□文/朱 峰 顏金 陳美瓊 楊 杰

（江蘇海洋大學(xué) 江蘇·連云港）

［提要］為推進(jìn)連云港市近岸海域生態(tài)環(huán)境綜合治理，確保當(dāng)?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量逐步提升，最終實(shí)現(xiàn)“美麗海灣”目標(biāo)，2021年3月，連云港市出臺(tái)《連云港市近岸海域污染物削減和水質(zhì)提升三年行動(dòng)方案》。本文結(jié)合三年行動(dòng)方案與連云港市沿海實(shí)際情況，分析政策實(shí)踐前景，進(jìn)而提出對(duì)策建議。

2021年3月出臺(tái)的《連云港市近岸海域污染物削減和水質(zhì)提升三年行動(dòng)方案》（以下簡稱“三年行動(dòng)方案”），旨在加強(qiáng)和改善連云港市海洋環(huán)境治理水平，嚴(yán)格控制近岸海域污染排放，切實(shí)做到持續(xù)改善近岸海域的生態(tài)環(huán)境。這一政策敲定了未來三年連云港市對(duì)本土沿海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基調(diào)，對(duì)推進(jìn)近岸海域生態(tài)環(huán)境治理和加快連云港市污染防治工程建設(shè)具有重要意義。

一、連云港市海洋生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀分析

（一）海洋生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀。連云港市地處江蘇省最北端。近海海域環(huán)境本身對(duì)外界干擾抵御力不強(qiáng)，屬于脆弱型生態(tài)環(huán)境。雖然目前連云港市海洋生態(tài)環(huán)境維持著一種良好態(tài)勢，但是其本身對(duì)各類海洋環(huán)境破壞行為的抵抗力較弱，隨著全市向東發(fā)展、擁抱大海的步伐逐漸加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可避免地會(huì)對(duì)沿海生態(tài)環(huán)境帶來更大的影響，這也是全球沿海區(qū)域發(fā)展的一個(gè)普遍規(guī)律和現(xiàn)象。因此，沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也就意味著需要采取更為嚴(yán)格的海洋環(huán)境配套保護(hù)措施，由此方可促進(jìn)沿海生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)、健康發(fā)展。近幾年，連云港市建立了多個(gè)自然保護(hù)區(qū)，如海洋特別保護(hù)區(qū)紅線區(qū)、特別保護(hù)海島紅線區(qū)等，自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)對(duì)濱海濕地、沿海水域、海島等的環(huán)境修復(fù)具有很大益處，使得當(dāng)?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)壓力得到一定程度緩解。

（二）近岸海域污染情況。近岸海域污染治理問題是沿海工業(yè)化進(jìn)程加快的附隨物。江蘇省沿海城市中，連云港市、鹽城市地處蘇北地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)全省滯后，為帶動(dòng)本土經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程不可避免，由此帶來的包括填海造陸、化工污水排放等對(duì)當(dāng)?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境的破壞都是存續(xù)已久的問題。雖然中央層面和江蘇省各級(jí)地方政府在海洋環(huán)境治理方面一直重視海域污染防治工作，但就目前而言，連云港市局部海域污染情況仍然不容樂觀。隨著海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的深入實(shí)施，在沿海地區(qū)生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展的道路上，海洋環(huán)境污染將會(huì)成為一個(gè)較為嚴(yán)峻的制約因素。為此，在法治的理念下推動(dòng)近岸海域污染防治，應(yīng)當(dāng)有序規(guī)范海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展，以科學(xué)、全面、系統(tǒng)的方法對(duì)近岸海洋污染進(jìn)行治理，用多角度、多部門協(xié)同治理的方式打破污染防治的現(xiàn)實(shí)困境。

（三）污染物所帶來的影響。海域污染所帶來的最直接的影響便是海洋生物物種及數(shù)量逐年減少。其中，陸源污染物是主要污染來源，此外還包括一些突發(fā)性海洋污染事件。以海島生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)被破壞為例，整個(gè)江蘇省擁有26座基巖質(zhì)海島，而連云港市就擁有20座，本身得天獨(dú)厚的海島條件是其一項(xiàng)優(yōu)勢，但由于受航道開發(fā)所影響，人為的開采修建造成海島及附近海域中棲息的各類海島生物日益銳減，其根本原因在于，這些生物所依賴的生存環(huán)境遭受破壞，使得本就脆弱的海島生態(tài)系統(tǒng)變得更加脆弱。舉例說明，連云港市牛山島是多種海鳥如火烈鳥、白尾海雕的棲息地，近年來由于航道開發(fā)與環(huán)境污染，海島地質(zhì)與沙灘植被受到嚴(yán)重破壞，造成島上鳥類數(shù)量迅速減少。

