杜 群 ，都仲秋

（北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院，北京 100191）

長(zhǎng)江是中華民族的母親河。改革開放以來，長(zhǎng)江流域高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使中國(guó)付出了嚴(yán)重的自然資源和生態(tài)環(huán)境代價(jià)[1]。 “長(zhǎng)江病了，而且病的不輕”[2]。為此，2020年12月第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)江保護(hù)法》)，通過專門立法構(gòu)建長(zhǎng)江流域開發(fā)、利用與保護(hù)的法律制度體系，為解決長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境問題開出了“立法處方”?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》的出臺(tái)為長(zhǎng)江流域綠色發(fā)展提供了法律支撐。

司法是實(shí)施《長(zhǎng)江保護(hù)法》的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在2021年3月1日《長(zhǎng)江保護(hù)法》生效之前，最高人民法院于2021年2月24日、25日相繼發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于貫徹〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）和《長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)十大典型案例》（以下簡(jiǎn)稱《典型案例》）[3]，發(fā)布了構(gòu)建長(zhǎng)江司法保護(hù)格局的司法政策和戰(zhàn)略措施。那么，如何把握現(xiàn)階段人民法院實(shí)施《長(zhǎng)江保護(hù)法》的司法政策導(dǎo)向？《實(shí)施意見》和《典型案例》涵攝的司法指引意義如何評(píng)價(jià)和補(bǔ)強(qiáng)？本文試分析之。

一、實(shí)施《長(zhǎng)江保護(hù)法》司法政策的法源形式及其規(guī)范地位

在深入分析最高人民法院發(fā)布的《實(shí)施意見》和《典型案例》這兩個(gè)司法政策文件的司法導(dǎo)向之前，有必要先討論和厘定司法政策在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的法源關(guān)系和規(guī)范地位。眾所周知，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的制度基礎(chǔ)，其“核心價(jià)值要求是保證法律實(shí)施，把憲法、法律的規(guī)定付諸實(shí)踐，把文字的規(guī)定變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)”[4]。司法是法律實(shí)施的重要方面，是社會(huì)主義法治體系的必然組成部分。為了依法裁判、推動(dòng)法律實(shí)施，作為中國(guó)最高組織級(jí)別的司法裁判權(quán)主體最高人民法院，往往需要根據(jù)實(shí)際需要發(fā)布司法政策來指導(dǎo)各級(jí)人民法院開展審判工作。此次最高人民法院發(fā)布的《實(shí)施意見》和《典型案例》就屬于以實(shí)施《長(zhǎng)江保護(hù)法》為法治目標(biāo)的最高人民法院的司法政策。那么，最高人民法院的司法政策所指為何，其在社會(huì)主義法治體系中的法源地位又是怎樣？對(duì)這個(gè)問題，環(huán)境法學(xué)術(shù)文獻(xiàn)關(guān)注不多，但是回答這個(gè)問題，也就能夠理解《實(shí)施意見》和《典型案例》的規(guī)范地位，進(jìn)而分析其作為司法政策的司法指引意義。

目前，“司法政策”一詞作為特定術(shù)語頻繁出現(xiàn)在裁判文書和官方文件中，但迄今為止，學(xué)界對(duì)“司法政策”的概念和內(nèi)涵并未形成共識(shí)。綜觀之，根據(jù)政策制定主體的不同，司法政策存在“廣義說”和“狹義說”?！皬V義說”認(rèn)為“司法政策是指有司法政策制定權(quán)的憲制主體依法定權(quán)限和程序所制定的，對(duì)解決司法活動(dòng)所面臨的普遍性問題產(chǎn)生實(shí)際指導(dǎo)或影響的司法文件”[5]，是“特定的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)發(fā)布的、旨在指導(dǎo)一定時(shí)期司法工作的方針政策”[6]?！蔼M義說”認(rèn)為司法政策是司法機(jī)關(guān)對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行指引和規(guī)范的規(guī)則[7]，是人民法院基于司法審判工作和自身制度建設(shè)以及內(nèi)部工作規(guī)范需要而創(chuàng)制的規(guī)范性文件[8]。

