李濤

（陽江職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 陽江 529500）

PPP 模式（Public-Private Partnership）即政府與社會(huì)資本合作模式，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，該合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，合作實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)，政府方將提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方。[1]2019年，國家發(fā)改委、教育部等六部門聯(lián)合印發(fā)《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》提出“圍繞生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)、技術(shù)研發(fā)、檢驗(yàn)檢測(cè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)校企依法合資、合作設(shè)立實(shí)體化機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作”。[2]2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》指出“鼓勵(lì)職業(yè)學(xué)校與社會(huì)資本合作共建職業(yè)教育基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)訓(xùn)基地，共建共享公共實(shí)訓(xùn)基地”“企業(yè)在職業(yè)學(xué)校建設(shè)培養(yǎng)培訓(xùn)基地”，[3]為職業(yè)學(xué)校PPP模式奠定了重要發(fā)展基礎(chǔ)。

當(dāng)前高職X證書經(jīng)過多年試點(diǎn)，在全國高職院校廣泛實(shí)施，開展了一定程度的課證融合，取得了良好的培訓(xùn)效益，但存在產(chǎn)教融合淺層次，社會(huì)評(píng)價(jià)組織融入學(xué)校教育教學(xué)過程不足，未來崗課賽證融通難度較大的相關(guān)問題。職業(yè)教育PPP模式作為產(chǎn)教融合領(lǐng)域的公私合作模式之一，并不是公私部門追求各自利益最大化，也不是政府將職業(yè)教育公共服務(wù)推向私有化，而是通過契約關(guān)系，引導(dǎo)私人部門合理承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，從而減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提升職業(yè)教育辦學(xué)活力。[4]高職院校作為政府方實(shí)施代表，社會(huì)評(píng)價(jià)組織作為社會(huì)資本方，符合公私合作范疇，能夠應(yīng)用PPP 模式開展深度產(chǎn)教融合，校企雙方共同參與培養(yǎng)職業(yè)教育人才，共擔(dān)未來運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、共享未來運(yùn)營收益，有利于深入開展校企合作、課證融合。[5]

一、高職X證書實(shí)施的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前高職X證書實(shí)施存在的核心問題為高職院校與社會(huì)評(píng)價(jià)組織的核心利益訴求存在較大差異，難以互相融合與促進(jìn)。站在高職院校的角度，開展X證書培訓(xùn)和考核，引入社會(huì)新產(chǎn)品、新技術(shù)和新業(yè)態(tài)，培養(yǎng)學(xué)生掌握現(xiàn)代職業(yè)技能，促進(jìn)“三教”改革，全面提高教育教學(xué)水平，其核心目標(biāo)是提高人才質(zhì)量。站在社會(huì)評(píng)價(jià)組織的角度，通過向高職院校和學(xué)生提供X證書考核及相關(guān)產(chǎn)品與服務(wù)，獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收入，其核心目標(biāo)是提升X證書服務(wù)品牌，追求合理的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。此時(shí)高職院校與社會(huì)評(píng)價(jià)組織建立購銷經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也就是說，社會(huì)評(píng)價(jià)組織銷售相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)，包括X證書設(shè)備產(chǎn)品、X證書培訓(xùn)資源等，而高職院校購進(jìn)相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)來實(shí)現(xiàn)X證書的考核與培訓(xùn)?？紤]未來崗課賽證融通的發(fā)展需要，高職院校還會(huì)購置相關(guān)的課程資源、競(jìng)賽平臺(tái)、訓(xùn)練題庫等作為日常課程實(shí)訓(xùn)和職業(yè)技能競(jìng)賽所用。當(dāng)前，許多高職院校面臨教育資金投入不足，缺乏X證書的培訓(xùn)資源與使用設(shè)備，證書實(shí)施難度較大的諸多問題，難以開展課證融合及崗課賽證融通；同時(shí)社會(huì)評(píng)價(jià)組織也面臨研發(fā)投入成本較高，短期內(nèi)難見成效和長期回報(bào)不太穩(wěn)定的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致企業(yè)過多注重短期投資效益，而長遠(yuǎn)的投入規(guī)劃不足。綜上所述，校企雙方的核心利益訴求存在較大差異，基于短期互利動(dòng)機(jī)，雙方建立暫時(shí)性的合作關(guān)系，但長期合作黏性不足，欠缺深度合作的動(dòng)力，校企雙方?jīng)]有成為長期共贏的命運(yùn)共同體。

