陳秀萍,李 覓

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

引 言

“綠色銀行”不是一個(gè)新興概念，而是一種實(shí)踐了幾十年的銀行業(yè)發(fā)展模式。20世紀(jì)70年代，一家專門(mén)為普通銀行不接受的環(huán)保項(xiàng)目提供優(yōu)惠貸款的“生態(tài)銀行”——世界第一家政策性環(huán)保銀行，在聯(lián)邦德國(guó)成立。21世紀(jì)初，于倫敦開(kāi)展的商業(yè)銀行會(huì)議上，國(guó)際金融公司和荷蘭銀行首次提出綠色金融領(lǐng)域中影響最大的“赤道原則”[1]。黨的十八大以來(lái)，以綠色金融為標(biāo)志、綠色銀行為重點(diǎn)的生態(tài)文明建設(shè)拉開(kāi)序幕，綠色銀行正在成為綠色經(jīng)濟(jì)的重要支撐。黨的“十九大”報(bào)告要求，加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。黨的十九屆五中全會(huì)再次提出，要“構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，發(fā)展以綠色銀行為先驅(qū)的綠色金融已成為新時(shí)代推進(jìn)綠色改革、發(fā)展的重要抓手和助力經(jīng)濟(jì)優(yōu)化、升級(jí)的重要舉措。

1 綠色銀行及其立法的必要性

綠色銀行不是正式的法律概念，我國(guó)學(xué)界對(duì)綠色銀行尚未有統(tǒng)一、明確的定義。隨著環(huán)境問(wèn)題日益加劇，環(huán)境要素漸漸成為考量銀行業(yè)發(fā)展的重要指標(biāo)，綠色銀行也進(jìn)而成為學(xué)界和市場(chǎng)關(guān)注的焦點(diǎn)。綠色銀行是從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)理念、管理方式和業(yè)務(wù)流程的重新調(diào)整,以達(dá)到社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目的的一種銀行業(yè)發(fā)展模式。綠色銀行與綠色證券、綠色保險(xiǎn)存在交叉重疊的部分，不僅包括綠色信貸(主體部分)，亦有綠色債券、綠色基金和綠色保險(xiǎn)等相關(guān)業(yè)務(wù)。綠色銀行同時(shí)需要遵守綠色金融領(lǐng)域中影響最大的“赤道原則”以增加銀行業(yè)的社會(huì)責(zé)任,改進(jìn)壓力越來(lái)越大的環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題。

綠色銀行是對(duì)資金供給側(cè)進(jìn)行的一種結(jié)構(gòu)性改革，欲優(yōu)化產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)，須先優(yōu)化要素的供給結(jié)構(gòu)[2]。綠色銀行的最終目標(biāo)是防治環(huán)境污染和氣候變化，將“綠色、協(xié)調(diào)、共享理念與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)理念相融合，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行存在特定綠色偏好的金融活動(dòng)，在產(chǎn)品服務(wù)中著重考慮環(huán)境影響和環(huán)境要素，通過(guò)一系列產(chǎn)品創(chuàng)新和體系改革，引導(dǎo)更多資本投入節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展、綠色交通、綠色建筑和清潔能源等保護(hù)環(huán)境的企業(yè)和項(xiàng)目。另外，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，針對(duì)污染大、能耗高的技術(shù)落后企業(yè)和項(xiàng)目可以減少資金支持。

市場(chǎng)的發(fā)展一定要法制先行[3]，提高資本對(duì)環(huán)保企業(yè)和項(xiàng)目的支持，需要健全的綠色銀行法律制度來(lái)保障。銀行業(yè)體量龐大，截至2018年末，全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色信貸余額為8.23萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)16%。加強(qiáng)綠色銀行法制建設(shè)，通過(guò)立法保障綠色銀行的環(huán)保投資建設(shè)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚資金、運(yùn)營(yíng)和獲取效益提供法律依據(jù)[4]，并充分發(fā)揮法律的指引作用，同時(shí)督促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)環(huán)境管理、減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已經(jīng)開(kāi)始從資源消耗型向綠色環(huán)保型轉(zhuǎn)變，政治、經(jīng)濟(jì)、理念的改革都對(duì)完善綠色金融體系提出了要求[5]。雖然我國(guó)綠色銀行的發(fā)展呈現(xiàn)欣欣向榮之勢(shì)，但也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。建立綠色銀行法律制度，構(gòu)建綠色制造體系，推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，帶動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，對(duì)我國(guó)建立和完善生態(tài)文明制度體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 我國(guó)綠色銀行立法的理論依據(jù)

黨的十八大提出中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，生態(tài)文明建設(shè)也被納入其中；十八屆四中全會(huì)提出，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境時(shí)，要更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用；十八屆五中全會(huì)提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，成為生態(tài)文明建設(shè)的核心思想。