對(duì)如上兩種定義，筆者認(rèn)為相互不矛盾，反而有利于界定司法政策的外延。換言之，司法政策兼具廣義“外部系統(tǒng)法源”和狹義“內(nèi)部系統(tǒng)法源”的特征：前者是最高人民法院（及）全國(guó)人大、中央有關(guān)部門制定通過的，對(duì)司法審判活動(dòng)具有約束和指導(dǎo)作用的規(guī)范的統(tǒng)稱；后者則特指人民法院內(nèi)部系統(tǒng)的司法政策，即司法機(jī)關(guān)為規(guī)范、指導(dǎo)、促進(jìn)司法系統(tǒng)內(nèi)部活動(dòng)而制定的司法政策。本文所稱“司法政策”采用狹義論，僅指最高人民法院指導(dǎo)和約束人民法院進(jìn)行法律適用和司法審判的政策性規(guī)范。

最高人民法院在領(lǐng)導(dǎo)司法審判、組織管理地方法院的過程中，已經(jīng)形成了相對(duì)穩(wěn)定的司法政策法源類型，主要通過制定、發(fā)布司法解釋和司法文件，公布各類司法案例，來推動(dòng)人民法院的法律實(shí)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2010年1月29日—2022年6月14日期間，最高人民法院共發(fā)布司法解釋343個(gè)[9]、司法文件319個(gè)[10]和司法案例1 793個(gè)①筆者在北大法寶司法案例專欄中，分別以典型案例、指導(dǎo)性案例、公報(bào)案例為關(guān)鍵詞，時(shí)間為2010年1月29日—2022年6月14日，發(fā)布主體為最高人民法院進(jìn)行搜索。其中指導(dǎo)性案例為178個(gè)，公報(bào)案例27個(gè)，典型案例1 768個(gè)。。針對(duì)將具有法律適用效力的司法解釋歸入司法政策法源的問題，學(xué)者持有不同見解。很多學(xué)者贊成肯定說[11]，有些學(xué)者論證了司法解釋納入司法政策的正當(dāng)性[7]；也有學(xué)者否定司法解釋是司法政策，認(rèn)為“司法政策主要指非司法解釋的其他司法文件”[12]。筆者認(rèn)為，司法政策的法源形式有司法解釋、司法文件和司法案例三類，其在規(guī)范體系中的地位和法律適用效力各有不同。

第一類是司法解釋。司法政策是最高人民法院指導(dǎo)人民法院開展司法審判活動(dòng)的文本載體，司法解釋屬于司法政策體系②2022年1月7日《人民法院報(bào)》發(fā)布的“2021年度人民法院十大司法政策”中包括最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》，表明司法解釋屬于司法政策體系。http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2022-01/07/content_212835.htm?div=-1。，且是一類在制定程序和效力上均非常特殊的司法政策，與其他司法政策有著重要差別。依據(jù)《立法法》第104條③《立法法》第一百零四條 最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法第四十五條第二款規(guī)定情況的，應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關(guān)法律的議案。規(guī)定，司法解釋是最高人民法院對(duì)審判工作中具體應(yīng)用法律、法令問題進(jìn)行的解釋，其必須符合立法目的、原則、原意，并報(bào)經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查后方可生效。

本文分析文本《實(shí)施意見》，在功能上更像是最高人民法院“試圖彌補(bǔ)政治與法律間差距所進(jìn)行的探索”[12]，在效力上法院不能將其作為裁判依據(jù)直接援引。《實(shí)施意見》的頒布和效力性因其尚未獲得立法機(jī)關(guān)的授權(quán)和審批而不具備對(duì)司法外部系統(tǒng)的張力，故《實(shí)施意見》不屬于司法解釋。

