□文/宋莎莎

（青島科技大學(xué) 山東·青島）

［提要］近年來，中央和各省市對高校建設(shè)投入大量經(jīng)費，其中作為高?？蒲谢顒又匾Ｕ系目蒲薪?jīng)費增速明顯。2014年以來，國家出臺一系列針對科研經(jīng)費“放管服”政策與措施，給科研經(jīng)費管理提供更加寬松的環(huán)境。本文就新形勢、新政策對高?？蒲薪?jīng)費審計工作產(chǎn)生的影響進行分析，并就如何更有效地發(fā)揮內(nèi)部審計的作用，提出相應(yīng)的對策建議。

一、我國高?？蒲泄ぷ靼l(fā)展與“放管服”政策改革背景

近年來，高?？蒲许椖拷?jīng)費逐年穩(wěn)步增長，科研經(jīng)費的管理越來越重要。根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，過去五年（2016～2020年）高校獲得的部分科研經(jīng)費如表1所示。面對如此龐大的科研資金，怎樣規(guī)范其管理和使用，充分調(diào)動科研人員的積極性，提高科研經(jīng)費的運行效益，是高校在開展內(nèi)部審計時需要認真思考的問題。（表1）

表1 2016～2020年全國高校研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出情況一覽表（單位：億元）

自2014年以來，一系列文件相繼出臺，多項政策推動科研“放管服”改革。如，《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)［2014］11號）中提到的“加強科研項目和資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以改進科研項目資金管理”；《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)［2016］50號）中指出“進一步推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制，以深化改革更好激發(fā)廣大科研人員積極性”；《關(guān)于開展解決科研經(jīng)費“報銷繁”有關(guān)工作的通知》（國科辦資［2018］122號）中提出“堅持問題導(dǎo)向，以科研經(jīng)費‘報銷繁’問題為導(dǎo)向，準確定位難點、堵點，樹立服務(wù)理念，優(yōu)化管理流程，建立便捷高效的科研經(jīng)費報銷管理機制”；在《關(guān)于擴大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》（國科發(fā)政［2019］260號）中提到“完善科研經(jīng)費管理機制，改革間接經(jīng)費預(yù)算編制和支付方式，不再由項目負責人編制預(yù)算，由項目管理部門（單位）直接核定并辦理資金支付手續(xù)，資金直接支付給承擔單位”。

從以上文件的具體內(nèi)容可以看出，我國對科研資金的管理要求日益簡化，管理權(quán)限不斷下放，科研人員的自主程度也在逐步提高。李克強指出，要深化科技領(lǐng)域“放管服”，要改革科學(xué)研究的管理方式，要對科研工作者給予充分的信任，建立以成果和績效為核心的評價體系，真正體現(xiàn)以人為本的科研精神。在全面推進國家科研領(lǐng)域“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革的形勢下，高等學(xué)校要切實履行職責，強化制度建設(shè)，完善內(nèi)部控制，規(guī)范工作流程，創(chuàng)新服務(wù)方式，促進科技資源優(yōu)化配置，提高科研經(jīng)費利用率。

二、科研領(lǐng)域“放管服”改革對高校內(nèi)部審計的影響

現(xiàn)階段，國內(nèi)高校科研經(jīng)費的審計，大多還是停留在側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行情況、報銷是否規(guī)范、業(yè)務(wù)審批流程是否完整等合規(guī)性審計方面，審計工作的開展比較單一，工作方式基本都是以調(diào)取科研項目經(jīng)費明細賬為基礎(chǔ)，統(tǒng)計收支情況與預(yù)算進行對比作為審計工作重點，忽視了科研工作的特點和客觀規(guī)律，審計工作與“放管服”要求明顯不相適應(yīng)。在國家“放管服”改革舉措的影響下，對科研經(jīng)費管理的大部分權(quán)力已經(jīng)下放給了高校和項目負責人，因此審計監(jiān)督的第一責任人應(yīng)該是高校內(nèi)部審計部門，原有高校內(nèi)部審計工作已無法滿足新形勢與新要求，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）審計內(nèi)容與關(guān)注點亟待更新。原有的科研經(jīng)費審計工作，關(guān)注點主要集中在以下幾個方面：資金是否全額撥付、預(yù)算是否超支、設(shè)備購置是否合規(guī)、勞務(wù)費發(fā)放是否合規(guī)等，形成了“查錯糾弊”的工作理念，在這種理念的指引下，內(nèi)部審計機構(gòu)實施的科研資金審計不能適應(yīng)高校對績效管理和風(fēng)險控制的要求，也不能有效地解決科研資金使用效率低下和實施效果不佳的問題。