2.1 我國(guó)綠色銀行立法的正當(dāng)性

作為全新的發(fā)展理念，“綠色”是將環(huán)境的問(wèn)題放進(jìn)去，“協(xié)調(diào)”是將發(fā)展規(guī)律貫穿始終，而“共享”則是把新經(jīng)濟(jì)納入其中。

2.1.1 保障環(huán)境權(quán)的必要條件

環(huán)境權(quán)作為一種新興人權(quán)，是指人類開(kāi)發(fā)、使用并收益于良好環(huán)境的權(quán)利。生態(tài)環(huán)境是全體人類共同的生存空間，具有不可分割性，應(yīng)當(dāng)成為人人共享、人際共享、代際共享的權(quán)利[6]。人類的活動(dòng)不能破壞地球圈層的自然生態(tài)，應(yīng)當(dāng)科學(xué)地認(rèn)識(shí)地球，認(rèn)識(shí)自然，掌握自然規(guī)律，順應(yīng)自然發(fā)展，地球才能造福人類[7]。任何人都公平享受因自然資源的保護(hù)及永續(xù)利用所產(chǎn)生的利益的權(quán)利。生態(tài)環(huán)境蘊(yùn)含著巨大的財(cái)富與利益價(jià)值，而利益是人權(quán)的實(shí)體內(nèi)容，人權(quán)是利益的外化。環(huán)境權(quán)是生態(tài)利益外在化為權(quán)利的基本表現(xiàn)形式。

“綠色經(jīng)濟(jì)”是以社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為原則產(chǎn)生的新興概念，以提高人類幸福和代際公平為出發(fā)點(diǎn)，促進(jìn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益共同發(fā)展的人類活動(dòng)。作為綠色發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，綠色經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上體現(xiàn)了生態(tài)文明理念，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的共贏與和諧[8]。綠色銀行是綠色經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是符合可持續(xù)發(fā)展理念的新的銀行業(yè)發(fā)展模式。綠色銀行要求企業(yè)充分考慮生態(tài)環(huán)境容量和自然資源的承載能力，促進(jìn)人與自然和諧相處和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，要在綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下，通過(guò)走綠色發(fā)展之路來(lái)實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)的最終目標(biāo)。

2.1.2 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境效益協(xié)調(diào)發(fā)展的基本保證

穩(wěn)定的秩序是人類生存、生產(chǎn)、生活和進(jìn)步的前提條件和基本保證。離開(kāi)秩序，人類的基礎(chǔ)性、公共性活動(dòng)就無(wú)法正常開(kāi)展。在文明的社會(huì)中，法律是消除無(wú)序狀態(tài)或預(yù)防無(wú)序狀態(tài)的首要的、經(jīng)常起作用的制度手段[4]。通過(guò)立法使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擺脫偶然性、任意性并獲得穩(wěn)定性、連續(xù)性的方式，來(lái)維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序。同時(shí)，法以其特殊手段維護(hù)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序和國(guó)內(nèi)社會(huì)生活秩序。

協(xié)調(diào)發(fā)展理念指通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的方式，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益相統(tǒng)一為目標(biāo)的一種新興發(fā)展理念。中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)總體目標(biāo)和全面建成小康社會(huì)的重大成就均要求走協(xié)調(diào)發(fā)展路線。新時(shí)代下，要解決我國(guó)的社會(huì)主要矛盾，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量協(xié)同發(fā)展是必然選擇。綠色銀行是遵循自然規(guī)律的科學(xué)發(fā)展模式，也是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展模式。綠色銀行的目標(biāo)在于推進(jìn)發(fā)展的穩(wěn)定性、包容性和協(xié)調(diào)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律，達(dá)到科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的要求。

2.1.3 建立資源節(jié)約型社會(huì)的本質(zhì)要求

2020中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，做好碳達(dá)峰、碳中和工作。我國(guó)的環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，很多地區(qū)的污染嚴(yán)重程度已經(jīng)超過(guò)了實(shí)際可容忍的極限。要完成我國(guó)二氧化碳排放“2030年前達(dá)到峰值，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是關(guān)鍵，應(yīng)加快調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，推動(dòng)煤炭消費(fèi)盡早達(dá)峰，大力發(fā)展新能源，加快建設(shè)全國(guó)用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，完善能源消費(fèi)雙控制度。然而，改善中國(guó)環(huán)境，不能僅僅依賴末端治理，需要使用強(qiáng)有力的財(cái)稅、金融等手段調(diào)整資源配置，讓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)變得更為清潔和綠色。