第二類是司法案例。作為司法政策法源的司法案例，具有多種形式④司法案例有多種形式，包括指導(dǎo)性案例、《最高人民法院公報(bào)》案例（簡(jiǎn)稱《公報(bào)》案例）、審判參考案例和典型案例。，這些司法案例展示了裁判法院對(duì)法律觀點(diǎn)的合理解釋以及對(duì)法律規(guī)則的正確運(yùn)用，且在證據(jù)認(rèn)定、法律適用或價(jià)值判斷等某個(gè)方面具有獨(dú)到之處，可以為法官處理類似案件提供裁判樣本[13]。有學(xué)者提出以指導(dǎo)性案例為核心構(gòu)建中國(guó)的一元多層級(jí)的案例指導(dǎo)制度體系，因循從高到低的指導(dǎo)性案例、《最高人民法院公報(bào)》案例、最高人民法院業(yè)務(wù)部門發(fā)布的審判參考案例和典型案例的效力層級(jí)[14]。筆者對(duì)此較為認(rèn)同。首先，指導(dǎo)性案例，這是一類由最高人民法院發(fā)布的唯一具有準(zhǔn)法源效力的司法案例，在司法適用中具有“應(yīng)當(dāng)參照”的法律效力，司法實(shí)踐中可以直接作為裁判依據(jù)引用[15]，是案例裁判規(guī)則的重要表現(xiàn)形式[16]和拘束力的核心[17]。其次，《最高人民法院公報(bào)》案例⑤《最高人民法院公報(bào)》案例是最高人民法院的官方文獻(xiàn)匯編，是最高人民法院公開發(fā)布司法解釋、司法文件、典型案例等重要司法信息的權(quán)威載體?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗?bào)》案例創(chuàng)設(shè)于1985年，在指導(dǎo)審判實(shí)踐、宣傳法院工作、促進(jìn)司法公開等方面具有重要而積極的作用。http://gongbao.court.gov.cn/SinglePage.html?result=introduction。，其具有類似于指導(dǎo)性案例的作用但缺乏規(guī)范的效力來源，僅因其發(fā)布程序具有規(guī)范性和嚴(yán)格性而對(duì)司法審判實(shí)踐產(chǎn)生一定的指導(dǎo)和參考意義。由于最高人民法院各業(yè)務(wù)部門以刊物發(fā)布的審判參考案例只是司法審判經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，而無司法審判指導(dǎo)或參考的價(jià)值，《最高人民法院公報(bào)》案例同樣不具有司法文件規(guī)定的指導(dǎo)或參考效力[14]。再次，典型案例，其在案例指導(dǎo)制度體系中處于最低效力層級(jí)，本文的分析文本《典型案例》就位于該層級(jí)[5]。從文本形式上看，典型案例的文本由案號(hào)、基本案情和典型意義三部分組成，其司法典型意義更多指向了法治宣傳和法制教育，重在突出該案例背后代表的司法意義、社會(huì)效果和學(xué)理研究?jī)r(jià)值，而不具備司法裁判的參考價(jià)值，因此只能作為最高人民法院提示司法機(jī)關(guān)在處理類似案件上的行動(dòng)導(dǎo)向和指引。

