桂曉偉

黨的十八屆三中全會提出的“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”具有深遠的戰(zhàn)略意義。然而，恰如習(xí)近平總書記《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話》中所強調(diào)的，如何“讓制度更加成熟定型，讓發(fā)展更有質(zhì)量，讓治理更有水平，讓人民更有獲得感”是一項需要不斷創(chuàng)新的艱巨任務(wù)［1］（P13）；而實現(xiàn)這一任務(wù)的關(guān)鍵又在于如何讓國家治理體系的建構(gòu)能夠有效吸納社會轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的各種矛盾，從而在維持社會穩(wěn)定的前提下實現(xiàn)國家繁榮發(fā)展。實際上，如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型時期國家和社會的良性互動一直以來都是學(xué)界討論的熱點問題，不同于既有研究偏重國家或社會一端的解釋思路，本文倡導(dǎo)“國家—基層—民眾”的三層分析框架，并認(rèn)為基層治權(quán)是上承國家意志、下接民眾訴求，從而促使雙方良性互動的關(guān)鍵結(jié)點。接下來筆者將從國家和社會中心的理論視角的局限切入，論述基層治權(quán)在認(rèn)識和化解社會矛盾上的理論優(yōu)勢，分析其在國家資源下鄉(xiāng)和規(guī)范下鄉(xiāng)過程中遭遇的困境，探討以“三治融合”重塑基層治權(quán)的可能路徑。

一、國家視角的社會矛盾研究及其理論局限

亨廷頓認(rèn)為，“一個政府強大與否，穩(wěn)定不穩(wěn)定，全憑它能否在完善其政治制度化的速度與擴大群眾參與水平兩者之間求得最佳值”［2］（P5）。這意味著當(dāng)民眾的政治參與訴求超出國家政治制度所能承受的限度時，就會出現(xiàn)社會沖突甚至政治動蕩［2］（P4）。近年來關(guān)于中國社會矛盾的研究，其背后的理論關(guān)切恰源于此。然而，關(guān)于這一問題的主流研究深受西方社會運動理論的影響，并主要將國家作為研究社會沖突的關(guān)鍵變量［3］（P218）。這種以國家為中心的理論視角忽略了地方社會的復(fù)雜性和民眾訴求的多樣性，因此，雖然有助于理解中國社會沖突的產(chǎn)生原因和表現(xiàn)特征，但難以有效回應(yīng)其背后更為根本的國家治理能力建構(gòu)問題。具體來說，這一理論視角下主要有依法維權(quán)和依規(guī)維權(quán)兩種代表性觀點，而無論是前者的樂觀想象還是后者的保守判斷都因為無法真正理解維權(quán)者的行動邏輯，從而難以真實展現(xiàn)出基層治理所面臨的困境和出路。

第一，依法維權(quán)的樂觀主義想象。依法維權(quán)是指中國的維權(quán)者通過官方許可的渠道，創(chuàng)造性地援引國家的意識形態(tài)、法律和政策，巧妙地與基層政府的違規(guī)者進行博弈以維護自身權(quán)益的行動［4］（P2）。在歐博文和李連江看來，這些行動者雖然仍然帶有斯科特所指出的機會主義和無組織的特點，但他們已不再回避與地方精英的對抗，也不再認(rèn)為國家法律是專斷、晦澀和難以接觸的，而是積極借助這些官方資源，通過“踩線不越線”的方式來捍衛(wèi)自己的合法權(quán)利［5］（P52）。在這個意義上，他們的利益表達行動是現(xiàn)代國家建構(gòu)的產(chǎn)物，是國家所倡導(dǎo)的平等、權(quán)利和法治觀念推動下的政治參與。它代表了中國民眾正在覺醒的權(quán)利意識，并可能帶來更為積極的制度變革，從而進一步完善中國的國家社會互動模式［4］（P4）。

第二，依規(guī)維權(quán)的保守主義判斷。裴宜理對這一帶有西方色彩的發(fā)展主義思維提出了質(zhì)疑。在她看來，我們今天在中國看到的利益表達行動更像是傳統(tǒng)的規(guī)則意識在當(dāng)下的最新體現(xiàn)。這種行動所展示的是一種在中國由來已久的常規(guī)政治，而不是什么西方所謂的新變革［6］（P27-28）。這種源于中國傳統(tǒng)的治理模式通過對基層官員的有效監(jiān)督實際上鞏固而非弱化了現(xiàn)有的政治體制［7］（P46-47）。

第三，“國家視角”在理解國家治理能力建構(gòu)時的局限。斯科特在讀完依法維權(quán)的書稿后，曾經(jīng)追問歐博文，這些行動者到底是真誠的還是投機的。對此，歐博文無法給出明確回答，只能承認(rèn)兩者皆有可能［8］（P1057）；而這實際上已經(jīng)在很大程度上弱化了他的樂觀主義政治想象。究其根源，恰如布蘭德斯塔特所批評的，這一概念缺少“農(nóng)民性”，其“國家中心”的視角遮蔽了地方社會本應(yīng)具有的理論解釋力，結(jié)果我們看到的行動者更像是“脫離了情境的個體”，他們所能做的只是利用國家的制度漏洞為自己謀求更大的利益［9］（P712）。歐博文自己后來也反思了這種“用研究者思維推導(dǎo)行動者”的演繹邏輯，并認(rèn)為應(yīng)該充分挖掘歷史傳統(tǒng)和地方社會在解釋國家社會互動中的作用［8］（P1052）。裴宜理的“依規(guī)維權(quán)”雖然對中國基層治理提供了一個更接近現(xiàn)實而非臆想的判斷，但她的歷史分析也同樣因為聚焦于國家，而忽略了地方社會所應(yīng)具有的理論潛力。因此，這兩種理論，因為其共同的國家視角的局限，而難以充分理解那些行動者和他們的現(xiàn)實生活；而“他們究竟是誰，是怎么生活的，又是如何思考的”才是我們進一步推進相關(guān)研究所必須思考的關(guān)鍵問題［9］（P712）。

