武升林

(河海大學法學院，南京 211100)

前 言

“十九大”要求加快生態(tài)文明的體制建設，改革創(chuàng)新生態(tài)文明體制，建設和諧美麗的中國，重中之重便在于要解決日益突出的環(huán)境問題，解決類似河流治理，海域治理等水污染防治問題。由無錫市政府首次創(chuàng)舉的河長制由此興起，河長制的創(chuàng)新對解決困擾我國許久的河流環(huán)境問題具有重大意義，在治理方面取得了重大突破。河長制的出現不僅在環(huán)境污染問題的解決方面做出了重大的貢獻，為我國解決環(huán)境問題提出了很多建設性的理論意見，同時也豐富了我國的法律制度，強化了我國的監(jiān)督問責機制，在全面推行依法治國的今天，為法治做出了重大貢獻。

1 河長制的源起

1.1 河長制的起源

河長制從字面意義上看，就極具特色，河長顧名思義就是專指這片河域的負責人，由黨政機關中優(yōu)秀的領導干部擔任，協調領導該片流域的污染治理問題。河長制最早起源于2007年，江蘇省無錫市藍藻事件爆發(fā)，該污染問題在當時造成了嚴重的后果。此次污染事件爆發(fā)之后，引起了社會各界的廣泛關注。為了防止事件惡化，無錫市政府頒布了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質控制目標及考核辦法(試行)》，這也體現了我國的地方立法特色[1]。河長制主要針對河道內的生態(tài)環(huán)境以及水質問題這兩個方面，進行檢測以及治理，并且讓河長承擔領導責任，對該片流域的環(huán)境治理問題負責。我國河域深受環(huán)保問題困擾，本次在江蘇省無錫市的成功實踐成功樹立了典型，為解決這一問題及時提供了方法和方向。在當今中國的土地上,河長制的出現如同雨逢甘霖。從2008年起，河長制開始在全國范圍內展開，各地紛紛對這一制度進行著完善探究。河長制首創(chuàng)時的主要要素，便是黨政負責人對河湖進行統一的保護和管理，這一要素被現在推行的河長制所保留沿用。隨后，中央總結了近年來河長制的經驗，在2016年印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，2017年《水污染防治法》也成為河長制的重要法律支撐。在相關文件不斷發(fā)行的情況下，河長制在我國蓬勃發(fā)展，各地方都在積極探索適用于本地方的河長制，并不斷將河長制的制度經驗轉化為地方立法。

1.2 河長制的本質

每項制度的創(chuàng)建都有其意義所在，河長制的本質意義主要就體現在以下兩個方面：一方面，河長制集中了治理河域負責人手中的權力，河長的身份往往是由地區(qū)負責人擔任，例如區(qū)長，區(qū)委書記。河長不僅僅是這片河域的負責人，更掌握著所在地區(qū)行政系統的最高權限，對于調動相關行政機構輔助協調河流治理工作提供了莫大的便利[2]。對于用來治理污染問題的資源，河長制也起到了幫助整合的作用，相較于以前多頭管理的模式，治理河域的負責人在當時的制度下屬實權能有限，相關機構配合力度不夠，難以在短期內恢復生態(tài)環(huán)境，多頭治理也促成了極大的推諉空間，降低了河流治理的小喇叭。另一方面，河長制將治理不力的責任直接分配到河長身上，若未能達到預期的治理效果，將被指定的監(jiān)督機構問責，此外，河流領域的治理狀況將直接和該河長的政績掛鉤，起到了鞭策執(zhí)行的效果。河長制中問責機制的設立避免了相關部門互相推諉的情況，引起了地方政府對治污管理的重視并付諸行動，不再回避和拖延。由于受到這種強力約束，地方政府必須整治內部規(guī)章制度和環(huán)境，提高自身治污管理的自覺性以及行政效率，使得河流功能可以得到永續(xù)利用，還給人民一片青山綠水。河長制的本質正是使得其取得顯著成效的關鍵。

