王丙暉 康蒙 金美英 謝朋 解歡

（山東省生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究院 濟(jì)南 250000）

0 引言

近年來，我國人口持續(xù)增長(zhǎng)和長(zhǎng)期高強(qiáng)度開發(fā)建設(shè)，同時(shí)，一些地區(qū)盲目開發(fā)，不重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，造成部分重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破壞較為嚴(yán)重，個(gè)別地區(qū)已經(jīng)接近或超過資源環(huán)境承載能力。國家組織實(shí)施了中央財(cái)政資金支持的生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程，成效顯著。但由于試點(diǎn)工程缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)籌考慮，存在條塊分割、無法形成合力等突出問題，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的功能沒有得到有效修復(fù)和提升。

2013年11月，習(xí)近平總書記在《關(guān)于“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”的說明》中提出：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的”［1］。為落實(shí)習(xí)近平總書記“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”理念，2016年以來，中央財(cái)政設(shè)立了重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理專項(xiàng)資金，共安排500億元先后組織實(shí)施了24個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的25個(gè)重點(diǎn)區(qū)域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程，計(jì)劃總投資3 500多億元［2］，工程區(qū)域主要涉及影響國家生態(tài)安全格局和永續(xù)發(fā)展的重要區(qū)域，包括泰山、祁連山、黃土高原、京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、川滇生態(tài)屏障以及東北森林帶等國家重要的生態(tài)功能區(qū)，工程內(nèi)容包括廢棄礦山修復(fù)、水流域綜合治理、土地綜合整治、污染土壤修復(fù)、生物多樣性保護(hù)等類型［3］，對(duì)維護(hù)國家生態(tài)安全發(fā)揮了積極作用，但部分地區(qū)在實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程過程中，存在實(shí)施方案編制不科學(xué)、績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善、地方配套建設(shè)資金缺乏及組織協(xié)調(diào)不順暢等方面問題，亟待解決。

1 存在的問題

1.1 實(shí)施方案編制不科學(xué)

山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，對(duì)山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)修復(fù)，要以生態(tài)環(huán)境問題和生態(tài)功能目標(biāo)為導(dǎo)向，通過分析生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，對(duì)照生態(tài)功能目標(biāo)，深入研究問題的內(nèi)在聯(lián)系和因果關(guān)系，做到對(duì)問題的系統(tǒng)分析、重點(diǎn)突破和統(tǒng)籌解決，而部分地區(qū)的山水林田湖草試點(diǎn)工程實(shí)施方案編制不科學(xué)、不合理，缺乏統(tǒng)籌考慮和整體規(guī)劃。①不同地域的自然條件、地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，面臨的生態(tài)環(huán)境問題也存在差異。山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)要緊密結(jié)合該區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特征來編制實(shí)施方案，這就需要對(duì)本地區(qū)的突出生態(tài)問題進(jìn)行摸底調(diào)查，但部分地區(qū)編制實(shí)施方案前沒有對(duì)本地區(qū)存在的生態(tài)環(huán)境問題深入調(diào)查研究，導(dǎo)致一些突出的、亟待解決的生態(tài)環(huán)境問題未納入治理范圍，生態(tài)修復(fù)工程的實(shí)施效果大打折扣。②各地區(qū)項(xiàng)目均由所轄區(qū)縣上報(bào)，為多爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政資金，存在項(xiàng)目“打包拼湊”、盲目擴(kuò)大項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)、目標(biāo)設(shè)定過高等方面問題。同時(shí)，各區(qū)縣上報(bào)的項(xiàng)目相對(duì)獨(dú)立，缺乏系統(tǒng)性和整體性，影響生態(tài)保護(hù)修復(fù)效果。③各地大多積極上報(bào)有經(jīng)濟(jì)收益的土地整治類項(xiàng)目，而對(duì)于沒有經(jīng)濟(jì)收益，且財(cái)政資金投入較大的礦山治理等項(xiàng)目積極性不高。④中央山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程的實(shí)施周期為三年，而實(shí)施方案中部分項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施周期超過三年，項(xiàng)目的實(shí)施效果無法保障。

