黃鎖明，孫中艮

(1. 南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211816;2. 河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

引 言

黨的十八屆五中全會指出，“必須牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”[1]。在新發(fā)展理念指導(dǎo)之下，我國環(huán)境治理體系和治理能力建設(shè)得到高度重視，推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為一項緊迫而重大的國家任務(wù)[2]。黨的十九屆三中全會指出，“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[3]。構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，是完善生態(tài)文明制度體系、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[4]。2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，成為全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文件[5]。黨的二十大報告明確提出，“推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”[6]49，“健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系”[6]51。

在推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程之中，各地根據(jù)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》的要求，結(jié)合本地區(qū)實際情況，制定具體實施方案，北京、福建、內(nèi)蒙古等地先后出臺《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的實施方案》。截至2021年6月，全國已有22個省份公布實施意見全文，且多地在推動企業(yè)落實主體責(zé)任、優(yōu)化政府監(jiān)管服務(wù)、規(guī)范市場化建設(shè)、協(xié)同推進(jìn)區(qū)域共建共保、激活基層治理效能、增強(qiáng)科學(xué)精準(zhǔn)治理能力等方面形成了一些富有特色的實踐經(jīng)驗[7]。通過構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，各地的環(huán)境治理能力得到顯著提升，但各地基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、對環(huán)境治理維度關(guān)注的不同而導(dǎo)致環(huán)境治理能力存在差異，因此，需要對各地政府的環(huán)境治理能力進(jìn)行評價，從中總結(jié)經(jīng)驗，分析不足，這也是本文研究的緣起。

一、 文獻(xiàn)回顧

環(huán)境治理是一項系統(tǒng)性工程，因此對環(huán)境治理能力的研究需要不同學(xué)科的共同參與。目前，學(xué)界從多個學(xué)科視角出發(fā)，對地方政府環(huán)境治理能力進(jìn)行了多維度的研究：一是梳理分析環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型過程。早期的環(huán)境治理模式以政府為主導(dǎo)，充分發(fā)揮政府在環(huán)境治理過程中的制度設(shè)計、資源投入、環(huán)境監(jiān)管等方面的作用。有觀點認(rèn)為，我國生態(tài)環(huán)境治理從根本上講要走政府主導(dǎo)的環(huán)境治理新模式[8]。隨著企業(yè)、公眾、社會組織等主體在環(huán)境治理中的重要性被不斷認(rèn)知，學(xué)界開始關(guān)注這些主體在環(huán)境治理進(jìn)程中所發(fā)揮的作用。例如，張同斌等分析了在政府環(huán)境規(guī)制下企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理的動機(jī)[9]；鐘興菊等基于類型學(xué)的分析，構(gòu)建了“受害相關(guān)-環(huán)境知識-環(huán)保使命”的公眾參與環(huán)境治理的類型學(xué)分析框架[10]；譚爽等分析了草根NGO組織在推進(jìn)棘手問題時的行動邏輯[11]。近年來，環(huán)境協(xié)同治理[12-13]、環(huán)境多元共治[14-15]等環(huán)境治理模式被學(xué)界所關(guān)注。二是界定了環(huán)境治理能力、地方政府環(huán)境治理能力的內(nèi)涵。例如，鄧集文強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境治理能力是指為完成政府環(huán)保職能規(guī)范的目標(biāo)和任務(wù)，擁有一定的公共權(quán)力的政府組織所具有的維持本組織的穩(wěn)定存在和發(fā)展，并有效地治理環(huán)境的能量和力量的總和[16]；任丙強(qiáng)認(rèn)為，環(huán)境治理能力由環(huán)境綜合決策能力、政策執(zhí)行能力、區(qū)域協(xié)調(diào)能力、合作共治能力體現(xiàn)[17]；盧青等認(rèn)為，地方政府環(huán)境治理能力可以歸納為政府通過各種手段動員、協(xié)調(diào)各社會有關(guān)主體參與環(huán)境保護(hù)、解決環(huán)境問題的能力[18]。三是嘗試構(gòu)建環(huán)境治理能力評價指標(biāo)。例如，盧青等從環(huán)境治理成果和社會參與程度2個方面構(gòu)建了包含33項指標(biāo)的環(huán)境治理能力評價體系[18]；劉險等從人類發(fā)展、社會公平、公共服務(wù)、社會保障、公共安全和社會參與6個維度構(gòu)建環(huán)境治理能力評價指標(biāo)體系[19]。四是運用評價指標(biāo)、評價方法對區(qū)域環(huán)境治理能力進(jìn)行評價。例如，劉險等通過運用環(huán)境治理能力評價指標(biāo)體系對湖北省環(huán)境治理能力進(jìn)行評價[19]；李萌等運用熵值法，從經(jīng)濟(jì)效益、社會建設(shè)、生態(tài)環(huán)境3個維度對江蘇省城市生態(tài)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行綜合評價[20]；樸勝任等運用Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)，對京津冀城市群的環(huán)境效率進(jìn)行評價[21]；張運書等運用變異系數(shù)法對長江經(jīng)濟(jì)帶綠色治理能力進(jìn)行綜合評價[22]；官永彬等運用熵值法對高質(zhì)量發(fā)展下長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境治理績效進(jìn)行評價[23]。