共享是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最終目標(biāo)[9]，在綠色理念的基礎(chǔ)上，以共享理念為指引，通過(guò)共享資源、互助發(fā)展、節(jié)約成本的共享經(jīng)濟(jì)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的綠色轉(zhuǎn)型。如今“共享經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展日新月異，正為綠色銀行法律制度的完善提供了機(jī)遇。共享帶給銀行業(yè)改革的張力源自于共享本身具有的資源和數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，特別是共享在控成本、降風(fēng)險(xiǎn)等方面的特長(zhǎng)有效地?fù)羝屏碎L(zhǎng)期困擾綠色銀行的成本與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，打破了商業(yè)銀行資本逐利的天然瓶頸，提高了綠色銀行模式的發(fā)展效率。

2.2 我國(guó)綠色銀行立法的可行性

綠色銀行寓于綠色金融之中，黨中央、國(guó)務(wù)院既高度重視又大力支持綠色銀行發(fā)展，著力構(gòu)建制度框架，從發(fā)展之初即為綠色銀行提供了良好的政策環(huán)境。

2.2.1 基礎(chǔ)的理論界定逐步清晰

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)務(wù)院各部委先后出臺(tái)了一系列規(guī)范綠色銀行發(fā)展的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，如《關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)和《綠色信貸指引》；2015年4月，在北京成立的中國(guó)金融學(xué)會(huì)綠色金融專業(yè)委員會(huì)，發(fā)布了我國(guó)第一份綠色金融工作小組報(bào)告；2016年8月國(guó)務(wù)院7部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)首次給綠色金融的作了比較清晰的界定，為綠色銀行的業(yè)務(wù)范疇與其他傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的劃分奠定了操作基礎(chǔ)。自2017年起，為紀(jì)錄我國(guó)綠色金融的發(fā)展歷程，人民銀行與相關(guān)責(zé)任部門(mén)每年度編寫(xiě)《中國(guó)綠色金融發(fā)展報(bào)告》。

2.2.2 上層的國(guó)家戰(zhàn)略逐步深化

2012 年，我國(guó)把生態(tài)文明建設(shè)上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面；2015 年，黨中央和國(guó)務(wù)院確立了生態(tài)文明建設(shè)的制度框架，相繼出臺(tái)了刺激綠色金融發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)措施；2016年3月，“十三五”規(guī)劃提出包括綠色發(fā)展理念在內(nèi)的“五大發(fā)展理念”，制定構(gòu)建綠色金融體系的戰(zhàn)略規(guī)劃；2017 年 10 月，習(xí)總書(shū)記在十九大報(bào)告中再次提到“要發(fā)展綠色金融”；2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)提出，“深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，這使得綠色金融發(fā)展成為中國(guó)生態(tài)文明體制改革、中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的重要方向。

2.2.3 系統(tǒng)的政策環(huán)境逐步成熟

2015年1月1日，“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”開(kāi)始實(shí)施，我國(guó)首次將“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”正式寫(xiě)入法律，以法律準(zhǔn)繩嚴(yán)懲高污染企業(yè)，《大氣污染防治法》也隨之進(jìn)行了重點(diǎn)修改和嚴(yán)格調(diào)整。優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境需要綠色金融來(lái)優(yōu)化配置資源，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的印發(fā)標(biāo)志著我國(guó)系統(tǒng)性推動(dòng)綠色金融發(fā)展的政策框架已經(jīng)形成，并在全球首先建立了該制度。2017年11月，通過(guò)了《國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》《中國(guó)進(jìn)出口銀行監(jiān)督管理辦法》《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“三大辦法”)，要求銀行應(yīng)當(dāng)樹(shù)立綠色金融理念，嚴(yán)格遵守環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的法律法規(guī)，借鑒赤道原則等國(guó)際良好做法；2019年12月，《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于推動(dòng)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展綠色金融。正是政府對(duì)環(huán)境污染治理的決心，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的可能性。

3 我國(guó)綠色銀行立法存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行綠色銀行政策雖然取得了一些效果，但與國(guó)外較早實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)與環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的結(jié)合相比，我國(guó)綠色銀行法律體系還不完善，實(shí)踐中難以操作和落實(shí)。目前我國(guó)綠色銀行立法發(fā)展較為不力，存在諸多不足，主要表現(xiàn)為以下3個(gè)方面。

3.1 綠色銀行立法層次低

近些年我國(guó)的綠色銀行立法有了很大的進(jìn)步，但還存在立法層次較低，法律效力不高的問(wèn)題。

3.1.1 全國(guó)人大及其常委會(huì)立法缺失

我國(guó)綠色銀行法律制度缺乏高層次立法，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制訂的綠色銀行法律處于真空狀態(tài)，同時(shí)，現(xiàn)存法律更新滯緩。從銀行類法律來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)制訂的《商業(yè)銀行法》《中國(guó)人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(以下簡(jiǎn)稱“三大銀行類法律”)等主要是對(duì)商業(yè)銀行、人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)的組織架構(gòu)與職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，對(duì)于綠色銀行的發(fā)展，尤其是環(huán)境保護(hù)責(zé)任方面未有提及。2016年3月，以綠色銀行為主體的綠色金融體系納入“十三五”規(guī)劃，而上述銀行法律在2016年后未曾進(jìn)行相關(guān)修訂，法律的滯后性特征明顯，更新緩慢。