（四）三年行動(dòng)方案政策。連云港市政府以建設(shè)“美麗海灣”為目標(biāo)，嚴(yán)格控制陸上污染物排?？偭?，推進(jìn)近岸海域生態(tài)環(huán)境綜合治理和污染防治工程建設(shè)，確保本市海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，制定了符合本土實(shí)際情況的三年行動(dòng)方案。后續(xù)連云港市將引導(dǎo)建設(shè)一批生態(tài)環(huán)境治理和污染防治工程項(xiàng)目，通過嚴(yán)格控制陸源污染物、削減控制近岸海域污染物，推進(jìn)沿海地區(qū)實(shí)施近岸海域綜合治理，確保沿海生物資源得到有效保護(hù)，從根本上改善連云港市海洋生態(tài)環(huán)境狀況，讓美麗港城在沿海地區(qū)得到充分展現(xiàn)。

二、過往海洋生態(tài)環(huán)境治理問題原因分析

（一）海洋環(huán)境保護(hù)立法仍需完善。由于環(huán)保部門與海洋部門之間關(guān)注點(diǎn)和治理點(diǎn)存在差異，所以往往難以將工作重心完全達(dá)成一致，這在地方性法規(guī)的立法內(nèi)容上有所呈現(xiàn)。當(dāng)前我國海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)缺乏對(duì)執(zhí)法程序的法律規(guī)定，特別是有關(guān)海洋生態(tài)權(quán)利方面的規(guī)定。為彌補(bǔ)這一重要方面的缺失，江蘇省先后出臺(tái)《江蘇省海域使用管理?xiàng)l例》《江蘇省海洋經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，旨在合理開發(fā)和科學(xué)利用海域資源，維護(hù)國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益。但目前存在兩方面的問題：一是目前已制定的相關(guān)法律法規(guī)主要傾向于解決海洋漁業(yè)資源的分配和交易秩序，預(yù)防過度捕撈問題。如果對(duì)這類情況不加以管控，可能會(huì)產(chǎn)生“公地悲劇”的現(xiàn)象。二是當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)多從全局性和整體性出發(fā)，而我國沿海地區(qū)差異較大，難以用一部法律涵蓋所有情形。以江蘇省為例，鹽城海岸線最長，但大多為灘涂濕地，缺乏優(yōu)良港口；南通更注重內(nèi)河運(yùn)輸，沿海運(yùn)輸業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后；連云港是最早開發(fā)的港口城市，雖有優(yōu)良港口卻受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力量薄弱。以連云港市海洋漁業(yè)局為例，機(jī)構(gòu)改革之后，其海洋環(huán)境保護(hù)職能和林業(yè)局原來的濱海濕地保護(hù)職能劃轉(zhuǎn)到市環(huán)境保護(hù)局，其中漁政所劃歸到了市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，這就容易造成海上執(zhí)法力量的缺失。連云港市海洋與漁業(yè)局機(jī)關(guān)的行政編制較少，主要執(zhí)法任務(wù)為海洋漁業(yè)方面的執(zhí)法工作，同時(shí)還要肩負(fù)海洋環(huán)境執(zhí)法的任務(wù)。由于執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的缺乏與執(zhí)法人員的不足，使得在連云港近7，000平方公里的海域上，連海上環(huán)境執(zhí)法巡邏都難以做到每周一次。近些年，國家對(duì)于海洋執(zhí)法程序要求越來越嚴(yán)格，這契合了我國依法治國的要求，但對(duì)于本地海洋環(huán)保執(zhí)法人員而言，其所要付出的努力和艱辛則成倍增長。