通過對上述關(guān)于環(huán)境治理能力研究的文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，在研究成果學(xué)科歸屬方面，既涉及社會學(xué)、政治學(xué)等人文社會科學(xué)學(xué)科，也涉及環(huán)境科學(xué)等自然科學(xué)學(xué)科；在研究方法方面呈現(xiàn)多樣化形態(tài)，但熵值法和聚類分析法是常用的分析方法；在研究對象方面，雖然有一些關(guān)于省域、區(qū)域環(huán)境治理能力的研究，但是對其進(jìn)行定量評價的研究不多，缺少對地方政府環(huán)境治理能力的定量評價研究?；诖?，本文以新發(fā)展理念為視角，建立地方政府環(huán)境治理能力指標(biāo)體系，以江蘇省為分析案例，運用熵值法和聚類分析法對江蘇省各地方政府的環(huán)境治理能力進(jìn)行評價，研究結(jié)論可以更好地幫助地方政府提升環(huán)境治理能力，構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系。

二、 地方政府環(huán)境治理能力評價指標(biāo)體系建構(gòu)

1. 評價指標(biāo)選取原則

本文結(jié)合新發(fā)展理念與地方政府環(huán)境治理能力，科學(xué)構(gòu)建地方政府環(huán)境治理能力評價指標(biāo)，在此過程中遵循如下原則：①科學(xué)性，即評價指標(biāo)體系的建立符合地方政府客觀實際，反映內(nèi)在規(guī)律；②系統(tǒng)性，即評價指標(biāo)體系的一級指標(biāo)和二級指標(biāo)緊密相關(guān)，邏輯嚴(yán)謹(jǐn)；③針對性，即評價指標(biāo)體系的分類與方法應(yīng)用緊扣研究主題。

2. 評價指標(biāo)選取維度

新發(fā)展理念集中回答了發(fā)展的第一動力、發(fā)展的內(nèi)生特點、發(fā)展的方式、發(fā)展的必由之路以及發(fā)展的根本目的5個方面的問題[24]。基于此，本文將地方政府環(huán)境治理能力評價指標(biāo)體系劃分為環(huán)境治理創(chuàng)新能力、環(huán)境治理協(xié)調(diào)能力和環(huán)境保護(hù)成果共享水平3個維度。新發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新是發(fā)展的第一動力，協(xié)調(diào)是發(fā)展的內(nèi)生特點，共享是發(fā)展的根本目的。相應(yīng)地，在地方政府環(huán)境治理能力方面，環(huán)境治理創(chuàng)新能力是環(huán)境保護(hù)成果共享的第一動力，環(huán)境治理協(xié)調(diào)能力是環(huán)境保護(hù)成果共享的內(nèi)生特點，環(huán)境保護(hù)成果共享是協(xié)調(diào)和創(chuàng)新環(huán)境治理的根本目的。在環(huán)境治理創(chuàng)新能力維度，可供選擇的定量指標(biāo)不多，因此從政策與科技方面選擇子指標(biāo)；在環(huán)境治理協(xié)調(diào)能力維度，從污染治理資金資本投入方面選擇子指標(biāo)；在環(huán)境保護(hù)成果共享水平維度，選取空氣優(yōu)良天數(shù)比例、人均公園綠地面積、建成區(qū)排水管道密度和生活垃圾無害化處理率作為子指標(biāo)(見圖1)。