現(xiàn)在，國家對科研經(jīng)費的政策發(fā)生了變化，高校內(nèi)部審計要隨之將關(guān)注重點放在本單位對科研活動“放管服”等政策的跟蹤落實情況上，將科研審計從單純的財務(wù)收支審計升華為科研活動生命周期的全過程審計，比如《關(guān)于擴大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》中提出“對科研急需的設(shè)備和耗材，采用特事特辦、隨到隨辦的采購機制，可不再走招投標程序”，在實際執(zhí)行過程中，高校如何把握包干政策？包干的金額標準如何確定？如何評定“急需”的程度和具體場景？這些問題都需要高校的科研管理部門以及財務(wù)、資產(chǎn)等部門充分研究相關(guān)制度，以此制定有據(jù)且合理的規(guī)范性文件。

（二）審計模式亟待轉(zhuǎn)變。高校目前對科研經(jīng)費的審計多為事后審計，即科研項目結(jié)題時，以會計憑證、賬目資料等為依據(jù)，對項目資金的使用情況進行審計，但缺乏事前和事中審計。由于科研項目的科學(xué)性、預(yù)算資金安排的合理性和相關(guān)性以及在績效評價時所采用的量化指標等都是在立項階段時建立的，因此應(yīng)更加重視事前審計，這在科研經(jīng)費審計中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。事中審計則以績效評價為主要內(nèi)容，重點關(guān)注科研項目的進展情況以及帶來的經(jīng)濟效益和社會效益，同時也要關(guān)注已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)是否合規(guī)、合理、有效。事前審計和事中審計對于事后審計具有導(dǎo)向作用，可以彌補單一僅采取事后審計的這種模式下，無法防范決策環(huán)節(jié)產(chǎn)生的問題，能夠取得“防患于未然”的效果，同時還能緩解來自上級及其他主管部門的監(jiān)督檢查壓力。

除了事前審計、事中審計之外，審計模式的轉(zhuǎn)變還可以從全局和部分入手，在一定時期內(nèi)，可以隨機抽取一定比例的科研經(jīng)費項目，抽取的科研經(jīng)費項目應(yīng)具有典型性、代表性，以部分科研經(jīng)費的審計情況，來分析和把握全局的管理情況，可以更好地促進事前審計、事中審計的針對性。

（三）審計工作方法亟待豐富和加強。隨著“放管服”政策的實施，高校內(nèi)部審計機構(gòu)在科研資金審計中的地位日益凸顯。然而，當前我國高校內(nèi)部審計工作的方式和方法還不夠豐富，主要還是依靠調(diào)取財會資料開展工作，缺乏運用現(xiàn)代信息工具和數(shù)據(jù)情報挖掘的能力。高校內(nèi)部審計人員要積極適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的技術(shù)革新，創(chuàng)新科研經(jīng)費審計的高效工作方式以及優(yōu)化科研經(jīng)費審計過程中讓數(shù)據(jù)多跑路、老師少跑腿的服務(wù)方式，可以借鑒政府部門政務(wù)服務(wù)“放管服”改革中推行的“一次辦好”“限時辦”等好的做法，把成功的經(jīng)驗引入到科研經(jīng)費審計工作中。與此同時，還需要優(yōu)化高校內(nèi)部涉及科研項目的組織、流程、平臺、服務(wù)等內(nèi)容，提高多部門聯(lián)動辦公的工作能力。

三、完善高?？蒲薪?jīng)費審計監(jiān)督體系的政策建議

（一）創(chuàng)新審計內(nèi)容。新形勢下對于科研經(jīng)費審計的重點內(nèi)容應(yīng)從以下幾個方面開展：

1、政策落實方面。根據(jù)《關(guān)于擴大高校和科研院所相關(guān)自主權(quán)的若干意見》，要求“抽查、督查等方式督促推動改革政策落實，對落實不到位的以適當方式予以通報，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題予以嚴肅處理”，高校要建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》中也指出，高校需關(guān)注內(nèi)部制定的科研經(jīng)費管理政策是否符合國家要求，是否真正落實到位?？傮w而言，我國目前的“放管服”政策是為了減輕科研人員的負擔，充分調(diào)動科研創(chuàng)新的積極性，把科技工作推向更高層次。