（三）沿海化工污染仍需持續(xù)監(jiān)管。當(dāng)前連云港沿海工業(yè)區(qū)已聚集幾百家各類工業(yè)企業(yè)，如贛榆區(qū)柘汪工業(yè)園、徐圩新區(qū)石化產(chǎn)業(yè)基地、灌南縣堆溝港化工園區(qū)、灌云縣臨港化工園區(qū)等。近年來，從中央到地方一直在加強(qiáng)對(duì)沿海工業(yè)園區(qū)環(huán)保的監(jiān)察，“3.21”響水爆炸事故對(duì)江蘇省化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成重大影響，省委及省政府辦公廳印發(fā)相關(guān)文件，要求加快推動(dòng)化工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，尤其注重對(duì)化工產(chǎn)業(yè)安全環(huán)保的整治提升。隨后，全省范圍內(nèi)開展了對(duì)化工園區(qū)的集中整治，對(duì)于達(dá)標(biāo)企業(yè)進(jìn)行重新檢查，對(duì)于不達(dá)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行關(guān)停整治。事故發(fā)生當(dāng)年，連云港市計(jì)劃關(guān)閉退出50家，主要集中在四個(gè)化工園區(qū)，占連云港2019年化工生產(chǎn)企業(yè)總數(shù)的25.91%。2019～2021年，連云港市加大了對(duì)園區(qū)化工企業(yè)的排查整頓，確保不再發(fā)生類似響水爆炸那樣令人沉痛的損失，此舉亦改善了當(dāng)?shù)匮睾－h(huán)境，許多沿海居民表示，原先空氣中常常聞到的刺鼻氣味已經(jīng)消失，可見化工企業(yè)的整頓對(duì)于環(huán)境的改善具有較為明顯的作用。

（四）海洋環(huán)境治理缺乏精準(zhǔn)協(xié)同。我國的法律體系規(guī)定海洋主權(quán)歸于國家，這不可避免地會(huì)造成海洋生態(tài)環(huán)境治理主體單一問題?，F(xiàn)階段我國海洋環(huán)境保護(hù)的主體仍為政府部門，然而海洋治理歸根結(jié)底屬于一個(gè)系統(tǒng)性的問題，并非單一主體可以解決。總體而言，需要政府、社會(huì)、個(gè)人的多方參與，方能達(dá)成一種有效的解決機(jī)制。從目前國情來看，社會(huì)及個(gè)人在海洋環(huán)境治理與保護(hù)中尚缺乏一定的主動(dòng)性與能動(dòng)性，同時(shí)社會(huì)及個(gè)人習(xí)慣性地服從于政府出臺(tái)的沿海規(guī)劃、生態(tài)紅線等用海舉措，因?yàn)楸旧砗Ｑ蟓h(huán)境的治理與保護(hù)需要大量的資金支持，單憑社會(huì)組織或者個(gè)人難以籌措如此大量的資金。這也是在綜合治理海洋環(huán)境中社會(huì)及個(gè)人難以發(fā)揮主導(dǎo)作用的關(guān)鍵。但如果僅僅依靠政府的力量，無法完全解決海洋環(huán)境治理問題，社會(huì)及個(gè)人的力量依然必不可少，協(xié)同治理才是兼顧各方效能、發(fā)揮各方所長的有效途徑。

三、連云港市近岸海域環(huán)境保護(hù)優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)涉海環(huán)保法律法規(guī)建設(shè)。環(huán)境治理，立法先行。從國內(nèi)外海洋環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)來看，完善的法律體系是海洋環(huán)境治理的金字塔基石。從縱向配套立法、橫向協(xié)同立法兩個(gè)角度出發(fā)，以達(dá)到統(tǒng)分結(jié)合的效果，進(jìn)而完善近岸海域污染防治立法體系；強(qiáng)化近岸海域防治多部門的協(xié)調(diào)，采取多種方式實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同，實(shí)現(xiàn)海陸聯(lián)動(dòng)，形成快速有效的執(zhí)法機(jī)制。雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》中早已規(guī)定對(duì)污染海洋環(huán)境的行為可以進(jìn)行環(huán)境公益訴訟賠償，但真正提起公益訴訟的案件少之又少。直至2018年3月，兩高新增行政公益訴訟的規(guī)定，這一項(xiàng)規(guī)定加強(qiáng)了海洋環(huán)境保護(hù)的司法制度保障，給負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)以一定的壓力，確保能夠有效促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，將綠色發(fā)展的理念落實(shí)于實(shí)際執(zhí)行之中。