二、高職X證書PPP模式的運(yùn)行機(jī)制

PPP 模式是高職X 證書實(shí)施的重要途徑。首先，校企雙方形成密切的伙伴關(guān)系。在PPP模式中社會(huì)評(píng)價(jià)組織通常承擔(dān)設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等一體化模式。社會(huì)評(píng)價(jià)組織不僅生產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)，而且還承擔(dān)后續(xù)的產(chǎn)品或服務(wù)運(yùn)營，直接面向用戶提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，未來發(fā)展穩(wěn)定可預(yù)期。而高職院校負(fù)責(zé)產(chǎn)品和服務(wù)的運(yùn)營監(jiān)管，使其符合教育評(píng)價(jià)目標(biāo)，此時(shí)校企雙方合作關(guān)系密切，你中有我、我中有你。其次，校企雙方實(shí)施共同的教育服務(wù)。社會(huì)評(píng)價(jià)組織通過開展X證書的運(yùn)營和維護(hù)，直接面向教師和學(xué)生提供相關(guān)的證書培訓(xùn)、考核、教學(xué)及其他職業(yè)培訓(xùn)，符合職業(yè)教育公共服務(wù)范疇，與高職院校人才培養(yǎng)目標(biāo)一致，校企雙方形成人才培養(yǎng)的命運(yùn)共同體。最后，校企雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共享收益。通過前期談判，社會(huì)評(píng)價(jià)組織承擔(dān)了項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資等建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)以及運(yùn)營、維護(hù)等運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)，需要保證項(xiàng)目按照約定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)向教師和學(xué)生提供產(chǎn)品和服務(wù)，而高職院校則負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的全生命周期進(jìn)行績效考核，保證項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等按照質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定運(yùn)行，并根據(jù)績效考核結(jié)果向社會(huì)評(píng)價(jià)組織支付利益報(bào)酬。項(xiàng)目運(yùn)營的好壞會(huì)直接影響校企雙方的共同利益。社會(huì)評(píng)價(jià)組織運(yùn)營和維護(hù)得越好，獲得的利益回報(bào)也越高，同時(shí)高職院校的人才培養(yǎng)質(zhì)量也越突出，獲得政府和社會(huì)的教育質(zhì)量評(píng)價(jià)也會(huì)越高。