圖1 新發(fā)展理念下地方政府環(huán)境治理能力指標(biāo)體系

3. 評價指標(biāo)具體內(nèi)容

(1)環(huán)境治理創(chuàng)新能力

堅持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，讓創(chuàng)新貫穿一切工作，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風(fēng)。在環(huán)境治理領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)面源污染是最主要的環(huán)境污染領(lǐng)域之一，農(nóng)業(yè)面源污染對于土地、水源、生物多樣性以及人體健康等方面產(chǎn)生嚴(yán)重危害，過量使用化學(xué)肥料是農(nóng)業(yè)面源污染的主要成因之一，而有機(jī)化肥的創(chuàng)新性使用，是農(nóng)業(yè)面源污染治理的創(chuàng)新舉措。環(huán)境治理過程中的專利技術(shù)創(chuàng)新，是環(huán)境治理創(chuàng)新能力的重要體現(xiàn)?；诖?，本文選用單位農(nóng)作物播種面積有機(jī)化肥使用濃度以及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)專利技術(shù)創(chuàng)新兩個指標(biāo)衡量地方政府環(huán)境治理創(chuàng)新能力。

(2)環(huán)境治理協(xié)調(diào)能力

堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，是要正確處理環(huán)境治理中的生產(chǎn)發(fā)展能源投入、污染排放和污染治理之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。不同要素之間是相互關(guān)聯(lián)、協(xié)調(diào)聯(lián)動的?？傮w來說，在生產(chǎn)發(fā)展過程中，能源利用效率越高，則環(huán)境污染排放越低，污染治理投入也就越少，環(huán)境治理成果也就越顯著，基于此，本文選用萬元GDP電耗作為生產(chǎn)發(fā)展能源投入指標(biāo)?？紤]到數(shù)據(jù)的可得性，本文選用工業(yè)氮氧化物排放量、工業(yè)二氧化硫排放量和工業(yè)煙(粉)塵排放量作為污染排放衡量指標(biāo)(1)廢水COD、BOD排放量和企業(yè)達(dá)標(biāo)率也是典型的排放考察指標(biāo)，但是考慮地方政府在環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計數(shù)據(jù)披露中，可能存在“沒有較為準(zhǔn)確地監(jiān)測數(shù)據(jù)”和“相關(guān)數(shù)據(jù)沒有納入監(jiān)控”以及評價指標(biāo)應(yīng)用范圍最大性等情況，本文沒有將相應(yīng)指標(biāo)納入評價范圍。，選用無害化處理廠日處理能力作為地方政府污染治理能力考量指標(biāo)，無害化處理廠日處理能力，既是地方政府污染治理財政投入能力的表現(xiàn)指標(biāo)，也是地方政府污染處理設(shè)施設(shè)備投入的考量指標(biāo)。

(3)環(huán)境保護(hù)成果共享水平

從環(huán)境保護(hù)成果共享角度來說，環(huán)境保護(hù)成果的共享是指讓人民共享環(huán)境保護(hù)成果，讓環(huán)境保護(hù)惠及民眾生活。因此，在考慮環(huán)境污染類型基礎(chǔ)上，本文選用建成區(qū)排水管道密度和生活垃圾無害化處理率兩個指標(biāo)用以衡量環(huán)境保護(hù)的過程性共享，選用空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例和人均公園綠地面積兩個指標(biāo)以衡量環(huán)境保護(hù)的結(jié)果性共享(2)受地方政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)制約，噪聲和放射性污染物統(tǒng)計指標(biāo)暫未列入。。

環(huán)境治理創(chuàng)新能力、環(huán)境治理協(xié)調(diào)能力和環(huán)境保護(hù)成果共享水平共同構(gòu)成地方政府環(huán)境治理能力評價指標(biāo)體系(見表1)。

表1 環(huán)境治理能力評價指標(biāo)體系

三、 評價方法和案例選擇

1. 評價方法

在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，地方政府的環(huán)境治理能力評價是一個結(jié)合協(xié)調(diào)、創(chuàng)新、共享多理念的復(fù)合系統(tǒng)，應(yīng)該考慮環(huán)境治理創(chuàng)新能力、環(huán)境治理協(xié)調(diào)能力和環(huán)境保護(hù)成果共享水平等多個方面。因此，本研究擬采用熵值法確定權(quán)重，然后對指標(biāo)進(jìn)行評分，同時利用SPSS軟件進(jìn)行聚類分析，并以江蘇省作為案例，對其進(jìn)行環(huán)境治理能力評價。

