馬 芳

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

黨的十八大以來，我國(guó)把生態(tài)文明建設(shè)列入統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”的總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中，加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度，提升了我國(guó)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的全面和可持續(xù)性保護(hù)。建立國(guó)家公園體制作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，將著重構(gòu)建以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、自然公園為補(bǔ)充的中國(guó)特色自然保護(hù)地體系。2021年10月12日，國(guó)家主席習(xí)近平以視頻方式出席《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，并發(fā)表主旨講話時(shí)指出，中國(guó)正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國(guó)家公園，保護(hù)面積達(dá)23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類。我國(guó)第一批國(guó)家公園正式設(shè)立，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)化建設(shè)進(jìn)入了新的階段。祁連山國(guó)家公園是2017年我國(guó)開展的十個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)之一，它地處青藏、蒙新、黃土三大高原交匯地帶的祁連山北麓，是中國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)、西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障和水源涵養(yǎng)地，也是我國(guó)生物多樣性保護(hù)的優(yōu)先區(qū)域。由于長(zhǎng)期以來受到自然及人為因素的影響，祁連山國(guó)家公園部分區(qū)域的生態(tài)環(huán)境遭受到不同程度的破壞，如何通過法律手段尤其是強(qiáng)有力的司法保護(hù)手段，有效加強(qiáng)對(duì)該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)，是祁連山國(guó)家公園建設(shè)中面臨的重要問題。

一、生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護(hù)現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有很強(qiáng)的空間外延性及跨區(qū)域性，因此，在生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)方面也應(yīng)加強(qiáng)整體性保護(hù)理念，并將其轉(zhuǎn)化到具體的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中，以提升跨區(qū)域司法保護(hù)成效。祁連山國(guó)家公園由于地跨甘肅、青海兩省區(qū)，通過加強(qiáng)跨區(qū)域合作，構(gòu)建兩省跨區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其是提高跨區(qū)域司法機(jī)關(guān)處理各類環(huán)境資源案件的實(shí)效，對(duì)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)制度的完善具有非常重要的意義。

（一）祁連山國(guó)家公園各片區(qū)跨區(qū)域司法保護(hù)現(xiàn)狀

為推進(jìn)環(huán)境資源案件的跨區(qū)域司法保護(hù)，祁連山國(guó)家公園青海片區(qū)采取了諸多行之有效的舉措。首先，在規(guī)范性文件制定方面，青海省高級(jí)人民法院于2016年4月頒布的《關(guān)于環(huán)境資源案件跨行政區(qū)域集中管轄實(shí)施意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱青海省《實(shí)施意見》）規(guī)定，對(duì)全省環(huán)境資源物權(quán)糾紛、環(huán)境資源合同糾紛、環(huán)境資源侵權(quán)責(zé)任糾紛、環(huán)境公益訴訟，以及當(dāng)事人不服國(guó)家行政機(jī)關(guān)或有關(guān)主管部門對(duì)環(huán)境污染、環(huán)境侵權(quán)所作出的行政行為或行政不作為而向法院起訴的行政案件等情況實(shí)行跨行政區(qū)域集中管轄。青海省《實(shí)施意見》的制定為祁連山國(guó)家公園青海片區(qū)生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。2020年青海省在實(shí)行環(huán)境資源案件跨行政區(qū)域集中管轄的基礎(chǔ)上對(duì)集中管轄法院尤其是受案范圍作出具體調(diào)整，規(guī)定環(huán)境資源民事、行政、刑事案件由相應(yīng)法院實(shí)施集中管轄。為了進(jìn)一步落實(shí)這一重大改革舉措，青海省高級(jí)人民法院還與青海省人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《青海省高級(jí)人民法院青海省人民檢察院關(guān)于環(huán)境資源刑事案件集中管轄及歸口辦理的通知》，確保環(huán)境資源刑事案件集中管轄和“三審合一”歸口辦理，使環(huán)境資源跨區(qū)域集中管轄的受案范圍更加明晰。其次，在專業(yè)性審判機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，2020年6月8日祁連山生態(tài)法庭在青海省海北藏族自治州祁連縣人民法院正式掛牌成立，祁連山生態(tài)法庭主要受理海北州四縣（海北藏族自治州祁連縣、海晏縣、剛察縣和門源回族自治縣）的環(huán)境資源類案件，積極探索駐點(diǎn)收案“三審合一”和巡回審判相結(jié)合的審判方式，使海北州境內(nèi)環(huán)境資源案件的跨區(qū)域?qū)徟泄ぷ鞯靡杂行蛲七M(jìn)，也使祁連山國(guó)家公園內(nèi)青海片區(qū)生態(tài)環(huán)境資源得到有效的跨區(qū)域司法保護(hù)。