二、底層視角的社會矛盾研究及其理論局限

針對這一問題，另一些學(xué)者從“日常抵抗”和“日常政治”出發(fā)為我們提供了一個更接地氣的理解農(nóng)民行動邏輯的解釋思路，讓我們進一步認(rèn)識到將行動者嵌入本土情境中進行研究的必要性。然而，受限于國家社會的對抗思路，上述研究無法深入挖掘國家社會非對抗一面的豐富經(jīng)驗，進而也難以從更為根本的國家治理能力現(xiàn)代化建構(gòu)的角度來理解社會沖突及其背后的復(fù)雜治理邏輯。

首先，作為小傳統(tǒng)的“日常抵抗”和“日常政治”研究。斯科特認(rèn)為，“大多數(shù)底層人民真正關(guān)心的并不是改變國家和法律這些宏大結(jié)構(gòu)，而是如何在現(xiàn)有體制下將不利于自身的損害降到最低”［10］（PXV）。因此，他們更在乎的是地方習(xí)俗和生存?zhèn)惱?，也更?xí)慣用諸如偷懶、開小差、裝糊涂、假裝順從暗中破壞等日常行動來隱晦地表達自己的不滿［11］（P22）。盡管日常行動者往往是自私自利的機會主義者，他們也缺乏明確的政治目標(biāo)，但成千上萬的這些微小行動的聚集最終卻可能導(dǎo)致國家的治理危機［11］（P20）。長期以來，這些隱蔽的日常行動都被關(guān)注公開的集體行動的主流研究所忽略，但它們其實是我們理解底層民眾政治意圖的關(guān)鍵所在［11］（P5）。畢竟，政治并不只是國家機構(gòu)、政府官員、政黨以及他們的組織行為，也同樣滲透在人們?nèi)粘Ｉ畹拿恳粋€角落，涉及他們?nèi)绾沃\生、如何處理日常事務(wù)、如何與他人互動等各個方面［12］（P227-243）。這種“日常政治”讓我們得以窺見人們?nèi)绾瓮ㄟ^生活實踐來影響國家的政治制度。在這個意義上，斯科特和科爾弗列特所代表的小傳統(tǒng)有助于矯正“國家中心”研究的不足，并為我們理解國家社會互動提供更為豐富的素材。

其次，國內(nèi)學(xué)者帶有本土特色的社會沖突研究。懷著與斯科特和科爾弗列特類似的理論訴求，一些國內(nèi)學(xué)者也為我們揭示了民眾利益表達背后的本土邏輯。應(yīng)星認(rèn)為在當(dāng)前的制度環(huán)境下，中國農(nóng)民的群體利益表達仍然帶有草根動員的特性，并表現(xiàn)為選擇上的權(quán)益性、組織上的雙重性和策略上的模糊性［13］（P1-23）。吳毅則認(rèn)為農(nóng)民的行動策略首先受制于其與國家權(quán)力關(guān)系的遠近，因此地方社會的權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)是相對于宏觀制度環(huán)境而言更為直接的制約他們行動的結(jié)構(gòu)要素［14］（P24）。此外，應(yīng)星還引入“氣”的倫理視角來解釋農(nóng)民利益表達背后的復(fù)雜邏輯，從而拓展了維權(quán)就是維護利益的片面觀點［15］（P105-108）；而另一些學(xué)者則提出了運用勢［16］（P97-99）、身體［17］（P225-231）、韌武器［18］（P15-22）等手段進行博弈的觀點。雖然這些研究討論的都是農(nóng)民如何“制造麻煩”這一共同話題，但它們在各自的分析中展現(xiàn)了農(nóng)民行動的復(fù)雜邏輯。

最后，底層視角在理解國家治理能力建構(gòu)時的局限。不同于“國家中心”的大傳統(tǒng)，斯科特指出的小傳統(tǒng)讓我們聽到了更多來自底層的聲音，也看到了更多有血有肉的個體，從而豐富了我們對國家社會關(guān)系的理解。然而，這些研究主要聚焦于國家和社會對抗的一面，卻忽略了兩者之間非對抗的一面。換言之，在這些研究中，農(nóng)民行動的起因就是權(quán)益受損，這固然具有一定的代表性，但同時我們也應(yīng)該看到，還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民行動是“無理”［19］（P229-233）甚至“謀利”［20］（P189-193）的。這很難用經(jīng)典的國家社會對抗理論來解釋，因為國家并非沒有能力應(yīng)對這些無理和謀利行動，而這些行動本身又缺乏挑戰(zhàn)國家的組織和資源。顯然，要解釋這種困惑，需要我們跳出國家與社會對抗的視角，將目光投向更為根本的國家治理能力建構(gòu)問題。唯有如此，才能打破國家視角與底層視角基于不同的理論預(yù)設(shè)而形成的研究壁壘，讓彼此在更開闊的理論平臺上形成有效的對話，從而更好地整合已有研究成果，拓寬社會矛盾研究的理論視野和問題格局［21］（P138-139）。

