孫舒然

(河海大學公共管理學院，南京 211100)

引 言

隨著我國老齡化進程的不斷加快，我國各地區(qū)都在推進以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的多層次養(yǎng)老服務體系的建設。社區(qū)康養(yǎng)中心作為養(yǎng)老服務設施的一種，能夠為社區(qū)老人提供長期住養(yǎng)、日間照料、康復護理、助餐、助醫(yī)、文化娛樂等養(yǎng)老服務內容，是完善養(yǎng)老服務，推進老齡產業(yè)發(fā)展的重要一環(huán)。而通過調研發(fā)現(xiàn)，2020年3月S市在推進社區(qū)康養(yǎng)中心建設的過程中產生了嚴重的“鄰避效應”，康養(yǎng)中心的建設引發(fā)了周邊居民強烈的抵觸情緒。

“鄰避效應”是指居民或在地單位因擔心建設項目對身體健康、環(huán)境質量和資產價值等帶來不利后果，而采取的強烈的和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為[1]。林茂成指出，所謂鄰避設施是指地方上所不愿意接受的設施，但是卻是達成社會公共福利所不可或缺的[2]。通過對已有研究的梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前關于“鄰避效應”研究的重點多集中于核電站、化工廠等風險聚集類場所[3]，但是較少有研究以“社區(qū)養(yǎng)老設施”為研究對象，這也是此類現(xiàn)象才于近幾年多發(fā)的緣故。養(yǎng)老產業(yè)正在快速發(fā)展，國家對養(yǎng)老服務的公共投入也逐日增多，越來越多的養(yǎng)老服務被提倡走入社區(qū)、走入家庭，但是在這一過程中也有新的矛盾暴露出來，如新建成的康養(yǎng)中心無人入住，建設中的康養(yǎng)中心遭到抵制等。許敏、景榮杰指出社區(qū)養(yǎng)老設施選址規(guī)劃的過程[4]。本質上是政府在不同利益群體間對社區(qū)養(yǎng)老設施的效益和風險進行分配和安排的過程，在這一過程中，整體社會對社區(qū)養(yǎng)老設施的消費威脅到了規(guī)劃地周邊居民的福利，這種將風險分配給特定群體的行為，顯然背離了環(huán)境正義的基本主張[5]。本文調查的H社區(qū)正是在建設社區(qū)康養(yǎng)中心的過程中出現(xiàn)“鄰避效應”，并且爆發(fā)較大規(guī)模的聚集性鄰避沖突。2020年8月～2020年12月，筆者對H社區(qū)進行了多次實地調研，通過對各利益主體深度訪談收集資料，旨在探究社區(qū)康養(yǎng)中心建設過程中“鄰避效應”產生的具體過程及原因并在此基礎上提出針對性建議。

1 案例概述：H社區(qū)康養(yǎng)中心“鄰避效應”演變過程

1.1 養(yǎng)老項目的上馬

為提高養(yǎng)老服務供給水平，S市計劃于2019年新建9個社區(qū)康養(yǎng)中心。由于康養(yǎng)中心采用公辦民營的方式，政府首先要解決的便是選址和用房的問題。S市已有的社區(qū)康養(yǎng)中心多為新城區(qū)的門面房，即與居民的住宅保持了一定距離，但是對于人口密度較大的老城區(qū)來說，社區(qū)用房的緊張一直以來都是難以解決的問題。面對這種情況，政府只能優(yōu)先選擇尚有可調配用房的社區(qū)為建設點。H社區(qū)的閑置用房處在J小區(qū)居民樓的1～3層，原本是開發(fā)商預留給社區(qū)居委會的辦公用房，但由于不符合社區(qū)居委會辦公用房標準，所以一直未被使用，在這次選址過程中，H社區(qū)J小區(qū)的三層閑置用房便被定為康養(yǎng)中心的第一批建設點，并與2020年1月進行施工。

1.2 抗議情緒的產生

在社區(qū)康養(yǎng)中心項目的建設過程中，政府并沒有通過正式渠道向居民公示項目信息。隨著施工的進度不斷加快，康養(yǎng)中心也進行了正式掛牌。這時居民通過多方打聽才對康養(yǎng)中心有了一個基本的概念，反抗情緒很快開始產生，居民認為康養(yǎng)中心的建設將會給他們的居住環(huán)境帶來很大影響。部分居民直接進入施工場所表達了強烈的反對態(tài)度要求立刻停工，在反對無果后與施工單位發(fā)生了語言上的沖突。