3.1.2 行政法規(guī)缺乏專門(mén)規(guī)定

我國(guó)綠色銀行法律制度主要是由一系列的政策和政府規(guī)范性文件構(gòu)成，其制定主體主要是國(guó)務(wù)院有關(guān)部委和各級(jí)地方人民政府，缺乏國(guó)務(wù)院制定的專門(mén)綠色銀行法規(guī)。國(guó)務(wù)院各部委陸續(xù)出臺(tái)了一系列涉及綠色銀行業(yè)務(wù)的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，其中不乏原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、中國(guó)人民銀行、原中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)文的《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》和中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)部、原中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、原中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)文的《指導(dǎo)意見(jiàn)》這類多部委聯(lián)合印發(fā)的文件。規(guī)章和規(guī)范性文件法律位階不高、強(qiáng)制力不足、權(quán)威性不夠，使得在執(zhí)行過(guò)程中易產(chǎn)生各部委職則劃分不明晰，在平級(jí)部委之間，牽頭部門(mén)落實(shí)效果不佳的問(wèn)題。

3.1.3 其他規(guī)范性文件質(zhì)量低

2018年9月，浙江湖州試點(diǎn)發(fā)布全國(guó)首批綠色銀行地方性規(guī)范，各地紛紛效仿，綠色銀行規(guī)范性文件頻發(fā)，相應(yīng)問(wèn)題也層出不窮。一方面，部分地區(qū)不考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，生搬硬套先進(jìn)地區(qū)做法或者照抄照轉(zhuǎn)上級(jí)文件，導(dǎo)致當(dāng)?shù)匾?guī)范性文件可執(zhí)行性差；另一方面，在缺乏上位法規(guī)制的情況下，原銀監(jiān)會(huì)印發(fā)的《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)績(jī)效考評(píng)監(jiān)管指引》將“綠色信貸”納入銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，部分地區(qū)曲解原意，一味追求政績(jī)，強(qiáng)制規(guī)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)完大規(guī)模的綠色信貸任務(wù)，否則進(jìn)行監(jiān)管問(wèn)責(zé)。其他規(guī)范性文件質(zhì)量低，造成了各銀行、各地區(qū)在執(zhí)行上的較大差距，其實(shí)際應(yīng)用效果也不盡如人意。

3.2 綠色銀行“軟法”特征明顯

綠色銀行業(yè)務(wù)在我國(guó)開(kāi)展得較晚，針對(duì)綠色銀行立法的“軟法”特征明顯。

3.2.1 “軟法”存在缺陷

“軟法”是指原則上缺乏法律拘束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)范[10]，主要指“促進(jìn)型立法”，倡導(dǎo)性規(guī)范存在較多,強(qiáng)制性規(guī)范相對(duì)較少，法律責(zé)任也被弱化，較多宣介道義責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。軟法更加重視政府的服務(wù)功能，以高比例的鼓勵(lì)性、授權(quán)性和任意性規(guī)范來(lái)填充法律，具有彈性、開(kāi)放性和回應(yīng)性，能夠減少立法和執(zhí)法成本。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，為支持環(huán)境保護(hù)工作，我國(guó)以綠色信貸為切入點(diǎn)，進(jìn)行了綠色銀行法律制度建設(shè)。中國(guó)人民銀行1995年2月發(fā)布的《通知》、原銀監(jiān)會(huì)2012年2月發(fā)布的《綠色信貸指引》、前述的《指導(dǎo)意見(jiàn)》等綠色銀行法律規(guī)范，均為“通知、指引、意見(jiàn)”等形式的倡導(dǎo)性文件。由此可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)綠色銀行法律制度主要體現(xiàn)在政策和規(guī)范性文件等“軟法”層面，以行政主導(dǎo)為主，具有突出的政策性、靈活性和鼓勵(lì)性。