(1)熵值法

熵值法是一種客觀的賦權(quán)方法，采用熵值法測度地方政府環(huán)境治理能力，可以規(guī)避專家賦權(quán)的主觀性，本文借鑒沈曉梅等的評價指標(biāo)選取及計算方法[25]，其計算步驟如下。

第一，指標(biāo)選?。涸O(shè)有h個年份、m個城市、n項測評指標(biāo)，而Xλij為第λ個年份的第i個城市的第j項指標(biāo)的指標(biāo)值。

第二，對指標(biāo)體系中的各項指標(biāo)進(jìn)行極差標(biāo)準(zhǔn)法無量綱化處理，其中，正指標(biāo)(即數(shù)值越大越好的指標(biāo))的表達(dá)式見式(1)，負(fù)指標(biāo)(即越小越好的指標(biāo))的表達(dá)式見式(2)。

(1)

(2)

式中：j=1,2,3，…，n；i=1,2,3，…,m；Xmax、Xmin分別為所有評價對象中不同指標(biāo)j的最大值和最小值；Zλij、Xλij為不同指標(biāo)i無量綱化后和無量綱化前的指標(biāo)值。

第三，指標(biāo)的歸一化處理，見式(3)。

(3)

第四，計算各項指標(biāo)的熵值，見式(4)。

(4)

式中：k=1/ln(hm)。

第五，計算各項指標(biāo)熵值的冗余度，見式(5)。

Dj=1-Ej

(5)

第六，計算各項指標(biāo)的權(quán)重，見式(6)。

(6)

第七，計算各年份各城市綜合得分，見式(7)。

Cλi=WjPλij

(7)

(2)聚類分析

聚類分析是一種多元統(tǒng)計分析方法，按照特定準(zhǔn)則對樣本或指標(biāo)進(jìn)行定量分類[26]。分類之后，組內(nèi)具有同質(zhì)性，組間往往是異質(zhì)性。本文使用SPSS軟件對江蘇省13個地級市的環(huán)境治理能力得分進(jìn)行層次聚類分析，分析樣本間距離的度量方法選擇平方歐式距離計算方法，聚類方法選擇平均連接(組間)方法。具體的分析步驟見圖2。

圖2 系統(tǒng)聚類流程圖

2. 案例選擇

本文選擇位于華東地區(qū)的江蘇省作為案例。江蘇省全省面積為10.72萬平方公里，地處長江經(jīng)濟(jì)帶，下轄13個設(shè)區(qū)市，全部進(jìn)入全國百強(qiáng)市，綜合實力百強(qiáng)區(qū)、百強(qiáng)縣、百強(qiáng)鎮(zhèn)數(shù)量位居全國第一。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，江蘇省也面臨較大的環(huán)境污染問題，環(huán)境治理是江蘇在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必須面對的一個重要任務(wù)。

江蘇省以制度、管理和技術(shù)創(chuàng)新為抓手，通過理順管理體制、強(qiáng)化剛性約束、創(chuàng)新制度機(jī)制、優(yōu)化監(jiān)管方式、規(guī)范精準(zhǔn)執(zhí)法、提升基礎(chǔ)能力、推動全民行動、共建共享共管等系列手段，著力構(gòu)建最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治、高水平保護(hù)生態(tài)環(huán)境的示范區(qū)，努力為全國積累經(jīng)驗、創(chuàng)造示范，取得了積極進(jìn)展。

3. 數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于2017—2019年《江蘇省統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》《中國縣城建設(shè)統(tǒng)計年鑒》《江蘇省環(huán)境質(zhì)量狀況公報》以及江蘇省環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)，部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于江蘇省生態(tài)環(huán)境廳網(wǎng)站，個別缺失數(shù)據(jù)由平均值替代處理。

四、 數(shù)據(jù)分析結(jié)果

1. 指標(biāo)權(quán)重的確定

依據(jù)本文建立的3類指標(biāo)體系，本文利用熵值法，對指標(biāo)體系中的各項指標(biāo)進(jìn)行極差標(biāo)準(zhǔn)法無量綱化處理，利用熵值法模型計算各項指標(biāo)的熵值和各項指標(biāo)熵值的冗余度，進(jìn)而分析各項指標(biāo)的權(quán)重(見表2)。

