張慧妍,范倉海

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210098)

引 言

近年來，環(huán)境治理的相關(guān)議題受到了各界的普遍關(guān)注，一方面，政界一系列環(huán)境政策相繼出臺并推行至地方；另一方面，學(xué)術(shù)界以環(huán)境與環(huán)境治理內(nèi)容為主題的相關(guān)議題文章亦是一片欣欣向榮之態(tài)。然而，如此類目繁多、涉及主體廣泛的環(huán)境政策，卻并沒有達(dá)到預(yù)期中立竿見影的生態(tài)改善效果。從環(huán)境政策運(yùn)行的整個系統(tǒng)來看，在政策初衷明確、政策目標(biāo)合理、政策制定規(guī)范的情況下，再附之以傳統(tǒng)的公共管理上重政策制定和執(zhí)行、輕政策評估的傳統(tǒng)行政觀念，溯源環(huán)境政策的效應(yīng)不明顯不理想的原因，我們應(yīng)當(dāng)考慮到環(huán)境政策評估的過程沒有得到重視的因素，換言之，我國環(huán)境政策評估的環(huán)節(jié)存在疏漏和不足。

環(huán)境政策除了具有一般公共政策的共性特征以外，還保有著其顯著的個性特征。環(huán)境政策與一般公共政策的主要區(qū)別在于，環(huán)境作為環(huán)境政策的作用客體，呈現(xiàn)著顯著的公共性特征，即環(huán)境保護(hù)由于其產(chǎn)生的效益無法有效排他，呈現(xiàn)出明顯的外部效應(yīng)，而引入并完善公眾參與機(jī)制，則可以對此做出良好回應(yīng)。故而我們在探討環(huán)境政策評估效用的優(yōu)化與改良時，不僅需要單獨(dú)探討環(huán)境政策評估不同于一般公共政策評估的相關(guān)特性，還要看到公眾參與在環(huán)境政策評估過程中所應(yīng)占有的特殊地位。因此，本文討論公眾參與在環(huán)境政策評估中的可能性與必要性的基礎(chǔ)上，探討相關(guān)參與路徑的實(shí)現(xiàn)與搭建，是十分必要的。這不僅可以豐富當(dāng)下環(huán)境政策評估方面的理論藍(lán)圖，更是能將生態(tài)環(huán)境建設(shè)的成果落實(shí)到公民滿意度上，發(fā)揮人民群眾的首創(chuàng)效應(yīng)和民主參與意識，從而更直觀地維護(hù)政府的合法性和有效性，提升政府公信力。

1 公眾參與環(huán)境政策評估的必要性

在歐盟，任何一項(xiàng)環(huán)境政策的制定都必須先由歐洲環(huán)境委員會提出提案，再由議會、經(jīng)濟(jì)和社會委員會及環(huán)境理事會交叉進(jìn)行咨詢和評估，提出修訂意見，按照程序表決提案是否被接受[1]。我國環(huán)境政策評估的應(yīng)用研究是與理論研究同步的,也處在初級階段。目前主要包括對生態(tài)建設(shè)與保護(hù)政策、污染防治政策、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的效果、效益、成本、公平性的評估,也有對環(huán)境政策方案的評估,此外,還有對環(huán)境政策的總體評述,指出了環(huán)境政策存在的問題,但數(shù)量仍非常有限[2]。

從環(huán)境政策的治理績效來看，一項(xiàng)環(huán)境政策的預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否與公民的滿意度密切相關(guān)。而考慮到環(huán)境治理的初衷是為了給生活在共同的環(huán)境之中的人們提供更好更綠色可持續(xù)的生活，也即保護(hù)環(huán)境不只是為了保護(hù)生態(tài)，更是為了保護(hù)環(huán)境中的人，因此判斷和評估一項(xiàng)環(huán)境政策的執(zhí)行結(jié)果和效益勢必要考慮公眾對該政策結(jié)果的滿意程度如何。另一方面，以公眾滿意度為重要參考標(biāo)準(zhǔn)，也解決了政策制定主體以及執(zhí)行主體在環(huán)境政策評估過程中的政治績效難以衡量和確認(rèn)的問題。因此，將公眾參與納入環(huán)境政策的評估體系，系統(tǒng)考察公眾的滿意度，為考察該政策的環(huán)境治理績效提供了新的可行性思路[3]。

