許明月,劉 陽

(西南政法大學(xué),重慶 401120)

近年來,世界銀行對我國營商環(huán)境的評價迅速提升,從2013年度到2016年度的世界銀行報告來看,我國營商環(huán)境的世界排名前移了18位,達(dá)到第78位。由于我國政府在2016年后出臺了諸多旨在改善營商環(huán)境的政策措施,在世界銀行發(fā)布的《2019年營商環(huán)境報告》中,我國營商環(huán)境在全球的排名一次性提升了32位,進(jìn)入全球排名前50位。在世界銀行發(fā)布的《2020年營商環(huán)境報告》中,我國營商環(huán)境在全球190個經(jīng)濟(jì)體中又提升至第31位,排名甚至超過了法國、葡萄牙、荷蘭等歐洲老牌市場經(jīng)濟(jì)國家。①參見World Bank Group,Doing Business 2020:Comparing Business Regulation in 190 Economies,http://www.goclee.com/Uploads/file/202008/20200803112259_1508.pdf,2022年1月5日訪問。不容否認(rèn),按照世界銀行的評價標(biāo)準(zhǔn),我國近年來在營商環(huán)境方面確實有重大改善。

世界銀行對我國營商環(huán)境評價的迅速提升,一定程度上反映了我國優(yōu)化營商環(huán)境工作的成就顯著。然而,世界銀行評價標(biāo)準(zhǔn)在視域、關(guān)注內(nèi)容、基本立場、側(cè)重環(huán)節(jié)等方面的特點,決定了其難免有一定局限性,并不能全面、真實地反映我國營商環(huán)境的實際情況。事實上,我國營商環(huán)境依然面臨諸多問題,其中,各市場主體反映最多的,是營商過程中不能得到公平對待。

值得注意的是,世界銀行2022年對實行了17年的營商環(huán)境評價體系進(jìn)行修改,將“營商環(huán)境”(Doing Business,簡稱DB)改為“宜商環(huán)境”(一譯“使能環(huán)境”,Business Enabling Environment,簡稱BEE)。在評估指標(biāo)方面,將促進(jìn)競爭作為宜商環(huán)境的重要方面,并且強(qiáng)調(diào)了政府保障公平競爭環(huán)境的重要性;將政府采購法規(guī)實施的公平性、透明度要求,以及公共采購平臺提供公平競爭機(jī)會等方面的要求,納入了考核評估的指標(biāo)體系;要求禁止反競爭行為、壟斷行為,特別是政府自身參與購買的行政性壟斷行為,以保障市場的公平性,使公平有效的市場競爭成為判斷營商環(huán)境優(yōu)劣的重要指標(biāo)。這表明,世界銀行已經(jīng)充分認(rèn)識到了以前標(biāo)準(zhǔn)的不足,開始重視從公平視角對營商環(huán)境進(jìn)行評價?？紤]到中國的特殊國情,將公平競爭環(huán)境作為營商環(huán)境的基本構(gòu)成,從法律視角探討影響公平競爭營商環(huán)境的制度障礙和應(yīng)對之策,對構(gòu)建中國特色公平競爭保障制度,進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境,無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、營商環(huán)境不同認(rèn)識與我國營商環(huán)境的特殊困境

(一)對“營商環(huán)境”概念的不同認(rèn)識

一般認(rèn)為,最早對營商環(huán)境進(jìn)行專門研究的是美國學(xué)者依西阿·里特法克和彼得·班廷,他們在1968年發(fā)表的《國際商業(yè)安排的概念構(gòu)架》一文中提出了評價投資環(huán)境的“冷熱分析法”,歸納了影響投資的基本因素,并以此對投資國的投資環(huán)境進(jìn)行評價。①參見張威:《我國營商環(huán)境存在的問題及優(yōu)化建議》,載《理論學(xué)刊》2017年第5期,第60頁。自此以后,營商環(huán)境的概念逐漸被各國和國際組織普遍接受。盡管如此,各國和國際組織對營商環(huán)境的認(rèn)識和評價標(biāo)準(zhǔn)并非完全相同。

對于營商環(huán)境的認(rèn)識,學(xué)界引用較多的是世界銀行的定義和我國《優(yōu)化營商環(huán)境條例》(國務(wù)院令第722號)的定義。根據(jù)前者的定義,營商環(huán)境是指一個企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營、貿(mào)易活動、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等方面遵循政策法規(guī)所需要的時間成本和資金成本,它涵蓋了企業(yè)從開辦到結(jié)束整個過程中各種周圍境況和條件。②參見滿姍、吳相利:《國內(nèi)外營商環(huán)境評價指標(biāo)體系的比較解讀與啟示》,載《統(tǒng)計與咨詢》2018年第3期,第27頁。根據(jù)后者的定義,營商環(huán)境是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動中涉及的體制機(jī)制性因素和條件。③參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》(國務(wù)院令第722號)第2條。

世界銀行和我國《優(yōu)化營商環(huán)境條例》對營商環(huán)境的定義有一些共同點。首先,二者都以市場主體(主要是企業(yè))作為認(rèn)識營商環(huán)境的起點。世界銀行定義中使用“企業(yè)”一詞,但毫無疑問,在任何國家,企業(yè)都是最典型的市場主體;《優(yōu)化營商環(huán)境條例》則直接使用“市場主體”的表述,顯然,市場主體的范圍更具有概括性和包容性,不僅包括各類企業(yè),還包括個體經(jīng)營者以及特殊情形下參與市場活動的事業(yè)單位,甚至國家機(jī)關(guān)。但不管怎樣,二者都認(rèn)可市場主體的感受才是營商環(huán)境的實質(zhì)和判斷其優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。其次,二者都將市場與政府的關(guān)系作為考察營商環(huán)境的基本方面,世界銀行的定義中將相關(guān)國家的政策法規(guī)作為影響營商環(huán)境的基本要素,而此處的政策法規(guī)本質(zhì)上就是相關(guān)國家影響市場主體營商成本的政策法規(guī)。雖然《優(yōu)化營商環(huán)境條例》未援用世界銀行的表述,但是其中使用的“體制機(jī)制因素”,實際上也表明其將市場與政府的關(guān)系作為考察營商環(huán)境的基本方面,盡管不是全部。體制是一定價值理念指引下某一領(lǐng)域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)組織關(guān)系架構(gòu)①參見李松林:《體制與機(jī)制:概念、比較及其對改革的意義——兼論與制度的關(guān)系》,載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第6期,第19頁。;機(jī)制就是遵循和利用某些客觀規(guī)律,使相關(guān)主體間的關(guān)系得以維系或調(diào)整,從而實現(xiàn)預(yù)期作用的過程。②參見李松林:《體制與機(jī)制:概念、比較及其對改革的意義——兼論與制度的關(guān)系》,載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第6期,第20頁。在社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,市場主體涉及的體制和機(jī)制性因素,主要是與政府相關(guān)的因素。市場主體涉及的社會關(guān)系主要包括兩個方面:一是市場主體相互之間的關(guān)系,通常是一種平等的交易關(guān)系和競爭關(guān)系,故一般不涉及體制機(jī)制問題;二是市場主體與政府之間的關(guān)系,在這一領(lǐng)域,政府為了實現(xiàn)一定的價值目標(biāo),必須建立各種管理機(jī)構(gòu),明確各自的職權(quán)職責(zé),以組織、調(diào)節(jié)、引導(dǎo)社會資源,并通過各種制度將相關(guān)主體間的關(guān)系和行為方式固定化,由此便形成不同領(lǐng)域、不同層次的管理體制。同時,政府也需要利用某種規(guī)律設(shè)置各種渠道和途徑,并通過激勵和約束因素來影響主體的行為選擇,實現(xiàn)主體互動,促成某種預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn),由此便形成不同領(lǐng)域和不同層次的各種機(jī)制。因此,就經(jīng)濟(jì)生活而言,無論是體制還是機(jī)制,都與政府及政府權(quán)力的運用密切相關(guān)。