起初只有該棟單元樓的居民發(fā)現(xiàn)了這件事情，隨著通信方式的多樣化，業(yè)主微信群的線上交流很快將“要在小區(qū)內建設養(yǎng)老院”的消息迅速傳播，反對者的規(guī)模迅速擴大，持強烈反對意見的居民甚至會上門說服態(tài)度中立的居民一起參與抗議。緊接著在部分意見領袖的帶領下J小區(qū)的居民迅速組織投訴與上訪，其中不乏有居民通過手機錄像的方式要將上訪投訴過程公之于眾以獲得媒體效應。

1.3 鄰避沖突的爆發(fā)

居民剛開始表達反抗意見時，街道和社區(qū)立刻進行了入戶訪談，開始向居民詳細介紹康養(yǎng)中心的運營規(guī)劃以及將會帶來的民生利益，但是居民的反抗情緒仍非常強烈。社區(qū)在入戶訪談無果后向上級部門反映，但當時政府的意見仍以安撫為主，要求社區(qū)把政策宣傳透徹。居民并沒有給社區(qū)這個時間，當場就要求必須立刻承諾停工，但政府層面仍不愿意放棄康養(yǎng)中心的建設，所以也并沒有明確說明繼續(xù)開工還是停工。

未得到確切回復的居民于第二天進行了一系列抗議活動，如喊口號、拉橫幅以及聚集在小區(qū)門口進行封門等，抗議規(guī)模達到300人左右。各民政部門以及派出所都趕到現(xiàn)場維持秩序并進行安撫勸說，但是居民反抗情緒仍然強烈，要求政府當場給出準確停工時間點。由于沖突爆發(fā)時正是新冠疫情嚴重的3月份，且J小區(qū)已查出兩例確診病例，政府很擔心發(fā)生聚集性活動造成疫情傳播以及其他社會影響，在安撫無果的情況下承諾居民立即停止社區(qū)康養(yǎng)中心的施工。

后期在居民的監(jiān)督下，康養(yǎng)中心的掛牌被撤下，施工單位撤出，并貼上宣布項目停工的公示，這場沖突才得以平復，J小區(qū)的這三層樓房至今仍在閑置。

2 社區(qū)康養(yǎng)中心“鄰避效應”產生的原因

通過對H社區(qū)康養(yǎng)中心“鄰避效應”演變過程的分析，本文發(fā)現(xiàn)造成此次H社區(qū)康養(yǎng)中心出現(xiàn)“鄰避效應”的原因主要有環(huán)境風險的感知、高度動員能力以及決策過程封閉這三個方面。

2.1 環(huán)境風險感知

美國認知心理學家Slovic指出風險認知指人們對風險的態(tài)度及對風險的直覺判斷。Slovic對“危險”和“風險”進行了區(qū)分，認為危險是客觀的，而風險以人們的感知為基礎，不是以事實為基礎，風險只是一個主觀的心理概念[6]。在日常生活中，居民已經通過對其他養(yǎng)老設施的直觀判斷和主觀感受獲得了經驗。此次社區(qū)康養(yǎng)中心的建立使居民的經驗進一步受到環(huán)境刺激，并在各類信息的沖擊下篩選、凝聚成知識和記憶，對建立在自家小區(qū)的康養(yǎng)中心做出主觀環(huán)境風險的判定，并以此作為行為決策的判斷依據(jù)。

通過調研發(fā)現(xiàn)，居民產生的環(huán)境風險感知主要表現(xiàn)為：第一，社區(qū)康養(yǎng)中心的建設可能造成健康威脅?！翱叼B(yǎng)中心不同于醫(yī)院，社會化運營的方式難以保證產生的醫(yī)療垃圾及醫(yī)療污水能夠得到專業(yè)化處理。此外，如果外來的老人或者家屬患有傳染病，那小區(qū)里的居民的身體健康將面臨很大威脅?！钡诙鐓^(qū)康養(yǎng)中心的建立可能造成噪音影響。“我們這個小區(qū)本來隔音效果就不好，鄰居老人夜里咳嗽聲都能聽得清清楚楚。康養(yǎng)中心的建設不僅是施工、裝修過程一定會產生噪音，而且到時候那么多老人由于病痛產生的咳嗽或者呻吟聲都會影響到我們的日常生活?！钡谌?，康養(yǎng)中心的建立可能會造成公共空間的擠占?！翱叼B(yǎng)中心一旦收住外來老人，那么子女的探望無疑會占有小區(qū)內原本就不多的車位，而且當越來越多的老人在小區(qū)內活動時，會擠占其他小區(qū)居民的活動空間，尤其是兒童和車輛，一旦出現(xiàn)意外事件會帶來不小的麻煩。”