2 環(huán)境政策評估與公眾參與的特性探討

2.1 環(huán)境政策評估不同于一般公共政策評估的特性

2.1.1 相關(guān)利益主體的廣泛性

環(huán)境由于其在地理范圍上的無可避免性，不僅生活在這一環(huán)境中的所有個體都直接受其影響，環(huán)境系統(tǒng)本身也與公眾之間有著密切的互動效應(yīng)。由于環(huán)境對人的影響具有無差別性和公共性，這就使得環(huán)境政策所涉及的利益主體尤為多樣和廣泛，不僅包括國家政府、企業(yè)、各種非盈利組織、更是包括所有處在這一特定環(huán)境中的公眾。在環(huán)境政策評估過程中,讓公眾特別是環(huán)境政策作用人群參與環(huán)境政策的評估。由于政策作用人群既是政策的承受者,又是政策活動的主體,他們對政策的成敗得失有切身感受,因而最有評估的發(fā)言權(quán)[4]。而公眾作為數(shù)量最大的群體，卻擁有著最不明顯的話語權(quán)，所以探討公眾在環(huán)境評估過程中參與路徑的實(shí)現(xiàn)就勢在必行。

2.1.2 環(huán)境政策效果在時間和空間上的不確定性

在縱向的時間維度上，一項(xiàng)環(huán)境政策往往是功在當(dāng)代，利在千秋，其政策所導(dǎo)致的效益會延續(xù)到后代，而不是僅僅局限帶當(dāng)下的情境之中。在橫向的空間維度上，某一地區(qū)的環(huán)境不良后果會迅速通過一系列連鎖反應(yīng)突破空間限制蔓延到其他地區(qū)，進(jìn)而給這些未知地區(qū)的環(huán)境系統(tǒng)帶來無法預(yù)估的變化和壓力。因此，環(huán)境政策效果在時間和空間上的難以界定，大大增強(qiáng)了對環(huán)境政策在效果、效率、效益以及價值方面進(jìn)行評估的難度系數(shù)和復(fù)雜程度。

2.1.3 環(huán)境政策評估的長期性

環(huán)境保護(hù)需要一代又一代人持續(xù)不斷的努力作為，需要一個又一個時期的周而復(fù)始。這就使得相對應(yīng)的環(huán)境政策評估也具有長期性，其評估過程必然不能具有短期行為特征，而應(yīng)兼顧長遠(yuǎn)觀望價值與未來預(yù)期效用。做好對環(huán)境政策過程和環(huán)境政策效果的雙重評估，找出環(huán)境政策現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中所存在的誤差，才能為下一輪環(huán)境政策提供客觀且有說服力的參考信息。

2.2 環(huán)境政策評估領(lǐng)域中公眾參與特點(diǎn)的特殊性

根據(jù)這一思路，我們來進(jìn)行一般公共政策評估中公眾參與和環(huán)境政策評估中公眾參與二者之間的重合性與分歧點(diǎn)的探討。在一般公共政策中，公眾參與呈現(xiàn)出政治性、自主性、利益性的特征。其中，政治性是指公眾參與政策過程沒有脫離政治領(lǐng)域的范疇，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政治色彩；自主性是指公眾的參與是自愿的，是公眾在國家主人翁的民主意識之下，帶有自主性與自發(fā)性地參與到公共政策過程中來；利益性則是指公眾參與政策過程帶有強(qiáng)烈的個人動機(jī)，是為了表達(dá)自身的利益訴求，是為了維護(hù)自身立場的權(quán)益。而環(huán)境政策評估中的公眾參與除卻具有這些一般特征之外，還具有其特殊性，在此，筆者將其做出如下歸納：