第三類是司法文件。作為司法政策的主要法源形式之一，司法文件通常表現(xiàn)為決議、決定、命令、規(guī)定、辦法、意見等文本形式。筆者認(rèn)為，根據(jù)制定主體的不同，司法文件可劃分為兩類。一類是由最高人民法院、最高人民檢察院（俗稱“兩高”）單獨(dú)①最高人民法院?jiǎn)为?dú)發(fā)布的司法文件，例如2022年6月30日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為深化新三板改革、設(shè)立北京證券交易所提供司法保障的若干意見》（法發(fā)〔2022〕17號(hào)）；2022年5月23日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)塊鏈司法應(yīng)用的意見》（法發(fā)〔2022〕16號(hào)）；2022年4月27日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于涉及發(fā)明專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)合同糾紛案件上訴管轄問題的通知》（法〔2022〕127號(hào)）。最高人民檢察院?jiǎn)为?dú)發(fā)布的司法文件，例如2021年11月11日最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的意見》；2021年8月17日最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院羈押聽證辦法》?；颉皟筛摺甭?lián)合②最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的司法文件，例如2021年6月16日最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見（試行）》（法發(fā)〔2021〕21號(hào)）；2020年7月10日最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立全國(guó)執(zhí)行與法律監(jiān)督工作平臺(tái)進(jìn)一步完善協(xié)作配合工作機(jī)制的意見》（法發(fā)〔2020〕23號(hào)）。發(fā)布的司法文件，主要用于指導(dǎo)和規(guī)范司法機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，如《最高人民法院貫徹實(shí)施〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉工作推進(jìn)會(huì)會(huì)議紀(jì)要》（法〔2021〕304號(hào)）③最高人民法院、最高人民檢察院?jiǎn)为?dú)或聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，其他尚有《最高人民法院服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作推進(jìn)會(huì)會(huì)議紀(jì)要》（法〔2021〕305號(hào)）、《最高人民法院貫徹實(shí)施〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉工作推進(jìn)會(huì)會(huì)議紀(jì)要》（法〔2021〕304號(hào)）、《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉種子刑事審判工作的指導(dǎo)意見》（2022）等。。本文分析文本《實(shí)施意見》是最高人民法院?jiǎn)为?dú)發(fā)布的司法文件，反映了最高人民法院在處理涉長(zhǎng)江流域糾紛時(shí)的基本立場(chǎng)和司法態(tài)度，也為人民法院審理類似案件提供了政策導(dǎo)向。

另一類司法文件是最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合其他國(guó)家機(jī)關(guān)和部門發(fā)布的規(guī)范性文件。生態(tài)文明制度建設(shè)中，出現(xiàn)了較多的“兩高”與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，例如：生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合“兩高”發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（環(huán)法規(guī)〔2022〕31號(hào)）；“兩高”與公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法懲治非法野生動(dòng)物交易犯罪的指導(dǎo)意見》（公通字〔2020〕19號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)虛假訴訟犯罪懲治工作的意見》(法發(fā)〔2021〕10號(hào))等司法文件。有學(xué)者對(duì)此類聯(lián)合發(fā)布文件的法律性質(zhì)提出質(zhì)疑，卻未提供明確定位[18]。筆者認(rèn)為，“兩高”和其他部門共同發(fā)布的政策文件同樣會(huì)對(duì)司法審判實(shí)踐產(chǎn)生直接影響，其性質(zhì)仍是“兩高”指導(dǎo)所屬司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法活動(dòng)的規(guī)范依據(jù)，未超出司法政策體系設(shè)定的整體框架。例如，《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（環(huán)法規(guī)〔2022〕31號(hào)）多處提及人民法院在生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的履行、強(qiáng)制執(zhí)行和法律責(zé)任追究等環(huán)節(jié)的作用和工作要求④《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理辦法》第二十四條、第二十五條和第二十六條關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的磋商和司法確認(rèn)的規(guī)定。。法院在審理案件中也已將“兩高”與其他部門聯(lián)合發(fā)布的司法文件作為裁判依據(jù)⑤河南省商丘市梁園區(qū)人民法院〔2021〕豫1 402刑初109號(hào)刑事判決書和河南省商丘市梁園區(qū)人民法院〔2021〕豫1 402刑初60號(hào)刑事判決書都將最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于依法懲治非法野生動(dòng)物交易犯罪的指導(dǎo)意見》作為裁判依據(jù)。，誠(chéng)如行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中適用符合法律、行政法規(guī)的部門規(guī)章。總體而言，“兩高”聯(lián)合發(fā)布的司法文件在法律適用中已經(jīng)顯示出規(guī)范效力，它或者為人民法院的法律適用提供了補(bǔ)充性規(guī)范依據(jù)，或者為人民法院的裁判說理提供必要的方法和論據(jù)。