由此可見，在此次事件中，居民出于對自身健康安全、經濟利益以及活動空間的維護，對社區(qū)康養(yǎng)中心的建設產生了心理上的抗拒。居民對社區(qū)康養(yǎng)中心項目較高的風險感知水平直接影響了接下來居民改變風險的態(tài)度以及行為決策。

2.2 高度動員能力

后單位制時代，城市社區(qū)居民的“個體化”發(fā)展并不意味著人們動員能力的消失或減弱，而是處于一種潛在狀態(tài)，當居民感知到相似的環(huán)境風險時便會形成利益共同體，此時居民的動員能力實現(xiàn)了從潛在狀態(tài)向現(xiàn)實狀態(tài)的轉變。這種動員能力隨著利益共同體的構建而不斷再生產，從少數(shù)居民的不滿情緒演變成多數(shù)居民的抗議行動，最終造成大規(guī)模鄰避沖突。

通過調研發(fā)現(xiàn)，J小區(qū)居民高度動員的能力主要表現(xiàn)為：第一，信息傳播迅速。J小區(qū)建有自己的業(yè)主群，這個群不讓社區(qū)或者物業(yè)的人員進入，是居民自行討論的平臺。此次事件一經發(fā)生便立刻在群里傳開，居民們眾說紛紜，抗議積極者在群里傳播各類關于養(yǎng)老設施的負面新聞事件，在這種信息轟炸下，業(yè)主們很快達成共識，此外后續(xù)一系列上訪、拉橫幅、封門等抗議活動也在群里進行提前組織。第二，精英人物的領頭作用。J小區(qū)10單元居民樓里有幾戶業(yè)主從事法律行業(yè)，他們運用專業(yè)知識有序地組織居民進行高效的上訪申訴，并對項目用地進行追溯核查，發(fā)現(xiàn)了康養(yǎng)中心所建樓層占用了本應為公共區(qū)域的架空層，侵犯了居民的權利，這進一步加重了居民的不滿情緒和維權意識。第三，發(fā)掘潛在利益相關者。對于部分保持中立態(tài)度的業(yè)主，積極抗爭者會自發(fā)組織進行入戶勸說，告知他們康養(yǎng)中心可能產生的環(huán)境風險以及接下來的抗爭計劃，從而爭取更多的支持，甚至會去周邊小區(qū)傳播消息，引發(fā)進一步的討論，擴大抗議者規(guī)模。

由此可見，當居民在街區(qū)中的利益受到嚴重威脅時，已經能快速形成利益共同體并具備高度的動員力，在居民的動員過程中利益共同體不斷被構造，與此同時動員能力也得到了再生產，這一過程使出現(xiàn)鄰避情緒的居民規(guī)模進一步擴大，推動著鄰避效應的演變。

2.3 決策過程封閉

為了讓社區(qū)康養(yǎng)中心項目能夠快速建成并投入運行，項目的選址、論證、環(huán)評等環(huán)節(jié)往往由地方政府及技術專家主導，項目信息的發(fā)布都偏向于單向的傳輸，決策過程缺乏與公眾的互動，周邊居民處于被動接受狀態(tài)。

2.3.1 居民沒有參與選址過程。不同于垃圾焚燒廠、核電站以及飛機場等需要遠離居民區(qū)的風險集聚類設施，社區(qū)康養(yǎng)中心作為居家養(yǎng)老的一種形式，其中一個重要選址條件便是需要臨近居民區(qū)，但由于早期的社區(qū)規(guī)劃并不完善，大部分老城區(qū)的小區(qū)在建設過程中并沒有預留社區(qū)養(yǎng)老用房，于是用房緊張成為一大難題，為了推動項目建設效率，政府在選址過程中并沒有加入居民磋商環(huán)節(jié)，而是直接選擇尚有空置用房的J小區(qū)，并立刻動工。

