立符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)養(yǎng)老法制化體系奠定基礎(chǔ)。

（一）社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供需現(xiàn)狀

世界衛(wèi)生組織將60 周歲以上的人口定義為老年人，我國(guó)法律也將老年人的年齡劃分起點(diǎn)規(guī)定為60 周歲。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)大陸60 歲及以上人口超2.64 億，其中65 歲及以上人口約1.91 億、80 歲及以上人口有3580 萬(wàn)①。嚴(yán)峻的老齡化趨勢(shì)，為老年公共服務(wù)供給帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，我國(guó)患有慢性病的老年人口超過(guò)1.9 億，失能和部分失能老年人約4000 萬(wàn)②，老年抑郁癥、阿爾茲海默癥等老年人心理健康疾病的患病率也呈現(xiàn)上升趨勢(shì)[1]。老年人對(duì)護(hù)理依賴程度的提高，使家庭負(fù)擔(dān)著巨大的贍養(yǎng)壓力，而大量的失獨(dú)老人、空巢老人不得不面臨無(wú)人贍養(yǎng)的困境。

（二）社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀

過(guò)去十年間我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)56.7%，現(xiàn)存機(jī)構(gòu)數(shù)量?jī)扇f(wàn)余個(gè)、提供養(yǎng)老床位二百八十余萬(wàn)張③，但機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長(zhǎng)率遠(yuǎn)不及人口老齡化的速率，我國(guó)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供床位數(shù)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的每千名老人擁有50-80張床相比還有一定的差距，大量老年人的養(yǎng)老基本需求尚未得到滿足，具體表現(xiàn)在：第一，我國(guó)養(yǎng)老資源分配不均，北、上、廣等較發(fā)達(dá)的一線城市覆蓋率廣，而中西部小城市和農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給規(guī)模小，養(yǎng)老資源持續(xù)向大中城市傾斜，欠發(fā)達(dá)地區(qū)更加依賴低價(jià)格、低質(zhì)量的養(yǎng)老院。第二，養(yǎng)老服務(wù)缺少專業(yè)人才培訓(xùn)和考核機(jī)制，養(yǎng)老護(hù)理人員水平良莠不齊。第三，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)沒(méi)有發(fā)揮資源規(guī)劃管理的作用，導(dǎo)致高端的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盲目投入市場(chǎng)造成養(yǎng)老資源的空置，可見(jiàn)養(yǎng)老產(chǎn)品供給率的提高并未有效彌補(bǔ)逐年遞增的養(yǎng)老需求缺口。

（三）我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)存問(wèn)題成因分析

綜上，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)及相關(guān)制度建設(shè)還處于初步探索階段，盡管在國(guó)務(wù)院優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)營(yíng)商環(huán)境改革的影響下，商業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)，但商業(yè)養(yǎng)老設(shè)立目的是追求利潤(rùn)最大化，而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)低收益、高投入的特性極易造成養(yǎng)老供給的市場(chǎng)錯(cuò)位，并不能從根本上緩解我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老壓力。享受養(yǎng)老服務(wù)保障是老年人法定的基本權(quán)益，決定了養(yǎng)老服務(wù)同時(shí)具有商品和公共產(chǎn)品的屬性。作為一項(xiàng)社會(huì)公共產(chǎn)品，需要國(guó)家完善的法制化建設(shè)保障社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化發(fā)展，發(fā)揮法律的激勵(lì)功能使社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)能夠兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，解決養(yǎng)老服務(wù)供給中存在的難題。

二、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的理論基礎(chǔ)及法律關(guān)系

（一）社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)理論基礎(chǔ)

提供社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)是我國(guó)社會(huì)保障體系的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，其核心是保障老年人都能享受到社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的發(fā)展模式促使國(guó)家更加重視社會(huì)養(yǎng)老體系的公平性，以達(dá)到平衡各地區(qū)、城鄉(xiāng)間、不同老年群體所享受到的養(yǎng)老社會(huì)福利資源的目的。《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定老年人有權(quán)享受社會(huì)服務(wù)和優(yōu)待，國(guó)家承擔(dān)促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和參與各方主體監(jiān)督的責(zé)任。