2.2.1 強(qiáng)調(diào)信息的開放性

為達(dá)到公眾參與和環(huán)境政策評估過程的良性互動，一方面政府需要來自于公眾的民意民聲反饋，從而制定出回應(yīng)社會整體利益導(dǎo)向的科學(xué)民主的環(huán)境政策評估程序，另一方面公眾也需要來自政府及時有效的政策評估信息公布，從而更科學(xué)更有效率的參與到環(huán)境政策評估的進(jìn)程中來。簡而言之，公眾充分知情是搞好公眾參與的前提條件[5]。

2.2.2 強(qiáng)調(diào)自治的公民意識

環(huán)境的公共性特質(zhì)與環(huán)境治理的外部性特征，需要公眾最大程度地自主參與進(jìn)來，從而將環(huán)境政策評估的外部性成本內(nèi)部化，公眾參與是推動我國環(huán)境政策評估進(jìn)程的重要力量之一，這是一種“自下而上”且規(guī)模浩大的力量來源。

2.2.3 強(qiáng)調(diào)公眾與公眾之間、公眾與政府之間有序并且直接的對話機(jī)制

對于一項(xiàng)環(huán)境政策的評估，分為準(zhǔn)備評估、實(shí)施評估、結(jié)束評估三個階段，牽涉著多重利益主體的訴求，且極易突破時間和空間上的桎梏，因此，每個階段都需要公眾切實(shí)的參與。在準(zhǔn)備評估階段中，對于評估人員的組織與遴選，要考慮到公眾在其中所擔(dān)任的角色，從而分配一定的席位；在實(shí)施評估階段，對于環(huán)境政策信息的收集與分析，離不開公眾的群策群力，從而最大程度地保證信息收集的完整性與客觀性；在結(jié)束評估階段，評估報告與工作總結(jié)應(yīng)當(dāng)公開透明地予以公示，接受來自公眾的民主監(jiān)督，保障公眾知情權(quán)。

3 公眾參與環(huán)境政策評估過程的現(xiàn)實(shí)考量

3.1 信息壁壘的客觀存在

從當(dāng)前環(huán)境治理的困境來看，政策制定主體和政策作用客體之間是存在信息壁壘的。我國政府主體在制定和執(zhí)行環(huán)境政策時，存在著尤為嚴(yán)重的信息不對稱問題，具體表現(xiàn)為相關(guān)環(huán)境信息難以搜集、搜集成本過高、搜集時間周期過長等等[6]。而公眾是環(huán)境保護(hù)的直接受益者和體驗(yàn)者，是環(huán)境質(zhì)量如何的最直觀感受者，更是環(huán)境污染的最普遍受害者，其對于環(huán)境政策所涉及的相關(guān)內(nèi)容更加感同身受，也更具敏感度，并且公眾廣泛分布于各個地區(qū),具有污染信息優(yōu)勢。因此公眾參與能夠?yàn)榄h(huán)境政策評估提供尤為關(guān)鍵的信息，能夠有效緩解評估規(guī)制制定者與評估規(guī)則參與者之間的信息不對稱問題，減少地方政府和污染企業(yè)的機(jī)會主義行為，從而改善環(huán)境現(xiàn)狀。