（一）運(yùn)行特征

在PPP模式運(yùn)行中，政府根據(jù)公共需要將自身承擔(dān)的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)等職能，部分或全部地委托或授權(quán)給社會(huì)資本方。2014年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》指出，項(xiàng)目運(yùn)行方式主要包括委托運(yùn)營（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）和改建—運(yùn)營—移交（ROT）等。[6]在實(shí)務(wù)中，還有建設(shè)—移交（BT）、融資租賃（FL）等方式。不同方式下政府與社會(huì)資本各自承擔(dān)的運(yùn)行環(huán)節(jié)存在較大差異（見表1）。PPP模式的基本特征包括，一是項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間較長，符合公共產(chǎn)品和服務(wù)的長期需要，二是項(xiàng)目運(yùn)行專業(yè)性較強(qiáng)，需要“專業(yè)的事情由專業(yè)的人來做”，三是項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)較高，需要設(shè)計(jì)穩(wěn)定的回報(bào)機(jī)制。針對(duì)設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)的不同職能特點(diǎn)，如果社會(huì)資本方僅承擔(dān)前期的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)任務(wù)，則提供的只是承載公共產(chǎn)品和服務(wù)的資產(chǎn)，并沒有提供相關(guān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，這種合作方式其實(shí)是帶有融資特征的政府購買資產(chǎn)行為，長期合作意涵較淺，而且社會(huì)資本方在售后責(zé)任期屆滿之后就不再承擔(dān)資產(chǎn)的養(yǎng)護(hù)和維修責(zé)任，政府方還需要再行委托其他單位進(jìn)行，不利于政府方的總成本控制和管理。而采用設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等一體化方式，可在初期就明確風(fēng)險(xiǎn)分配，將建設(shè)和運(yùn)營過程中的大部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，促進(jìn)社會(huì)資本方提高建設(shè)與運(yùn)行的有效銜接和責(zé)任，保證項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方面的可行性。一般來講，由社會(huì)資本方承擔(dān)全部職能工作，政府部門只負(fù)責(zé)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，更加符合政府的長期運(yùn)營成本最低，達(dá)到公共利益最優(yōu)化目標(biāo)。其中“用戶服務(wù)”指以自身名義對(duì)外面向消費(fèi)者履行公共職能，提供公共服務(wù)。如果是政府提供用戶服務(wù)，是指使用政府名義面向消費(fèi)者提供公共服務(wù)，如果是社會(huì)資本提供用戶服務(wù)，即是使用社會(huì)資本名義面向消費(fèi)者提供公共服務(wù)，此時(shí)服務(wù)行為會(huì)受到政府的監(jiān)管。

表1 不同PPP方式下政府與社會(huì)資本分別承擔(dān)的運(yùn)行環(huán)節(jié)

（二）運(yùn)行模式

為了深刻理解高職X 證書PPP 模式運(yùn)行模式，需要從三個(gè)層面出發(fā)，第一層面：雙方合作的基本條件；第二層面：社會(huì)評(píng)價(jià)組織的雙特征要求；第三層面：學(xué)校的雙控制要求（見圖1）。在三個(gè)層面上校企合作都能建立相應(yīng)的PPP合同，但對(duì)應(yīng)的PPP運(yùn)作方式及其內(nèi)涵存在較大差異。首先，只要滿足第一層面的三個(gè)基本條件，即面向基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域、長期合作關(guān)系、涉及設(shè)計(jì)—融資—建設(shè)—運(yùn)營—維護(hù)等某些環(huán)節(jié)，校企雙方即可建立PPP合同，此時(shí)涵蓋的PPP運(yùn)作方式非常廣泛，包括O&M、MC、BOT、BOO、TOT、ROT、BT、FL等。其次，在第一層面的基礎(chǔ)上，社會(huì)評(píng)價(jià)組織符合“雙特征”要求，即社會(huì)評(píng)價(jià)組織需要代表學(xué)校履行公共職能，而且社會(huì)評(píng)價(jià)組織在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)后能獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，此時(shí)符合社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)期望，PPP 運(yùn)作方式要剔除O&M、BT、FL，只剩下MC、BOT、BOO、TOT、ROT 等。最后，在第二層面基礎(chǔ)上，學(xué)校符合“雙控制”要求，即學(xué)校能夠控制公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格與質(zhì)量，而且在合作到期后學(xué)校能夠繼續(xù)控制重大剩余權(quán)益，保障公共利益的最大化，此時(shí)滿足了學(xué)校的社會(huì)公共期望，PPP 運(yùn)作方式要繼續(xù)剔除BOO 方式，只剩下MC、BOT、TOT、ROT等。

圖1 不同層面PPP的運(yùn)行模式

三、高職X證書PPP模式實(shí)踐方式的選擇依據(jù)