養(yǎng)老具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的特質(zhì)，任何單一的養(yǎng)老供給主體都無(wú)法滿足我國(guó)日益龐大的養(yǎng)老需求，因此我國(guó)正在日益形成由家庭、政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等多元主體共同構(gòu)建的養(yǎng)老服務(wù)關(guān)系網(wǎng)[2]。贍養(yǎng)老人是子女應(yīng)履行的法定義務(wù)，這一義務(wù)并不因?yàn)閷?duì)機(jī)構(gòu)的委托而全部轉(zhuǎn)移。國(guó)家并不直接提供養(yǎng)老服務(wù)而是承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，通過(guò)各項(xiàng)立法引導(dǎo)各主體積極參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)并起到促進(jìn)、監(jiān)督的作用[3]。養(yǎng)老服務(wù)是面向所有老年人提供的公共產(chǎn)品，特別是滿足孤寡老人、困難老人等弱勢(shì)群體的養(yǎng)老保障需求，合理地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源才能推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)發(fā)展。

（二）社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律關(guān)系分析

1.老年人社會(huì)保障權(quán)的法律保護(hù)

《憲法》規(guī)定老年公民具有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，即年邁公民在面臨生活困難時(shí)可以尋求國(guó)家和社會(huì)的援助。這一條款也是國(guó)家負(fù)擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老責(zé)任的首要依據(jù)，由國(guó)家與社會(huì)組成社會(huì)養(yǎng)老保障的安全網(wǎng)，對(duì)遭遇生存困難的老年人提供救濟(jì)[4]。在此基礎(chǔ)上，《老年人權(quán)益保障法》將養(yǎng)老責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化，突出社會(huì)對(duì)家庭養(yǎng)老壓力的分擔(dān)，規(guī)定國(guó)家對(duì)困難老人提供多種養(yǎng)老福利等保障制度，以法律形式明確了發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的類型，推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老從滿足老年人基本的生存需求發(fā)展到滿足老年人更高層次生活水平的需求，預(yù)防侵害老年人權(quán)益的行為提供法律保護(hù)。

養(yǎng)老問(wèn)題日益成為社會(huì)廣泛關(guān)注的發(fā)展議題，特別是在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的社會(huì)背景下，缺乏長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)不能滿足老年人日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的向往，因此養(yǎng)老事業(yè)亟需國(guó)家的立法支持和制度建設(shè)。但國(guó)家并不能包攬全部的養(yǎng)老職責(zé)，提高我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給的最佳方案是國(guó)家和社會(huì)良性互動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，養(yǎng)老服務(wù)逐漸商業(yè)化，國(guó)家提供基本的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，個(gè)人和組織通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。由多種主體組成的養(yǎng)老服務(wù)一方面促進(jìn)了行業(yè)繁榮，另一方面若缺少監(jiān)督機(jī)制必然會(huì)陷入混亂無(wú)序，致使損害老年人合法權(quán)益。國(guó)家通過(guò)整合養(yǎng)老資源，以法律確定社會(huì)養(yǎng)老的權(quán)責(zé)關(guān)系，通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督養(yǎng)老體系正向地、穩(wěn)定地、持久地運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.家庭成員監(jiān)護(hù)、贍養(yǎng)義務(wù)的法律規(guī)定