祁連山國(guó)家公園甘肅片區(qū)的環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法保護(hù)也取得了較為顯著的成效。首先，在規(guī)范性文件制定方面，2017年發(fā)布了《甘肅省高級(jí)人民法院關(guān)于環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄實(shí)施意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱甘肅省《實(shí)施意見》），對(duì)所涉環(huán)境資源刑事、民事、行政、公益訴訟案件，由集中管轄法院實(shí)行集中管轄。該規(guī)定為祁連山國(guó)家公園甘肅片區(qū)生態(tài)環(huán)境司法的綜合性管轄及集中管轄提供了依據(jù)。其次，在專業(yè)性審判機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，甘肅省在2017年設(shè)立了祁連山林區(qū)法院，林區(qū)法院主要管轄祁連山自然保護(hù)區(qū)管理局、連古城自然保護(hù)區(qū)管理局、敦煌西湖自然保護(hù)區(qū)管理局、安南壩自然保護(hù)區(qū)管理局、鹽池灣自然保護(hù)區(qū)管理局轄區(qū)內(nèi)的涉林類案件。祁連山林區(qū)法院充分發(fā)揮審判職能作用，將甘肅省主要自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的涉林案件實(shí)現(xiàn)了集中管轄和專門化審判，為祁連山國(guó)家公園甘肅片區(qū)生態(tài)環(huán)境的跨區(qū)域司法保護(hù)提供了基礎(chǔ)條件。再次，在環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄的推進(jìn)方面，2020年6月4日，甘肅礦區(qū)人民法院就2020年度集中管轄法院環(huán)境司法保護(hù)情況進(jìn)行發(fā)布，甘肅省兩級(jí)環(huán)境資源集中管轄法院共受理各類涉環(huán)境資源案件297件，審結(jié)218件，結(jié)案率為73.4%。其中，環(huán)境資源刑事案件201件，民事案件75件，行政案件21件，包括受理環(huán)境民事公益訴訟案件36件，行政公益訴訟案件7件。[1]通過以上數(shù)據(jù)可知，生態(tài)環(huán)境資源案件的跨區(qū)域集中管轄和專門化審判在甘肅省取得了一定成效，提高了環(huán)境資源案件審理的質(zhì)效。

（二）我國(guó)及各地方生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護(hù)現(xiàn)狀

在國(guó)家層面，為了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性和系統(tǒng)性，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的要求。黨的十八屆四中全會(huì)提出最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件，并探索建立跨行政區(qū)域的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。這些規(guī)定及改革舉措為我國(guó)推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)提供了明確的指導(dǎo)。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定我國(guó)要建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制及具體措施，①該規(guī)定雖然沒有直接提及跨區(qū)域司法協(xié)調(diào)的內(nèi)容，但對(duì)有效開展生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護(hù)提供了明確的思路?！缎姓V訟法》第十八條也規(guī)定經(jīng)過最高人民法院的批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。該規(guī)定對(duì)跨區(qū)域行政案件的司法保護(hù)提供了依據(jù)。另外，2014年頒布的《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中也明確指出，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，實(shí)行對(duì)環(huán)境資源案件的集中管轄，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度。這為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)提供了具體的方法和依據(jù)。