不過,世界銀行對營商環(huán)境的界定與《優(yōu)化營商環(huán)境條例》也存在明顯差異。首先,世界銀行的界定主要關(guān)注市場主體營商過程中遵守某一國家法規(guī)和政策的成本,包括時間成本和資金成本;《優(yōu)化營商環(huán)境條例》則側(cè)重考慮與市場主體相關(guān)的、由體制機(jī)制因素和條件構(gòu)成的市場環(huán)境對其營商活動的影響,這種影響主要包括市場主體營商過程中遵守法規(guī)政策的時間成本和資金成本,但并不限于這兩個方面,還有如聲譽(yù)方面的影響等。其次,世界銀行的界定注重企業(yè)從開辦到結(jié)束整個過程的環(huán)境;《優(yōu)化營商環(huán)境條例》則強(qiáng)調(diào)市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動中的環(huán)境。前者側(cè)重于過程,后者側(cè)重于行為的內(nèi)容——市場經(jīng)濟(jì)活動。第三,世界銀行的界定突出遵守法規(guī)和政策對營商便利的影響;《優(yōu)化營商環(huán)境條例》則強(qiáng)調(diào)體制機(jī)制因素的影響。盡管二者有共性,但體制機(jī)制因素具有更廣泛的外延,包括非因法規(guī)政策形成的體制機(jī)制因素和條件,如因傳統(tǒng)和文化等原因形成的體制機(jī)制因素和條件等。

實際上,對營商環(huán)境的認(rèn)識,不僅世界銀行和我國《優(yōu)化營商環(huán)境條例》存在差異,從其他國家的情況來看,認(rèn)識也不完全相同。例如,瑞士政府對營商環(huán)境的評價特別重視勞動力市場的監(jiān)管;印度對營商環(huán)境的評價特別看重信息的可用性與可獲得性;德國對國內(nèi)營商環(huán)境的評價特別重視各州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力;法國則特別強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新環(huán)境、勞動保護(hù)和環(huán)境保護(hù)在優(yōu)化營商環(huán)境中的作用。①參見馬志毅:《中外法治化營商環(huán)境之比較》,載《中國司法》2019年第8期,第23頁。

以上分析表明,由于評價者所處地位、評價目的不同,以及作為評價對象的特定國家或地區(qū)具體情況(國情或區(qū)情)不同,對營商環(huán)境的認(rèn)識也不完全相同。對營商環(huán)境的認(rèn)識不同,必然意味著營商環(huán)境的評價標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。由此可以看出,盡管世界銀行對我國營商環(huán)境的排位近年來有大幅度提升,但這只是世界銀行按照其認(rèn)識的營商環(huán)境和評價標(biāo)準(zhǔn)對我國營商環(huán)境某些方面的認(rèn)同,并不意味著我國的營商環(huán)境在總體上已達(dá)到一種理想狀態(tài)。

因此,世界銀行對我國營商環(huán)境的評價,并不能全面、真實地反映我國營商環(huán)境的實際情況。我國優(yōu)化營商環(huán)境的工作必須從中國實際出發(fā),尤其需要重視我國營商環(huán)境面臨的特殊問題,從整體優(yōu)化的視角謀求營商環(huán)境實質(zhì)性的全面改善。

(二)我國營商環(huán)境的特殊困境——行政性壟斷影響市場公平競爭

黨的十八屆三中全會決議提出:“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭,消費者自由選擇、自主消費,商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系,著力清除市場壁壘,提高資源配置效率和公平性?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)。改革開放以后,我國逐漸從計劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。建立在公有制基礎(chǔ)上的社會主義市場經(jīng)濟(jì)不同于西方自由主義市場經(jīng)濟(jì)的一個重要特點,就是政府作為公共利益的代表掌握了極為廣泛的社會經(jīng)濟(jì)資源,這為保障社會經(jīng)濟(jì)高效、穩(wěn)定發(fā)展,實現(xiàn)社會公平,創(chuàng)造了無比優(yōu)越的條件,也為政府有效實施經(jīng)濟(jì)調(diào)控創(chuàng)造了良好條件。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,有效市場和有為政府是正確處理市場和政府關(guān)系的基本要求,要讓市場在資源配置中起決定性作用,就要求政府對經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)控和規(guī)制必須維持在適度水平,否則就有可能影響市場配置資源決定性作用的有效發(fā)揮。行政性壟斷是影響市場機(jī)制正常發(fā)揮作用的最大威脅,也是我國優(yōu)化市場營商環(huán)境面臨的特殊困境。具體而言,這是因為:

1.區(qū)別對待的計劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)極易威脅公平競爭市場環(huán)境