贍養(yǎng)老人是子女的法定義務(wù)，親緣關(guān)系是最直接、最穩(wěn)固的養(yǎng)老關(guān)系基礎(chǔ)，由家庭承擔(dān)贍養(yǎng)老人的直接職責(zé)是我國(guó)社會(huì)廣泛共識(shí)?！睹穹ǖ洹芬?guī)定成年子女應(yīng)當(dāng)承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)，給予生活困難的年邁父母物質(zhì)幫扶?；诶夏耆巳找嫠ネ说恼J(rèn)知能力和身體機(jī)能，以保障老年人合法利益為目的的監(jiān)護(hù)制度應(yīng)運(yùn)而生。依據(jù)設(shè)立主體不同，老年人監(jiān)護(hù)可分為委托監(jiān)護(hù)、法定監(jiān)護(hù)和意定監(jiān)護(hù)。法定監(jiān)護(hù)是以親屬關(guān)系為基礎(chǔ)，由法律直接規(guī)定監(jiān)護(hù)順序并且不以當(dāng)事人意思自治創(chuàng)設(shè)或終止的義務(wù)；委托監(jiān)護(hù)是監(jiān)護(hù)人委托其他民事主體代理實(shí)施監(jiān)護(hù)職責(zé)；而意定監(jiān)護(hù)則是通過(guò)老年人和監(jiān)護(hù)人合意設(shè)立監(jiān)護(hù)合同。為了防止監(jiān)護(hù)權(quán)利的濫用，我國(guó)《民法典》確定了由個(gè)人、組織和職能部門組成的多元主體監(jiān)督責(zé)任。這一條款的確立意味著當(dāng)被監(jiān)護(hù)老年人的財(cái)產(chǎn)利益、健康利益遭受損害時(shí)，民政部門將發(fā)揮兜底保障功能。從《民法典》的規(guī)定來(lái)看，盡管老年人護(hù)理可以委托社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但家庭仍然是首要的養(yǎng)老主體，它承擔(dān)著最重要的保護(hù)和監(jiān)督責(zé)任；家庭養(yǎng)老責(zé)任缺位時(shí)則由監(jiān)督部門順位保護(hù)老年人權(quán)益，避免對(duì)老年人造成的損害后果持續(xù)擴(kuò)大。

3.社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民事法律關(guān)系

我國(guó)立法尚未明確養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的性質(zhì)，也沒(méi)有規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)協(xié)議的統(tǒng)一示范文本，當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)法院通常以當(dāng)事雙方簽訂的服務(wù)協(xié)議為參考依據(jù)。關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)協(xié)議性質(zhì)的界定，學(xué)界一直存在爭(zhēng)論，主要有三種觀點(diǎn)：委托合同說(shuō)、服務(wù)合同說(shuō)和混合合同說(shuō)。委托合同說(shuō)認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)協(xié)議符合《民法典》合同編委托合同的規(guī)定，是一種有名合同[5]。它是老年人的代理人或監(jiān)護(hù)人作為委托人，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為受托人簽訂的委托合同，由機(jī)構(gòu)根據(jù)約定的委托事項(xiàng)處理一項(xiàng)或多項(xiàng)老年人事務(wù)。服務(wù)合同說(shuō)認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)協(xié)議是以提供養(yǎng)老服務(wù)為標(biāo)的并支付合理價(jià)款的有償服務(wù)合同，是非典型合同[6]?；旌虾贤f(shuō)認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)協(xié)議是糅合了委托合同、服務(wù)合同等多重屬性的合同。在界定養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的性質(zhì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮其特點(diǎn)：一方面養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的訂立主體特定，它是由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與老年人直接簽訂或者與老年人的代理人、監(jiān)護(hù)人簽訂的合同。因此根據(jù)訂立主體不同，養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議既可能是束己合同也可能是涉他合同。另一方面養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議屬于雙務(wù)、有償、實(shí)踐、要式合同，即根據(jù)合同約定由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)和配套設(shè)施，由老年人或其代理人支付約定的價(jià)款，此外雖然合同內(nèi)容由雙方基于意思自治原則自由訂立，但根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》的強(qiáng)制規(guī)定，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)必須與老年人或代理人簽訂書面合同。

綜上，就養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的特點(diǎn)而言，三種學(xué)說(shuō)都具有局限性。首先，養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議是有償?shù)?，而委托合同可有償可無(wú)償；養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議是實(shí)踐、要式合同，而委托合同是諾成、非要式合同。其次，盡管服務(wù)合同說(shuō)符合養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)這一核心任務(wù)，但服務(wù)合同依舊是一種無(wú)名合同，并未提供解決養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議糾紛的有效方案。最后，混合合同說(shuō)的觀點(diǎn)過(guò)于籠統(tǒng)，同樣沒(méi)有明確養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的法律關(guān)系，不能起到統(tǒng)一規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的作用。

三、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制分析

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者，通過(guò)立法監(jiān)督和管理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化運(yùn)營(yíng)是建設(shè)法制化養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)任務(wù)。為更好地適應(yīng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展變化，2020年11月1日新的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》取代“舊法”開(kāi)始正式施行。與2013年《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》和2019年《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》相比，“新法”順應(yīng)《老年人權(quán)益保障法》的修訂和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“放管服”改革將兩部舊管理辦法融為一體，以備案設(shè)立、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督檢查、責(zé)任承擔(dān)為體例進(jìn)行細(xì)化規(guī)范。