3.2 環(huán)境保護(hù)外部性的難以避免

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，環(huán)境作為一種典型的公共物品，其產(chǎn)權(quán)很難清晰界定，這使得環(huán)境保護(hù)的外部性問題無法避免[7]。根據(jù)奧斯特羅姆《公共事務(wù)治理之道》的相關(guān)論述，傳統(tǒng)的由“鐵的政府”實(shí)現(xiàn)生態(tài)控制和確立私有產(chǎn)權(quán)制度兩條道路都具有現(xiàn)實(shí)意義上的弊端和難以實(shí)施操作之處，而自主組織和自主治理是解決這一困境的可行性路徑[8]。因此，由公民參與環(huán)境政策的評估，是削弱環(huán)境保護(hù)外部性的必然要求。將公眾納入環(huán)境政策的評估體系之中，可以將大部分的外部性成本內(nèi)部化，這將有助于提高環(huán)境政策的效率，降低其投入與產(chǎn)出比例。

3.3 社會基礎(chǔ)和政治條件保障的缺位

當(dāng)前，我國公眾參與環(huán)境政策評估缺乏相應(yīng)的社會基礎(chǔ)和政治條件保障措施。在社會基礎(chǔ)方面，公眾參與環(huán)境政策評估的現(xiàn)實(shí)困境主要體現(xiàn)在其參與水平的低質(zhì)與低效，一方面公眾本身的參與意識不足，且普遍缺乏一定的專業(yè)知識和相關(guān)素質(zhì)；另一方面，公眾參與環(huán)境政策評估的渠道有限，多以官方政府主導(dǎo)的正式渠道為主，且途徑單一，缺乏非正式渠道的依托與輔助。在政治條件方面，根據(jù)以往公共行政方面的相關(guān)研究和具體的社會實(shí)踐，在傳統(tǒng)政治文化和官僚作風(fēng)之下，政府只關(guān)注投入而不過問產(chǎn)出，作為直接受益方，自然不愿意進(jìn)行政策評估，并認(rèn)為評估是浪費(fèi)資源。這不僅嚴(yán)重削弱了公眾參與環(huán)境政策評估的主體意識，還導(dǎo)致政府的官員們往往天然地排斥公眾的政治參與。

4 保障公眾參與環(huán)境政策評估的社會基礎(chǔ)和政治條件探討

4.1 基于社會基礎(chǔ)的保障條件

在社會基礎(chǔ)方面，從公眾自身的立場角度來出發(fā)，考慮到公眾參與環(huán)境政策評估之中的個人成本、機(jī)會成本的高低以及參與的有效性和客觀性與否的因素，在這里提出如下保障條件：

一是提升公眾主觀上的環(huán)境參與意識，培養(yǎng)公眾客觀上的參與能力和素質(zhì)。公民社會的培育是政治學(xué)和社會學(xué)領(lǐng)域中歷久彌新的主題，因其的建設(shè)需要長期性、持續(xù)性、多方面的努力，是我們需要長久投入的一個領(lǐng)域。此外，環(huán)境政策評估是一個嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、強(qiáng)調(diào)專業(yè)性的過程，為了保障公眾參與環(huán)境政策評估的信度和效度，我們一方面需要加強(qiáng)對公眾的政治教育，培養(yǎng)公眾的政治常識和政治參與意識，另一方面需要注意環(huán)境相關(guān)的專業(yè)知識的宣傳和教育，為公眾提供一個更專業(yè)化地去審視環(huán)境問題的視角。

二是注意正式渠道與非正式渠道的互相補(bǔ)充。正式渠道是指政府作為政策官方出面建立的正式渠道，例如環(huán)境信訪、環(huán)境訴訟制度。在現(xiàn)實(shí)生活中，只有正式渠道顯然是不足夠的，我們也需要開辟和維護(hù)非正式渠道的途徑，將非政府非盈利性的社會第三方組織納入進(jìn)話語體系。而與正式渠道和非正式渠道相對應(yīng)得則是正式評估和非正式評估機(jī)制的建立。環(huán)境政策評估所涉及的信息深度和廣度過大，這就需要更為多元和多面的信息搜集維度，需要公眾有組織、有紀(jì)律、有質(zhì)量、有效率的參與。正式評估是有政府等官方組織來主導(dǎo)，確保評估方向的正確性和集中性，維護(hù)公眾參與環(huán)境評估過程的組織性和紀(jì)律性；非正式評估則由社會第三方組織吸納公眾參與來承擔(dān)，提升公眾參與環(huán)境評估過程的質(zhì)量和效率。二者相輔相成，互為補(bǔ)充，從而保證對環(huán)境政策評估所需信息的全面性、客觀性和發(fā)散性。