三、基層治權(quán)視角的社會矛盾研究及其理論優(yōu)勢

以賀雪峰為代表的華中鄉(xiāng)土派學(xué)者的研究成果恰好在這一問題上為我們提供了一個上承國家意志、下接民眾訴求的基層治權(quán)視角。在《國家與農(nóng)民關(guān)系的三層分析》一文中，賀雪峰提出了“國家—地方政府—農(nóng)民”的三層分析框架，并認(rèn)為地方政府是維系國家和農(nóng)民良性互動的關(guān)鍵結(jié)點，它一方面要確保國家各項政策在基層的有效落實，一方面又要做好兼具復(fù)雜性和差異性的群眾工作，當(dāng)前社會矛盾激增的重要原因就在于地方政府缺乏有效化解社會矛盾的治理資源，而重塑基層治權(quán)則是維系三方關(guān)系平衡的關(guān)鍵所在［22］（P68-72）。如表1所示，就拓展國家社會關(guān)系研究和推進國家治理能力現(xiàn)代化而言，基層治權(quán)視角相對于國家視角和底層視角具有三大理論優(yōu)勢。

表1 基層治權(quán)視角的三大比較優(yōu)勢

我們先來看民眾訴求的復(fù)雜表現(xiàn)形式。在國家視角下，研究者常常將民眾看作脫離情景的個體，并通過自己的理性預(yù)設(shè)來推導(dǎo)他們的行為邏輯。這是因為這一視角的研究重點在于解釋國家如何塑造了民眾的利益表達行動，而將后者簡化為理性化的侵權(quán)/維權(quán)并不影響其理論訴求的實現(xiàn)。在底層視角下，研究者開始強調(diào)情境的重要性，并充分挖掘了民眾利益表達背后的復(fù)雜邏輯，但受限于國家社會對抗的思維模式，這一視角所關(guān)注的仍然只是較為單一的侵權(quán)/維權(quán)行動。與之相對，在基層政府視角下，民眾的利益表達則呈現(xiàn)為維權(quán)/求援混雜的復(fù)雜樣態(tài)。其中，維權(quán)既可能源于地方政府的違規(guī)操作，也可能是為了反抗地方強勢力量的壓迫；而求援既可能是因為無法維持村莊基本秩序、社會治安和公共品供給［22］（P68-70），也可能是因為受到社會排斥、出現(xiàn)經(jīng)濟困難，而無法維系生產(chǎn)生活［23］（P162-182），還可能是因為階層分化或派系斗爭而發(fā)泄無處宣泄的怨氣和不滿［24］（P98-109）。在實踐中，掌握民眾訴求的復(fù)雜表現(xiàn)形式，從而因勢利導(dǎo)地做好群眾工作，正是基層政府能夠有效化解社會矛盾的必要前提，而這也構(gòu)成了基層治權(quán)視角的第一個理論比較優(yōu)勢。

再看社會矛盾產(chǎn)生的主要原因。在國家視角下，民眾利益表達行動之所以可能的主要原因在于各種存在于國家官僚體系、意識形態(tài)和制度安排中的漏洞［4］（P45-46）。在底層視角下，民眾因為利益受損而被危及的生存?zhèn)惱硎撬麄兺ㄟ^各種隱蔽或公開的方式與政府對抗的主要原因。與之相對，在基層治權(quán)視角下，社會矛盾產(chǎn)生的主要原因在于，隨著國家治理轉(zhuǎn)型，基層政府原有的各種治理資源逐漸失效，而新的治理方式不僅不足以解決各種社會矛盾，反而常常成為誘發(fā)新的社會矛盾的導(dǎo)火索。結(jié)果，雖然基層政府意識到了民眾訴求的復(fù)雜性，也可以如上文所述對其進行更為細致的分類，但卻因為自身治理資源和能力的不匹配，而難以進行有效的治理［22］（P71-72）。不可否認(rèn)，國家視角對各種制度漏洞的精細界定，有助于我們看到國家制度存在的問題，從而有利于改進和完善這些制度，但這種宏觀層面的制度建構(gòu)并無法代替微觀層面的制度實踐中存在的問題；而底層視角在揭示生存?zhèn)惱砦C的過程中雖然也會涉及宏觀制度建構(gòu)和微觀制度實踐中存在的問題，但這并不是其研究的重點，因而也不會對其進行深入剖析。與之相對，基層治權(quán)視角既能向上反饋宏觀制度建構(gòu)中存在的問題，也能向下洞悉微觀制度實踐中存在的難題，而這構(gòu)成了它的第二個理論比較優(yōu)勢。