（一）“新法”對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)制

“新法”通過(guò)設(shè)立“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記備案管理”制度取代了舊的“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可”，將監(jiān)管前置轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重事中事后監(jiān)管[7]。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求失衡，而舊規(guī)制對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立和退出機(jī)制都過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府行政干預(yù)，抑制了養(yǎng)老市場(chǎng)活力，無(wú)法發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用?！靶路ā辈⒉灰?yàn)闇p弱準(zhǔn)入限制而放松監(jiān)管，而是采用了多元化主體的監(jiān)管模式體系，強(qiáng)調(diào)建立以民政為主導(dǎo)，多部門合作的綜合監(jiān)管模式，借助信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)部門間信息共享，形成監(jiān)管合力，并引入行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律管理，推動(dòng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。在監(jiān)督方式上采用定期監(jiān)督與動(dòng)態(tài)監(jiān)督相結(jié)合。根據(jù)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定，民政部門應(yīng)全方面評(píng)估養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，確定抽查比例和頻次，防止監(jiān)管部門“一刀切”的僵硬執(zhí)法，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自我約束。不僅如此，“新法”加強(qiáng)了誠(chéng)信規(guī)制，利用信息收集與公示功能將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的違法失信行為置于公眾的監(jiān)督下，為老年人或代理人提供更多的參考信息，依靠社會(huì)監(jiān)督力量讓市場(chǎng)淘汰不合格的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（二）“新法”對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)制的不足

“新法”雖然在推動(dòng)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法制化建設(shè)過(guò)程中取得了顯著的進(jìn)步，但其規(guī)定仍存在欠缺，需要立法進(jìn)一步完善。第一，監(jiān)管職責(zé)劃分不清?！靶路ā币?guī)定由民政部門牽頭，醫(yī)療、消防、衛(wèi)生等多部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展協(xié)同監(jiān)管，但未規(guī)定合作監(jiān)管的方式、程序、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，極易造成監(jiān)管真空和重疊等監(jiān)管失靈的亂象。第二，“新法”缺少對(duì)行業(yè)組織的監(jiān)管規(guī)則。養(yǎng)老行業(yè)自律組織應(yīng)發(fā)揮自我監(jiān)管、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的作用，與行政監(jiān)督機(jī)關(guān)相比具有更強(qiáng)的靈活性。但立法未就養(yǎng)老行業(yè)組織的主要功能作出詳細(xì)規(guī)定，為行業(yè)組織濫用其特殊地位埋下隱患。第三，“新法”僅對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違規(guī)行為設(shè)置了較低額度的罰款，這會(huì)造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)失信成本過(guò)低難以起到警示和督促作用。第四，“新法”雖然設(shè)立了信息公開(kāi)制度，但過(guò)度披露可能加重公眾信息甄別負(fù)擔(dān)，使這一機(jī)制難以發(fā)揮其理想效果。

四、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法制化建設(shè)策略

我國(guó)立法正在探索建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律體系，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展。隨著社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的不斷興盛，滯后的立法逐漸暴露出了一些缺陷和隱患，需要依托體系化、多維度的法制化建設(shè)推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)發(fā)展、保障老年人的合法權(quán)益。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃現(xiàn)有養(yǎng)老法規(guī)的制定和修改