在地方層面，各省區(qū)在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)模式選定方面也采取了一系列改革舉措，如貴州省建立“145”環(huán)境資源跨區(qū)域?qū)徟心Ｊ剑F州省高級(jí)人民法院根據(jù)貴州環(huán)境要素的分布情況，將貴州省分為五個(gè)生態(tài)司法保護(hù)板塊，綜合考慮各地法院審判力量分布、地理距離和交通條件等因素，選擇五個(gè)基層法院及與五個(gè)基層法院對(duì)應(yīng)的四個(gè)中級(jí)法院和省高級(jí)法院設(shè)立生態(tài)環(huán)境審判庭或人民法庭，構(gòu)成貴州省“145”跨區(qū)域環(huán)保審判格局，實(shí)現(xiàn)司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的區(qū)別和適度分離，實(shí)行生態(tài)環(huán)境民事、行政案件跨市、州級(jí)行政區(qū)域集中管轄。[2]2019年，江蘇省高級(jí)人民法院建立“9+1”環(huán)境資源審判體系，在江蘇省內(nèi)以生態(tài)功能區(qū)為單位設(shè)立了九個(gè)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境資源法庭，跨區(qū)域集中管轄相對(duì)應(yīng)區(qū)域內(nèi)一審環(huán)境資源刑事、民事和行政案件，并確立南京市中級(jí)人民法院環(huán)境資源法庭管轄原省內(nèi)中級(jí)法院審理的一審環(huán)境資源案件和九個(gè)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境資源法庭的上訴案件。[3]該模式打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃，對(duì)江蘇省環(huán)境資源案件實(shí)行跨區(qū)域集中管轄、專業(yè)化審判，實(shí)現(xiàn)水系流域、生態(tài)區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的新型環(huán)境資源審判體系，著力破解阻礙審判職能發(fā)揮的體制機(jī)制問題。

二、祁連山國(guó)家公園跨區(qū)域司法保護(hù)中存在的問題

祁連山國(guó)家公園作為完整的自然生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)功能區(qū)，符合對(duì)所涉區(qū)域內(nèi)發(fā)生的環(huán)境資源案件進(jìn)行跨區(qū)域司法保護(hù)的條件，但由于祁連山國(guó)家公園屬于跨甘肅、青海兩省區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)，從目前相關(guān)規(guī)定及實(shí)踐運(yùn)行情況來看，對(duì)其進(jìn)行跨省級(jí)區(qū)域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)還存在諸多的問題及障礙。

（一）跨區(qū)域司法保護(hù)的法律及實(shí)踐依據(jù)不足

跨區(qū)域司法管轄雖然是我國(guó)針對(duì)生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)提出的司法改革的重要內(nèi)容之一，但從各地及祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法管轄的運(yùn)行情況來看，不管是法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件的規(guī)定，還是各地在環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法管轄的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，均難以為祁連山國(guó)家公園跨省區(qū)司法管轄提供具體而明確的支撐。首先，現(xiàn)有法律規(guī)定缺乏較為細(xì)化的制度設(shè)計(jì)。前已述及，黨的十八屆三中、四中全會(huì)及我國(guó)的相關(guān)法律、規(guī)范性文件都有涉及建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度等方面的一些規(guī)定，但總體來看還是相對(duì)概括，缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護(hù)的具體規(guī)定，尤其是對(duì)于祁連山國(guó)家公園這樣跨省級(jí)的環(huán)境資源案件如何進(jìn)行司法管轄還有待具體明確和細(xì)化。其次，現(xiàn)行實(shí)踐做法缺乏可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。自最高人民法院《意見》實(shí)施以來，全國(guó)有很多省市積極探索環(huán)境資源案件的跨區(qū)域司法管轄模式，并形成了一些比較好的做法，如貴州省的“145”跨區(qū)域環(huán)保審判模式、江蘇省實(shí)施的“9+1”跨區(qū)域環(huán)境資源審判體系等，這些改革舉措對(duì)推進(jìn)本省內(nèi)的跨區(qū)域司法工作起到了非常重要的作用。祁連山國(guó)家公園所在的甘肅片區(qū)和青海片區(qū)也都是在各省區(qū)域內(nèi)進(jìn)行了有關(guān)環(huán)境資源跨區(qū)域司法保護(hù)的相關(guān)舉措，但對(duì)于跨省級(jí)行政區(qū)域的環(huán)境資源案件如何實(shí)施跨區(qū)域司法管轄,目前尚不能從現(xiàn)行試點(diǎn)地區(qū)得到更多的經(jīng)驗(yàn)。