《中國PPP 藍(lán)皮書：中國PPP 行業(yè)發(fā)展報(bào)告（2020）》研究顯示，全國PPP綜合信息平臺(tái)中有關(guān)職業(yè)教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，發(fā)起方式約90%以上采用BOT方式，其余涉及BOO、TOT、ROT、O&M等方式；采取可行性缺口補(bǔ)助回報(bào)機(jī)制占比約69%，采取政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制占比約20%，采取使用者付費(fèi)回報(bào)機(jī)制占比僅約為11%；合作年限5至10年的占比約為13%，合作年限11至15年的占比約為42%，合作年限16至20年的占比約為27%，合作年限21年以上的約占18%。[7]未來適合高職X 證書的PPP模式，可以從是否體現(xiàn)PPP合作根本初衷、是否提高學(xué)校專項(xiàng)資金效益、是否增強(qiáng)學(xué)校融資能力需求、是否促進(jìn)校企產(chǎn)教深度融合共四個(gè)方面進(jìn)行綜合分析，從而選擇最恰當(dāng)?shù)姆绞健?/p>

（一）體現(xiàn)PPP合作根本初衷

PPP合作的根本初衷是通過政府與社會(huì)資本長期合作，讓社會(huì)資本方代表政府方提供合同約定運(yùn)營期間的公共產(chǎn)品和服務(wù)。合作目標(biāo)是降低全生命周期成本、提高公共服務(wù)供給效率、改善公共服務(wù)供給質(zhì)量。PPP合作不僅由社會(huì)資本方提供項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資和建設(shè)，幫助政府方實(shí)現(xiàn)更多融資需求，更重要的是社會(huì)資本方提供了項(xiàng)目的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)，幫助政府有效提升項(xiàng)目的專業(yè)化水平，即所謂“專業(yè)的事情由專業(yè)的人來做”。從這一點(diǎn)來看，高職X證書PPP模式的選擇，應(yīng)該優(yōu)先選擇社會(huì)資本方能夠提供運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)的方式，如MC、BOT、BOO、TOT、ROT方式。

（二）提高學(xué)校專項(xiàng)資金效益

高職X證書PPP項(xiàng)目建設(shè)資金通常分為財(cái)政專項(xiàng)資金和非財(cái)政專項(xiàng)資金兩大類。對(duì)于非財(cái)政專項(xiàng)資金，國家沒有限制特定用途，可以用于學(xué)校公共建設(shè)需要，包括基建、設(shè)備、科研、教學(xué)等，也可以用于銀行還貸、績效支出等。但對(duì)于國家財(cái)政專項(xiàng)資金，包括中央、省市級(jí)別的各類專項(xiàng)資金，通常規(guī)定了使用期限，一般1~3年，最長不超過5年，而且限定了專門使用范圍，一般不得用于基本建設(shè)、償還貸款、支付罰款、捐贈(zèng)、贊助、對(duì)外投資等支出，不得用于日常人員經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助及公用經(jīng)費(fèi)開支，也不得用于平衡校內(nèi)預(yù)算。因此在開展PPP合作時(shí)，學(xué)校與社會(huì)資本方需要優(yōu)先協(xié)商明確專項(xiàng)資金的時(shí)間期限和使用范圍，可以針對(duì)專項(xiàng)資金設(shè)計(jì)獨(dú)立的建設(shè)內(nèi)容及運(yùn)營條款。從這一點(diǎn)來看，對(duì)于僅涉及專項(xiàng)資金的PPP合作首先適用合作期限不長的方式，例如O&M、MC、BT。如果是使用綜合性資金既包括專項(xiàng)資金也包括非專項(xiàng)資金，可以在學(xué)?？偢顿M(fèi)中專門設(shè)置專項(xiàng)資金支付的相關(guān)合同條款，以區(qū)別于其他非專項(xiàng)資金，此時(shí)則適合BOT、ROT方式。