2.3.2 對居民實際需求的忽視。實際上對于J小區(qū)老人來說，他們大多來自周邊鄉(xiāng)縣，跟隨子女來城市幫助操持家務照顧小孩，以后還是要回老家的，他們目前的需求僅在于有可以日?；顒訆蕵返牡胤剑軌驎r時照看孫子孫女，而康養(yǎng)中心的建設反而會使社區(qū)內部的公共空間被占據(jù)，所以雖然H社區(qū)的康養(yǎng)中心在政府看來是示范點項目，但是并沒有真正滿足居民的實際需求。這種供需不匹配導致居民忽視了康養(yǎng)中心的福利性，而是不斷放大康養(yǎng)中心可能帶來的負面的環(huán)境影響。

2.3.3 無效的信息公示。項目的相關信息公開地點大多局限于政府內部文件、政府官方網(wǎng)站等公眾很少瀏覽的地方，在居民尚不知曉這個項目的情況下，更不會去主動查閱此類信息。信息赤字的背景下不僅居民對風險的顧慮沒有被解決，諸多流傳的不實信息反而使康養(yǎng)中心進一步被“妖魔化”，抗議者們并不稱呼其為“康養(yǎng)中心”，而是稱為“養(yǎng)老院”，甚至傳出了要在小區(qū)內設置“太平間”“設靈堂”的消息。官方信息的缺少以及不實信息的快速傳播進一步加劇了居民對康養(yǎng)中心的抵觸心理。

3 結論與建議

社區(qū)康養(yǎng)中心作為社區(qū)養(yǎng)老的一種重要方式，其內部高質量的服務水平能夠為老人提供優(yōu)質服務，是我國老齡產業(yè)快速發(fā)展的表現(xiàn)之一，在全國也有越來越多的城市在不斷推廣。但是不可忽視的是，在新時期，我國的養(yǎng)老產業(yè)已經出現(xiàn)了一些新的矛盾，在政府和市場大力推進多樣化養(yǎng)老服務體系建設的同時，也有越來越多的養(yǎng)老設施在建設過程中出現(xiàn)了“鄰避效應”。通過上述研究可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老設施相對于風險聚集類項目而言，它的“鄰避效應”更為隱性，公共部門對這類設施的“鄰避效應”認識還不足。由此可見當前制約我國老齡產業(yè)發(fā)展的主要因素已經不僅僅在于資金及技術問題，養(yǎng)老設施建設過程中可能產生的社會風險更應得到公共部門的重視并實施行之有效的解決方法。

3.1 建立公眾參與機制

其一，政府應明確選址過程中公眾參與內容、方式、程度與程序。養(yǎng)老設施的建設過程中，政府、相關機構、行業(yè)專家以及普通公眾都應平等參與貫穿選址始終，從而實現(xiàn)設施選址科學合理化，保證項目的順利進行。其二，引導居民參與社區(qū)養(yǎng)老服務中來。例如可以通過“時間銀行”等方式吸引居民積極主動進入養(yǎng)老場所并提供志愿服務，在參與的過程中同時能使居民增進對養(yǎng)老設施的客觀認識，理解養(yǎng)老設施的必要性與科學性，通過實踐的方式打破不實信息的負面影響。其三，有效公示項目信息。公共部門應積極主動通過各類正式或非正式的渠道向居民公示項目信息，如康養(yǎng)中心的經濟與社會效益、運營方式以及安全保障等居民關注的問題。

3.2 完善風險評估機制

其一，政府應設置或者聘請專業(yè)機構對養(yǎng)老設施建設過程中可能產生的社會風險進行評估，在項目的鑒別階段、準備階段、實施階段、完工階段以及后評價階段都應做好風險監(jiān)測，做好對利益相關者的分析，養(yǎng)老設施利益相關者不僅在于養(yǎng)老服務提供者和養(yǎng)老服務使用者，同時也應包括設施附近的受影響居民。其二，應提出利益補償辦法。項目選址容易造成居民的不平衡感，對此政府應結合居民的實際需求，出臺合理有效的經濟補償或其他相關補償制度，從而消減居民因相對剝奪感而產生的的負面情緒。