2 河長制的實施現狀

2.1 河長制的立法現狀

通過中央和江蘇、四川和湖北等省份的法律文件進行實證分析，河長制立法主要有兩種模式：一是對河長制進行專項立法，二是在其他法律中將河長制入法。2016年國務院印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》的通知(以下簡稱《意見》)出臺后，河長制開始作為一項制度在全國范圍內推行。為確?！兑庖姟分械母黜椖繕说玫接行鋵?、嚴格執(zhí)行、取得實效，2017年新修訂的《水污染防治法》第五條明確將其納入立法。江蘇省作為全國推行河長制最早的省份，2017年頒布了《關于在全省全面推行河長制的實施意見》，明確全面推行河長制。2018年開始施行《江蘇省河道管理條例》，正式將“全面推行河長制”以立法形式予以確認。2017年，四川省正式印發(fā) 《四川省貫徹落實<關于全面推行河長制的意見>實施方案》。 從此，四川河長制工作的序幕拉開了。在河長制體系下，由地方黨政負責人管理河湖的模式代替了原來由相關部門管理的模式。四川建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長體系，由各級黨政負責人擔任河長，并明確了各河長的管理目標、范圍、責任。2017年湖北省根據《意見》的要求，頒布了《湖北省關于全面推行河湖長制的實施意見》，建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系。2018年發(fā)布文件《湖北省河湖長巡查河湖暫行辦法》明確規(guī)定了河長的職責、巡查的水域種類、考核問責等內容，為了進一步握河湖長制就是責任制的內涵，在職責邊界上加快《湖北省河湖長制工作條例》及地方河湖治理管護工作立法進程。

從上述的立法現狀可以看出，《意見》印發(fā)以來，全國各地聯系具體地方實踐頒布了相關的工作方案，并且有些地區(qū)已經展開了河長制的地區(qū)立法工作。但是河長制作為一項實踐先行于理論的制度，在向常態(tài)化發(fā)展時，其法律依據仍不夠明確?！端廴痉乐畏ā返谖鍡l雖然將其納入立法，但僅僅是確認了河長制這一新制度的合法性，在河長制的全面推行過程中依據的大都是政府規(guī)章和規(guī)范性文件，雖然在實踐中具有高效、便利推行的優(yōu)點，但不利于河長制的長效化發(fā)展。

2.2 河長制的實踐情況

河長制發(fā)展可以分為太湖流域實施河長制、全省范圍推廣河長制、國家全面推行河長制三個階段。第一階段，2007～2012年，太湖流域推廣階段。省政府從中發(fā)現了河長制的優(yōu)勢，2008年開始在太湖流域推廣河長制，15條入太湖河流均設立河長，進行太湖流域綜合治理。省內個別城市采用了河長制對水域進行治理并且取得了相應成效。第二階段，2012～2016年，江蘇省內推廣，地級市自主轉移階段。在2016年中央全面推行河長制以前，其他多個省份在省政府主導下在全省推行河長制，各自因地制宜，建立了水污染防治責任制。例如云南省在處理滇池流域污染問題時，給流入滇池的82條河道都安排了河長[3],要求他們把控水源水質。2014年浙江省在推進“五水共治”時也采用了河長制，設立了五級河長。一些地級市也主動借鑒河長制希望能解決自己的水治理困局，如昆明在2010年將河長制列入《河道管理條例》中,使得河長制有法可依。河長制在江蘇省初步推廣取得了顯著成效之后，國家相關機構當機立斷，在全國強制推行河長制，要求覆蓋所有的江河湖泊，河長制發(fā)展步入了第三階段。

3 河長制存在的立法和實踐困境

河長制作為“實踐先行”的產物，在目前的立法和實踐階段已初步取得了一些成效。但由于理論方面的不足，導致實踐中出現的問題缺乏理論上的指導。然而短時間內的討論不能為河長制建立起一個完善的理論模式。我們只能從其他環(huán)境治理理論中進行總結，獲取理論支撐。

3.1 立法困境

一是立法保障不足。河長制作為一種實踐先于理論的制度，必然導致立法的滯后性，進而導致河長制缺乏強有力的法律保障[4]。在國家層面，現行立法鮮有對河長制的規(guī)定?！端廴痉乐畏ā吩趪覍用娲_立了河長制的法律地位，但僅對河長制的實施范圍進行了簡單地概括，比如在水資源保護、水污染防治等方面設立河長制，但具體如何實行、實行的標準、怎么實行到位都沒有規(guī)定。在地方層面，多是根據《意見》進行具體化規(guī)定。這過于依賴行政，無法保障河長制的長效化運行。目前，只有海南、浙江等幾個省份以地方性法規(guī)的形式對河長制做出了具體規(guī)定。