2、體系建設(shè)方面。應(yīng)建立績效評價為主、財務(wù)收支為輔的審計監(jiān)督體系。以績效評價為導(dǎo)向，就要設(shè)置科學(xué)、合理、具體的績效目標，特別是需要適用于考核成果的具體指標，能夠?qū)崿F(xiàn)事中的動態(tài)監(jiān)督，以保障可以在科研項目全過程中進行審計。與此同時，還要關(guān)注財務(wù)收支的合規(guī)合理性，要明確“放”得越多，管理的風(fēng)險也就越大，需要轉(zhuǎn)變工作觀念，更新工作理念，在“放”的基礎(chǔ)上，進一步健全單位的內(nèi)部管理體系，把內(nèi)部控制的實施和審計等環(huán)節(jié)緊緊抓住，做到對科研經(jīng)費的經(jīng)濟業(yè)務(wù)實行有效監(jiān)督。

此外，體系建設(shè)還應(yīng)增加咨詢建議的“軟服務(wù)”，走入科研隊伍中，充分聽取科研人員的利益訴求，圍繞學(xué)?？蒲械膶嶋H發(fā)展情況，從審計視角為科研人員做出咨詢建議，為“放管服”發(fā)出更接地氣的審計聲音，為科研人員提供更專業(yè)的審計服務(wù)。

3、資金管理方面。關(guān)注科研經(jīng)費是否及時入賬、專戶管理是否專款專用?？蒲许椖拷?jīng)費從申報到下?lián)茉俚搅㈨椀沫h(huán)節(jié)和程序，配套制度不夠完善，沒有及時修訂，這些都會對科研經(jīng)費的有效使用造成負面影響。此外，還要對“放管服”在資金支付效率方面加以關(guān)注，監(jiān)督科研經(jīng)費在資金支付時提交佐證材料和業(yè)務(wù)流程的簡化程度，高校內(nèi)部審計部門應(yīng)主動深入到一線科研機構(gòu)，向科研人員宣讀科研經(jīng)費領(lǐng)域“放管服”政策的要求和要點，并指導(dǎo)科研人員高效、合理、規(guī)范使用科研經(jīng)費，專心投入到科研活動中。

4、預(yù)算執(zhí)行方面。加強預(yù)算編制的科學(xué)規(guī)范管理。高校應(yīng)當重視科研經(jīng)費預(yù)算編制工作，提高對預(yù)算控制的意識。要加強對預(yù)算執(zhí)行的管理和控制，明確資金動態(tài)管理機制。此外，高校還應(yīng)建設(shè)重點研發(fā)項目財務(wù)一體化的數(shù)據(jù)共享體系，加強科研經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行管理與控制。科研項目立項后，由項目負責人向財務(wù)部門、科研部門送達立項書，財務(wù)部門按照立項書編制的項目預(yù)算，對項目的額度進行分配，以增強預(yù)算的約束力。財政部門在進行科研經(jīng)費的核算時，要強化對經(jīng)費的審查，同時要對預(yù)算進度及時反饋。科研、審計部門要定期對財政收支進行監(jiān)督。項目負責人要時常關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進度，科學(xué)合理地開展科研活動。

5、誠信檔案建設(shè)方面。當前，國家科技部和其他有關(guān)部門已采取了一系列積極的舉措來推進各級政府的信用體系建設(shè)，不斷豐富法規(guī)制度，完善組織機構(gòu)。如，山東省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于弘揚科學(xué)家精神加強科研誠信建設(shè)的若干措施》（魯發(fā)辦［2019］15號）要求，“單位需建立健全科研誠信審核、科研倫理審查等有關(guān)機制，對違反項目申報實施、經(jīng)費使用、評審評價等規(guī)定，按程序進行核查處理并公開曝光”。而現(xiàn)階段各高校的科研誠信檔案建設(shè)水平參差不齊，科研項目僅注重項目的立項和結(jié)題，而忽略了實施過程和成果轉(zhuǎn)化等方面的評價，都會導(dǎo)致高?？蒲姓\信管理工作存在一定的缺陷。