（二）跨區(qū)域司法管轄案件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

從全國(guó)大部分省市環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法改革的措施及祁連山國(guó)家公園所涉甘肅省和青海省的具體做法分析，跨區(qū)域司法管轄案件的標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，管轄案件的模式不統(tǒng)一。環(huán)境資源領(lǐng)域所涉及到的案件主要包括刑事、行政、民事及公益訴訟案件等，為此各地在環(huán)境資源跨區(qū)域管轄中采取了“二審合一”及“三審合一”等不同的案件管轄模式，根據(jù)甘肅省《實(shí)施意見》，由集中管轄法院對(duì)所涉環(huán)境資源刑事、民事、行政、公益訴訟案件實(shí)行集中管轄，采用的是“三審合一”及外加公益訴訟案件的管轄模式。青海省2016年《實(shí)施意見》則規(guī)定中級(jí)法院管轄的一審環(huán)境資源民事、行政案件，基層法院管轄的一審環(huán)境資源民事、行政案件，都采用“二審合一”的案件管轄模式，但試行民事、行政、刑事“三審合一”的法院審理的案件中包括刑事案件，所以體現(xiàn)為以“二審合一”模式為主，“三審合一”模式為例外的情形。但2020年青海省高級(jí)人民法院在實(shí)行環(huán)境資源案件跨行政區(qū)域集中管轄的基礎(chǔ)上,規(guī)定全面采用“三審合一”模式。其次，管轄案件的具體范圍不統(tǒng)一。祁連山國(guó)家公園甘肅片區(qū)和青海片區(qū)采用了不同的案件管轄模式，因此必然出現(xiàn)管轄案件的范圍不一致的情況，這勢(shì)必會(huì)影響祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)。

（三）跨區(qū)域?qū)徟兄贫炔煌晟?/h3>

首先，審判機(jī)構(gòu)及具體的審級(jí)制度不明確。祁連山國(guó)家公園由于地跨甘肅、青海兩省區(qū)，目前兩省在本省區(qū)域內(nèi)已開始試行環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法管轄，并設(shè)立了相應(yīng)的集中管轄機(jī)構(gòu)，但對(duì)跨省級(jí)的祁連山國(guó)家公園領(lǐng)域內(nèi)環(huán)境資源案件如何實(shí)現(xiàn)集中管轄，具體的審判機(jī)構(gòu)并不明確。另外，即使確立了集中審判的機(jī)構(gòu)，但與其相對(duì)應(yīng)的上一級(jí)審判機(jī)構(gòu)如何確定也并不明晰。按照傳統(tǒng)的以行政區(qū)域確定管轄機(jī)構(gòu)，或在本省內(nèi)實(shí)施集中管轄時(shí)審判機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的審級(jí)是比較容易確定的，但在祁連山國(guó)家公園跨省級(jí)的管轄中，審判機(jī)構(gòu)及具體審級(jí)的確定較為困難，這將直接影響到祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)。其次，專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)的構(gòu)成缺乏明確規(guī)定。祁連山國(guó)家公園所涉區(qū)域較廣，如進(jìn)行集中管轄及審判，按照目前各地試行的審判模式，祁連山國(guó)家公園環(huán)境資源案件會(huì)涉及到刑事、行政及民事等方面，如要保證案件審判的質(zhì)量，對(duì)審判人員提出了較高要求，其不僅要熟悉刑事、行政及民事等各領(lǐng)域的法律法規(guī)，還須具備扎實(shí)的環(huán)保專業(yè)素養(yǎng)。所以，如何確定跨區(qū)域?qū)徟袡C(jī)構(gòu)的人員、數(shù)量以及審判人員需要具備哪些條件，如何進(jìn)行具體的職責(zé)分工以強(qiáng)有力的司法隊(duì)伍對(duì)國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)和管控，是目前祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)在審判領(lǐng)域面臨的重要問題。

（四）跨區(qū)域訴訟制度不健全

環(huán)境資源案件跨省級(jí)行政區(qū)域的集中管轄及審判由于缺乏具體的規(guī)范，因此在實(shí)踐環(huán)節(jié)還存在諸多訴訟方面的問題。首先，訴訟程序缺乏具體規(guī)定。祁連山國(guó)家公園作為完整的自然生態(tài)系統(tǒng)，需要對(duì)其領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的環(huán)境資源案件進(jìn)行系統(tǒng)性的司法保護(hù)，但目前對(duì)于跨省區(qū)的案件起訴、調(diào)解和審判缺乏明確的制度安排。比如祁連山國(guó)家公園面積較大，由專門的跨區(qū)域司法機(jī)構(gòu)集中管轄勢(shì)必會(huì)給當(dāng)事人起訴帶來很大不便，加大當(dāng)事人的訴訟成本，如何降低當(dāng)事人訴訟成本是提高司法效率的重要因素之一。另外，針對(duì)刑事、行政及民事等不同的案件，在審判程序及規(guī)則方面應(yīng)如何認(rèn)定也缺乏相應(yīng)規(guī)定。其次，審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)銜接不暢。在我國(guó)以往的環(huán)境保護(hù)工作中，對(duì)環(huán)境違法行為更多的采用行政處罰的方式，很少通過司法途徑加以解決。環(huán)境治理也主要由政府及其環(huán)境保護(hù)部門為主導(dǎo)，這決定了環(huán)境糾紛主要是通過行政手段解決的，但通過行政手段制裁環(huán)境違法行為，則顯示出較弱的行政執(zhí)法手段和較低的處罰力度，不足以對(duì)環(huán)境違法行為產(chǎn)生威懾力，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境違法行為的增多，因此需加大環(huán)境資源案件的司法規(guī)范。在祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護(hù)中，因案件可能涉及刑事、行政和民事等方面，僅靠行政處罰不能滿足環(huán)境保護(hù)的要求，特別是對(duì)環(huán)境資源刑事案件的處理方面，如果脫離了公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等相關(guān)部門的配合，將難以有效遏制違法犯罪行為，因此，只有加強(qiáng)環(huán)境司法保護(hù)，才能有效制止祁連山國(guó)家公園內(nèi)的環(huán)境違法犯罪行為。