中華人民共和國成立以后,我國在相當(dāng)長的時間內(nèi)實行計劃經(jīng)濟(jì)體制,在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,社會經(jīng)濟(jì)生活的各個方面均由國家統(tǒng)一組織和安排。改革開放以后,我國逐步從計劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,但是,這一過渡是漸進(jìn)而漫長的:從一開始的計劃經(jīng)濟(jì)到有計劃商品經(jīng)濟(jì),再到社會主義市場經(jīng)濟(jì)。自1992年黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制后,對市場配置資源作用的認(rèn)識也經(jīng)歷了從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”的演變。在對待不同市場主體的態(tài)度上,長期以來我國都采用根據(jù)隸屬關(guān)系和所有制性質(zhì)而區(qū)別對待的做法,即便在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立后,這種做法仍然大量存在于全國性和地方性的規(guī)范性文件中,直至今天,計劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的影響在不同領(lǐng)域和不同地區(qū)仍然有不同程度的留存。在現(xiàn)實生活中,一些地方政府通過所謂的“產(chǎn)業(yè)政策”對特定市場主體給予特別支持和照顧;一些部門在公共資源分配和保障方面也有意無意地給予某些主體更多傾斜;還有些政府部門在公共工程和政府采購項目中仍在簡單地使用很多年以前形成的“備用名單”來確定承包人或供應(yīng)商。這些明顯帶有計劃經(jīng)濟(jì)痕跡的做法,顯然是對市場公平競爭環(huán)境的嚴(yán)重破壞。2022年6月24日修改的《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》),以法律形式確定了競爭政策的基礎(chǔ)地位①參見《反壟斷法》第4條。,在此基礎(chǔ)上,如何理順競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系,建立一套體現(xiàn)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系的運行機(jī)制,仍需要進(jìn)一步探索。

2.公權(quán)力的不當(dāng)行使極易破壞公平競爭環(huán)境

我國公有制基礎(chǔ)上的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制表明,政府不僅享有極為廣泛的資源控制權(quán),而且擁有干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的較強(qiáng)權(quán)力。政府較強(qiáng)公權(quán)力的存在表明,如果政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控和規(guī)制過程中存在針對某個(類)市場主體哪怕是極小的偏向或排斥,都有可能使某個(類)市場主體獲得或喪失特殊的競爭優(yōu)勢地位或更多交易機(jī)會,從而使市場主體之間的競爭無法在公平的基礎(chǔ)上進(jìn)行,因此,行政性壟斷是我國公平競爭營商環(huán)境的最大威脅。

3.產(chǎn)業(yè)政策的實施極易影響市場公平競爭

產(chǎn)業(yè)政策是政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)平衡,實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)整體健康可持續(xù)發(fā)展的政策。產(chǎn)業(yè)政策是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。但長期以來,我國執(zhí)行的產(chǎn)業(yè)政策主要是選擇性產(chǎn)業(yè)政策,這種產(chǎn)業(yè)政策一般以政策部門的判斷、選擇來代替市場機(jī)制,通常以保護(hù)和扶持特定大型企業(yè)(尤其是央企)、限制中小企業(yè)的挑戰(zhàn)和競爭為基本內(nèi)容。盡管這種產(chǎn)業(yè)政策對實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力曾發(fā)揮過重要作用,但應(yīng)該看到,這種產(chǎn)業(yè)政策對市場主體的公平競爭也會產(chǎn)生負(fù)面影響。特別是,如果政策實施部門對相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策不能準(zhǔn)確把握、精準(zhǔn)實施,更可能對市場公平競爭環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。

綜上,濫用行政權(quán)力影響市場公平競爭環(huán)境,本質(zhì)上就是行政性壟斷問題,這是我國優(yōu)化營商環(huán)境面臨的特殊問題,需要給予特別重視。

二、營商環(huán)境公平面向的現(xiàn)實圖景:制度現(xiàn)狀與問題

(一)保障公平競爭營商環(huán)境的制度現(xiàn)狀

針對行政性壟斷影響市場公平競爭環(huán)境問題,我國在相關(guān)制度建設(shè)方面也逐步加強(qiáng)。改革開放以來,我國相關(guān)制度建設(shè)大體經(jīng)歷了4個階段:以政策、文件為主進(jìn)行規(guī)范;以《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》為主進(jìn)行規(guī)范;以《反壟斷法》為主進(jìn)行規(guī)范;以《反壟斷法》和公平競爭審查制度進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)前,我國處于主要運用《反壟斷法》與公平競爭審查制度共同規(guī)制行政性壟斷行為的新階段。②參見孟雁北:《反壟斷法》(第二版),北京大學(xué)出版社2017年版,第240-243頁。從目前情況來看,規(guī)范行政性壟斷、維護(hù)公平競爭營商環(huán)境的制度建設(shè)主要包括以下兩個方面:

1.反行政性壟斷基本制度

2007年8月30日,第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《反壟斷法》,并于2008年8月1日起施行。2022年6月24日,全國人大常委會對《反壟斷法》進(jìn)行了修改,修改決定于同年8月1日起實施。與其他國家反壟斷法明顯不同的是,在我國《反壟斷法》中,單獨設(shè)立了“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”一章(第5章),對行政性壟斷行為進(jìn)行專門規(guī)制。這種制度安排充分表明了立法者對政府濫用行政權(quán)力妨礙公平競爭問題的重視,也從一個側(cè)面反映了我國經(jīng)濟(jì)生活中政府濫用行政權(quán)力妨礙公平競爭現(xiàn)象的普遍性和嚴(yán)重性?！斗磯艛喾ā返?0條對“濫用行政權(quán)力,排除、限制競爭”作出了一般性規(guī)定,在第5章中,分別就行政性壟斷的幾種典型形式作出了禁止性規(guī)定。《反壟斷法》列舉的行政性壟斷行為,無一不是破壞公平競爭、影響公平競爭環(huán)境的行為。例如,行政性強(qiáng)制交易行為,是指行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力,違法限定或變相限定經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者的商品。這種行為排除了被指定者以外的經(jīng)營者在特定市場上的公平競爭機(jī)會,限制了被限定單位或個人的交易自由。行政性限制市場準(zhǔn)入行為,是指行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力,違法妨礙商品在地區(qū)之間自由流通,排除、限制市場競爭,包括妨礙商品地區(qū)流通的行為、排除限制外地經(jīng)營者參與招投標(biāo)的行為、排除限制外地經(jīng)營者投資或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的行為。一方面,這類行為剝奪了本地區(qū)以外的經(jīng)營者或其生產(chǎn)、經(jīng)營的商品公平進(jìn)入本地區(qū)從事經(jīng)營活動、進(jìn)行交易的機(jī)會,嚴(yán)重侵害了非本地經(jīng)營者的權(quán)利;另一方面,這類行為給予本地經(jīng)營者以特殊保護(hù),表明地方政府對不同商品和商品經(jīng)營者進(jìn)行區(qū)別對待。行政性強(qiáng)制經(jīng)營者從事壟斷行為,是指行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力,強(qiáng)制經(jīng)營者從事反壟斷法規(guī)定的壟斷行為。例如,強(qiáng)制要求本地區(qū)、本部門企業(yè)實施合并,或組建控股集團(tuán),或強(qiáng)制企業(yè)通過壟斷協(xié)議進(jìn)行聯(lián)合抵制等。這種行為會推動市場結(jié)構(gòu)的壟斷化,使沒有參與相關(guān)行動的經(jīng)營者受到排斥而處于不利競爭地位,也是對公平競爭環(huán)境的破壞。制定排除限制競爭規(guī)定的行為,是指行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力違法制定、發(fā)布各種規(guī)定,排除限制競爭。這些規(guī)定從內(nèi)容上看通常也是給予某些經(jīng)營者特殊的地位或機(jī)會,或?qū)α硪恍┙?jīng)營者附加更為苛刻的條件,往往都具有區(qū)分主體而區(qū)別對待的不公平特點。以上分析表明,反行政性壟斷制度明確針對國家行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力行使行為,尤其注重對公平競爭市場環(huán)境的維護(hù),是從維護(hù)公平競爭角度優(yōu)化營商環(huán)境的重要法律手段。