（三）增強(qiáng)學(xué)校融資能力需求

高職X證書強(qiáng)調(diào)崗課賽證融通，不僅需要較大的前期實(shí)訓(xùn)場(chǎng)地、實(shí)訓(xùn)設(shè)備、考核設(shè)備，而且后期需不斷投入培訓(xùn)資源、實(shí)訓(xùn)平臺(tái)、競(jìng)賽平臺(tái)等。考慮未來高水平專業(yè)群建設(shè)，需要融入專業(yè)群X證書鏈，可能多達(dá)十幾項(xiàng)，此時(shí)需要涉及的資金需求規(guī)模將比較龐大。PPP項(xiàng)目通常用來滿足投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的項(xiàng)目，比如學(xué)校建設(shè)實(shí)訓(xùn)基地、培養(yǎng)培訓(xùn)基地，或改造批量的職業(yè)教育設(shè)備等，涉及較大的融資金額需求，通常從幾千萬元至幾億元的投資規(guī)模。合同時(shí)間較長，一般為10~30年左右，通常設(shè)計(jì)的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制優(yōu)先順序?yàn)榭尚行匀笨谘a(bǔ)助、政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)。根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營特點(diǎn)、公益特征和政府財(cái)力等情況來確定，高職X證書PPP項(xiàng)目比較適合采用BOT、ROT、BOO方式。

（四）促進(jìn)校企產(chǎn)教深度融合

PPP模式是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教深度融合，促進(jìn)企業(yè)與學(xué)校共同培育人才的重要抓手。PPP合作的最終目的是讓社會(huì)資本方代表政府方提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，站在職業(yè)教育角度，就是讓企業(yè)融入學(xué)校的日常人才培養(yǎng)體系，提供人才培養(yǎng)公共服務(wù)，具體體現(xiàn)為職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與課程標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接、工作過程與學(xué)習(xí)過程對(duì)接、崗位考核與課程考核對(duì)接、職業(yè)證書與學(xué)歷證書對(duì)接，由企業(yè)主動(dòng)提供高質(zhì)量的教學(xué)、培訓(xùn)與考核的公共產(chǎn)品和服務(wù)。高職X證書PPP模式不僅表現(xiàn)為較大的硬件建設(shè)需求，例如新建實(shí)訓(xùn)車間、實(shí)訓(xùn)設(shè)備、考核設(shè)備等，更需要師資培養(yǎng)、校企共建課程、職業(yè)培訓(xùn)、崗位實(shí)習(xí)等軟性方面需求，企業(yè)需要提供大量的工作時(shí)間、人力資源、生產(chǎn)場(chǎng)地以及材料消耗等。從這一點(diǎn)來看，優(yōu)先可采用BOT、BOO、TOT、ROT能提供融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)一體化的方式。

四、高職X證書PPP模式的實(shí)踐路徑

2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出，鼓勵(lì)企業(yè)在職業(yè)學(xué)校建設(shè)培養(yǎng)培訓(xùn)基地。[8]高職院校與社會(huì)評(píng)價(jià)組織共同謀劃，由社會(huì)評(píng)價(jià)組織在校內(nèi)建設(shè)一個(gè)高職X證書人才培養(yǎng)培訓(xùn)基地，具體內(nèi)容包括基地建筑物與配套資源，能夠?qū)嵤證書崗課賽證融通相關(guān)的教學(xué)、考核、競(jìng)賽、實(shí)習(xí)以及面向校內(nèi)外的職業(yè)技能培訓(xùn)等服務(wù)，同時(shí)該基地還能夠兼顧對(duì)外餐飲、對(duì)外場(chǎng)地租賃、培訓(xùn)住宿等營業(yè)服務(wù)，屬于準(zhǔn)經(jīng)營性的綜合項(xiàng)目。下面以該項(xiàng)目為例探討高職X證書PPP模式的關(guān)鍵實(shí)施路徑。