由表2可知，環(huán)境治理創(chuàng)新能力的權(quán)重為0.375 1，環(huán)境治理協(xié)調(diào)能力的權(quán)重為0.325 4，環(huán)境保護(hù)成果共享水平的權(quán)重為0.299 5，說明環(huán)境治理創(chuàng)新能力在地方環(huán)境治理能力中位居首位。在具體指標(biāo)方面，前3位分別是環(huán)境治理相關(guān)專利申請受理量、無害化處理廠日處理能力和單位農(nóng)作物播種面積有機(jī)化肥使用濃度，權(quán)重分別為0.273 3、0.183 6和0.101 8。生活垃圾無害化處理率這一指標(biāo)占比最小，為0.015 5。在原始數(shù)據(jù)中，生活垃圾無害化處理技術(shù)也已經(jīng)相對成熟，大多數(shù)行政區(qū)域能夠達(dá)到100%。

表2 地方政府環(huán)境治理能力綜合評價體系指標(biāo)權(quán)重

2. 綜合評價結(jié)果分析

本文以各設(shè)區(qū)市環(huán)境治理能力的均值作為江蘇省環(huán)境治理能力指數(shù)，結(jié)果見表3。由表3可知，2017—2019年，江蘇省環(huán)境治理能力指數(shù)逐步上升，由0.421 5升至0.458 6，環(huán)境治理能力逐步增強(qiáng)。結(jié)合江蘇省近年來的實踐也可以看出，江蘇省在協(xié)同降碳、治理修復(fù)、督察執(zhí)法、服務(wù)發(fā)展等諸多方面取得顯著成效。但是，江蘇省各地級市的差異也是很顯著的，其中，南京市的綜合評價得分3年都位居第一，且其得分是排名末位的宿遷市的兩倍有余。

表3 2017—2019年江蘇省13個地級市環(huán)境治理能力評價結(jié)果

總體來看，江蘇省13個地級市的環(huán)境治理能力都在增強(qiáng)，蘇州市3年來增加了0.131 8，位居各市增幅之首。蘇州市環(huán)境治理能力提升的經(jīng)驗在于3個方面：一是以綠色發(fā)展理念為引導(dǎo)，推進(jìn)形成生態(tài)環(huán)保大格局。蘇州市注重生態(tài)創(chuàng)新發(fā)展，完成江蘇省首例排污權(quán)抵押貸款。二是以環(huán)境質(zhì)量為核心，打好污染防治攻堅戰(zhàn)。在環(huán)境治理過程中，蘇州市堅持問題導(dǎo)向，既做到科學(xué)精準(zhǔn)，與生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院展開水環(huán)境治理、大氣污染治理等方面的戰(zhàn)略合作，精準(zhǔn)治污；又注重項目支持，2021年，蘇州市實施大氣治理重點工程3 697個，實施水環(huán)境治理省級工程46個。三是以強(qiáng)化管理為手段，積極防范化解環(huán)境風(fēng)險隱患。相較而言，鹽城市、鎮(zhèn)江市環(huán)境治理能力有待加強(qiáng)。同時，鹽城市由于地理位置原因，在產(chǎn)業(yè)方面主要是承接蘇南地區(qū)轉(zhuǎn)移的過剩產(chǎn)業(yè)，這些企業(yè)往往是高污染產(chǎn)業(yè)，不可避免地會產(chǎn)生污染問題，影響其環(huán)境治理能力的提升。

3. 聚類分析結(jié)果

本文通過平均連接(組間)聚類分析法得到江蘇省13個地級市的環(huán)境治理能力評價聚類譜系圖(見圖3)，當(dāng)分類數(shù)為3類時，分類結(jié)果最符合實際情況(見表4)。