2.公平競爭審查制度

相對于反行政性壟斷制度,公平競爭審查制度是在我國較晚實施的一項公平競爭保障制度。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化,全國統(tǒng)一市場基本形成,市場配置資源的作用日益強(qiáng)化,但因行政權(quán)力因素破壞公平競爭的地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷、違法給予優(yōu)惠政策或減損市場主體利益等不符合建設(shè)全國統(tǒng)一市場和公平競爭的現(xiàn)象仍然存在。為有效規(guī)范政府行為,逐步清除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法,2016年6月1日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(國發(fā)〔2016〕34號,以下簡稱《意見》),闡明了建立公平競爭審查制度的重要性和緊迫性,明確了建立公平競爭審查制度的總體要求和基本原則,提出了公平競爭審查的制度框架,并對公平競爭審查制度有序?qū)嵤┖凸礁偁帉彶楸Ｕ洗胧┑慕∪M(jìn)行了全面安排。同年12月,國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)建立公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議制度,成立由國家發(fā)展和改革委員會牽頭并由教育部、科技部、工業(yè)和信息化部等28個部門和單位組成的公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議,在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)公平競爭審查相關(guān)工作,加強(qiáng)各地區(qū)、各部門在公平競爭審查制度實施方面的信息溝通和相互協(xié)作,擬定公平競爭審查制度實施細(xì)則,加強(qiáng)對公平競爭審查工作的協(xié)調(diào)指導(dǎo),推進(jìn)公平競爭審查制度有效落實。2019年2月,國家市場監(jiān)督管理總局制定發(fā)布《公平競爭審查第三方評估實施指南》,在公平競爭審查工作中引入了第三方評估機(jī)制。2021年6月29日,國家市場監(jiān)督管理總局、國家發(fā)展和改革委員會等五部委局聯(lián)合發(fā)布《公平競爭審查制度實施細(xì)則》(國市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號),對公平競爭審查對象、審查部門、審查機(jī)制和程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查例外、第三方評估、監(jiān)督及責(zé)任追究等問題,作出了系統(tǒng)的具體規(guī)定。新修改的《反壟斷法》第5條明確規(guī)定,國家建立健全公平競爭審查制度;行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)定時,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查。至此,在規(guī)范層面,我國逐步形成了較為完整的公平競爭審查制度體系,并在全國范圍內(nèi)普遍實施。

公平競爭審查制度將行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定的市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施納入審查范圍,同時,對于行政法規(guī)和國務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī),也要求起草部門在起草過程中進(jìn)行公平競爭審查。在審查方式上,由政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中對照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查。經(jīng)審查認(rèn)為具有排除、限制競爭效果的,應(yīng)當(dāng)不予出臺,或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺;沒有進(jìn)行公平競爭審查的,不得出臺。在審查標(biāo)準(zhǔn)上,《意見》從市場準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本和影響生產(chǎn)經(jīng)營行為四個方面,分別規(guī)定了決策制定機(jī)關(guān)不得進(jìn)行的行為。其規(guī)定的行為表現(xiàn)與《反壟斷法》規(guī)定的行政性壟斷行為具有高度重合性,但對該法的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化和拓展。例如,在市場準(zhǔn)入和退出方面,明確規(guī)定不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條件;公布特許經(jīng)營權(quán)目錄清單,未經(jīng)公平競爭審查,不得授予經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán);不得設(shè)置沒有法律法規(guī)依據(jù)的審批或者事前備案程序;不得對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等設(shè)置審批程序等。這些規(guī)定是對《反壟斷法》的進(jìn)一步細(xì)化。在影響經(jīng)營者行為方面,規(guī)定決策制定機(jī)關(guān)不得違法披露或者要求經(jīng)營者披露生產(chǎn)經(jīng)營敏感信息,以便為經(jīng)營者從事壟斷行為提供便利條件;不得超越定價權(quán)限進(jìn)行政府定價;不得違法干預(yù)實行市場調(diào)節(jié)價的商品和服務(wù)的價格水平等。對于這些行為,《反壟斷法》并未作出明確規(guī)定,《意見》中的相關(guān)規(guī)定實際上是對《反壟斷法》的有效補(bǔ)充。

盡管公平競爭審查制度已在我國得到確立和實施,但從目前的情況來看,實施的效果并不明顯,制度本身和實施機(jī)制都有待進(jìn)一步完善。

(二)我國公平競爭營商環(huán)境保障制度存在的問題

從目前情況來看,我國公平競爭營商環(huán)境保障制度主要存在以下問題:

1.體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的制度相互沖突

產(chǎn)業(yè)政策是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)最重要的手段,在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,產(chǎn)業(yè)政策在推動經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、優(yōu)化宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)發(fā)展平衡以及提高國際競爭力等方面都發(fā)揮了重要作用。但長期以來,我國實施的產(chǎn)業(yè)政策主要是選擇性產(chǎn)業(yè)政策,它通過一系列政策工具促進(jìn)特定企業(yè)的生產(chǎn)、投資、研發(fā)以及產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化升級,給予特定市場主體以政策優(yōu)惠和扶持,使之獲得與技術(shù)水平無關(guān)的政策性競爭優(yōu)勢。這種產(chǎn)業(yè)政策必然會嚴(yán)重影響市場主體之間的公平競爭。①參見葉光亮、程龍、張暉:《競爭政策強(qiáng)化及產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型影響市場效率的機(jī)理研究——兼論有效市場與有為政府》,載《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2022年第1期,第75頁。改革開放以來,我國曾根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的發(fā)展需要,對農(nóng)業(yè)和農(nóng)用工業(yè)、輕工和紡織業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)、機(jī)械和電子工業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、出口創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)等在內(nèi)的眾多產(chǎn)業(yè)實行各種力度不同的產(chǎn)業(yè)支持政策,使這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)的市場主體獲得了巨大的競爭優(yōu)勢。不僅如此,盡管產(chǎn)業(yè)政策的制定權(quán)在國務(wù)院,但是為了保證國家產(chǎn)業(yè)政策的實施,各部門和各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列省轄市人民政府,也可根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策,結(jié)合本部門、本地區(qū)的特點,出臺各種地方性配套實施政策。這些地方性政策通過給予本地某些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或市場主體特殊支持,進(jìn)一步加劇了市場主體之間的不平等。某些地方性產(chǎn)業(yè)政策甚至直接成為分割統(tǒng)一市場、實行地區(qū)封鎖以及實施地方保護(hù)主義的工具。選擇性產(chǎn)業(yè)政策與以建立全國統(tǒng)一市場、維護(hù)公平競爭為基本價值取向的競爭政策之間存在明顯的張力,這種張力也廣泛存在于體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的制度與維護(hù)公平競爭的制度之間,從而形成制度間沖突,并相互影響各自的實施效果。因此,不合理的產(chǎn)業(yè)政策及其實施,是影響公平競爭市場環(huán)境的重要因素。

2.公平競爭審查制度實施力度不足

我國《反壟斷法》將行政性壟斷規(guī)定為“濫用行政權(quán)力,排除、限制競爭”的行為。對于行政性壟斷的理解,原則上應(yīng)當(dāng)限于超出法定權(quán)限或者法定程序?qū)κ袌龈偁帉嵤┑母鞣N抑制舉措。從實踐來看,形式合法但實質(zhì)不合理、明顯影響公平競爭的行政行為在我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也較多存在。②參見丁茂中:《論我國行政性壟斷行為規(guī)范的立法完善》,載《政治與法律》2018年第7期,第140頁。例如,實踐中因財政補(bǔ)貼引起的不公平和不公正,政府部門通過行政權(quán)力扶持與自己有關(guān)系的企業(yè),對其他企業(yè)實施歧視性待遇。③參見王曉曄:《我國反壟斷執(zhí)法10年:成就與挑戰(zhàn)》,載《政法論叢》2018年第5期,第134頁。我國現(xiàn)行反行政性壟斷制度對合理性審查的忽視④參見朱靜潔:《我國行政性壟斷的公平競爭審查規(guī)制研究》,載《價格理論與實踐》2017年第6期,第45頁。,也使我國《反壟斷法》對以“合法外衣”實施的行政性壟斷行為的規(guī)制相對欠缺。此外,《反壟斷法》現(xiàn)有的規(guī)制架構(gòu)還忽略了立法機(jī)關(guān)對競爭的限制?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”,而我國《反壟斷法》在改善競爭制度環(huán)境方面發(fā)揮的作用并不明顯。⑤參見張占江:《行政性壟斷的反壟斷法規(guī)制架構(gòu)重構(gòu)》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2015年第4期,第41頁。

為了彌補(bǔ)《反壟斷法》反行政性壟斷的不足,我國自2016年開始實行公平競爭審查制度。但是,作為治理行政性壟斷的路徑之一,公平競爭審查長期以來并未進(jìn)入《反壟斷法》之中,其主要依據(jù)是國務(wù)院規(guī)范性文件①參見《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(國發(fā)〔2016〕34號)。和國家市場監(jiān)督管理總局等相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布的《公平競爭審查制度實施細(xì)則》(國市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號)。公平競爭審查制度較低的法律位階必然會影響其實施效果,使其在面對規(guī)章、政策措施甚至法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)帶來的沖突時,難以發(fā)揮足夠的效力。②參見孫晉、衛(wèi)才旺:《自貿(mào)區(qū)政府采購中公平競爭審查的理論檢視和制度匡正》,載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2019年第6期,第90頁。新修改的《反壟斷法》對“公平競爭審查制度”進(jìn)行了規(guī)定③參見《反壟斷法》第5條。,提高了公平競爭審查制度的法律位階,但現(xiàn)階段如何落實公平競爭審查制度,以發(fā)揮其實施效果,依然是值得考慮的重要問題。此外,從目前的規(guī)定來看,國家市場監(jiān)督管理總局等相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布的實施細(xì)則還不夠細(xì)致,對一些可能影響公平競爭的內(nèi)部制度和做法還未作出明確規(guī)定。④《公平競爭審查制度實施細(xì)則》第2條規(guī)定了公平競爭審查的范圍,對于政府實行的可能影響公平競爭的內(nèi)部制度和做法,雖然略有提及,但并未全面展開。另外,當(dāng)前的審查范圍較窄,如政府間區(qū)域協(xié)作的相關(guān)文件尚未被納入公平競爭審查的范圍。因此,優(yōu)化公平競爭營商環(huán)境,需要進(jìn)一步深化和拓展公平競爭審查制度,加大公平競爭審查制度的實施力度。

3.缺乏市場主體實質(zhì)公平保障機(jī)制

當(dāng)前,《反壟斷法》對于行政性壟斷行為更多是從形式公平角度出發(fā)進(jìn)行規(guī)制,缺乏從實質(zhì)公平角度的考量?！斗磯艛喾ā芬?guī)制的行政性壟斷行為主要為限定交易行為、地區(qū)封鎖行為、招投標(biāo)活動中的地方保護(hù)行為、排斥或者限制在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的行為、強(qiáng)制經(jīng)營者從事壟斷行為以及制定含有排除限制競爭內(nèi)容規(guī)定的行為,對弱勢市場主體沒有形成制度上的特別保護(hù),營商過程中弱勢市場主體不能得到公平對待的現(xiàn)象較為普遍,突出表現(xiàn)為民營小微企業(yè)與個體工商戶獲取要素資源的能力不足和交易機(jī)會嚴(yán)重受限,因此,現(xiàn)行制度中的市場主體實質(zhì)公平保障機(jī)制仍嚴(yán)重缺失。