（一）商定運(yùn)作方式

該項(xiàng)目定位為由社會(huì)評(píng)價(jià)組織投入的校企共育共享人才產(chǎn)教融合基地，社會(huì)評(píng)價(jià)組織一方面需要提供資產(chǎn)的設(shè)計(jì)、融資和建設(shè)，包括實(shí)訓(xùn)場(chǎng)地、教學(xué)設(shè)備、考核設(shè)備以及培訓(xùn)資源、培訓(xùn)平臺(tái)、考核平臺(tái)等；另一方面需要對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行后續(xù)運(yùn)營、維護(hù)，面向師生提供教育教學(xué)服務(wù)，而學(xué)校則負(fù)責(zé)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管。為保證職業(yè)教育項(xiàng)目的公益性和前瞻性，學(xué)校和社會(huì)評(píng)價(jià)組織共同設(shè)計(jì)施工圖紙，然后交由社會(huì)評(píng)價(jià)組織負(fù)責(zé)融資和建設(shè)。本項(xiàng)目形成的資產(chǎn)所有權(quán)均歸屬學(xué)校所有，社會(huì)評(píng)價(jià)組織僅擁有資產(chǎn)的使用權(quán)和收益權(quán)。該項(xiàng)目的PPP運(yùn)作方式判斷邏輯如表2所示，適合采用典型的BOT方式。

表2 新建高職X證書人才培養(yǎng)培訓(xùn)基地PPP方式比較

在高職X證書PPP模式中，社會(huì)資本方通常是某一X證書社會(huì)評(píng)價(jià)組織，也可以是多家X證書社會(huì)評(píng)價(jià)組織共同組成的聯(lián)合體，提供與產(chǎn)業(yè)鏈相匹配的X證書教育鏈，以服務(wù)高水平專業(yè)群的建設(shè)需要。政府方授權(quán)學(xué)校為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織社會(huì)評(píng)價(jià)組織的招標(biāo)工作。一般由中標(biāo)社會(huì)評(píng)價(jià)組織單獨(dú)出資成立項(xiàng)目公司，少數(shù)情況下與學(xué)校共同出資成立項(xiàng)目公司，但學(xué)校出資方對(duì)項(xiàng)目公司無控制權(quán)和管理權(quán)。學(xué)校和項(xiàng)目公司簽訂BOT 項(xiàng)目合同，授權(quán)項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)及移交工作，學(xué)校對(duì)項(xiàng)目公司在建設(shè)期和運(yùn)營期的績效進(jìn)行考核，并根據(jù)績效考核的結(jié)果支付可行性缺口補(bǔ)助。合作期屆滿后，項(xiàng)目公司按照BOT 項(xiàng)目合同約定將相關(guān)資產(chǎn)移交給政府或政府指定學(xué)校。

（二）設(shè)計(jì)回報(bào)機(jī)制

項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制對(duì)學(xué)校和項(xiàng)目公司的未來現(xiàn)金流具有重大影響，必須進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。本BOT 項(xiàng)目涵蓋X證書課證融合教學(xué)服務(wù)、X證書培訓(xùn)考核服務(wù)、社會(huì)職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)等多功能，并涵蓋對(duì)外餐飲、對(duì)外場(chǎng)地租賃、培訓(xùn)住宿等運(yùn)營內(nèi)容，屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先選擇可行性缺口補(bǔ)助方式?？尚行匀笨谘a(bǔ)助可以看作政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)的結(jié)合，當(dāng)使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本收回和合理回報(bào)，而由政府給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助及資源補(bǔ)償，彌補(bǔ)使用者付費(fèi)不足形成的缺口。[9]項(xiàng)目建設(shè)完成后進(jìn)入運(yùn)營期，政府方根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的可用性和運(yùn)營服務(wù)的績效考核情況按年向項(xiàng)目公司支付可行性缺口補(bǔ)助，基本公式為“可行性缺口補(bǔ)助金額=建設(shè)成本補(bǔ)貼+運(yùn)維成本補(bǔ)貼-運(yùn)營毛利潤”。