構(gòu)建完備的社會(huì)養(yǎng)老法律制度應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)現(xiàn)有的法律規(guī)范，不斷更新以適應(yīng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。居于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)范引領(lǐng)地位的《老年人權(quán)益保障法》是各類機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的核心參考，應(yīng)當(dāng)與其他部門法的具體規(guī)定相協(xié)調(diào)，為健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律體系奠定基礎(chǔ)。制定具有可實(shí)施性社會(huì)養(yǎng)老相關(guān)立法，不僅要考慮是否能作為機(jī)構(gòu)服務(wù)的直接指引，也要考慮是否能為監(jiān)管提供明確的執(zhí)法依據(jù)。我國(guó)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》中規(guī)定了多部門協(xié)同監(jiān)管的責(zé)任，但并未對(duì)監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)闡述，因此為規(guī)范行使管理職責(zé)，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)督責(zé)任承擔(dān)方式、監(jiān)督程序、責(zé)任分配等進(jìn)行詳盡說(shuō)明。與監(jiān)管職責(zé)相對(duì)應(yīng)，失信養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任承擔(dān)必須依據(jù)監(jiān)管部門綜合審查結(jié)果，以違法行為和違法后果的危害程度給予處罰或強(qiáng)令采取補(bǔ)救措施。同時(shí)依托在線政務(wù)平臺(tái)建立民政部門與其他管理部門監(jiān)督信息共享機(jī)制，督促監(jiān)管部門及時(shí)行使監(jiān)督職責(zé)，避免監(jiān)管漏洞，并及時(shí)將相關(guān)信息進(jìn)行規(guī)范化公示，促使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自我約束。養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展更需要行政力量、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與老年人及贍養(yǎng)人的民事關(guān)系緊密聯(lián)系在一起并形成良性互動(dòng)，使養(yǎng)老社會(huì)公法規(guī)范與《民法典》私法規(guī)范相配合，明確養(yǎng)老服務(wù)民事法律關(guān)系，發(fā)行養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議示范性文本，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)糾紛機(jī)制，制定過(guò)錯(cuò)認(rèn)定和賠償責(zé)任的判定標(biāo)準(zhǔn)，合理分配養(yǎng)老服務(wù)糾紛的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)[8]。

（二）制定社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)配套法律

建立以《老年人權(quán)益保障法》為核心的社會(huì)養(yǎng)老保障法律體系，以完備的單行法律規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)、填補(bǔ)法律的空白將是未來(lái)立法的研究焦點(diǎn)。例如我國(guó)各地開(kāi)展的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、社區(qū)居家養(yǎng)老照料中心等服務(wù)內(nèi)容，盡管許多新型養(yǎng)老服務(wù)僅在部分區(qū)域試點(diǎn)，尚未在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展，但需要立法發(fā)揮引領(lǐng)作用，通過(guò)制定《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法》《居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》等專門的單行法律法規(guī)，完善設(shè)立、監(jiān)管、責(zé)任分配等約束機(jī)制。另外，由于養(yǎng)老產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的屬性，是國(guó)家提供社會(huì)保障的一部分，因此有必要制定專門的《政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)辦法》，對(duì)購(gòu)買主體、服務(wù)內(nèi)容、監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，以法律規(guī)范政府購(gòu)買的方式，平衡各地區(qū)養(yǎng)老資源，保障老年人平等地享受社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)[9]。

（三）推進(jìn)地方性養(yǎng)老法規(guī)的完善

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域資源差異和不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是設(shè)立社會(huì)養(yǎng)老地方性法規(guī)的考量因素，因此建立以全國(guó)性規(guī)范為引領(lǐng)、地方性法規(guī)為細(xì)化落實(shí)的多層次法律體系是因地制宜提供社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。各省市在建立地方性養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)時(shí)，應(yīng)避免生搬硬套、明確監(jiān)督職責(zé)及監(jiān)督程序，結(jié)合本轄區(qū)發(fā)展情況和實(shí)際需要制定規(guī)范，通過(guò)立法與政策相協(xié)調(diào)，合理分配地區(qū)資源，特別是解決城際與城鄉(xiāng)間養(yǎng)老發(fā)展不均衡的難題[10]。地方在設(shè)立養(yǎng)老法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)涵蓋居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等多種類型，既可以采用綜合性立法，以章節(jié)劃分對(duì)不同養(yǎng)老模式的規(guī)范管理，也可以采用單行立法分別制定“居家養(yǎng)老服務(wù)條例”“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)條例”等規(guī)范。

注釋：

①以上數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)務(wù)院第七次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《第七次全國(guó)人口普查公報(bào)（第五號(hào)）》。

②2022年8月30日國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)主任馬曉偉表示當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)等供需矛盾較為突出，社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)體系有待健全。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和推進(jìn)老齡工作進(jìn)展情況的報(bào)告——2022年8月30日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十六次會(huì)議上》。

③以上數(shù)據(jù)來(lái)源于民政部《2021年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。