二是立法路徑不清。首先，國家立法和地方立法并存。其次，立法形式存在多樣化，即河長制應當采取專項立法的形式與引入其他法律之中的形式并存。對河長制進行專項立法最大的好處就在于能夠將河長制的主要內容在法律之中得到充分集中地展現。在將河長制引入其他立法之中是相較于專項立法而言的，對河長制的主要內容作出附帶性的規(guī)定。雖然其可以有效避免制度的變遷對法律穩(wěn)定性的影響，但也有其弊端，即不能對河長制進行詳細的規(guī)定。

3.2 實踐困境

一是治理模式單一。目前河長制仍處于政府單邊治理的范疇，缺乏對市場、網絡等模式的運用。從河長制的運行來看，都是依據行政命令對相應河湖展開治理，治理過程中缺乏對市場、社會治理力量的綜合運用，這體現了對政府主導環(huán)境治理的依賴[5]。以層級“自考”為主的河長制考核評價更是體現單一治理的固有思維，使得河長制的考核相對封閉，缺乏外部監(jiān)督。

二是公眾參與不足?！兑庖姟分忻鞔_規(guī)定，要向社會公布河長名單等基本信息，加強社會監(jiān)督。河長制作為一項全民工程，需要公眾的廣泛參與。然而，公眾大都是通過堤岸醒目位置豎立的公示牌來了解河長制的，公示牌作為最主要的方式，參與形式過于單一，不能充分保障公眾對河長制的知情權。同時河長制的方案制定等重大問題也缺乏對公眾意見的征求[6]。因此，應采取多樣化的途徑保障公眾參與河長制的建設。

三是考核機制不完善。主要體現在兩個方面：考核主體和考核標準[7]。目前，考核的主體比較單一，對河長的考核往往由上級行政機關進行，但是上級機關同時也領導下級河長進行河流治理的工作，并沒有讓第三方機構參與進來扮演監(jiān)督的角色，這會影響考核結果的公正性。目前，河長制的考核標準只是機械地對水質標準進行考核，測量污染指數，考核標準未能考慮到人文因素，并未進行群眾基礎調查，不能因為過度關注成效而忽略周社會公眾對河長的日常監(jiān)督，應將河域周邊公眾的監(jiān)督也作為考核標準之一。

4 河長制的法治化對策

4.1 立法方面

4.1.1 完善河長制立法保障

河長制作為一項水綜合治理制度。確保其長效運行的最好辦法就是將其制度化。而制度的建立依賴于法律、法規(guī)體系的完善及其制度內容的明確規(guī)定。在國家層面，補充完善《水污染防治法》中關于河長制的內容，增加河長制的規(guī)定，如明確規(guī)定河長制的實施范圍、河長制的組織體系、各級河長的主要職責和法律責任等。在地方層面，在國家河長制法律規(guī)定的基礎上，結合本地河長制實施過程中的經驗教訓，積極制定本地的地方性法律法規(guī)。在河長制組織體系上應建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制體系，明確各級河長職責，協調各方力量，落實好河長制的工作[8]。

4.1.2 明確河長制立法路徑

明確河長制立法路徑，是河長制法治化構建的基礎。應當采取地方專項立法為主、國家積極入法為輔，必要時國家要適時采取國家專項立法的立法路徑。首先，地方進行專項立法可以確保河長制得到充分的法律保障，使得其各項內容如河長制的含義、河長的工作職責、工作目標以及監(jiān)督考核制度能夠在法律中得到確認，其次，地方立法可以為國家立法提供理論先導和經驗積累，便于國家對于河長制專項立法，使得河長制有充足的上位法保障。

4.2 實踐方面

4.2.1 實現多樣化治理模式

在水環(huán)境治理過程中，隨著治理主體多元化的發(fā)展，與之相伴的將是不同治理模式的交織共存。這種模式混合既是對復雜水環(huán)境問題的一種回應，同時又不可避免地加劇了水環(huán)境治理的復雜性。因此，必須保持治理模式和手段必要多樣性，對以命令控制為主的層級治理、分權化的市場治理與自組織網絡治理的不同模式予以創(chuàng)新完善，雖然在解決水環(huán)境問題上擁有不同治理機制和手段，并在許多方面表現出的沖突和分歧，但在日益復雜的治理背景下，實現不同治理模式的組合與協作，仍然是破解治水困局的重要路徑。因此，要逐步消解矛盾和沖突，促進相互協作與優(yōu)勢互補，并最終實現治理模式多樣化協調發(fā)展。