（二）改革執(zhí)法部門，加大執(zhí)法力度。針對(duì)當(dāng)前海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法相關(guān)部門存在的力量薄弱與執(zhí)法缺乏規(guī)范化的兩個(gè)問題，可見改革執(zhí)法部門，加大執(zhí)法力度已迫在眉睫。我國現(xiàn)有的海洋環(huán)境管理體制缺乏統(tǒng)一的調(diào)度機(jī)制，各部門之間缺乏配合，或存在權(quán)力重疊，或存在權(quán)力真空，以致存在相互推諉的情況。這些問題的存在，一方面是各部門缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制；另一方面反映出各部門相互間缺乏交流和信息共享。原因主要在于各部門測定的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)不統(tǒng)一，各部門之間信息渠道不暢通，在實(shí)際執(zhí)法當(dāng)中便會(huì)導(dǎo)致政府部門間信息共享力度較差。為此，在海洋環(huán)境治理中不妨采用整體性治理的思想，同時(shí)結(jié)合我國海洋環(huán)境治理的實(shí)際情況，在整合協(xié)調(diào)現(xiàn)有管理部門的基礎(chǔ)上，建立高層次、跨部門的統(tǒng)一機(jī)制，形成更高級(jí)別的海洋環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一發(fā)揮調(diào)度海事、漁政、邊防、環(huán)保等部門的作用，統(tǒng)一制定涉海治理政策，在問題浮現(xiàn)時(shí)可以追根溯源尋找問題所在，問題產(chǎn)生后上下聯(lián)動(dòng)協(xié)力解決。

（三）建立沿?；ぶ卫黹L效機(jī)制?；の廴疽恢笔呛Ｑ蟓h(huán)境污染的重要因素，隨著近幾年全省范圍內(nèi)對(duì)化工園區(qū)的集中整治，沿海三市環(huán)境的改善較為明顯。以連云港灌河口為例，當(dāng)前灌河口的水質(zhì)正在不斷改善，河流水體已可以和周邊水體相融。根據(jù)這一實(shí)效，下一步連云港市應(yīng)繼續(xù)嚴(yán)格排查、定期檢查化工園區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的污染排放情況，原有項(xiàng)目以及新建項(xiàng)目需要嚴(yán)格執(zhí)行行業(yè)達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，連云港市目前正在實(shí)施嚴(yán)格的入海污染物總量控制機(jī)制，同時(shí)禁止在沿海陸域內(nèi)新建不具備有效治理措施的工業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目。但是，環(huán)境治理是一項(xiàng)需要長期堅(jiān)持、精準(zhǔn)治理的活動(dòng)，所以要做到對(duì)沿海環(huán)境的有效防治，建立長效治理機(jī)制必不可少。連云港市應(yīng)逐步加快沿?；@區(qū)污水處理廠建設(shè)，同時(shí)要求所有化工企業(yè)必須在污水排放口安裝水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)，相關(guān)廢水需經(jīng)監(jiān)測達(dá)標(biāo)后方可排放。此外，連云港市應(yīng)就沿海地區(qū)生活污染治理、農(nóng)業(yè)污染治理、養(yǎng)殖污染治理以及港口污染物治理采取多措并舉的方式，嚴(yán)格控制污染物的范圍，加快污染物的治理速度，持續(xù)推動(dòng)美麗海灣建設(shè)。

（四）深化多主體協(xié)同治理能力。多主體協(xié)同治理在學(xué)界已不陌生，多元主體協(xié)同治理是當(dāng)今社會(huì)治理的新趨勢。協(xié)同治理適用于多個(gè)研究領(lǐng)域，引導(dǎo)多主體共同參與，可以營造海洋環(huán)境治理新格局。目前我國海洋環(huán)境治理仍是以政府為主導(dǎo)的單一治理模式，多主體協(xié)同治理可以解決單一治理模式所固有的各種弊端。除了政府以外，其他主體包括企業(yè)、非盈利組織、個(gè)人等，可以發(fā)揮其應(yīng)有之效用，逐漸形成以政府治理為主導(dǎo)，企業(yè)、非盈利組織以及個(gè)人協(xié)同的治理模式，以便集中所有力量，營造良好的防治海洋污染的氛圍。再者，海洋環(huán)境治理的受益者是整個(gè)社會(huì)，而非某一個(gè)體，因此以多主體協(xié)同方式集中力量進(jìn)行治理，還之以所有共同體在海洋環(huán)境治理中獲益，是對(duì)等且平衡的，是長效且良好的治理之策。

綜上，連云港市依山傍海，風(fēng)景優(yōu)美，近年來環(huán)境污染所帶來的負(fù)面效應(yīng)影響著當(dāng)?shù)匮睾＞用竦纳?。為此，連云港市的生態(tài)文明建設(shè)和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作刻不容緩。可喜的是，我們已經(jīng)看到當(dāng)?shù)卣畬?duì)控制近岸海域污染排放、持續(xù)改善近岸海域水質(zhì)和海洋生態(tài)環(huán)境所做出的努力。希望通過三年行動(dòng)方案，可以建立完善的入海污染物削減機(jī)制，因地制宜采取近岸海域綜合治理等措施，早日實(shí)現(xiàn)建成“美麗海灣”的目標(biāo)。