1.2 評(píng)價(jià)驗(yàn)收體系不完善

2016年9月，財(cái)政部、原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》，要求積極協(xié)調(diào)解決推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施過程存在的問題，完善生態(tài)修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)規(guī)范等，為地方開展山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供必要的技術(shù)指導(dǎo)和專業(yè)服務(wù)。山水林田湖草生態(tài)修復(fù)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的部門多、領(lǐng)域廣、學(xué)科多、跨專業(yè)，2020年7月，自然資源部、財(cái)政部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程指南（試行）（征求意見稿）》，用于指導(dǎo)和規(guī)范各地山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施，但該技術(shù)指南僅提出按照相關(guān)管理規(guī)定及技術(shù)要求進(jìn)行工程驗(yàn)收、評(píng)估工作，國家尚未出臺(tái)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程驗(yàn)收評(píng)價(jià)的具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法?，F(xiàn)有的部門標(biāo)準(zhǔn)體系中，評(píng)估對(duì)象單一，缺少面向山地、水體（流域水環(huán)境）等復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；缺少可量化、可評(píng)價(jià)的生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估指標(biāo)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)；缺少針對(duì)生態(tài)問題區(qū)域和類型的工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如土地綜合整治、廢棄礦山治理、水源地保護(hù)、土壤污染修復(fù)等。目前僅部分地區(qū)探索性地出臺(tái)了驗(yàn)收評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如：2019年9月，甘肅省自然資源廳印發(fā)了《甘肅省山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目驗(yàn)收技術(shù)指南（試行）》。由于各地區(qū)自行開展驗(yàn)收評(píng)價(jià)，導(dǎo)致各地生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的驗(yàn)收尺度不一，無法客觀準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量和效果，部分項(xiàng)目存在“重景觀建設(shè)、輕保護(hù)修復(fù)”，績(jī)效目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，生態(tài)修復(fù)效果差，甚至造成二次破壞等問題。

1.3 地方配套建設(shè)資金缺乏

根據(jù)財(cái)政部《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》，山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程的基礎(chǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)資金占工程總投資的比例較低，如：山東省優(yōu)化調(diào)整后的泰山區(qū)域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程總投資238.06億元，而中央撥付基礎(chǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)資金20億元，僅占8.4%。同時(shí)，生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目具有公益屬性，因產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限、投資回報(bào)收益低，社會(huì)資本投入的積極性不高，因此大量項(xiàng)目的配套建設(shè)資金只能通過地方政府解決，而試點(diǎn)地區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，基層區(qū)縣政府的財(cái)政收支矛盾 較為突出，同時(shí)國家嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模，導(dǎo)致部分地區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的配套建設(shè)資金投入不足，部分試點(diǎn)工程存在項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展緩慢、壓縮和虛報(bào)項(xiàng)目投資金額、拖欠工程款等問題。

1.4 組織協(xié)調(diào)不順暢

試點(diǎn)工程覆蓋區(qū)域較大，子項(xiàng)目數(shù)量眾多，部分項(xiàng)目需要跨區(qū)域?qū)嵤?，如水流域治理?xiàng)目等?？鐓^(qū)域項(xiàng)目一般由不同的區(qū)縣分頭實(shí)施，項(xiàng)目實(shí)施過程中，不同區(qū)域間存在溝通、協(xié)調(diào)難度大等問題。同時(shí)，項(xiàng)目的審批、建設(shè)、驗(yàn)收及監(jiān)管等環(huán)節(jié)涉及財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、住建等多個(gè)部門，各地也不同程度存在部門之間溝通、協(xié)調(diào)難的問題，部分項(xiàng)目存在部門間推諉扯皮現(xiàn)象，影響試點(diǎn)工程的建設(shè)進(jìn)度和實(shí)施效果，區(qū)域之間、部門之間聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同共建機(jī)制有待加強(qiáng)。

2 工作建議

2.1 摸清區(qū)域生態(tài)本底情況，科學(xué)編制實(shí)施方案

實(shí)施方案編制前，應(yīng)對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境、礦山治理、土地整治等方面存在的突出問題進(jìn)行詳細(xì)的摸底調(diào)查，掌握底數(shù)，找準(zhǔn)問題。編制的實(shí)施方案要具有科學(xué)性、可操作性和針對(duì)性，以流域或山體等相對(duì)完整的地理生態(tài)單元為基礎(chǔ)，結(jié)合行政區(qū)域劃分，按照整體設(shè)計(jì)、分期立項(xiàng)、分段實(shí)施的思路合理確定工程區(qū)域、建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模，科學(xué)合理地確定績(jī)效目標(biāo)，做到統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，從系統(tǒng)工程和全局角度進(jìn)行綜合治理。