4.缺乏有效的救濟(jì)機(jī)制

法律救濟(jì)渠道的暢通直接影響其制約權(quán)力的效果。對于行政性壟斷的受害人而言,無救濟(jì)就無權(quán)利。如果缺乏有效的法律實施機(jī)制,反行政性壟斷的實體性制度規(guī)定可能會變成一紙空文。⑤參見葉衛(wèi)平:《反壟斷法價值問題研究》,北京大學(xué)出版社2012年版,第140頁。此外,缺乏有效的救濟(jì)機(jī)制也影響反行政性壟斷制度的有效實施。從當(dāng)前情況來看,行政性壟斷的規(guī)制效果并不理想,反行政性壟斷并未取得實質(zhì)性進(jìn)展,其主要原因也在于缺乏有效暢通的法律救濟(jì)渠道。由于《反壟斷法》中司法救濟(jì)制度缺失,當(dāng)事人很少能夠通過司法救濟(jì)途徑維護(hù)自身權(quán)益,對行政性壟斷的控制更多地通過行政內(nèi)部控制的方式進(jìn)行。在這種救濟(jì)機(jī)制之下,由于行政性壟斷背后存在保護(hù)地方企業(yè)的經(jīng)濟(jì)動機(jī),上級機(jī)關(guān)處理行政性壟斷行為時很難保持中立。⑥參見王曉曄:《我國反壟斷執(zhí)法10年:成就與挑戰(zhàn)》,載《政法論叢》2018年第5期,第135頁。地方政府對于提升政績的考量是“地區(qū)封鎖”等行政性壟斷行為發(fā)生的重要原因,就此而言,很多行政性壟斷行為與不同級別的地方政府官員的個人利益是一致的,這便減弱了科層制治理的有效性。①參見葉衛(wèi)平:《反壟斷法價值問題研究》,北京大學(xué)出版社2012年版,第146頁。公權(quán)機(jī)關(guān)的利己動機(jī)和行為可能影響個案處理結(jié)果,導(dǎo)致反行政性壟斷制度事實上難以實施,行政性壟斷行為難以得到有效約束并及時糾正。

5.對行政性壟斷行為的責(zé)任約束乏力

《反壟斷法》對行政性壟斷規(guī)定了與經(jīng)濟(jì)性壟斷不同的責(zé)任形式,對于經(jīng)濟(jì)性壟斷,競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以施以罰款、沒收違法所得等處罰措施,而對于行政性壟斷行為,競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能采取類似的、具有強(qiáng)制力的制裁措施。②參見李劍:《中國行政壟斷的治理邏輯與現(xiàn)實——從法律治理到行政性治理》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2020年第6期,第107頁。根據(jù)《反壟斷法》第51條的規(guī)定,對行政性壟斷的制裁由上級機(jī)關(guān)進(jìn)行,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有提出處理的建議權(quán),由法律規(guī)定的上級機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)查處。③參見丁茂中:《論我國行政性壟斷行為規(guī)范的立法完善》,載《政治與法律》2018年第7期,第139頁。雖然新修改的《反壟斷法》第61條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)將有關(guān)改正情況書面報告上級機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”,可在一定程度上對其改正情況進(jìn)行有效監(jiān)督和約束,但并未使執(zhí)法權(quán)產(chǎn)生實質(zhì)性變化,未能從根本上改變反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于行政性壟斷行為責(zé)任約束乏力這一現(xiàn)實。把行政性壟斷行為交給違法機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)處理,并非禁止行政性壟斷的有效制度。由于行政性壟斷背后存在保護(hù)地方企業(yè)或個別企業(yè)的經(jīng)濟(jì)動機(jī),上級機(jī)關(guān)處理下級機(jī)關(guān)的行政性壟斷行為時很難保持中立,且上級機(jī)關(guān)并非司法機(jī)關(guān),其工作人員的反壟斷意識不足,處理市場競爭案件的能力也可能比較欠缺。④參見王曉曄:《我國反壟斷執(zhí)法10年:成就與挑戰(zhàn)》,載《政法論叢》2018年第5期,第135頁。此外,《反壟斷法》不僅未規(guī)定因壟斷行為受損害的市場主體的救濟(jì)權(quán)及行政性壟斷行為主體應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任,對參與行政性壟斷的受益經(jīng)營者也沒有規(guī)定相應(yīng)的制裁措施。

三、優(yōu)化我國公平競爭營商環(huán)境的法律思考

公平的競爭環(huán)境是營商環(huán)境的一個重要方面,優(yōu)化我國的營商環(huán)境,需要從國情出發(fā),以建立統(tǒng)一、競爭、公平、高效的市場為目標(biāo),營造有利于所有市場主體、貫穿營商全過程的良好環(huán)境,健全保障市場公平競爭環(huán)境方面的體制機(jī)制。

(一)加強(qiáng)體現(xiàn)競爭政策基礎(chǔ)性地位和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的制度建設(shè)

優(yōu)化公平競爭的營商環(huán)境,必須改變處理競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系的傳統(tǒng)思路,明確競爭政策的基礎(chǔ)性地位。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)競爭政策的要求,及時對產(chǎn)業(yè)政策及其實施方式作出適當(dāng)調(diào)整,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型。

1.明確競爭政策的基礎(chǔ)性地位

黨的十八屆三中全會以來,隨著市場決定性作用的確立,中央出臺了一系列推動建設(shè)全國統(tǒng)一大市場和公平競爭市場體系的政策性文件,對競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系作出了明確界定。2020年5月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》明確指出:“完善競爭政策框架,建立健全競爭政策實施機(jī)制,強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位?！备偁幷吲c產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系的明確,意味著產(chǎn)業(yè)政策必須服務(wù)于競爭政策,產(chǎn)業(yè)政策不能忽視或削弱競爭政策的基礎(chǔ)性作用。競爭政策的基礎(chǔ)性作用,不僅意味著資源配置要以競爭為基礎(chǔ),而且在市場主體培育、產(chǎn)業(yè)組織政策、市場秩序建設(shè)等方面都要以競爭政策為基礎(chǔ)。①參見洪銀興:《論強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)地位》,載《中國價格監(jiān)管與反壟斷》2020第8期,第10-11頁。新修改的《反壟斷法》以法律形式確定了競爭政策的基礎(chǔ)地位,為正確處理競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系指明了方向。為推動競爭政策基礎(chǔ)地位的貫徹落實,在未來進(jìn)行相關(guān)立法,如制定公平競爭審查專門法律時,應(yīng)當(dāng)對競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系作出明確規(guī)定。