3.2.2 “硬法”規(guī)范不足

“硬法”依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，多指“管理型立法”,強(qiáng)制性規(guī)范較多，法律主體的權(quán)利義務(wù)相對(duì)明確，違反強(qiáng)制性規(guī)定后法律主體需要承擔(dān)的法律責(zé)任占重要地位。作為傳統(tǒng)法律范疇的硬法，屬于后置性解決需求問(wèn)題規(guī)范，注重采用剛性的、自上而下的命令—控制的機(jī)制予以實(shí)施。我國(guó)綠色銀行立法在強(qiáng)制性規(guī)范方面內(nèi)容缺失嚴(yán)重，如《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見(jiàn)》僅對(duì)各個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在環(huán)保職責(zé)方面有強(qiáng)制性規(guī)定，而在企業(yè)違規(guī)排放方面的懲處措施內(nèi)容缺失，造成執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法時(shí)無(wú)據(jù)可依、困難重重[11]。原銀監(jiān)會(huì)在2017年11月公布的“三大辦法”要求政策性銀行應(yīng)當(dāng)樹(shù)立綠色理念，嚴(yán)格遵守環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的法律法規(guī)，借鑒赤道原則等國(guó)際良好做法，充分評(píng)估項(xiàng)目的環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，將評(píng)估結(jié)果作為授信決策的重要依據(jù)?！叭筠k法”依然是倡導(dǎo)性的規(guī)定，既未對(duì)政策性銀行違背綠色理念的行為設(shè)置法律責(zé)任，也未制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則對(duì)政策性銀行執(zhí)行綠色理念的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定。

3.3 綠色銀行制度保障不完善

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)綠色銀行的相關(guān)規(guī)定不具體，制度保障不足，可執(zhí)行性不夠。

3.3.1 制度規(guī)定不具體

目前，我國(guó)制定的關(guān)于綠色銀行方面的法律條款只是籠統(tǒng)上進(jìn)行說(shuō)明，針對(duì)性不強(qiáng)，具體性、適用性條款缺乏，造成在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中可操作性低[9]?，F(xiàn)階段，我國(guó)立法針對(duì)綠色銀行的激勵(lì)制度和監(jiān)管制度有原則性表述而無(wú)具體性規(guī)定，都以建議和宣導(dǎo)要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)履行職責(zé)，相應(yīng)的責(zé)任落實(shí)不到位，激勵(lì)措施和懲罰手段在內(nèi)容規(guī)定上明顯缺乏、立法針對(duì)性不夠，導(dǎo)致法律規(guī)定收效甚微。一方面，法律未進(jìn)行明確規(guī)定，各銀行的信息披露口徑不一致，綠色信貸標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致無(wú)法橫向?qū)Ρ萚12]；另一方面，法律對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的規(guī)定較少，而各家銀行對(duì)于環(huán)境責(zé)任的重視程度以及對(duì)履行環(huán)境責(zé)任的理解和規(guī)劃存在較大的差異性，這又導(dǎo)致我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)履行環(huán)境責(zé)任的水平參差不齊，加上因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)督制度，所以，在實(shí)踐中，我國(guó)綠色銀行的“綠色”效果并不明顯。

3.3.2 制度保障不足

風(fēng)險(xiǎn)防范制度和法律責(zé)任追究制度是綠色銀行模式的制度保障。關(guān)于綠色銀行的風(fēng)險(xiǎn)防范方面，雖然各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部出臺(tái)了相關(guān)風(fēng)控措施，但我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定較為缺乏，而且金融監(jiān)管部門(mén)和環(huán)保部門(mén)也未就環(huán)境評(píng)估體系和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行共享，商業(yè)銀行沒(méi)有具體的指導(dǎo)目錄和統(tǒng)一口徑的環(huán)評(píng)結(jié)果,難以制定有效的內(nèi)部管理措施和實(shí)施方案?！董h(huán)境保護(hù)法》對(duì)排污企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行了規(guī)定，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《節(jié)約能源法》等環(huán)境法律雖然提及信貸制度方面，但是規(guī)定得比較原則，可操作性較低。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，在進(jìn)行授信的某個(gè)環(huán)節(jié)中，若銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)未能遵守特定的行政法規(guī)要求，需要承擔(dān)對(duì)應(yīng)的環(huán)境行政法律責(zé)任，但對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是否需要承擔(dān)民事法律責(zé)任，則法律沒(méi)有明確規(guī)定。《商業(yè)銀行法》第8條規(guī)定也明確了“商業(yè)銀行應(yīng)承擔(dān)遵守法律法規(guī)和不損害國(guó)家利益社會(huì)利益的義務(wù)”，該條文規(guī)定盡管肯定企業(yè)有承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的義務(wù)，但缺乏實(shí)際內(nèi)容，也同樣是一種倡導(dǎo)性的條款，可操作性不強(qiáng)。同樣，《中國(guó)人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等銀行法律對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任未作明晰規(guī)定。

4 我國(guó)綠色銀行立法的完善

綠色銀行立法是今后促進(jìn)綠色銀行發(fā)展，貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和十九屆五中全會(huì)精神的法律保障。綠色銀行法治實(shí)施的第一步，就是要加快制定和完善綠色銀行的相關(guān)立法[13]。