三、祁連山國(guó)家公園跨區(qū)域司法保護(hù)對(duì)策

環(huán)境資源司法保護(hù)是生態(tài)文明制度中的重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)環(huán)境資源司法保護(hù)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。為提升祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)效果，通過司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離，實(shí)現(xiàn)祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護(hù)，可以有效防止和排除各種干預(yù)以確保司法公正，同時(shí)，也能實(shí)現(xiàn)祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)。

（一）明確并細(xì)化跨區(qū)域司法的規(guī)范依據(jù)

首先，完善《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定?？鐓^(qū)域司法制度主要涉及到司法管轄及審理等方面的問題，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)跨區(qū)域法治協(xié)調(diào)規(guī)定的較為籠統(tǒng)，且無明確的跨區(qū)域司法內(nèi)容，不利于環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法實(shí)踐運(yùn)行。瑞典的《環(huán)境法典》是瑞典最為重要的環(huán)境立法，該法授予環(huán)境法庭民事和行政案件的管轄權(quán)以及廣泛的執(zhí)法權(quán)力。[4]所以，通過《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)跨區(qū)域環(huán)境資源案件的司法管轄權(quán)進(jìn)行明確具體的規(guī)定，是實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域和司法區(qū)域適度分離的司法改革的必然要求。其次，完善三大訴訟法的相關(guān)規(guī)定。主要包括對(duì)《刑事訴訟法》《民事訴訟法》及《行政訴訟法》中涉及到有關(guān)環(huán)境資源案件的訴訟程序及相關(guān)制度方面的內(nèi)容。最后，通過最高人民法院的司法解釋，對(duì)環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法所涉及的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，可以使相關(guān)內(nèi)容更加具體，更有利于實(shí)踐操作。祁連山國(guó)家公園作為完整的自然生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)其進(jìn)行跨區(qū)域司法保護(hù)需要國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)和具體規(guī)定，這樣才能實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)。當(dāng)然，不管通過何種渠道進(jìn)行規(guī)范，需要明確環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法，不僅包括省域內(nèi)對(duì)環(huán)境資源案件的集中管轄及審理，還包括跨省級(jí)的司法保護(hù)問題。所以，可以通過目前各地在試點(diǎn)中采取的較為創(chuàng)新的改革方式為借鑒，完善省域內(nèi)跨區(qū)域環(huán)境資源案件的司法保護(hù)，還應(yīng)具體設(shè)計(jì)跨省級(jí)環(huán)境資源案件的集中管轄及審理的相關(guān)規(guī)定。

（二）統(tǒng)一跨區(qū)域司法管轄案件的標(biāo)準(zhǔn)