4.2.2 加大公眾參與力度

公民眾作為社會主體，是河長制法治化進程中不可或缺的參與者，更是環(huán)境治理領域必不可少的一個環(huán)節(jié)[9]。水域環(huán)境與民眾的生活息息相關，如果河流受到污染，民眾則是第一受害者。因此民眾最具有發(fā)言權，最有權利成為河流治理的監(jiān)督者，民眾的監(jiān)督比起其他機關的監(jiān)督要更為及時，更為具體。為此可以考慮在民眾或者民間組織中間選舉代表，給予這些代表部分河長的權力，讓他們幫助河長進行監(jiān)督，也借此機會大力推動社會監(jiān)督。區(qū)域水環(huán)境的治理難度系數大、涉及范圍廣、形勢復雜，如果只是依靠河長以及行政力量，治理目標很難實現。應該充分調動群眾積極性，借助群眾的力量、發(fā)揮集體的作用，堅持貫徹落實公眾參與原則。通過民眾參與政府管理感受政府在河流治理過程中的付出，提高政府的公信力。政府必須及時向公眾提供信息，改善溝通，向公眾通報河流治理狀況，介紹河湖相關信息，及時通報相關信息；企業(yè)必須積極開展水環(huán)境治理活動，為政府分擔解憂。相關行業(yè)通過行業(yè)自律承擔治理水環(huán)境的責任以及公共財政壓力；媒體做好宣傳工作及時反映相關治理相關狀況。讓人民群眾都參與進來，集思廣益，創(chuàng)立水環(huán)境治理的新模式。

4.2.3 制定合理的考核機制

不僅要通過加快立法確立河長的職權，還需要制定合理的考核機制。首先是明確責任制和責任劃分機制。在河道治理體系中，各級黨政領導是“河道領導”，負責組織領導相應的江河湖泊的管理和保護，而不是取代與水有關的職能部門的職能。因此，當不同的河流湖泊出現問題時，不僅是“河流領導”的責任，也是相關職能部門的責任。明確責任制，科學設計責任劃分和分擔機制，不能機械地將治理河流的責任交予河長個人，但也不能違背河長總體負責的初衷[10]。其次是要完善河長的考核指標標準?？己藱C制離不開科學的考核標準，現有的考核標準僅僅是針對客觀的河流污染情況和水資源質量，但是忽略了人文因素，沒有將周圍居民的生活體驗和真實感受納入到考核標準中，這無疑是不科學的。最后是要增加河長制考核的主體，優(yōu)化考核的具體方式?，F有的考核評價主體主要是縣級及上級河流領導組織，對相應河流和湖泊的下一級領導進行評價。在當前我國大力推進環(huán)境多元化和環(huán)境污染第三方治理的政策背景下，還可以考慮引入專業(yè)的環(huán)境評價機構或環(huán)境服務公司提供的評價服務，讓這些主體能夠提供水質和水環(huán)境質量的專業(yè)評價，具體分析水環(huán)境之中的問題，讓河長率領的整治團隊可以從專業(yè)的角度來改善水資源環(huán)境，讓行政評價以良好條件下的專業(yè)意見為依據[11]。同時，借鑒《環(huán)境保護法》規(guī)定的公眾參與環(huán)境保護的方式和公眾參與環(huán)境保護的措施，可以為公眾提供一條表達其對水質、水環(huán)境保護的滿意的渠道，在公眾的監(jiān)督之下行動和改進，也可以作為河長制評價和問責的重要參考，是充分發(fā)揮河長制公眾參與機制的重要途徑。

5 結 語

河長制是新時期面臨水環(huán)境污染問題應運而生的一項創(chuàng)新制度，在實踐中取得了不錯的效果，解決了多年的治水頑疾。在理論上豐富了黨政同責的深度內涵，新的管理體制引人深思，在社會各界飽受贊譽。但由于河長制“初出茅廬”，其基礎理論研究和法律制度建設尚不成熟，所以加強河長制的基礎理論研究就確有必要。因此，加強法治化建設，在法治化進程中通過實現河長制多元化治理模式、推動公眾參與河長制的力度及制定合理的河長制考核機制等形式，從而確保河長制有效推進。