綜上，《實(shí)施意見》和《典型案例》分屬于司法政策體系中的司法文件和司法案例這兩類法源形式分支，其在法律規(guī)范地位和法律適用效力上有別于司法解釋、指導(dǎo)性案例以及“兩高”與各部委聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件等司法政策類型。明確《實(shí)施意見》《典型案例》的司法政策規(guī)范定位，是本文分析其在實(shí)體法和程序法上的司法導(dǎo)向功能的前提。

二、實(shí)施《長(zhǎng)江保護(hù)法》司法政策的實(shí)體法導(dǎo)向：革新案件分類

司法政策在宏觀上能夠引領(lǐng)司法工作的方向，決定司法的政治方向、基本原則和司法精神[19]，在微觀上則能夠指導(dǎo)具體案件的法律適用。當(dāng)前，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視大江大河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理，對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)問題多次作出指示和要求，主張用“法治思維和法治方法維護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)安全”[20]。早在2016年推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上，習(xí)近平同志就為長(zhǎng)江治理開出了“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”之路的治本良方[21]。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》作為中國(guó)第一部流域?qū)ｍ?xiàng)法律，從立法層面實(shí)現(xiàn)了“有法可依”?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》共計(jì)96條規(guī)定，實(shí)體章節(jié)內(nèi)容包括資源利用、污染防治、生態(tài)修復(fù)和綠色發(fā)展。長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重心是綠色發(fā)展?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》制定以后，最高人民法院及時(shí)發(fā)布《實(shí)施意見》和《典型案例》，總結(jié)了現(xiàn)階段長(zhǎng)江流域面臨的生態(tài)保護(hù)困境和長(zhǎng)江流域特定的生態(tài)環(huán)境問題和管理癥結(jié)，以長(zhǎng)江綠色發(fā)展為根本指向，為長(zhǎng)江大保護(hù)的生態(tài)法治提供了司法政策指引?！秾?shí)施意見》和《典型案例》通過對(duì)以往長(zhǎng)江流域司法案件的類型化總結(jié)，提出了未來長(zhǎng)江流域司法治理的方向，要求各級(jí)人民法院將《長(zhǎng)江保護(hù)法》確立的“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念貫徹于司法審判之中。

為此，最高人民法院在發(fā)布的《實(shí)施意見》提出了長(zhǎng)江大保護(hù)司法案件新分類，這與《長(zhǎng)江保護(hù)法》專章規(guī)定的資源保護(hù)、污染防治、生態(tài)修復(fù)和綠色發(fā)展等主要內(nèi)容相符合，協(xié)同構(gòu)建了長(zhǎng)江司法保護(hù)的格局?！秾?shí)施意見》的案件分類，改變了“傳統(tǒng)部門法+訴訟程序”為基礎(chǔ)的分類標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而采用了“環(huán)境要素保護(hù)+訴訟程序”的分類模式，《長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)十大典型案例》概要分析如表1所示。新的分類模式在理論上更符合環(huán)境法治體系的領(lǐng)域特征和學(xué)理性結(jié)構(gòu)[22]，實(shí)踐中也切實(shí)回應(yīng)了環(huán)境保護(hù)的社會(huì)調(diào)整事實(shí)，因而更有利于對(duì)法院的裁判活動(dòng)提供實(shí)體法和程序法上的指引。

