王 群 汪鑫宇

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將全面依法治國提升到關(guān)系黨執(zhí)政興國、人民幸福安康和黨和國家長治久安的戰(zhàn)略高度，推動法治中國建設(shè)不斷邁上新臺階。從黨的十八大報告提出“民主法制建設(shè)邁出新步伐”，到黨的十九大報告提出“民主法治建設(shè)邁出重大步伐”；再到黨的二十大報告提出我國“全面依法治國總格局基本形成”。十年來黨代會報告中關(guān)于法治建設(shè)成就表述用語的細(xì)微變化的背后，既是全面依法治國不斷取得新進(jìn)展的偉大實踐歷程的話語提煉，更是未來法治中國建設(shè)歷史經(jīng)驗總結(jié)的規(guī)律昭示。我們要深刻把握十年來黨代會報告中法治建設(shè)的“?！迸c“變”，從中理解過去法治中國建設(shè)為什么成功，從而更好明晰未來法治中國建設(shè)怎樣更好地成功，在“變”與“不變”中把握十年來黨代會報告中關(guān)于法治建設(shè)所闡釋內(nèi)容的內(nèi)在邏輯，在“變”與“不變”中把握法治建設(shè)的理論創(chuàng)新和實踐發(fā)展，為在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力支撐。

一、法律法規(guī)體系在完善，但始終堅持以憲法為核心

在全面推進(jìn)深化改革，推進(jìn)現(xiàn)代化國家建設(shè)過程中，為確保重大改革于法有據(jù)，國家立法經(jīng)常發(fā)揮著重要的引領(lǐng)和推動作用。十年來三屆黨代會報告對立法工作部署既一脈相承又與時俱進(jìn)。黨的十九大報告在十八大報告要求“科學(xué)立法”的基礎(chǔ)上提出了“依法立法、民主立法”的新要求；黨的二十大報告在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“要加強(qiáng)重點(diǎn)、新興、涉外領(lǐng)域的立法工作、統(tǒng)籌立改廢釋纂、完善決策制度”等新要求，并強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督、健全憲法實施體系”來更好地發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。十年來，中國特色社會主義法律體系進(jìn)一步完善，在立法的理念上完成了從有法可依到良法善治的轉(zhuǎn)變，在立法成就上實現(xiàn)了中國特色社會主義法律體系到中國特色社會主義法治體系的跨越。據(jù)統(tǒng)計，自黨的十八大以來，截止到2022年9月，全國人大及其常委會先后制定法律70件，修改法律238件次，現(xiàn)行有效法律合計達(dá)到293部。這十年，我國第一部以法典命名的《中華人民共和國民法典》得以問世，成為全面推進(jìn)依法治國的重要標(biāo)志性成果；這十年，為更好應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的平臺壟斷和資本無序擴(kuò)張問題，我國修改完善了《中華人民共和國反壟斷法》等法律法規(guī)，推動數(shù)智時代平臺經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)；這十年，為建構(gòu)更為嚴(yán)密的國家安全法律體系，我國通過了《中華人民共和國國家安全法》等法律法規(guī)……十年來一系列法律的制定、修改緊緊圍繞完善中國特色社會主義法律體系這一要求，不斷完善法律制度體系，對在法治中國建設(shè)過程中互聯(lián)網(wǎng)金融、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、云計算等新興重點(diǎn)領(lǐng)域立法存在諸多不足等問題予以了有效、有力的回應(yīng)。十年來，我國法律體系雖不斷優(yōu)化完善，但是有一點(diǎn)未曾改變，那就是始終堅持建設(shè)以憲法為核心的社會主義法律體系的基礎(chǔ)理念沒有變。憲法是治國安邦的總章程，是我國的根本大法，規(guī)定了國家一系列的制度、原則。習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”[1]。憲法所確立的一系列制度、原則在我國法律體系建設(shè)具有總的指導(dǎo)作用。無論是在涉外領(lǐng)域還是新興重點(diǎn)領(lǐng)域，社會主義一切法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的制定都需要以憲法為基礎(chǔ)，都需要遵循憲法的基本原則，符合憲法的各項準(zhǔn)則。習(xí)近平總書記在2014年12月3日國家首個憲法日來臨之際指出：“我國憲法是符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法，是我們國家和人民經(jīng)受住各種困難和風(fēng)險考驗、始終沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)的根本法制保證”[2]。這就要求在建設(shè)更高水平的法治中國的進(jìn)程中，尤其是在法律體系的完善過程中，要時刻堅持以憲法為核心，做到系統(tǒng)立法、整體立法、協(xié)同立法，完善和加強(qiáng)憲法備案審查的作用，推動憲法在立法工作中全面實施。