建設(shè)成本補(bǔ)貼是項(xiàng)目公司在運(yùn)營期間的主要收入來源。假定本項(xiàng)目合作期為10年，其中建設(shè)期1年，運(yùn)營期9年。建設(shè)成本補(bǔ)貼等于項(xiàng)目總投資金額在運(yùn)營期間按照必要資金報(bào)酬率計(jì)算得到的普通年金。項(xiàng)目總投資包括項(xiàng)目靜態(tài)總投資（包括自籌資本金與融資資金）以及相應(yīng)的建設(shè)期間資金成本。靜態(tài)總投資一般包括兩類，一類是建筑工程費(fèi)、設(shè)備及安裝工程費(fèi)，包括建筑物、X證書培訓(xùn)設(shè)備、考核設(shè)備等硬性費(fèi)用，另一類是建設(shè)工程其他費(fèi)，包括X證書的實(shí)訓(xùn)平臺(tái)、培訓(xùn)平臺(tái)、培訓(xùn)資源等軟性費(fèi)用。運(yùn)維成本是指項(xiàng)目公司在合同運(yùn)營期間代表學(xué)校使用BOT 項(xiàng)目資產(chǎn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，每年所產(chǎn)生的運(yùn)營和維護(hù)成本。由于運(yùn)維成本沒有收入來源進(jìn)行補(bǔ)償，需要通過學(xué)校支付補(bǔ)貼來讓項(xiàng)目公司收回相應(yīng)成本和獲取合理收益。根據(jù)高職教育人才培養(yǎng)目標(biāo)定位，高職X 證書BOT 項(xiàng)目的年度運(yùn)維成本應(yīng)該包括運(yùn)營維護(hù)建筑物設(shè)施設(shè)備正常運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)施課證融合人才培養(yǎng)所產(chǎn)生的成本。建筑物設(shè)施設(shè)備的年度運(yùn)維成本比較容易計(jì)算，基本按照每年發(fā)生經(jīng)第三方審核過的實(shí)際發(fā)生維修成本金額為基準(zhǔn)，而實(shí)施課證融合共同開展人才培養(yǎng)所產(chǎn)生的運(yùn)維成本比較難以測(cè)算，包括師資授課、師資培訓(xùn)以及實(shí)訓(xùn)平臺(tái)、培訓(xùn)平臺(tái)和培訓(xùn)資源等的日常維護(hù)及更新等各種成本，可以參考按照初始投資基數(shù)的一定比例來提取年度運(yùn)營維護(hù)費(fèi)，并結(jié)合其他實(shí)際因素進(jìn)行綜合測(cè)算。特別注意的是，由于運(yùn)營期長達(dá)9年，后期可能涉及改造更新，例如更新教學(xué)設(shè)備、更新培訓(xùn)平臺(tái)、更新考核設(shè)備等涉及新增投資的情形，為避免后續(xù)投資產(chǎn)生雙邊糾紛，需要項(xiàng)目公司與學(xué)校提前合同約定事項(xiàng)，按照“誰投資、誰獲益”為原則，分別計(jì)入項(xiàng)目公司資產(chǎn)或?qū)W校自有資產(chǎn)。對(duì)計(jì)入項(xiàng)目公司的新增資產(chǎn)，需要重新計(jì)算相應(yīng)的項(xiàng)目補(bǔ)助回報(bào)。最后運(yùn)營毛利潤則比較簡(jiǎn)單，是指項(xiàng)目公司在運(yùn)營、維護(hù)期間提供的對(duì)外餐飲服務(wù)、對(duì)外場(chǎng)地使用費(fèi)、對(duì)外住宿費(fèi)、停車場(chǎng)收費(fèi)、X證書考核收費(fèi)等，所開展的具有收入來源的運(yùn)營服務(wù)，用營業(yè)收入扣除相應(yīng)營業(yè)成本后得到毛利潤，需要根據(jù)未來預(yù)測(cè)情況進(jìn)行相應(yīng)估算。