表4 江蘇省環(huán)境治理能力聚類分析區(qū)域劃分

圖3 江蘇省13個地級市環(huán)境治理能力聚類分析結(jié)果

由表4可知，江蘇省13個地級市的環(huán)境治理能力水平空間分異特征明顯，大致與蘇南、蘇北、蘇中的區(qū)域劃分一致，共分為3類地區(qū)。

第1類地區(qū)，包括無錫市、常州市、南京市、蘇州市，這4個地級市是江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭城市，地區(qū)生產(chǎn)總值高，相應(yīng)地，人力、資本、土地等要素價格高。出于成本考慮，高污染、高排放的工業(yè)大多會選擇進(jìn)行區(qū)位轉(zhuǎn)移，即使部分高污染工業(yè)企業(yè)沒有搬離，其成熟的排污體系也能最大程度降低污染。因此，第1類區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)能力子系統(tǒng)內(nèi)各指標(biāo)得分普遍較高。在環(huán)境治理共享水平子系統(tǒng)中，第1類區(qū)域憑借其完善的基礎(chǔ)設(shè)施和強(qiáng)大的財政支持能力，能夠保障居民享有新鮮的空氣和一定面積的綠地。在今后的環(huán)境治理進(jìn)程中，這類區(qū)域應(yīng)該繼續(xù)貫徹新發(fā)展理念，更加健全高質(zhì)量發(fā)展格局，同時，充分總結(jié)自身環(huán)境治理經(jīng)驗，為本省落后區(qū)域及全國其他區(qū)域的環(huán)境治理提供有益借鑒。

第2類地區(qū)，包括鎮(zhèn)江市、泰州市、南通市、揚州市。結(jié)合江蘇省行政區(qū)劃，這4個地級市大致位于江蘇省中部，其發(fā)展依賴于第1類區(qū)域的帶動，產(chǎn)業(yè)上也部分承接第1類區(qū)域淘汰的落后過剩產(chǎn)能。第2類區(qū)域增強(qiáng)環(huán)境治理能力的突破點在于因地制宜，具體問題具體分析。例如，鎮(zhèn)江市、南通市就應(yīng)關(guān)注于本行政區(qū)劃內(nèi)長江水環(huán)境治理，培育發(fā)展動能。

第3類地區(qū)，包括連云港市、淮安市、鹽城市、徐州市、宿遷市。這5個地級市位于傳統(tǒng)意義上的“蘇北”地區(qū)，這類區(qū)域的發(fā)展?jié)摿薮?，但是，環(huán)境治理能力評價數(shù)據(jù)顯示，5個地級市的環(huán)境治理能力有下降趨勢。當(dāng)前是污染防治的攻堅時刻，這一趨勢值得警惕，絕不能讓任何一個地區(qū)走犧牲環(huán)境以謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的老路，理論與實踐都表明“先污染后治理”的代價是巨大的。

五、 結(jié)論及政策建議

本文以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，構(gòu)建了包含環(huán)境治理創(chuàng)新能力、環(huán)境治理協(xié)調(diào)能力和環(huán)境保護(hù)成果共享水平在內(nèi)的地方政府環(huán)境治理能力評價指標(biāo)體系，運用熵值法和聚類分析法對江蘇省13個地級市2017—2019年政府環(huán)境治理能力進(jìn)行評價，得出如下結(jié)論：

首先，由熵值法確定的權(quán)重可得，各子系統(tǒng)權(quán)重占比分布相對均勻。在地方政府環(huán)境治理能力評價二級指標(biāo)中，前3位是環(huán)境治理相關(guān)專利申請受理量、無害化處理廠日處理能力和單位農(nóng)作物播種面積有機(jī)化肥使用濃度。依據(jù)熵值法確定的權(quán)重意義，指標(biāo)權(quán)重越大，則該指標(biāo)在綜合評價中的作用就越大。因此，在環(huán)境治理創(chuàng)新能力子系統(tǒng)中，環(huán)境治理相關(guān)專利申請受理量和單位農(nóng)作物播種面積有機(jī)化肥使用濃度2個二級指標(biāo)都值得特別關(guān)注。在環(huán)境治理協(xié)調(diào)能力子系統(tǒng)中，工業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的氮氧化物排放量、二氧化硫排放量和煙(粉)塵排放量權(quán)重相當(dāng)，無害化處理廠的設(shè)備投資在指標(biāo)體系評價中權(quán)重較大，因此，在提升環(huán)境協(xié)調(diào)治理能力時應(yīng)將此指標(biāo)視作為重要發(fā)力點。在環(huán)境保護(hù)成果共享水平子系統(tǒng)中，人均公園綠地面積和建成區(qū)排水管道密度兩個指標(biāo)權(quán)重較大，也應(yīng)予以重點關(guān)注。