1.確定跨區(qū)域司法管轄案件的審判模式

目前隨著環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法改革進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，跨區(qū)域司法不僅體現(xiàn)在通過跨行政區(qū)劃以實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源案件的集中管轄和審理方面，還應(yīng)體現(xiàn)在實(shí)施集中管轄的環(huán)境法院或生態(tài)環(huán)境法庭審理案件類型上的綜合性。如瑞典、新西蘭、澳大利亞等國(guó)家設(shè)立了環(huán)境專門審判機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)基本上都實(shí)行綜合且集中的審判模式，這里的“綜合”即指環(huán)境審判機(jī)構(gòu)享有審判本區(qū)域內(nèi)所有環(huán)境爭(zhēng)議的案件。[5]在實(shí)踐中很多環(huán)境資源案件都較為復(fù)雜，其中會(huì)涉及到民事訴訟、行政訴訟甚至刑事訴訟，如果人為的將某一類案件確定為環(huán)境專門審判機(jī)構(gòu)審理，而將其他的環(huán)境資源案件交由另外的法院或?qū)徟型徖恚瑒?shì)必又會(huì)出現(xiàn)環(huán)境資源案件管轄上的爭(zhēng)議，造成環(huán)境司法訴累。所以，在祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域司法管轄的審判模式上應(yīng)統(tǒng)一甘肅片區(qū)和青海片區(qū)的模式，確定為“三審合一”的審判模式，將涉及環(huán)境資源的民事、行政和刑事案件統(tǒng)一由祁連山國(guó)家公園跨區(qū)域司法審判機(jī)構(gòu)管轄，能夠充分發(fā)揮環(huán)境資源專門審判在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，降低司法成本，提高司法效率，確保環(huán)境資源案件司法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

2.劃定跨區(qū)域司法管轄案件的范圍

環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄中的綜合性審判模式，充分考慮了環(huán)境資源案件的廣泛性和復(fù)雜性，為避免管轄權(quán)發(fā)生較多爭(zhēng)議及加強(qiáng)環(huán)境資源案件的專門化審判，將祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法管轄案件的范圍予以具體化，為此可采用概括加列舉的方式確定受案范圍，以保證對(duì)跨區(qū)域環(huán)境資源案件進(jìn)行全方位的有效審理及解決。概括來看，對(duì)祁連山國(guó)家公園所轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各類民事、行政及刑事案件，都由跨區(qū)域環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)專屬管轄。具體包括：一是區(qū)域內(nèi)涉及生態(tài)破壞、環(huán)境污染、對(duì)自然資源不合理的開發(fā)及利用、環(huán)境污染治理不到位等相關(guān)的一審民事、行政及刑事案件。二是區(qū)域內(nèi)與祁連山國(guó)家公園規(guī)劃、山水林田湖草的保護(hù)及使用、礦產(chǎn)資源的開發(fā)、建筑許可等具體規(guī)定不符的一審民事、行政及刑事案件。三是區(qū)域內(nèi)由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，人民檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟（含環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟）案件、環(huán)境行政公益訴訟案件。四是區(qū)域內(nèi)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。

（三）完善跨區(qū)域?qū)徟兄贫?/h3>

1.明確審判機(jī)構(gòu)及具體的審級(jí)制度

目前省級(jí)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄的機(jī)構(gòu)及具體實(shí)踐中運(yùn)行較多，如前已述及的貴州省、江蘇省等地的做法都很有特色，因?yàn)槭窃谑∮騼?nèi)進(jìn)行集中管轄和審判，級(jí)別相對(duì)明晰，所以具體的審級(jí)也較容易確定，在此主要以祁連山國(guó)家公園為視角分析跨省級(jí)區(qū)域的環(huán)境資源案件的審判機(jī)構(gòu)及具體審級(jí)。首先，建立祁連山國(guó)家公園環(huán)境法院專門審理祁連山國(guó)家公園內(nèi)的環(huán)境資源案件。祁連山國(guó)家公園作為完整的生態(tài)功能區(qū)，對(duì)其進(jìn)行集中的司法保護(hù)尤為必要，但由于其地跨甘肅和青海兩省，在確定具體的集中管轄機(jī)構(gòu)時(shí)確定為甘肅省祁連山林區(qū)法院或是青海省海北州祁連縣法院的祁連山生態(tài)法庭，似乎都不合適，都可能會(huì)受到地方主義的干預(yù)和影響。建立專門的祁連山國(guó)家公園環(huán)境法院與前面述及的三審合一的審判模式并不沖突，可在法院內(nèi)部設(shè)立立案庭、綜合審判庭及執(zhí)行庭等機(jī)構(gòu)，其中綜合審判庭就可以實(shí)施環(huán)境資源案件的三審合一模式。其次，建立跨區(qū)域的上訴法院，解決具體的審級(jí)問題?？梢园凑账鐓^(qū)片，設(shè)置“華東、華中、華南、西北、西南、華北”六個(gè)片區(qū)的法院作為跨省級(jí)環(huán)境資源案件的上訴法院。[6]一般來講，跨省級(jí)區(qū)域的案件是由兩省區(qū)的共同上級(jí)，即最高人民法院作為上訴法院，但祁連山國(guó)家公園環(huán)境法院作為初審法院，勢(shì)必會(huì)給最高人民法院帶來較大的訴訟負(fù)累。因此，設(shè)立區(qū)域性上訴法院作為跨省級(jí)區(qū)域的環(huán)境資源案件的上訴法院，能有效解決上述問題。