2.2 完善驗(yàn)收評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

為進(jìn)一步加強(qiáng)試點(diǎn)工程資金管理，切實(shí)提高資金使用效益，推動(dòng)完成工程績(jī)效目標(biāo)任務(wù)，建議自然資源部、生態(tài)環(huán)境部組織建立國土空間生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，編制山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，明確各項(xiàng)生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的名稱、具體內(nèi)容、適用范圍等。明確重點(diǎn)區(qū)域、流域范圍內(nèi)開展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的主要內(nèi)容、技術(shù)路線、指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)方法等，提升山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的整體性、有效性和針對(duì)性。同時(shí)，研究出臺(tái)工程成效評(píng)估、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、績(jī)效考核等相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的制度化和規(guī)范化［4］。組織完善山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程驗(yàn)收評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，編制項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和辦法，對(duì)試點(diǎn)工程的礦山環(huán)境治理恢復(fù)、土地整治與污染修復(fù)、水環(huán)境治理等不同類型的項(xiàng)目制定可操作性的驗(yàn)收評(píng)估辦法，對(duì)試點(diǎn)工程的完成情況分等級(jí)進(jìn)行評(píng)判，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為中央績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)資金的分配依據(jù)。

2.3 建立資金籌集渠道

山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程的實(shí)施區(qū)域均為全國重要生態(tài)功能區(qū)，因此，應(yīng)適當(dāng)提高每個(gè)工程的中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金占比，同時(shí)，根據(jù)地區(qū)差異性、生態(tài)地位的重要性和生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)重程度實(shí)行差別化的資金獎(jiǎng)補(bǔ)政策。對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高，對(duì)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可適當(dāng)降低。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程的資金來源主要包括中央和地方財(cái)政資金及社會(huì)資金，財(cái)政資金來源涉及財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利等多個(gè)部門的專項(xiàng)資金，整合統(tǒng)籌水污染防治、工礦廢棄地治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、農(nóng)業(yè)面源污染治理等山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)的資金，共同推進(jìn)工程順利實(shí)施［5］。同時(shí)，地方政府應(yīng)逐步建立以中央財(cái)政資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)資本多元化投入機(jī)制，在資金籌措上“多條腿走路”，創(chuàng)新投入方式，形成多渠道、多層次、多元化投資機(jī)制，建立山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)綠色融資平臺(tái)，探索資金籌集體制機(jī)制，建立多元化的融資平臺(tái)，尋求社會(huì)資本合作模式，創(chuàng)新支持方式和利益分配機(jī)制，吸引更多的社會(huì)資本參與其中，確保工程資金有保障、有來源，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。同時(shí)，要將資金用到刀刃上，提高資金使用效率和績(jī)效管理水平，增強(qiáng)生態(tài)效益和社會(huì)效益。

2.4 完善工作機(jī)制

進(jìn)一步明確中央、地方及相關(guān)部門在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程實(shí)施中的職責(zé)，建立“中央財(cái)政支持、相關(guān)部委督促指導(dǎo)、省市牽頭組織、區(qū)縣具體實(shí)施”的工作機(jī)制。試點(diǎn)省市應(yīng)制定山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)的制度政策，包括績(jī)效考核、責(zé)任分工落實(shí)、資金管理使用、工程監(jiān)督實(shí)施等，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、過程監(jiān)測(cè)和后期管護(hù)，建立項(xiàng)目績(jī)效與后續(xù)項(xiàng)目安排、財(cái)政資金支持掛鉤機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。同時(shí)，打破“各自為戰(zhàn)”的工作模式，落實(shí)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)責(zé)任主體，建立多部門、多地區(qū)共同參與的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指揮部，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)管合力和長(zhǎng)效機(jī)制，建立協(xié)調(diào)機(jī)制和統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。強(qiáng)化各部門之間、各地區(qū)之間的協(xié)同配合和信息共享，做到目標(biāo)統(tǒng)一，任務(wù)銜接橫向融合、縱向貫通，保障工程順利實(shí)施，提高山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)的效率。

3 結(jié)語

山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程的實(shí)施對(duì)解決我國重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題、提高區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和功能發(fā)揮了示范作用，為統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門應(yīng)深入貫徹落實(shí)“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”重要理念，全面推進(jìn)國土空間的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工程的指導(dǎo)和監(jiān)督，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)成果，并及時(shí)推廣和應(yīng)用試點(diǎn)工程的成功經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐模式，真正把習(xí)近平總書記“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的理念扎根在思想中，落實(shí)在行動(dòng)上，守住自然生態(tài)安全的邊界，筑牢國家生態(tài)安全屏障。