其次，根據(jù)熵值法的評價結(jié)果，江蘇省總體環(huán)境治理能力逐步增強(qiáng)，但是存在固化現(xiàn)象。在具體的分值上，南京市穩(wěn)居第一，排名第二的蘇州近3年環(huán)境治理能力增速喜人，其經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)與借鑒。無錫市與南通市都曾位居全省第3，通過對比兩個城市發(fā)現(xiàn)，無錫市環(huán)境治理能力呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，而南通市環(huán)境治理能力則在2018—2019年有所下降。在江蘇省13個地級市中，排名較前的幾個城市的環(huán)境治理能力總體上是動態(tài)變化的，這體現(xiàn)了一種良性競爭的局面。但是，排名靠后的宿遷市環(huán)境治理動力不足，分?jǐn)?shù)多次居于末位。同時，鹽城市和鎮(zhèn)江市兩個地級市的環(huán)境治理能力呈下降勢頭，需要引起當(dāng)?shù)卣蜕霞壵闹匾暋?/p>

最后，根據(jù)聚類分析結(jié)果，江蘇省的環(huán)境治理能力空間分布特征大體與蘇南、蘇北、蘇中的傳統(tǒng)區(qū)域劃分一致?？傮w來講，蘇南地區(qū)的政府環(huán)境治理能力要高于蘇中和蘇北地區(qū)。但是，位于蘇南的鎮(zhèn)江市則被劃為第2類區(qū)域。

結(jié)合前文所構(gòu)建的地方政府環(huán)境治理能力評價指標(biāo)體系，未來，推進(jìn)江蘇省地方政府環(huán)境治理能力提升還應(yīng)該重點關(guān)注以下5個方面：

第一，重視關(guān)鍵指標(biāo)，提升關(guān)鍵指標(biāo)的引領(lǐng)性作用。從評價指標(biāo)權(quán)重來看，環(huán)境治理創(chuàng)新能力子系統(tǒng)中單位農(nóng)作物播種面積有機(jī)化肥使用濃度和環(huán)境治理相關(guān)專利申請受理量、環(huán)境治理協(xié)調(diào)能力子系統(tǒng)中無害化處理廠日處理能力以及環(huán)境保護(hù)成果共享水平子系統(tǒng)中人均公園綠地面積和建成區(qū)排水管道密度的權(quán)重都較大。在提升地方政府環(huán)境治理能力過程中，要重視這些關(guān)鍵指標(biāo)，強(qiáng)化關(guān)鍵因素的引領(lǐng)性作用。具體來說，地方政府應(yīng)引領(lǐng)推進(jìn)有機(jī)化肥使用，鼓勵針對環(huán)境治理的專利發(fā)明和創(chuàng)新支持力度，提升環(huán)境創(chuàng)新能力；應(yīng)加大投資力度，增強(qiáng)無害化處理廠和處理設(shè)施建設(shè)，提升環(huán)境污染物處理能力；應(yīng)強(qiáng)化公園綠地建設(shè)，提升居住環(huán)境質(zhì)量；應(yīng)加強(qiáng)建成區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)，強(qiáng)化污染收集能力。

第二，注重協(xié)調(diào)發(fā)展，整體提升全省環(huán)境治理效果。從聚類分析結(jié)果可知，鎮(zhèn)江市、泰州市、南通市和揚州市位列全省地方環(huán)境治理能力第二梯隊，而傳統(tǒng)的“蘇北”地區(qū)的連云港市、淮安市、鹽城市、徐州市和宿遷市5個地級市，則位列全省地方環(huán)境治理能力第三梯隊。環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)不僅是一個城市需要面對的問題，而是需要區(qū)域整體共同面對的問題。相較之于傳統(tǒng)“蘇南”地區(qū)的幾個地級市，江蘇省其他地級市的環(huán)境治理能力需要協(xié)調(diào)推進(jìn)，進(jìn)而促進(jìn)全省環(huán)境保護(hù)效能提升。為此，建議江蘇省在環(huán)境治理工作中，要注重協(xié)調(diào)發(fā)展，在保持蘇南優(yōu)勢的同時，在政策、財政、技術(shù)等各方面，要給予蘇中和蘇北地區(qū)的各地級市以大力支持，整體提升全省環(huán)境治理效果。