4.1 確定綠色銀行的內(nèi)外界限

傳統(tǒng)定義對(duì)綠色銀行的界定過(guò)于狹窄，主要體現(xiàn)為將綠色銀行籠統(tǒng)地看作綠色信貸，這種片面的理解和實(shí)踐操作極大地限縮了綠色銀行的外延。解決這一問(wèn)題，需要分兩步走來(lái)確定綠色銀行的內(nèi)外界限。

第一步，全面審視綠色銀行的業(yè)務(wù)范圍，厘清綠色銀行的基本內(nèi)涵。綠色銀行不是法律術(shù)語(yǔ)中的正式概念，其表述多存在于學(xué)者理論和政府文件中。綠色銀行是從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)理念、管理方式和業(yè)務(wù)流程的重新調(diào)整,以達(dá)到社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目的的一種銀行業(yè)發(fā)展模式。作為一種新型的銀行業(yè)發(fā)展模式，綠色銀行屬于綠色金融的范疇，是與綠色證券、綠色保險(xiǎn)并列的一個(gè)概念。商業(yè)銀行以信貸業(yè)務(wù)為主，經(jīng)批準(zhǔn)可以發(fā)行債券、代銷基金或保險(xiǎn)；政策性銀行經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)可在特定領(lǐng)域開(kāi)展融資活動(dòng)，并以完成政府的經(jīng)濟(jì)政策為目的；因此，綠色銀行與綠色證券、綠色保險(xiǎn)存在交叉重疊的部分，不僅包括綠色信貸(主體部分)，亦涵蓋綠色債券、綠色基金和綠色保險(xiǎn)中的相關(guān)業(yè)務(wù)。綠色銀行亦需遵守綠色金融領(lǐng)域中影響最大的“赤道原則”以增加銀行業(yè)的社會(huì)責(zé)任,改進(jìn)壓力越來(lái)越大的環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題。

第二步，吸收先進(jìn)理念，拓展綠色銀行法律制度的內(nèi)涵和外延?！皠?chuàng)新”理念可幫助綠色銀行延伸自身的觸角和價(jià)值。銀行業(yè)市場(chǎng)是存在較高風(fēng)險(xiǎn)的，綠色銀行發(fā)展的主要問(wèn)題在于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)于無(wú)法獲取環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果和定價(jià)；銀行科技創(chuàng)新大大提升了綠色銀行應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力，降低了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)量化的技術(shù)難度，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可與環(huán)保監(jiān)察部門(mén)開(kāi)展合作，建立一套完整的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)控制方法?！皡f(xié)調(diào)”理念可幫助綠色銀行平衡各方矛盾與沖突。法律是對(duì)社會(huì)利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)、平衡的機(jī)制和工具，反映現(xiàn)實(shí)的利益沖突，表達(dá)利益制衡的需求[14]。以環(huán)境保護(hù)為基本政策的綠色銀行法律制度作為社會(huì)性之法，強(qiáng)調(diào)社會(huì)本位，著眼于社會(huì)整體利益，以實(shí)現(xiàn)人和自然的和諧。法治根本之義在于權(quán)力制約和權(quán)利保障[15]，其基本要求是通過(guò)推行良法來(lái)進(jìn)行善治。確立綠色發(fā)展理念，推動(dòng)綠色銀行發(fā)展，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在治理過(guò)程中堅(jiān)持法律至上，在可持續(xù)發(fā)展原則的引領(lǐng)下，堅(jiān)定綠色發(fā)展理念，將“寓義于利”的美德貫穿自身價(jià)值取向，加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任，發(fā)揮銀行業(yè)應(yīng)有的社會(huì)價(jià)值。

4.2 加強(qiáng)綠色銀行“硬法”和“軟法”溝通協(xié)調(diào)

綠色銀行政策法律化的路徑,簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),就是在遵循程序正當(dāng)原則的基礎(chǔ)上,根據(jù)《立法法》的規(guī)定，來(lái)開(kāi)展綠色銀行立法，把綠色銀行政策轉(zhuǎn)化為綠色銀行法律。綠色銀行政策上升為法律后,可以通過(guò)法律的規(guī)范作用，以行為激勵(lì)和利益調(diào)整的手段來(lái)間接發(fā)揮法律調(diào)控社會(huì)的功能,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