（三）實(shí)施全生命周期績效考核

《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》指出“不得出現(xiàn)政府或政府出資代表向社會(huì)資本方回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益”，[10]否則將被認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)。政府方需要根據(jù)績效考核結(jié)果來確定應(yīng)支付的補(bǔ)助金額?？冃Э己朔桨负w項(xiàng)目全生命周期，分為建設(shè)期績效考核、運(yùn)營期績效考核和移交階段績效考核。其中運(yùn)營期限比較長，對(duì)合同運(yùn)作的實(shí)質(zhì)效果影響最大，在全生命周期績效考核中占據(jù)核心重要地位。

（1）建設(shè)期績效考核主要通過建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)期限、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)四個(gè)指標(biāo)進(jìn)行考核，若建設(shè)期指標(biāo)未能達(dá)到要求，可以通過違約金條款和提取建設(shè)期履約保函金額的方式進(jìn)行處理。（2）運(yùn)營期績效考核專門針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)情況開展績效考核工作，主要包括項(xiàng)目公司對(duì)建筑物設(shè)施設(shè)備的運(yùn)營維護(hù)情況、實(shí)施X證書課證融合人才培養(yǎng)的運(yùn)營維護(hù)情況、對(duì)外開展?fàn)I利性服務(wù)情況，共三方面進(jìn)行綜合質(zhì)量考核。針對(duì)建筑物設(shè)施設(shè)備的運(yùn)營維護(hù)情況，側(cè)重于對(duì)建筑物的日常維護(hù)及維修響應(yīng)情況進(jìn)行績效考核評(píng)分。針對(duì)實(shí)施課證融合人才培養(yǎng)的運(yùn)營維護(hù)情況，主要是培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)更新、師資授課質(zhì)量、培訓(xùn)平臺(tái)維護(hù)、培訓(xùn)設(shè)備維護(hù)等運(yùn)營維護(hù)情況。針對(duì)開展?fàn)I利性服務(wù)情況，應(yīng)按照學(xué)校的工作要求，就項(xiàng)目公司必須提供的配套餐飲、住宿等服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行考核。運(yùn)營期績效考核可以每月或每季度開展一次，根據(jù)績效考核結(jié)果支付相應(yīng)的回報(bào)金額，或由學(xué)校設(shè)置績效考核質(zhì)量門檻，當(dāng)未達(dá)到學(xué)校規(guī)定的最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，則學(xué)校將據(jù)實(shí)扣減相應(yīng)回報(bào)金額。（3）移交階段績效考核，指在合同期滿時(shí)BOT 項(xiàng)目全部資產(chǎn)，應(yīng)按照項(xiàng)目協(xié)議的約定無償移交給學(xué)校。在移交時(shí)要確保項(xiàng)目設(shè)施能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)繼續(xù)提供公共服務(wù)，并且確保不存在任何抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)益或產(chǎn)權(quán)約束，亦不得存在任何種類和性質(zhì)的索賠權(quán)。在全部移交工作順利完成后，學(xué)校按照約定支付相應(yīng)的剩余費(fèi)用。

高職X 證書PPP 模式有效促進(jìn)了產(chǎn)教深度融合，通過社會(huì)評(píng)價(jià)組織深度融入學(xué)校的人才培養(yǎng)全過程，實(shí)施職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與課程標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接、工作過程與學(xué)習(xí)過程對(duì)接、崗位考核與課程考核對(duì)接、職業(yè)證書與學(xué)歷證書對(duì)接，由社會(huì)評(píng)價(jià)組織主動(dòng)提供高質(zhì)量的教學(xué)、培訓(xùn)與考核等公共產(chǎn)品和服務(wù)，最終能夠?qū)崿F(xiàn)企業(yè)X證書良性發(fā)展和學(xué)校高質(zhì)量人才培養(yǎng)的相互促進(jìn)與融合，校企雙方深度合作成為人才培養(yǎng)的命運(yùn)共同體，未來具有廣闊的發(fā)展前景。