最后討論社會矛盾化解的解決對策。在國家視角下，這一問題被簡化為語焉不詳?shù)恼螛酚^主義想象或者是傳統(tǒng)治理模式的現(xiàn)代輪回。然而，這樣的思考過于宏大和抽象，從而不能直接拿來有效化解當(dāng)下中國的社會矛盾。這是因為國家視角的理論旨趣在于發(fā)掘強化社會力量的要素和剖析產(chǎn)生制度漏洞的國家體制，而這些恰恰是激發(fā)而非化解社會矛盾的因素。至于這些造成國家社會對抗的因素最終是否真的能夠帶來預(yù)想中的政治發(fā)展，則不是這類研究關(guān)注的重點。底層視角其實也缺少類似的問題意識關(guān)懷，這使其研究常常止步于農(nóng)民實現(xiàn)自我保護的生存政治，而國家在這個過程中有時甚至是缺位或不必要的，這其實也部分解釋了斯科特的無政府主義傾向。與之相對，基層治權(quán)視角通過對治理資源和手段不匹配而帶來的無力感的反思，必然會指向?qū)鶎又卫砣绾沃厮艿乃伎?，而后者又必然會推動對國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的討論，而這也構(gòu)成了這一視角的第三個理論比較優(yōu)勢。

四、基層治理的價值、組織和社會基礎(chǔ)嬗變

在完成國家中心工作的同時，能否及時化解群眾矛盾并維持社會穩(wěn)定是衡量基層治理是否有效的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。以歷史的眼光來看，基層治理的有效運轉(zhuǎn)離不開與之相適應(yīng)的價值、組織和社會基礎(chǔ)。傳統(tǒng)中國主要奉行休養(yǎng)生息的國策。畢竟，要推行雄才大略的政治構(gòu)想，就要供養(yǎng)更多的官僚，征收更多的稅賦，進而可能引發(fā)更多的官民沖突，而這對于一個經(jīng)濟匱乏且能力有限的農(nóng)耕國家來說往往是不堪承受的負累［25］（P60-64）。因此，無為而治就成為一種理想的選擇。這一治理的價值基礎(chǔ)是儒家倫理以及由其衍生的習(xí)慣法和村規(guī)民約，組織基礎(chǔ)是鄉(xiāng)紳和宗族長老等地方精英，以及鄉(xiāng)保和鄉(xiāng)約等準(zhǔn)官僚［26］（P40-56）。兩者的結(jié)合使國家既可以把握總體的治理方向，又能夠適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的多樣性，從而形成了獨具特色的自上而下的郡縣制與自下而上的鄉(xiāng)村自治相結(jié)合的“雙軌政治”［27］（P46-52）。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨擔(dān)負起了實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的歷史使命，這使其不可能走消極無為的老路，而是采取了一種“積極有為”的簡約治理。這一治理的價值基礎(chǔ)是為人民服務(wù)和群眾路線相結(jié)合的一套執(zhí)政理念和工作方法，組織基礎(chǔ)是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的政治統(tǒng)合制。以此為基礎(chǔ)，基層政府既低成本高效率地完成了國家各項中心工作，又通過“情理交融”的工作方式兼顧了鄉(xiāng)村社會的差異化需求［28］（P148-155）。然而，取消農(nóng)業(yè)稅之后，隨著國家資源的大量下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村治理的邏輯發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。為了保證各項資源安全精準(zhǔn)地落地，資源下鄉(xiāng)的同時也帶來了程序下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)、標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)和監(jiān)督下鄉(xiāng)；而這套程序?qū)虻囊?guī)范治理也給簡約治理的價值、組織和社會基礎(chǔ)帶來了巨大的沖擊。表2是對這些沖擊所帶來的變化的概括。

表2 簡約治理與規(guī)范治理的差異比較

一是規(guī)范治理對簡約治理價值基礎(chǔ)的沖擊。在資源下鄉(xiāng)的過程中，上級部門會制定具體、清晰、可考核的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；為了確保任務(wù)有效落實，上級部門會傾向于按最高標(biāo)準(zhǔn)向基層分解任務(wù)。不僅資源下鄉(xiāng)如此，社會矛盾糾紛化解也同樣沿用了這套邏輯［29］（P171-183）。本質(zhì)上，這是一種官僚科層制的思維方式，希望通過流程優(yōu)化和制度優(yōu)化解決基層治理中存在的問題。但是，這種規(guī)范邏輯在從上級部門向下逐級貫徹的過程中，卻會被層層加碼，變成讓基層政府疲于奔命的難題；而后者為了自保，也會援引程序來走過場、做形式、留痕跡，以撇清自己的責(zé)任。最終，越來越剛性的考核引發(fā)了越來越多的形式主義，并擠壓了群眾工作真正應(yīng)該發(fā)揮作用的空間。具體來說，群眾工作本來應(yīng)該是有彈性的，要具體問題具體分析，但這就可能會與某些剛性指標(biāo)相悖。如果這樣能夠解決問題倒也無妨，但解決不了，就要承擔(dān)問責(zé)風(fēng)險。更有甚者，即便解決了問題，也會擔(dān)心有人舉報操作過程違規(guī)。結(jié)果，本來應(yīng)該是耐心細致并追求良好結(jié)果的群眾工作，變成了遵照程序按部就班的留痕操作，以至于我們的干部明明在群眾身邊，卻離群眾很遠。此外，規(guī)范邏輯本身是價值中立的，更強調(diào)人人平等的程序理性，而群眾工作卻是有鮮明價值導(dǎo)向的，要區(qū)分群眾中的積極分子和消極分子，并通過對后者的批評教育真正從心里做通他們的工作［30］（P29-32）。然而，隨著規(guī)范邏輯的強化，批評教育群眾變得有風(fēng)險起來，反倒是遇事不粘鍋，一團和氣走過場成了一種理性選擇。更有甚者，一些干部為了緩解上級的問責(zé)壓力，對于會哭會鬧的群眾缺乏原則地妥協(xié)，對于老實巴交的群眾卻冷漠對待，從而客觀上鼓勵了更多釘子戶的出現(xiàn)［23］（P167-170）。