2.規(guī)定專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)的具體要求

環(huán)境資源案件的跨區(qū)域集中管轄及審判對(duì)審判機(jī)構(gòu)的團(tuán)隊(duì)成員提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)及要求。首先，審判機(jī)構(gòu)人員需要由具備深厚的法律專業(yè)知識(shí)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法官和環(huán)境專業(yè)技術(shù)方面的專家組成。國(guó)外很多國(guó)家對(duì)環(huán)境法院或環(huán)境法庭的人員構(gòu)成上都有明確規(guī)定，如新西蘭環(huán)境法院的人員是由環(huán)境法官和環(huán)境專員（技術(shù)專家）組成；澳大利亞新南威爾士土地與環(huán)境法院人員由1名首席法官和其他6名法官以及9位技術(shù)專家組成等等。[7]由于環(huán)境資源案件專業(yè)性太強(qiáng)，所以祁連山國(guó)家公園環(huán)境法院的人員組成方面也可以借鑒國(guó)外規(guī)定，由熟悉環(huán)境法律法規(guī)的資深法官及環(huán)境技術(shù)專家組成，具體人員比例可根據(jù)祁連山國(guó)家公園環(huán)境資源案件的實(shí)際情況來確定。其次，要不斷提高法官的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和要求。如祁連山國(guó)家公園環(huán)境法院的法官不但要具備深厚的法學(xué)功底，還要有豐富的審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，另外要不定期的邀請(qǐng)上級(jí)法院的法官或生態(tài)環(huán)境部門的專家對(duì)審判團(tuán)隊(duì)成員開展培訓(xùn)，不斷提高審判人員的專業(yè)素養(yǎng)及業(yè)務(wù)水平。再次，為提升環(huán)境資源審判專業(yè)化水平，還可以面向社會(huì)邀請(qǐng)熟悉環(huán)境資源法律法規(guī)的人大代表、政協(xié)委員、生態(tài)環(huán)境部門技術(shù)人員、高校專家等擔(dān)任人民陪審員，提升環(huán)境資源案件審判的水平及效率。

（四）健全跨區(qū)域訴訟制度

1.完善跨區(qū)域訴訟范式

首先，采用多元化訴訟方式。祁連山國(guó)家公園地域廣闊，僅依靠祁連山國(guó)家公園環(huán)境法院的力量，難以實(shí)現(xiàn)降低訴訟成本、減少訴訟負(fù)累的效果，也難以從司法層面實(shí)現(xiàn)對(duì)祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)。因此，為了方便訴訟當(dāng)事人參與訴訟，針對(duì)祁連山國(guó)家公園內(nèi)環(huán)資案件的特點(diǎn)，可以在祁連山國(guó)家公園所在的縣市設(shè)立環(huán)境法院派出法庭，方便當(dāng)事人起訴及參與整個(gè)訴訟過程；如果去派出法庭仍有困難，可以選擇在就近法院起訴，然后由受理案件的法院，將相關(guān)材料移送至祁連山國(guó)家公園環(huán)境法院或派出法庭；當(dāng)然隨著電子化手段的日新月異，當(dāng)事人也可以選擇通過網(wǎng)絡(luò)向有管轄權(quán)的法院進(jìn)行起訴。也可以構(gòu)建跨省級(jí)區(qū)域環(huán)資案件一站式訴訟服務(wù)平臺(tái)，對(duì)跨省級(jí)區(qū)域環(huán)資案件提供全過程訴訟服務(wù)的遠(yuǎn)程協(xié)作對(duì)接，比如提供在網(wǎng)上立案、網(wǎng)上交費(fèi)、材料收轉(zhuǎn)等方面的協(xié)作，立案環(huán)節(jié)委托事項(xiàng)的協(xié)作，等等。對(duì)于可調(diào)解案件，可以建立人民法院調(diào)解平臺(tái)移動(dòng)微法院進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)視頻調(diào)解，以提升解決環(huán)資糾紛效能。