作為高?！半p一流”建設(shè)與內(nèi)涵發(fā)展最重要基礎(chǔ)之一的科研工作，誠信檔案的建設(shè)具有非常重要的意義，不僅為國家創(chuàng)新體系起到保障作用，也能防止急功近利的科研行為給高校和社會造成不良影響，促使高?？蒲泄ぷ靼l(fā)揮積極作用，恪守學(xué)術(shù)道德。高校審計部門應(yīng)對科研人員在項目實施過程中的誠信情況做好記錄，建立寬嚴并舉的誠信檔案體系，將信息共享機制和科研誠信檔案管理制度有機融合，健全完善科研評價體系，以定性分析為基礎(chǔ)，以定量分析為手段，遵循不同類型科研的工作規(guī)律，合理設(shè)置評價考核周期，把過程評價和結(jié)果評價相結(jié)合，把短期評價和長期評價相結(jié)合，設(shè)置科學(xué)合理的科研評價標準體系，設(shè)立多渠道、多層級科研共享平臺，利用信息化技術(shù)提高科研誠信檔案的數(shù)據(jù)共享能力，建立各學(xué)科的科研人員誠信數(shù)據(jù)庫。對誠信表現(xiàn)良好的科研人員，可合規(guī)簡化其經(jīng)費使用程序，對誠信表現(xiàn)不佳的科研人員，需以嚴格的懲罰體系，遏制科研不端行為，讓肇事者付出高昂的代價成本，對出現(xiàn)學(xué)術(shù)造假行為的單位和個人，按照相關(guān)法律法規(guī)，給予嚴肅處理，以此強化對其內(nèi)檢內(nèi)控力度，從而在高校內(nèi)部營造良好的科研氛圍。

（二）創(chuàng)新審計工作方法

1、從單純的財務(wù)收支審計向科研項目整個經(jīng)濟行為的全過程審計轉(zhuǎn)變。全過程跟蹤審計與以前的審計方式不同，將監(jiān)督職能提前執(zhí)行，也就是把學(xué)?？蒲薪?jīng)費的政策制定與執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行、資金管理、間接經(jīng)費管理以及結(jié)余經(jīng)費管理等納入重點審計范圍。這樣，才能保證科研過程中任何一個階段出現(xiàn)問題都能夠及時處理，實現(xiàn)科研經(jīng)費得到規(guī)范管理并且發(fā)揮較大的效益。

2、審計材料收集從單純的財務(wù)資料拓展到科研項目各類相關(guān)文件的全面收集。除科研項目明細賬、會計憑證等財務(wù)資料之外，還需對科研項目立項書、預(yù)算表、績效目標考核表、管理制度等能夠全面反映項目整體情況的資料進行收集。審計工作要注重關(guān)鍵，注重方法，比如要把握好財務(wù)收支、資產(chǎn)管理、經(jīng)濟合同審計等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以點帶面地把握審計的內(nèi)容。

3、隨著我國審計領(lǐng)域的擴大，審計的數(shù)據(jù)量、工作量也日益增多，對審計人員的要求也越來越高。由單純的會計核對變?yōu)檎弑葘Α⑴袛嗔鞒?、綜合分析和評估，這就要求審計人員要積極利用信息化等手段，學(xué)會運用新興信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開展在線審計、在線預(yù)警、在線分析，努力做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處理，創(chuàng)新科研服務(wù)模式，從而保證審計范圍的全覆蓋和審計取證的真實完整。

隨著時代的發(fā)展、社會的進步，基于我國大力貫徹“放管服”改革理念社會大環(huán)境的變化，高校應(yīng)精確捕捉科研經(jīng)費管理變革的時代新契機，不斷完善和改進科研經(jīng)費管控機制，調(diào)整審計工作在科研經(jīng)費監(jiān)督中發(fā)揮的作用。高校內(nèi)部審計工作人員應(yīng)以此為契機，積極探索新的工作思路和工作方法，不斷開拓進取，強化內(nèi)部審計職能，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在科研經(jīng)費審計監(jiān)督體系中的核心作用。