二是規(guī)范治理對簡約治理組織基礎(chǔ)的沖擊。簡約治理之所以可能的一個重要原因就是能夠發(fā)揮基層黨委集中力量辦大事的政治統(tǒng)合能力［28］（P148-152）。然而，利益由誰分配、怎么分配一直以來都是一個誘發(fā)社會矛盾的敏感問題，現(xiàn)實中這樣的例子屢見不鮮。有鑒于此，國家才會通過一卡通與項目制等方式嚴(yán)格規(guī)范基層政府的資源統(tǒng)籌調(diào)配能力。然而，這樣雖然規(guī)避了之前可能發(fā)生的一些矛盾，但也同時弱化了基層治理能力。以前的村干部之所以能做好群眾工作，除了可以借助群眾路線的價值導(dǎo)向，還有一個重要原因就是手里有調(diào)配資源的權(quán)力（比如土地調(diào)整、農(nóng)業(yè)稅征收等），這使其在村民面前能夠保有一定的權(quán)威；而現(xiàn)在的村干部，能力強一點的還有一些余威，能力一般的就像被拔了牙的老虎。雖然這樣可以杜絕一些利益的私相授受，但也同時讓其難以擺平一些社會矛盾。此外，過于強調(diào)規(guī)范治理的另一個后果是干部的專業(yè)化，因為只有這樣才能更好地對接上級的各種填表考核和材料撰寫工作；但同時這些繁重的工作也讓他們沒有時間真正深入群眾，缺乏學(xué)習(xí)和開展群眾工作的機會，從而更加不愿意深入群眾，只樂于循規(guī)蹈矩地面對各種材料坐班辦公。而之前那些擁有豐富群眾工作經(jīng)驗的老式村干部，則因為不習(xí)慣使用電腦，不善于撰寫材料，無法勝任規(guī)范治理的需要，而被逐步邊緣化；或者干著同樣的活，拿著不同的報酬心生不滿。這進一步弱化了簡約治理的組織基礎(chǔ)。

三是規(guī)范治理對簡約治理社會基礎(chǔ)的沖擊。規(guī)范治理的背后其實是一種追求普遍性的法治思維，然而鄉(xiāng)村社會卻是復(fù)雜多樣的。不僅存在南方宗族性村莊、北方小親族型村莊和中部原子化村莊的區(qū)域差異；同一個村莊內(nèi)部也有公私領(lǐng)域交匯、細小瑣碎事務(wù)眾多、事務(wù)特殊性強規(guī)范性差的特點。這使得基層治理事務(wù)大多屬于關(guān)系嵌入型事務(wù)，處理起來不僅涉及事務(wù)本身，往往還會牽扯出更加錯綜復(fù)雜的利益情感關(guān)系［31］（P96-100）。要想處理好這樣的事務(wù)，不僅需要確定的規(guī)則，也需要通情達理的說服，必要的時候甚至還需要對相關(guān)利益主體施加一定的壓力。唯有綜合運用情、理、法、力等各種要素，才能既解決問題本身，也協(xié)調(diào)好問題背后的各種延伸性關(guān)系；既理順表面的利益糾紛，也撫平相關(guān)各方內(nèi)心的不滿情緒。很顯然，這樣的工作不是單靠一般性規(guī)范就可以解決的，因為后者無法真正理解鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜治理基礎(chǔ)。在這個意義上，向鄉(xiāng)村社會輸入法律思維和規(guī)范邏輯的同時，也必須充分考慮鄉(xiāng)村社會的特殊性，以及法律規(guī)則面對這一特殊性時的局限性。反之，如果一味用正規(guī)制度應(yīng)對鄉(xiāng)村社會公私交錯、細小瑣碎、特殊多樣的各種事務(wù)，不僅文不對題，而且成本高昂。

綜上所述，國家的資源下鄉(xiāng)也是國家權(quán)力、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的下鄉(xiāng)，而這套形式邏輯的背后其實是一種規(guī)范思維。雖然這種思維源于對過去不規(guī)范治理所產(chǎn)生的社會矛盾的反思和補救，但它同時也對簡約治理的價值基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)帶來了巨大的沖擊，致使當(dāng)前的基層治理出現(xiàn)了較為普遍的官僚主義和形式主義現(xiàn)象。在這個意義上，當(dāng)前中國的基層治理并不是“三治融合”，而是法治獨強，并嚴(yán)重擠壓了德治和自治發(fā)揮作用的空間。而要重塑基層治權(quán)，當(dāng)以此為切入點，重新理順“三治融合”和簡約治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