4.2 基于政治條件的保障措施

政府作為政策主體，可采取三個層次的措施：其一是在社會范圍內(nèi)加大政治宣傳力度，提升公眾和政治從業(yè)人員對環(huán)境政策評估工作及其意義的認(rèn)知水平，營造以政府為代表的政治主體與以公眾為代表的政治客體之間對話協(xié)商機(jī)制相對平等、相互信任的和諧社會氛圍和社會風(fēng)氣；其二是加大對環(huán)境政策評估的投入水平，鑒于在傳統(tǒng)的重政策制定和執(zhí)行，輕政策評估的公共行政觀念之下，無論是社會還是政府，分配給用于政策評估方面的資源都是不足的。因此政治條件方面的重要保障條件之一應(yīng)當(dāng)是對于環(huán)境政策評估物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)資源投入方面的充足，有了物質(zhì)基礎(chǔ)，才能將公眾參與落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中來;其三，提供法律依托，促成環(huán)境政策評估過程中合法、合理、正規(guī)有效的公眾參與秩序。有序的公眾參與是指要依托法律規(guī)則，在我國法律規(guī)定范圍內(nèi)依照法定的程序行使法定的權(quán)利。公眾參與沒有法律規(guī)范的依托或不按法律規(guī)范行事必然造成無序、混亂的局面[9]。

5 公眾參與路徑的設(shè)想與完善

經(jīng)過上文的論述，在公眾參與在環(huán)境政策評估的現(xiàn)實(shí)考量與可能性空間的基礎(chǔ)上，考慮到評估政府環(huán)境治理績效的需要，接下來需要探討的是怎樣設(shè)計路徑軌道才能將環(huán)境政策評估中的公眾參與變成可能及在現(xiàn)實(shí)中付諸行動。在查閱相關(guān)文獻(xiàn)，分析學(xué)者們在類似的公共政策中所做的分析和闡述后提出以下設(shè)想和思考：

5.1 將公眾參與納入到環(huán)境政策評估系統(tǒng)中來的首要前提是制度先行。即建立政府和公眾之間就環(huán)境信息進(jìn)行雙向溝通的正式渠道，保障公眾參與環(huán)境政策的權(quán)利，并以制度的方式確立下來，例如政府環(huán)境信訪制度、設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)接待日、舉辦環(huán)境聽證會和咨詢會等等。根據(jù)柯武剛《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》的觀點(diǎn)論述，制度可以增進(jìn)社會秩序，鼓勵社會信賴和信任，抑制人類交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會主義行為，從而降低經(jīng)濟(jì)成本和社會成本。因此，制度的保障，是降低公眾參與環(huán)境政策評估的物質(zhì)成本、機(jī)會成本的強(qiáng)有力措施，也是保護(hù)公眾參與熱情最直接有效的方式。有了正式的制度，公眾才能就環(huán)境政策的相關(guān)結(jié)果敢于發(fā)聲、勇于發(fā)聲、樂于發(fā)聲。