2.加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型

我國過去長期推行的選擇性產(chǎn)業(yè)政策是影響市場公平競爭環(huán)境的重要因素,為協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系,產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)盡快實現(xiàn)從選擇性向功能性、普惠化轉(zhuǎn)型。為此,需要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變,清理違反公平、開放、透明市場規(guī)則的政策文件。②參見《推動產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型》,載新華網(wǎng)2020年5月28日,http://www.xinhuanet.com/politics/2020-05/28/c_1126042970.htm。功能性產(chǎn)業(yè)政策是支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與擴(kuò)散,并為之建立系統(tǒng)有效的公共服務(wù)體系,幫助勞動者提升技術(shù)技能以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求等方面的政策。在功能性產(chǎn)業(yè)政策中,市場處于主導(dǎo)性地位,市場機(jī)制是推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與結(jié)構(gòu)演變的決定性力量,政府則為市場機(jī)制的有效運行創(chuàng)造良好的制度環(huán)境,并在公共領(lǐng)域或狹義的“市場失靈”領(lǐng)域補(bǔ)充市場機(jī)制的不足,政府與市場之間是互補(bǔ)與協(xié)同的關(guān)系。③參見江飛濤、李曉萍:《改革開放四十年中國產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)與發(fā)展——兼論中國產(chǎn)業(yè)政策體系的轉(zhuǎn)型》,載《管理世界》2018年第10期,第74頁。因此,功能性產(chǎn)業(yè)政策是“市場友好型”產(chǎn)業(yè)政策,具有“完善市場制度、補(bǔ)充市場不足”的特點。④參見江飛濤、李曉萍:《應(yīng)加快選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型》,載《中國經(jīng)濟(jì)報告》2016年第12期,第76頁。與政府特殊優(yōu)待特定市場主體不同,普惠性產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)調(diào)在消除政策歧視的基礎(chǔ)上促進(jìn)市場主體之間更加公平地競爭,在市場準(zhǔn)入、審批許可、經(jīng)營運行、招標(biāo)投標(biāo)和市場退出等方面給予各類市場主體一視同仁的待遇;在產(chǎn)業(yè)支持措施方面,重視需求端的政策支持,如通過增加政府市場采購和消費者補(bǔ)貼,使符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的市場主體能夠通過市場獲得更多的“貨幣選票”,在確保公平競爭的前提下,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有效調(diào)整。體現(xiàn)競爭政策基礎(chǔ)地位的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型,要求在相關(guān)制度上作出必要的調(diào)整。為此,應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理,出臺新的規(guī)范,全面廢除針對特定企業(yè)、技術(shù)、產(chǎn)品實施的產(chǎn)業(yè)支持或歧視政策,擯棄通過制定各種類型指導(dǎo)目錄來安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展的做法,完善各行各業(yè)的全面負(fù)面清單管理制度。

(二)深化和拓展公平競爭審查制度

在優(yōu)化營商環(huán)境的背景下完善我國公平競爭保障機(jī)制,需要進(jìn)一步深化和拓展公平競爭審查制度。

其一,進(jìn)一步拓展公平競爭審查的范圍。新修改的《反壟斷法》新增了“國家建立健全公平競爭審查制度”的規(guī)定,由此提高了公平競爭審查制度的法律位階。在此基礎(chǔ)上,如何對其進(jìn)行細(xì)化,進(jìn)一步拓展公平競爭審查的范圍,保證制度落地,真正發(fā)揮公平競爭審查制度的效力,是現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)考慮的重要問題。首先,由于當(dāng)前我國公平競爭審查制度對行政機(jī)關(guān)限制市場競爭的抽象行為作了審查規(guī)定,但并未對立法機(jī)關(guān)的競爭限制行為作出審查安排,無法有效審查立法機(jī)關(guān)的競爭限制行為。為有效規(guī)制立法機(jī)關(guān)限制市場競爭的行為,應(yīng)將相關(guān)法律規(guī)范納入我國公平競爭審查的范疇。①參見孫晉主編:《公平競爭審查制度:基本原理與中國實踐》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2020年版,第62-86頁。其次,應(yīng)將公平競爭審查延伸至政府實行的可能影響公平競爭的內(nèi)部制度和做法?，F(xiàn)行公平競爭審查制度較為全面地規(guī)定了公平競爭審查的對象范圍,也對政府實行的可能影響公平競爭的內(nèi)部制度有所提及,但仍不夠深入。應(yīng)將各級政府及政府部門長期以來施行的對市場主體傾斜或者排斥的內(nèi)部運行制度,形成的涉及政府采購、公共工程招標(biāo)、特定領(lǐng)域經(jīng)營者選擇等方面具體運行機(jī)制,包括內(nèi)部備用名單、范圍內(nèi)招標(biāo)、具體招標(biāo)條件、程序設(shè)置等內(nèi)部制度,納入公平競爭審查范圍。最后,針對當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下區(qū)域間協(xié)作不斷加強(qiáng)的趨勢,有必要將公平競爭審查延伸至各類區(qū)域協(xié)作領(lǐng)域。具言之,對區(qū)域合作協(xié)議、協(xié)作各方的協(xié)同立法以及以協(xié)議形式表現(xiàn)出來的政府部門間達(dá)成的共識,也要實行公平競爭審查。