五、新時代的“三治融合”與簡約治理

“三治融合”就是自治、法治、德治的有機融合。黨的十九大報告提出要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九屆四中全會決議進一步提出健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，并將其看作建構(gòu)基層治理新格局的重要內(nèi)容。近年來，關(guān)于“三治融合”的討論主要集中在“楓橋經(jīng)驗”和“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”上。在學(xué)界，關(guān)于“楓橋經(jīng)驗”非常重要的一點就是法治與自治和德治的關(guān)系。有學(xué)者指出“楓橋經(jīng)驗”的核心在于通過不斷完善中央立法、地方立法和社會規(guī)范的三層治理制度體系，達成自上而下和自下而上相結(jié)合的基層社會制度供給狀態(tài)［32］（P9-16）?；诖?，應(yīng)該將“楓橋經(jīng)驗”法治化，賦予其法治的穩(wěn)定性和可預(yù)測性［33］（P17-27）。與法學(xué)界更強調(diào)法治在基層治理中的作用不同，政治學(xué)、社會學(xué)和公共管理學(xué)更加重視自治和德治在“三治融合”中的關(guān)鍵作用。有學(xué)者指出，桐鄉(xiāng)“三治融合”的核心在于村規(guī)民約、百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會、百事服務(wù)團、法律服務(wù)團、道德評判團構(gòu)成的“一約兩會三團”；其中百姓議事會和鄉(xiāng)賢參事會是體現(xiàn)自治精神、推動自治實踐的中堅力量［34］（P11-12）。而賀雪峰在小范圍的學(xué)術(shù)座談會中指出，上述研究雖不無啟發(fā)，但也存在兩個問題：首先是沒有充分考慮鄉(xiāng)村社會的多樣性和復(fù)雜性，缺少對鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)的深入討論；其次是忽視了當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題，從而導(dǎo)致“三治融合”和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實的脫節(jié)。據(jù)此，應(yīng)該在充分認(rèn)識鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)的前提下理解“三治融合”。當(dāng)前基層治理最大的困境是“由國家直接面對農(nóng)戶，以法治應(yīng)對各種瑣事”，為此必須簡化復(fù)雜龐大且成本高昂的基層治理體系，“在國家和農(nóng)戶之間保留社會空間，在法治基礎(chǔ)上保留基于德治的自治”。綜上所述，“三治融合”所致力于實現(xiàn)的目標(biāo)雖然是基層治理現(xiàn)代化，但這個現(xiàn)代化并不是盲從西方的現(xiàn)代化，而是應(yīng)該放置在中國的歷史和現(xiàn)實語境中，從傳統(tǒng)中國的消極無為的簡約治理和新中國的積極有為的簡約治理中汲取有益的養(yǎng)分。沿著這一思路，接下來的問題就是，面對資源下鄉(xiāng)所帶來的規(guī)范治理對簡約治理的價值、組織和社會基礎(chǔ)的沖擊，如何在新時代借助“三治融合”強化上述基礎(chǔ)，進而重塑基層治權(quán)，而這不僅需要我們重新理解自治、法治、德治之間的關(guān)系，也需要厘清它們各自在基層治理中所應(yīng)承擔(dān)的作用及實現(xiàn)方式。圖3是對這一思考的概括性總結(jié)。

圖3 新時代的“三治融合”及其實現(xiàn)方式

第一，自治在“三治融合”中的作用及實現(xiàn)方式。自治是實現(xiàn)“三治融合”的前提。自治的作用首先是建立村莊內(nèi)生秩序。在傳統(tǒng)中國，國家很少介入村莊事務(wù)，村莊秩序主要由宗族和長老來維系，并通過樹立道德楷模和懲戒越軌者，在村民之間產(chǎn)生示范和警示效應(yīng)，以達到維系村莊秩序和教化民眾的目的。新中國主要通過黨建引領(lǐng)和群眾路線將農(nóng)民組織起來，并通過團結(jié)大多數(shù)積極分子和孤立打擊少數(shù)落后分子甚至壞分子來化解社會矛盾。當(dāng)前農(nóng)村面臨的問題是隨著社會流動性的增加，傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性力量大多已經(jīng)解體；而隨著法律下鄉(xiāng)，對群眾進行區(qū)分教育的方式也受到法律面前人人平等觀念的約束［19］（P243-247）?；诖?，重建村莊內(nèi)生秩序首先要解決“依靠誰、團結(jié)誰以及孤立誰”的問題：在宗族性村莊和東部沿海農(nóng)村，外出精英和鄉(xiāng)賢可以成為村莊建設(shè)的重要力量；在中西部農(nóng)村，“中堅農(nóng)民”對村級治理十分重要；而在一般農(nóng)村，“五老群體”也是可以依靠的力量。其次，重建村莊秩序還需要給基層自治留出足夠的空間，這進而需要通過法律厘清國家和社會各自的邊界，給予村莊一定的自主權(quán)，用村莊自己的不違反法律和公序良俗的方式處理村莊內(nèi)部事務(wù)。鄉(xiāng)村自治的第二個作用是整合村莊內(nèi)外資源。村莊內(nèi)部資源是指村莊依靠自身優(yōu)勢（比如土地、區(qū)域市場）所創(chuàng)造的資源。對此，發(fā)達地區(qū)往往更有優(yōu)勢，而對大部分農(nóng)村來說，如何盤活村莊外部資源才是提升其治理能力的可能路徑。村莊外部資源是指國家向鄉(xiāng)村輸入的資源。當(dāng)前的問題是國家剛性的資源管理方式，稀釋了地方整合資源的治理能力。這避免了一些矛盾，但又產(chǎn)生了一些新的矛盾。對此，不妨對這些資源進行區(qū)分，讓國家專注于為村民提供基本公共服務(wù)，而將一些常規(guī)工作留給村民自治。廣東清遠將分散的普惠涉農(nóng)資金進行整合，以激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力和能力的做法就值得借鑒［28］（P160）。而要落實好這類工作，不僅需要通過法律厘清國家和社會的邊界，給予村莊更多的自主權(quán)；也需要依靠村莊中堅力量和內(nèi)生資源來行使這種自主權(quán)。在這個意義上，自治的兩項主要工作（即建立村莊內(nèi)生秩序和整合村莊內(nèi)外資源）都離不開法治（即厘清國家社會邊界）和德治（即黨建引領(lǐng)群眾工作和培育村莊中堅力量）的支持。