二、對公正司法的認(rèn)識在深入，但始終以公平正義為中心

當(dāng)人民群眾的權(quán)利受到侵犯，窮盡一切手段都不能維護(hù)自身的合法權(quán)利之時，便是司法的適用之時，公正司法被譽(yù)為是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。在推進(jìn)全面依法治國的偉大征程中，嚴(yán)格公正司法是至關(guān)重要的一環(huán)。

黨的十八大報告提出“進(jìn)一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度”，并對審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)作出了要求：“確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”；黨的十九大報告則對深化司法體制改革作出新部署，要求深化司法體制“綜合”配套改革，同時強(qiáng)調(diào)“全面落實司法責(zé)任制”；黨的二十大報告對推進(jìn)公正司法的認(rèn)識進(jìn)一步加深，在全面落實司法責(zé)任制基礎(chǔ)上增加了“準(zhǔn)確”二字，對落實司法責(zé)任制的要求實現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變；同時對司法權(quán)力運(yùn)行提出新規(guī)范和要求；“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)各司其職、相互配合、相互制約的體制機(jī)制”；要求“完善公益訴訟制度”，這既是對以往公益訴訟檢察實踐的充分肯定，更彰顯黨中央對公益訴訟檢察工作有更高期許和要求。

可以說，十年來黨和國家對如何推進(jìn)公正司法的認(rèn)識的不斷深入，2017年8月18日杭州互聯(lián)網(wǎng)法院正式掛牌，成為了中國乃至世界上第一家互聯(lián)網(wǎng)法院，當(dāng)事人憑借一部手機(jī)就可以完成整個訴訟流程，為世界貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。立案登記制改革使人民群眾深受其益。目前全國法院受理的案件數(shù)已經(jīng)由“2012年的1300萬余件增長到2021年3300萬余件”[3]。司法公開穩(wěn)步推進(jìn)。截止到2022年4月，中國裁判文書網(wǎng)文書總量超過1.3億份，訪問總量超過840億次，中國庭審公開網(wǎng)總直播案件超過1850萬件，觀看量超過475億人次，人民群眾對公正司法的認(rèn)同感隨之逐步提升。[4]

公益訴訟制度改革成效顯著?！?021年7月至2021年底，檢察機(jī)關(guān)緊盯民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，共立案辦理了公益訴訟案件超過56萬件，2021年辦理食藥領(lǐng)域的公益訴訟案件3萬件，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟案件8.8萬件，督促修復(fù)被損毀的耕地、林地、草原43萬畝，督促修復(fù)被污染的土壤47.8萬畝。”[5]監(jiān)察反腐效能取得進(jìn)展。黨的十八大以來，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查調(diào)查中管干部553人，處分廳局級干部2.5萬多人、縣處級干部18.2萬多人，不敢腐、不能腐和不想腐一體推進(jìn)全面鞏固。十年來，黨代會報告雖然對公正司法的認(rèn)識不斷深入，司法體制改革也在不斷深化，但維護(hù)社會公平正義價值理念沒有改變。習(xí)近平總書記曾多次指出“一個錯案的負(fù)面影響足以摧毀九十九個公正裁判積累起來的良好形象”。公平正義是司法的靈魂，也是司法的終極使命追求，更是貫穿法治中國建設(shè)始終的核心價值觀念。踐行公平正義理念的司法建設(shè)須要以滿足人民群眾在每一個司法案件中感受公平正義為價值原點(diǎn)，以司法實踐中的真問題為導(dǎo)向，不斷提升司法的力度和溫度。例如，在體制機(jī)制上要全面準(zhǔn)確落實好司法責(zé)任制，司法責(zé)任的認(rèn)定要堅持主客觀相統(tǒng)一原則，實行“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任機(jī)制，實現(xiàn)放權(quán)與監(jiān)督的有效統(tǒng)一；再如，進(jìn)一步完善好公、檢、法、司、四部門各司其職、相互配合、相互制約的運(yùn)行機(jī)制，推動司法體制綜合性改革程度更加深入，更加精準(zhǔn)，確實讓維護(hù)公正司法有更可靠、更全面的制度保障；推動公益訴訟制度的不斷完善，對食品、生態(tài)、英烈保護(hù)等領(lǐng)域存在的損害社會利益的行為要通過公益訴訟制度精準(zhǔn)破解，杜絕訴訟“搭便車”，維護(hù)社會公義。一言以蔽之，十年來黨對公正司法認(rèn)識不斷深入，各項改革措施針對性不斷增強(qiáng)，我國朝著建設(shè)更加公正、更加權(quán)威的中國特色社會主義司法制度邁出新的步伐。