其二,強(qiáng)化公平競爭審查實施機(jī)制。針對目前優(yōu)化營商環(huán)境中對公平競爭環(huán)境普遍重視不夠,以及公平競爭審查制度實施環(huán)節(jié)普遍存在的認(rèn)識不到位,審查隊伍力量薄弱,審查對象和審查標(biāo)準(zhǔn)把控不嚴(yán),自我審查動力不足,審查流于形式、效果不明顯等問題,必須進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)公平競爭對優(yōu)化整體營商環(huán)境的意義,強(qiáng)化公平競爭審查實施機(jī)制。為此,必須將營商環(huán)境的優(yōu)化與保障市場主體公平競爭的制度建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來,將公平競爭審查作為優(yōu)化營商環(huán)境的優(yōu)先事項。②參見馬源:《優(yōu)化營商環(huán)境:要把強(qiáng)化公平競爭審查制度剛性作為優(yōu)先事項》,載《中國經(jīng)濟(jì)報告》2021年第3期,第31頁。首先,在營商環(huán)境評價指標(biāo)體系中,增加體現(xiàn)公平競爭環(huán)境的指標(biāo)并對其給予較高權(quán)重,將政府平等對待市場主體、保障市場主體機(jī)會均等以及維護(hù)市場主體實質(zhì)公平等方面情況納入營商環(huán)境評價的指標(biāo)體系,并設(shè)計可量化的評價標(biāo)準(zhǔn)。其次,健全公平競爭審查聯(lián)席會議制度,加強(qiáng)公平競爭審查的專業(yè)隊伍建設(shè)。出臺適用于全國的地方公平競爭審查聯(lián)席會議制度規(guī)范,明確其職責(zé)、成員構(gòu)成、工作規(guī)則等內(nèi)容。同時,應(yīng)加強(qiáng)公平競爭審查專業(yè)隊伍建設(shè),配備既懂經(jīng)濟(jì)又懂法律的專門人員,負(fù)責(zé)日常管理工作。建立專家?guī)?借助專家力量輔助進(jìn)行相關(guān)政策文件的專業(yè)審查。再次,修訂《公平競爭審查制度實施細(xì)則》,進(jìn)一步細(xì)化需要納入審查范圍的政策類型,明確審查標(biāo)準(zhǔn),制定操作指南和風(fēng)險點提示。最后,健全審查復(fù)核、抽查機(jī)制,在政策起草部門初次審查后,可由司法行政部門進(jìn)行復(fù)審。同時,競爭主管機(jī)關(guān)也可根據(jù)市場主體投訴情況,對相關(guān)政策文件進(jìn)行抽查。

(三)加強(qiáng)弱勢市場主體保護(hù)制度的建設(shè)

優(yōu)化公平競爭營商環(huán)境,不僅應(yīng)當(dāng)追求形式公平,還應(yīng)當(dāng)追求實質(zhì)公平?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實施意見》(國辦發(fā)〔2020〕24號)從簡化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營審批和條件方面,提出了降低小微企業(yè)經(jīng)營成本等要求。在優(yōu)化營商環(huán)境的背景下,反行政性壟斷制度應(yīng)當(dāng)更多地對實質(zhì)公平加以考量。針對當(dāng)前反行政性壟斷制度對實質(zhì)公平理念關(guān)照不足,對弱勢市場主體保護(hù)缺失的情形,應(yīng)當(dāng)在競爭領(lǐng)域探索引入弱勢市場主體保護(hù)制度。

應(yīng)建立小微企業(yè)、個體工商戶、外地經(jīng)營者專門保護(hù)制度。消除各類針對這類市場主體的歧視性對待,從實質(zhì)公平的理念出發(fā),健全確保這類市場主體在資源獲取、公共服務(wù)、交易機(jī)會、經(jīng)營補(bǔ)償和優(yōu)惠待遇等方面優(yōu)先得到保護(hù)的制度和機(jī)制。

(四)建立更加有效的救濟(jì)制度

根據(jù)影響公平競爭的行為主體、行為類型建立多層次的救濟(jì)體系,是從根本上優(yōu)化我國公平競爭營商環(huán)境的必由之路。

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第5條第3款的規(guī)定,全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律都不得與憲法相抵觸,這說明即便是最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使國家立法權(quán)制定的法律,也具有合憲性的要求。對于法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)存在的違背市場公平競爭要求的內(nèi)容,可以通過合憲性審查機(jī)制觸發(fā)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的修改和廢止。

對于行政性壟斷,應(yīng)區(qū)分具體行為和抽象行為,分別使用不同的機(jī)制予以救濟(jì)。對于通過部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及各種規(guī)范性文件破壞公平競爭的行為,可通過合法性審查機(jī)制發(fā)現(xiàn)其中的問題,并通過相關(guān)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件的修改、廢止程序予以糾正。對于具體行政行為,如果導(dǎo)致特定市場主體的合法權(quán)利受到侵害,應(yīng)允許行政相對人通過行政訴訟尋求救濟(jì)。

(五)進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任約束制度

第一,應(yīng)強(qiáng)化行政體系內(nèi)部責(zé)任追究機(jī)制,擴(kuò)大上級政府執(zhí)法管轄范圍,并建立直通中央層級監(jiān)管部門的反行政性壟斷責(zé)任追究機(jī)制,有效避免執(zhí)法過程中地方政府及政府部門出于地方保護(hù)或完成考核指標(biāo)的壓力而放任本地行政機(jī)關(guān)的行政性壟斷行為,為上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督提供制度保障。

第二,有必要對參與行政性壟斷的經(jīng)營者追究責(zé)任?，F(xiàn)行《反壟斷法》并未規(guī)定行政性壟斷受益經(jīng)營者的責(zé)任,這也是導(dǎo)致行政性壟斷行為屢禁不止的重要原因。為此,應(yīng)適當(dāng)拓寬制裁對象,將行政性壟斷受益經(jīng)營者納入法律制裁的范圍。①參見李國海、彭詩程:《制裁行政壟斷受益經(jīng)營者:動因、范式與規(guī)則》,載《法學(xué)雜志》2019年第8期,第91頁。應(yīng)結(jié)合行政性壟斷行為的性質(zhì)、類型、受益經(jīng)營者對于行政性壟斷行為的參與程度、所起作用以及行政性壟斷造成的社會影響等因素,綜合考量其承擔(dān)責(zé)任的具體形式。

結(jié)語

世界銀行對我國營商環(huán)境的評價得到迅速提升,昭示著近年來我國營商環(huán)境顯著改善。營商環(huán)境的優(yōu)劣仍應(yīng)當(dāng)以市場主體的感受為根本評判標(biāo)準(zhǔn)。我國營商環(huán)境的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)從我國實際出發(fā),尤其需要重視我國營商環(huán)境面臨的特殊問題,從整體優(yōu)化的視角,謀求營商環(huán)境實質(zhì)性的全面改善。近年來,我國高度重視營商環(huán)境公平性的改善,對于營商環(huán)境的重視,也體現(xiàn)在此次《反壟斷法》的修改之中。作為保障公平競爭營商環(huán)境的主要制度,《反壟斷法》的修改充分體現(xiàn)了維護(hù)公平競爭營商環(huán)境的制度因素,為營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化提供了更為充分的制度保障,相信新法的實施必將帶來我國公平競爭營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化。