第二，法治在“三治融合”中的作用及實現(xiàn)方式。法治的作用首先是在基層治理中厘清國家和社會的邊界。如上文所述，這主要體現(xiàn)為對基本公共事務(wù)和村莊自主事務(wù)的區(qū)分。當(dāng)前，國家資源下鄉(xiāng)帶來的一種較為常見的社會矛盾便是釘子戶的搭便車現(xiàn)象及其示范效應(yīng)。個別對利益較為敏感的村民，利用各種纏鬧手段，希望從國家資源中多分一杯羹。因為這些資源與其他村民并無利益瓜葛，因此也無法激發(fā)村莊內(nèi)部力量對其進行約束，反倒是催生了更多的模仿者。在這個意義上，不如將一些國家的非常規(guī)事務(wù)交給村莊處理。當(dāng)然，在這個過程中也不能忽略制度和程序的重要性（比如“四議兩公開”），但這并不僅僅是國家的法律下鄉(xiāng)，同時也是村莊內(nèi)生秩序的建構(gòu)嘗試。對此，要保有更為開放的心態(tài)，要允許失敗，而不能總是以維穩(wěn)思維向釘子戶妥協(xié)，從而激發(fā)更多的社會矛盾。法治的第二個作用是優(yōu)化問責(zé)容錯機制，這其實是第一個作用的邏輯衍生。恰如前文所述，目前過于剛性的考核方式導(dǎo)致基層干部不敢放開手腳做實質(zhì)性群眾工作，而選擇按部就班的對標(biāo)對表來保護自己。同時，這種考核方式強化了干部的專業(yè)化趨勢，且邊緣化了那些富有經(jīng)驗、會運用情理法力解決問題，但缺乏技術(shù)治理能力的干部。為此，一方面不能輕易放棄已經(jīng)取得的法制化成果，但另一方面，也需要進一步優(yōu)化問責(zé)容錯機制，給予基層干部做群眾工作的空間，并保護和鼓勵他們的積極性。既不能讓一個群眾蒙冤，也不能誘發(fā)更多釘子戶，更不能讓干部成為不敢作為的弱勢群體。在這個意義上，法治的兩項主要工作（即厘清國家社會邊界和優(yōu)化問責(zé)容錯機制）也為德治（即黨建引領(lǐng)群眾工作和做好情理法力平衡）以及基于德治的自治（即建立村莊內(nèi)生秩序）提供了有力支持。

第三，德治在“三治融合”中的作用及實現(xiàn)方式。蘇力認(rèn)為“真正要實現(xiàn)規(guī)則之治，一個非常重要的前提是規(guī)則之治的治理對象本身具有一定的規(guī)則性”［35］（P193）。其實，今天的基層治理面臨的仍然是一個難以完全通過法治實現(xiàn)治理的充滿了復(fù)雜多樣性的基層社會。這樣的村莊社會基礎(chǔ)是我們在新時代仍然要倡導(dǎo)黨建引領(lǐng)下的群眾工作的重要原因。在這個意義上，習(xí)近平總書記強調(diào)要“適應(yīng)時代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把楓橋經(jīng)驗堅持好，發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好，貫徹好”［36］。本文主張，德治主要應(yīng)該做好黨建引領(lǐng)群眾工作、培育村莊中堅力量和做好情理法力平衡三個方面的工作。這些工作首先應(yīng)該在法治的框架下進行，但要注意厘清國家和社會的邊界，并進一步優(yōu)化問責(zé)容錯機制，以為德治提供基本的制度環(huán)境；同時，德治還為建立村莊內(nèi)生秩序和整合村莊內(nèi)外部資源的自治提供了價值引領(lǐng)和方法支持。在這個意義上，德治既離不開法治提供的制度環(huán)境，又為自治的實施奠定了基礎(chǔ)。

六、結(jié)論

如何進一步推進和完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的二十大報告所強調(diào)的在新時代不斷創(chuàng)新和發(fā)展中國式現(xiàn)代化的一項重要工作。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，首先需要扎根中國經(jīng)驗，立足中國國情，理解中國特色，堅持將理論創(chuàng)新同中國實際相結(jié)合，既不盲目排外，也不故步自封，而是實事求是地在經(jīng)驗和理論的不斷穿梭和反復(fù)探索中走出一條具有中國主體性的現(xiàn)代化治理之路。秉承這一思路，本文將“基層治權(quán)”作為上承國家意志，下接民眾訴求，進而創(chuàng)新社會矛盾化解機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并在此基礎(chǔ)上進一步探討了以自治、法治、德治“三治融合”重塑基層治權(quán)的可行性。