第三，堅持人民主體地位，推進(jìn)環(huán)境治理公眾參與。江蘇省要在深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系。在環(huán)境治理中，始終堅持人民主體地位，讓公眾參與環(huán)境保護(hù)、治理、監(jiān)督和考核工作，并建立相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，推進(jìn)公眾的深入和真正參與。在具體治理內(nèi)容方面，基于江蘇全省的空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例不斷打破紀(jì)錄、人均公園綠地面積逐年提高、生活垃圾處理率基本實現(xiàn)100%等基本前提下，接下來，應(yīng)注重公眾在流域治理中的參與，保護(hù)好太湖、長江、淮河、京杭大運河等重點流域的生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化整體水環(huán)境。

第四，借力環(huán)境保護(hù)行動，不斷增強(qiáng)環(huán)境治理創(chuàng)新能力。江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)走過了低質(zhì)量發(fā)展道路，環(huán)境保護(hù)也逐步達(dá)到環(huán)境庫茲涅茨曲線“拐點”。為此，建議江蘇省創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)理念，從環(huán)境保護(hù)上升到環(huán)境創(chuàng)新，讓環(huán)境治理的新理念和新思路在具體工作中得到踐行。同時，要在環(huán)境保護(hù)隊伍方面，大力引入科研院所人才，建立協(xié)同工作機(jī)制[27]，協(xié)力推進(jìn)江蘇環(huán)境治理工作。要大力發(fā)展生物、環(huán)境、生態(tài)、互聯(lián)網(wǎng)等環(huán)境保護(hù)相關(guān)技術(shù)，以技術(shù)支撐環(huán)境保護(hù)工作。要創(chuàng)新政府考核評價體系，探尋針對不同區(qū)域?qū)嵤┎顒e化的激勵和約束機(jī)制，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，努力做強(qiáng)新型實體經(jīng)濟(jì)。

第五，注重數(shù)據(jù)價值，推進(jìn)環(huán)境治理協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)運用機(jī)制建設(shè)。 在數(shù)據(jù)搜集與整理過程中，筆者也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的環(huán)境組織架構(gòu)“條條”與“塊塊”分割嚴(yán)重，環(huán)境治理相關(guān)數(shù)據(jù)較為分散，統(tǒng)計口徑不一，為全面系統(tǒng)的數(shù)據(jù)獲取與評價增加了難度，也不利于對提升環(huán)境治理能力“對癥下藥”。具體來說，江蘇省設(shè)立了省生態(tài)環(huán)保廳-市生態(tài)環(huán)保局-縣生態(tài)環(huán)保局環(huán)境治理體制，在這一“縱向”關(guān)系中，下級生態(tài)環(huán)保部門接受上級生態(tài)環(huán)保部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實施條線管理[28]。在“橫向”關(guān)系中，地方生態(tài)環(huán)保部門隸屬于地方政府，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境管理，實施塊塊管理。對此，建議江蘇省在現(xiàn)有管理體制基礎(chǔ)上，構(gòu)建上下協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)工作機(jī)制，特別是環(huán)境保護(hù)工作協(xié)調(diào)關(guān)系，強(qiáng)化工作關(guān)系的銜接；此外，在技術(shù)層面，江蘇各級政府應(yīng)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)，以大數(shù)據(jù)為依托，構(gòu)建大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通系統(tǒng)，保證環(huán)保監(jiān)測和環(huán)保數(shù)據(jù)傳遞的準(zhǔn)確性；要推動信息透明化，減少信息差，保障人民群眾的知情權(quán)。

本文雖然利用熵值法對江蘇省13個地級市2017—2019年的環(huán)境治理數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，總結(jié)了江蘇省環(huán)境治理能力現(xiàn)狀，并為提升地方政府環(huán)境治理能力提供了針對性的建議，但一些定性指標(biāo)未能納入其中，未來需要在指標(biāo)體系的構(gòu)建和評價方法的優(yōu)化方面進(jìn)行改進(jìn)。受制于數(shù)據(jù)統(tǒng)計的時滯性，本文大部分?jǐn)?shù)據(jù)更新至2019年，還有一些創(chuàng)新方面的措施，如“環(huán)保臉譜”從2021年開始運營，無法進(jìn)行定量分析，這些缺陷有待未來進(jìn)一步研究。