4.2.1 綠色銀行法律化的形式

綠色銀行政策轉(zhuǎn)化為綠色銀行法律的形式有兩種：“硬法”或 “軟法”。以強(qiáng)化綠色銀行監(jiān)管法律和綠色銀行法律責(zé)任制度為目的，“硬法”的制定可以包括三方面內(nèi)容：一是要落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，明確綠色銀行市場(chǎng)主體的權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)化市場(chǎng)主體的社會(huì)責(zé)任。二是強(qiáng)制分配綠色銀行任務(wù)，可以先在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快或環(huán)境保護(hù)較好的局部地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，各家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)逐一落實(shí)任務(wù)并進(jìn)行考核，再依據(jù)我國(guó)總體國(guó)情考慮全國(guó)范圍內(nèi)推廣該制度，并制定相應(yīng)法律規(guī)范。三是加快對(duì)前述銀行類法律的修改，在其中加入綠色銀行的相關(guān)規(guī)定，通過(guò)監(jiān)管手段對(duì)違反環(huán)境法律責(zé)任的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。

“軟法”可以考慮制定“綠色銀行促進(jìn)法”的方式。一是由全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)制定位階較高的法律，例如，以綠色、協(xié)調(diào)和共享發(fā)展理念為指導(dǎo)，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展為原則的《綠色銀行促進(jìn)法》。二是健全激勵(lì)機(jī)制，完善激勵(lì)制度、落實(shí)激勵(lì)政策、細(xì)化激勵(lì)措施，嘗試以市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)和政府引導(dǎo)的雙重激勵(lì)，提升環(huán)保項(xiàng)目的收益性和增加現(xiàn)金流，提高綠色銀行投資項(xiàng)目的商業(yè)可持續(xù)性，有效降低各方的融資成本與風(fēng)險(xiǎn)。三是鼓勵(lì)綠色銀行進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新，開(kāi)創(chuàng)多元化產(chǎn)品類型。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)需要根據(jù)銀行業(yè)市場(chǎng)反響、環(huán)保企業(yè)實(shí)際需求，借鑒試點(diǎn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，吸取部分國(guó)家失敗教訓(xùn)，因地制宜開(kāi)發(fā)綠色銀行產(chǎn)品，例如以創(chuàng)新綠色貸款來(lái)鼓勵(lì)個(gè)人投資、消費(fèi)綠色產(chǎn)品。

4.2.2 綠色銀行軟硬法的關(guān)系

綠色銀行立法中的軟法和硬法關(guān)系應(yīng)當(dāng)：一是硬法不足軟法先行。在綠色銀行法律責(zé)任缺失或制定硬法的時(shí)機(jī)不成熟時(shí)，軟法可以先于硬法制定，作為先行法在綠色銀行法律制度方面進(jìn)行原則性架構(gòu)，當(dāng)硬法的實(shí)施條件成熟后，軟法能夠成為重要參考和法律淵源。二是可以通過(guò)修改軟法對(duì)硬法作出解釋。在綠色銀行硬法已經(jīng)制定，但條文較為抽象、規(guī)定較為籠統(tǒng)、實(shí)施較為困難的情況下，軟法以高效的修改程序制定具體的規(guī)定來(lái)解釋硬法，使其原則性規(guī)定更加細(xì)化，因而硬法能更加有效地實(shí)施和順暢地運(yùn)作。三是以軟法規(guī)范填補(bǔ)硬法中的真空地帶。硬法具有穩(wěn)定性和強(qiáng)制性，同時(shí)，其僵化性導(dǎo)致無(wú)法適應(yīng)多變的現(xiàn)實(shí)世界。對(duì)于綠色銀行硬法中需要順應(yīng)實(shí)際情況做出調(diào)整的部分，可由軟法作出規(guī)定，從而保持硬法的穩(wěn)定性[16]。綠色銀行法律制度中硬法與軟法關(guān)系密切、相輔相成，硬法起主導(dǎo)作用，軟法起補(bǔ)充作用，不僅需要依托硬法，還需要借助軟法。

4.2.3 綠色銀行硬法化的路徑

硬法側(cè)重事后控制，軟法注重事前控制。軟法通過(guò)引導(dǎo)的方法鼓勵(lì)綠色銀行發(fā)展，而硬法通過(guò)規(guī)制的方法讓綠色銀行在法律范圍內(nèi)發(fā)展。在軟法的指引下，我國(guó)綠色銀行模式漸趨成熟，應(yīng)當(dāng)由硬法取代軟法，逐步規(guī)范綠色銀行運(yùn)作模式。當(dāng)前，在我國(guó)綠色銀行法律制度中，硬法規(guī)范較為不足，在今后綠色銀行法律制度的建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用綠色銀行政策注重軟法作用的同時(shí)，要不斷重視硬法的作用，增加綠色銀行法律的硬法供給，推進(jìn)綠色銀行“硬法”化，形成“軟硬兼施”的治理模式，實(shí)現(xiàn)二者的有效溝通協(xié)調(diào)。