關(guān)于政治穩(wěn)定取決于政治參與和政治制度化之間平衡的問題并不存在標(biāo)準(zhǔn)答案，不同國家基于各自的歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情，都應(yīng)該有屬于自己的獨特的政治現(xiàn)代化方案，處于社會轉(zhuǎn)型期的中國自然也不例外。放眼世界，政治動蕩往往發(fā)生在經(jīng)濟發(fā)展尚可，同時政治體制又較為開放的國家中；而這些國家恰恰更多借鑒了西方的現(xiàn)代化模板，而有意無意忽略了本國的具體國情，從而推動了“經(jīng)濟的發(fā)展，集團的分化，利益的沖突，價值觀的轉(zhuǎn)變以及民眾參與期望的提高，這些急劇的變化遠遠超過了政治體制的承受能力，導(dǎo)致了社會的紊亂”［2］（P4）。恰如亨廷頓所言，要避免這些問題首先需要一個能在政治參與和政治制度化之間實現(xiàn)某種平衡的強大國家，但很多國家“在民主呼聲（這種呼聲實際上只存在于社會總?cè)丝谥械纳贁?shù)分子中）和西方榜樣的壓力下，讓政治參與跑到政治制度化的前面去了，結(jié)果害了政府自身”［2］（P5）。反觀中國，在經(jīng)歷了40多年的改革開放之后，雖然也出現(xiàn)了不少社會矛盾，但在維持社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，漸進推進政治體制改革，并取得了偉大的發(fā)展成就。國家和社會的這種良性互動中一定蘊含著某些推進社會矛盾化解和治理能力現(xiàn)代化的密碼，而本文則力圖對此做出一個嘗試性的解釋。

對此，既有研究首先從國家視角出發(fā)，通過剖析國家內(nèi)部的制度漏洞和探討如何利用這些漏洞來強化民眾利益表達行動，來理解中國可能的政治發(fā)展走向。這種研究雖然有助于我們看到國家制度建構(gòu)中存在的問題，但也因此存在對社會矛盾背后的復(fù)雜邏輯的簡單化理解。與之不同，底層視角更強調(diào)行動者的本土邏輯以及社會矛盾的復(fù)雜發(fā)生機制。這雖然一定程度上彌補了國家視角對社會的忽視，但它同時也忽略了國家對社會的多重影響。除此之外，兩種視角也都沒有跳出國家社會對抗的視野，并因此都沒有充分關(guān)注到這種對抗之外的更為根本的基層治理能力現(xiàn)代化建構(gòu)問題。

有鑒于此，本文采用“國家—基層—民眾”的三層分析框架，并將基層治權(quán)作為理解轉(zhuǎn)型中國社會矛盾化解和治理能力現(xiàn)代化建構(gòu)的關(guān)鍵結(jié)點。相比國家和底層視角，基層治權(quán)視角具有三大理論優(yōu)勢。首先，它揭示了社會矛盾具有維權(quán)/求援等各種遠比簡單的侵權(quán)/維權(quán)更為復(fù)雜的表現(xiàn)形式；其次，它將基層治權(quán)弱化看作產(chǎn)生社會矛盾的主要原因，打破了國家和底層視角各自拘泥于剖析制度漏洞或闡釋生存?zhèn)惱淼难芯勘趬?；再次，它將重塑基層治?quán)看作化解社會矛盾改善國家農(nóng)民關(guān)系的主要出路，也為我們提供了一個比國家和底層視角分別聚焦國家政治發(fā)展或農(nóng)民自我保存的更現(xiàn)實可行的改革方案。然而，隨著國家的資源下鄉(xiāng)，與之相伴的規(guī)范治理也對基層簡約治理所倚賴的價值、組織和社會基礎(chǔ)造成了巨大沖擊，致使當(dāng)前的基層治理出現(xiàn)了較為普遍的形式主義現(xiàn)象，不僅治理成本高昂，而且在應(yīng)對社會矛盾過程中常常文不對題、力不從心。究其根源，在于規(guī)范治理背后的形式邏輯擠壓了自治和德治發(fā)揮作用的空間。

因此，本文最后重新回到簡約治理這一根植于中國歷史和現(xiàn)實的獨特治理模式上，探討如何充分發(fā)揮自治、法治、德治的作用以重塑基層治權(quán)。三者之中，自治是前提，致力于建立村莊內(nèi)生秩序和整合村莊內(nèi)外資源；法治是保障，致力于厘清國家社會邊界和優(yōu)化問責(zé)容錯機制；德治是導(dǎo)向，致力于黨建引領(lǐng)群眾工作、培育村莊中堅力量和做好情理法力平衡。三者的良性互動是實現(xiàn)“三治融合”和重塑基層治權(quán)的關(guān)鍵。這種治理更多承襲了中國獨特的簡約治理資源，并充分考慮了鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜基礎(chǔ)和鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境，從而為我們在新時代探索具有主體性的中國治理能力現(xiàn)代化之路提供了有益的啟發(fā)。