其次，訴訟程序規(guī)范化。前已述及，環(huán)境資源跨區(qū)域案件的審判更適合于三審合一的審判模式，尤其是祁連山國(guó)家公園如果可以設(shè)立環(huán)境法院，三審合一更能體現(xiàn)對(duì)環(huán)境資源案件的專業(yè)化審判，進(jìn)而提高審判效能。環(huán)境資源案件集中審判時(shí)面臨的最重要的問題就是訴訟程序的確定，在當(dāng)前我國(guó)還未確定具體的環(huán)境資源案件特別訴訟程序的情況下，仍應(yīng)按照《民事訴訟法》《行政訴訟法》及《刑事訴訟法》規(guī)定的不同類型案件的適用程序進(jìn)行。但由于環(huán)資案件具有一定的特殊性及復(fù)雜性，雖然現(xiàn)行立法將環(huán)境公益訴訟依照糾紛性質(zhì)分別規(guī)定在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中，2019年最高人民法院公布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》對(duì)環(huán)境損害賠償訴訟在舉證責(zé)任等方面也做了特別規(guī)定，由于這些規(guī)定都較為分散，導(dǎo)致實(shí)踐中普遍存在主體訴訟能力不足、舉證困難等現(xiàn)象，在一定程度上影響到環(huán)資案件的審判效率。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看這種規(guī)范方式并不適合于環(huán)境資源案件專門化審判的需要，在環(huán)境資源案件司法專門化發(fā)展到相對(duì)成熟階段可以考慮設(shè)立環(huán)境資源案件特別訴訟程序。

2．加強(qiáng)公檢法三部門的有效銜接

首先，構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。祁連山國(guó)家公園如果可以設(shè)立環(huán)境法院，就應(yīng)打破地域限制，充分發(fā)揮一體化辦案機(jī)制作用，與所在區(qū)域的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)建立緊密聯(lián)系，形成協(xié)調(diào)互動(dòng)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，綜合利用舉報(bào)線索、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、無人機(jī)巡查以及執(zhí)法部門已有的智慧化監(jiān)管系統(tǒng)等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)園區(qū)內(nèi)違法行為。要求公安機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪的環(huán)境違法案件，要主動(dòng)、提前介入調(diào)查取證。完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)的案件不進(jìn)行移送，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)不接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的應(yīng)明確具體的法律責(zé)任并嚴(yán)格執(zhí)行。[8]各方應(yīng)通過召開聯(lián)席會(huì)議的方式及時(shí)溝通協(xié)調(diào)，積極開展信息交流，及時(shí)通報(bào)祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法執(zhí)行工作。在把握司法權(quán)邊界的前提下，構(gòu)建信息共享平臺(tái)，包括證據(jù)提取、數(shù)據(jù)共享和工作協(xié)調(diào)等，促使國(guó)家公園內(nèi)環(huán)境司法部門有效銜接，構(gòu)建全方位、立體化的區(qū)域司法合作格局，形成高效化的環(huán)境糾紛解決機(jī)制和現(xiàn)代化環(huán)境治理體系，共同為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)提供有力的司法保障和法律支持，協(xié)同實(shí)現(xiàn)祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)與修復(fù)的任務(wù)。

其次，構(gòu)建完善的司法專門化保護(hù)體系。2014年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》，根據(jù)方案內(nèi)容，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的機(jī)構(gòu)除了人民法院之外，還包括人民檢察院。因此，確保環(huán)境資源案件跨區(qū)域司法權(quán)免受地方因素的影響，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)祁連山國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)，在設(shè)立條件相對(duì)成熟時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)構(gòu)建跨區(qū)域人民檢察院，即祁連山國(guó)家公園環(huán)境檢察院，與祁連山國(guó)家公園環(huán)境法院對(duì)應(yīng)設(shè)置，具體設(shè)置的方式、條件及職權(quán)等還需進(jìn)行明確規(guī)定。實(shí)踐中已有部分地方開始構(gòu)建，如貴州省貴陽市組建了生態(tài)保護(hù)法庭和審判庭、生態(tài)保護(hù)檢察局、生態(tài)保護(hù)公安分局，在全國(guó)率先建立生態(tài)保護(hù)司法體系。[9]雖然，貴陽市是在本市轄區(qū)內(nèi)構(gòu)建專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法機(jī)構(gòu)，但其對(duì)跨省級(jí)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法體系的構(gòu)建具有一定的借鑒意義。

注釋：

①《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定：國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)領(lǐng)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。