5.2 構(gòu)建科學(xué)合理、有時效性、回應(yīng)及時的政務(wù)公開機(jī)制。政府主動而充分的環(huán)境政策信息的及時公開公布，是保障公眾參與有效性的基礎(chǔ)。對于環(huán)境政策的評估，主要是對環(huán)境政策過程和政策結(jié)果所暴露出來的一系列信息的評估，并將評估信息的結(jié)果作為下一輪政策的決策依據(jù)，信息的獲取和分析是其衡量評估效果的價值所在，也是評估的關(guān)鍵之處。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會在1998年制定的《關(guān)于環(huán)境事務(wù)中的信息獲取、決策制定中的公眾參與和獲取正義的公約》，提出環(huán)境公眾參與三方面的制度建設(shè)，即環(huán)境信息公開、環(huán)境決策參與、環(huán)境申訴和救濟(jì)。主動和充分的環(huán)境信息的及時公開，是建設(shè)公眾參與環(huán)境治理的制度的前提和基礎(chǔ)。

5.3 在環(huán)境政策前期的議題選擇、方案確定以及執(zhí)行過程中，為使其能夠更好地回應(yīng)公眾的利益訴求，公眾應(yīng)當(dāng)擁有官方的有組織有紀(jì)律的利益集中表達(dá)機(jī)制，即一個從下至上的話語傳遞機(jī)制。在這一環(huán)節(jié)中我們應(yīng)當(dāng)注意的是，公眾范圍是由一個又一個獨(dú)立的個體所組成的，每個人都有著自己獨(dú)特的偏好，根據(jù)阿羅不可能定理，個人偏好無法加總為集體的合理的偏好。考慮到這一因素，在環(huán)境政策的評估過程中，我們需要的是規(guī)范而集中的民主參與。因此我們強(qiáng)調(diào)的是公眾利益的集中表達(dá)機(jī)制，在構(gòu)建公眾與政府之間的溝通機(jī)制時，也應(yīng)當(dāng)注意到公眾與公眾之間的溝通機(jī)制。所以在這里，政府作為政策制定主體，應(yīng)當(dāng)提供的是一個集體的公共交流平臺，目的是為了使公眾之間達(dá)成一致的利益目標(biāo)，從而為決策者提供價值偏好的指引。

5.4 借助環(huán)境大數(shù)據(jù)，完善政府的新聞發(fā)布制度，由于政府的權(quán)威性所在，以政府為發(fā)聲主體，可以有力的引導(dǎo)環(huán)保輿論，環(huán)境惡化時撫慰民心，環(huán)境改善時鼓舞士氣。另外，為保證最大范圍最深層次上的公眾參與，政府主體可以考慮借助環(huán)境大數(shù)據(jù)的東風(fēng)來搭建環(huán)境治理的相關(guān)利益主體之間的互動平臺，也就是借助網(wǎng)絡(luò)環(huán)保輿論的力量，來規(guī)范環(huán)境政策評估中的各項(xiàng)流程。

6 結(jié) 語

考慮到環(huán)境政策明顯區(qū)別于一般公共政策的特性，本文所探討的環(huán)境政策評估不僅強(qiáng)調(diào)對政策結(jié)果的評估，也強(qiáng)調(diào)對整個政策過程的評估。因此，我們需要全面考慮公眾參與在環(huán)境政策評估的各個階段所應(yīng)扮演的不同角色，包括準(zhǔn)備評估、實(shí)施評估、結(jié)束評估三個階段。在如此廣義延伸的場域中，對多方主體之間信息傳遞的交互性、及時性、有效性的要求極高，這不僅包括公眾之間的有序且集中的交流，來達(dá)到公眾利益訴求的集中化和合理化，也包括公眾與政府之間就環(huán)境政策評估的流程和具體執(zhí)行達(dá)成一致。為此，本文提出在社會基礎(chǔ)和政治條件的保障基礎(chǔ)上，輔之以制度先行、完善政務(wù)公開機(jī)制、提供公眾利益的集中表達(dá)機(jī)制以及借助環(huán)境大數(shù)據(jù)發(fā)揮環(huán)保輿論的效用等四方面的路徑設(shè)想，以期提升環(huán)境政策評估的具體效用，達(dá)成環(huán)境政策的預(yù)期目標(biāo)，為我國生態(tài)環(huán)境治理添磚加瓦、提質(zhì)增效。