4.3 健全綠色銀行的制度保障

以大力推進(jìn)發(fā)展和有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，未來(lái)綠色銀行模式的穩(wěn)健有序發(fā)展，需要明晰的規(guī)定和完善的制度來(lái)保障。雖然各地綠色銀行運(yùn)行模式差異較大，其對(duì)法律制度的供給需求也各不相同，但從宏觀來(lái)看，保障綠色銀行法律制度的構(gòu)筑與完善需要從綠色銀行的激勵(lì)制度、風(fēng)險(xiǎn)防范制度、違反法律的責(zé)任追究制度等方面展開(kāi)。

4.3.1 構(gòu)建綠色銀行激勵(lì)制度。在資源配置中，資金(即金融資源)配置的激勵(lì)機(jī)制將發(fā)揮關(guān)鍵作用[17]。在遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，綠色銀行對(duì)法律制度的所有需求無(wú)法全部以強(qiáng)制性規(guī)范的形式寫(xiě)入法律之中，否則將會(huì)違背正常的市場(chǎng)規(guī)律，擾亂市場(chǎng)秩序。因此，國(guó)家和政府應(yīng)當(dāng)宣揚(yáng)這種利他性道德，鼓勵(lì)綠色銀行激勵(lì)制度的建立及完善，采取相應(yīng)的激勵(lì)措施來(lái)提高銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)參與的積極性，充分尊重市場(chǎng)規(guī)律、維護(hù)市場(chǎng)秩序。在市場(chǎng)主體發(fā)揮自由選擇權(quán)的前提下，通過(guò)利益調(diào)整和目的呼吁來(lái)引導(dǎo)銀行業(yè)市場(chǎng)主體的行為，從而促進(jìn)綠色銀行的產(chǎn)品及服務(wù)改進(jìn)。

4.3.2 調(diào)整綠色銀行風(fēng)險(xiǎn)防范制度。我們應(yīng)當(dāng)對(duì)綠色銀行制度進(jìn)行更加深入的研究，通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)防范制度來(lái)幫助銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)深入理解綠色銀行的客戶環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從客戶維度上形成一套完整的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)控制方法，按照企業(yè)的環(huán)?？?jī)效來(lái)給予差異化的貸款政策，避免采用“一刀切”的管理方式[17]。綠色銀行風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的構(gòu)建，需要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與環(huán)保監(jiān)察部門(mén)開(kāi)展合作、共享信息，統(tǒng)一信息披露口徑和環(huán)保項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，公示環(huán)保企業(yè)“白名單”與“黑名單”約束作假欺詐企業(yè)，建立一套完整的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)控制方法，來(lái)保障綠色銀行順利發(fā)展，從而確保綠色銀行模式運(yùn)行安全及企業(yè)的利益。

4.3.3 確立綠色銀行法律責(zé)任追究制度。前述的三大銀行類法律都明確了行政處罰、刑事處罰為主要追責(zé)手段，但是對(duì)違反綠色銀行法律制度的相關(guān)責(zé)任卻未能提及。明確綠色銀行法律責(zé)任的承擔(dān)是開(kāi)展綠色銀行的前提與基礎(chǔ)。在充分考慮我國(guó)綠色銀行發(fā)展的實(shí)際情況后，可參照美國(guó)1980年出臺(tái)的《全面環(huán)境響應(yīng)、補(bǔ)償和負(fù)債法案》，修改《商業(yè)銀行法》以及制定單獨(dú)的規(guī)范性文件來(lái)具體細(xì)化措施，比如，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可能需對(duì)客戶造成的環(huán)境污染負(fù)責(zé)并支付修復(fù)成本，如果貸款人參與借款人經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)或廢棄物處置而造成污染，或者對(duì)造成污染的設(shè)施有所有權(quán)，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[18]。因?yàn)檫@種嚴(yán)格的貸方責(zé)任，美國(guó)存在上百起類似案件均以銀行敗訴終結(jié)，該責(zé)任不僅連帶而且溯及既往。因此，通過(guò)法律強(qiáng)制性規(guī)定的方式來(lái)明確商業(yè)銀行承擔(dān)更為寬泛的注意義務(wù)，以法律形式確立綠色銀行法律責(zé)任，是最終建立起具有中國(guó)特色的綠色銀行法律責(zé)任追究制度的必然選擇。

5 結(jié) 語(yǔ)

適應(yīng)黨的十九屆五中全會(huì)“構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”要求，對(duì)我國(guó)綠色銀行立法進(jìn)行完善，其目的不僅在于為綠色銀行實(shí)踐提供法律支持，還存在更深層次的環(huán)境保護(hù)理念。解決我國(guó)綠色銀行的實(shí)踐困境和制度不足，首先要堅(jiān)持綠色銀行基本理念，通過(guò)推進(jìn)綠色銀行“硬法”和“軟法”溝通協(xié)調(diào)、健全綠色銀行制度保障的方式，推動(dòng)綠色銀行法律制度的優(yōu)化與完善，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的綠色銀行發(fā)展模式。