二、法治政府建設(shè)側(cè)重點(diǎn)在變，但法治為民的情懷不變

行政權(quán)作為國家權(quán)力的一種，擁有體量龐雜、內(nèi)容豐富且與人民群眾影響最為直接、容易被濫用等諸多特點(diǎn)，現(xiàn)代行政權(quán)的運(yùn)用必須在法律規(guī)定框架內(nèi)進(jìn)行，在全面推進(jìn)法治政府建設(shè)的大背景下，十年來，我們黨針對不同歷史時期的不同法治建設(shè)需求，對依法行政提出不同的要求。

從黨的十八大報告中指出推進(jìn)依法行政要切實做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，到黨的十九大報告提出了“建設(shè)法治政府”的新要求；再到黨的二十大報告重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，提出要“扎實推進(jìn)依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和公信力，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。十年來，法治政府建設(shè)發(fā)展迅速，成效顯著，2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革，對政府行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行大幅精簡整合，國務(wù)院減少了8個正部級機(jī)構(gòu)、7個副部級機(jī)構(gòu)。[6]

“放管服”改革成效顯著。政府服務(wù)進(jìn)一步優(yōu)化，行政審批項目大幅度下放，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”全面推開，實體服務(wù)大廳與網(wǎng)上辦事大廳融合加快，修改《中華人民共和國行政處罰法》，進(jìn)一步完善了基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制等等。在制度建設(shè)層面，2015年4月,中央編制辦專門出臺了關(guān)于綜合行政執(zhí)法體制改革的意見,《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》提出將全國138個城市設(shè)為開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)；2021年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》將基層執(zhí)法綜合體制改革作為重點(diǎn)加以強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步完善基層執(zhí)法綜合體制機(jī)制改革；強(qiáng)化行政執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督，2018年監(jiān)察委員會制度正式建成，實現(xiàn)了對公職人員的監(jiān)察全覆蓋。

十年來，黨代會報告雖然圍繞法治政府建設(shè)側(cè)重點(diǎn)在變，推進(jìn)法治政府建設(shè)的措施有不同，但法治為民的情懷沒有改變。在中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025)》中明確指出，“堅持有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究，著力實現(xiàn)行政決策、執(zhí)行、組織、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保對行政權(quán)力制約和監(jiān)督全覆蓋、無縫隙，使黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福?！毙姓?quán)來自于人民的授予，是將公共權(quán)力的讓渡。因此，是否遵循以人民為中心的價值理念是能否成功樹立良好政府形象的關(guān)鍵。黨的十八大以來，緊緊圍繞滿足人民群眾的切身利益與具體需求，我國在扎實推進(jìn)依法行政過程中根據(jù)客觀形勢注重調(diào)整，突出改革重點(diǎn)，在法治政府建設(shè)過程中始終以讓人民群眾增加“獲得感”“幸福感”“參與感”為理念。十年來，黨和國家不斷完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制，建設(shè)一站式服務(wù)大廳，充分提高辦事效率；不斷強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，使行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行，人民群眾更加深入了解執(zhí)法全過程，大幅度增強(qiáng)政府公信力；落實執(zhí)法責(zé)任制，進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動，提高行政執(zhí)法水平，確保人民群眾對政府依法行政的需求落到實處。

四、法治社會建設(shè)內(nèi)容有變化，但始終堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)。通過分析黨的十八大、黨的十九大、黨的二十大報告，我們發(fā)現(xiàn)三屆黨代會報告對法治社會建設(shè)論述不斷與時俱進(jìn)，深刻反映出自黨的十八大以來黨中央對法治社會建設(shè)的認(rèn)識能力不斷提高。黨的十八大報告提出：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力；深入開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強(qiáng)全社會學(xué)法遵法守法用法意識”。

黨的十九大報告則將黨組織和黨員作為守法的重點(diǎn)建設(shè)主體，提出“各級黨組織和全體黨員帶頭尊法學(xué)法守法用法”。同時提出“建設(shè)社會主義法治文化”的法治社會建設(shè)新理念。黨的二十大報告則對加快法治社會建設(shè)作出了進(jìn)一步部署，在黨的十九大報告中提出的“建設(shè)社會主義法治文化”基礎(chǔ)上，提出“傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化”的新要求；并將全體人民作為守法的重點(diǎn)建設(shè)主體，提出“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代化公共法律服務(wù)體系，”從而“引導(dǎo)全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者”。黨的十八大以來的三屆黨代會報告以及各類文件中對法治社會建設(shè)不斷有新內(nèi)涵，法治社會建設(shè)也在實踐中不斷發(fā)展。

在理論層面，在黨的十八屆三中全會上黨中央將法治社會建設(shè)的歷史高度進(jìn)行提升，提出要“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”；黨的十九大把法治社會基本建成確立為到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一；2020年中共中央印發(fā)的《法治社會建設(shè)實施綱要(2020—2025年)》被譽(yù)為是新時代法治社會建設(shè)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)”；在實踐成績層面，十年來我國建設(shè)了覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，截止到2021年12月，我國各類法律服務(wù)機(jī)構(gòu)合計達(dá)到76.5萬個，專業(yè)法律服務(wù)人員388.5萬人。在“十三五”期間，全國累計辦理法律援助事項640萬件，人民調(diào)解案件4482萬件；2021年6月中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃(2021—2025年)》，對法治宣傳工作作出了第八個五年規(guī)劃和行動綱領(lǐng)；2021年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義法治文化建設(shè)的意見》，指出要“傳承中華法系的優(yōu)秀思想和理念、推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”，將傳承傳統(tǒng)法律文化融入到了法治社會的建設(shè)中。十年來，黨代會報告雖然圍繞法治社會建設(shè)的內(nèi)涵不斷豐富發(fā)展，推進(jìn)法治社會建設(shè)的措施也有不同，但堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則始終如一。

法治社會建設(shè)必須依靠中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，《法治社會建設(shè)實施綱要(2020—2025年)》中指出“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證”。習(xí)近平總書記不止一次在重要場合中提到，黨的領(lǐng)導(dǎo)對全面依法治國這一國家治理的深刻革命具有重要意義。充分發(fā)揮黨基層組織在法治社會建設(shè)過程中的戰(zhàn)斗堡壘作用，保證各級政府在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下將法治社會建設(shè)作為重要工作加以推進(jìn)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用。推進(jìn)法治社會建設(shè)事業(yè)的進(jìn)行必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一理念已經(jīng)深入人心，也只有將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到推進(jìn)法治社會建設(shè)的全過程，才能更好、更快地完成法治社會建設(shè)這一偉大的歷史性事業(yè)。

黨的二十大報告在結(jié)構(gòu)上將“全面依法治國”脫胎于“政治體制”，將其列為單獨(dú)一部分并進(jìn)行闡述，將法治中國建設(shè)抬到一個新的高度。事實上，全面依法治國就是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持走中國特色社會主義道路，建設(shè)中國特色社會主義體系，建設(shè)社會主義法治國家。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在歷史的高度上，全面推進(jìn)國家各方面工作法治化，法治領(lǐng)域以前所未有的深度、廣度和力度取得了舉世矚目的重大成就。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在全黨全國各族人民邁上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的關(guān)鍵時刻，要深刻把握十年來黨代會報告中法治建設(shè)事業(yè)中的“變”與“不變”，領(lǐng)會貫穿其中的黨的理論創(chuàng)新，進(jìn)而在法治建設(shè)實踐中不斷總結(jié)歷史經(jīng)驗，以史為鑒，開創(chuàng)未來，在法治的軌道上推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，貢獻(xiàn)法治智慧、法治力量。