表1 《長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)十大典型案例》概要分析

“傳統(tǒng)部門法+訴訟程序”的案件分類模式是以刑法、民商法和行政法的部門實(shí)體法對(duì)應(yīng)刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟三種程序來構(gòu)建司法保護(hù)格局，其主要功能是以訴訟程序類別指引人民法院適用相應(yīng)的部門法實(shí)體規(guī)則。這一傳統(tǒng)案件分類模式在生態(tài)環(huán)境資源案件上的應(yīng)用，反映出生態(tài)環(huán)境資源司法是采取部門化訴訟的思路，而部門化訴訟思路強(qiáng)調(diào)的是選擇訴訟程序的重要性，同時(shí)訴訟程序選擇又對(duì)法律適用實(shí)體法的選擇提出了指向性要求，即適用相應(yīng)的刑法、民商法和行政法?？梢哉f“傳統(tǒng)部門法+訴訟程序”的案件分類模式，是法院在處理生態(tài)環(huán)境資源案件中習(xí)慣適用傳統(tǒng)部門實(shí)體法、忽視適用生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)法的一個(gè)重要因素。

相較于“傳統(tǒng)部門法+訴訟程序”的案件分類模式，采用“環(huán)境要素保護(hù)+訴訟程序”的案件分類模式更有利于推進(jìn)中國(guó)新時(shí)代進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境資源司法審判改革。其一，“環(huán)境要素保護(hù)+訴訟程序”的分類模式反映著生態(tài)環(huán)境資源訴訟專門化的思路，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的一體化和整體性治理理念，而不是環(huán)境法被傳統(tǒng)部門法分散調(diào)整的治理思維。其二，“環(huán)境要素保護(hù)+訴訟程序”的分類模式順應(yīng)了長(zhǎng)期以來形成的環(huán)境法立法體系和學(xué)理研究把生態(tài)環(huán)境資源法律保護(hù)按照要素分類進(jìn)行專項(xiàng)法律調(diào)整的實(shí)情[23]，有助于環(huán)境司法與環(huán)境立法實(shí)現(xiàn)對(duì)接和統(tǒng)一。其三，“環(huán)境要素保護(hù)+訴訟程序”的分類模式，在保留強(qiáng)調(diào)訴訟程序選擇重要性的基礎(chǔ)上，對(duì)裁判法院增加了依循生態(tài)環(huán)境資源要素選擇相應(yīng)實(shí)體法作為司法裁判依據(jù)的工作要求，可以有效避免法律適用中以原則性的刑法、民商法和行政法等部門實(shí)體法替代生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)法的“懶政”現(xiàn)象[24]。

通過考察《實(shí)施意見》可知，它在內(nèi)容上延續(xù)了《長(zhǎng)江保護(hù)法》以生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)作為規(guī)范結(jié)構(gòu)的立法體例，強(qiáng)調(diào)將環(huán)境要素保護(hù)融入訴訟程序之中，要求“充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的作用”?！碍h(huán)境要素保護(hù)+訴訟程序”的案件分類模式既能體現(xiàn)環(huán)境法民行交叉和公私法融匯的學(xué)科特點(diǎn)，同時(shí)也反映了環(huán)境法調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法的融合性特征。從表1所列案件判決的法律適用條款情況可以看出，典型案例的裁判已經(jīng)體現(xiàn)或正在體現(xiàn)出“環(huán)境要素保護(hù)單行法+訴訟程序法”的特征，案件裁判所適用的實(shí)體法規(guī)范也已經(jīng)不局限在刑法、民法、行政法等實(shí)體法。概言之，新型案件分類模式反映了環(huán)境保護(hù)司法改革的新成效。

事實(shí)上，采用“環(huán)境要素保護(hù)+訴訟程序”的案件分類模式是最高人民法院完善環(huán)境司法的一項(xiàng)改革舉措。最高人民法院在2021年1月發(fā)布的《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計(jì)規(guī)范（試行）》（法〔2021〕9號(hào)）中指出，環(huán)境資源案件類型劃分遵循了“從環(huán)境資源實(shí)體法的規(guī)定出發(fā)，契合刑事訴訟法、行政訴訟法、民事訴訟法、海事訴訟特別程序法等程序法，同時(shí)遵守相關(guān)司法解釋”的基本思路，進(jìn)而依據(jù)案件關(guān)涉的主導(dǎo)價(jià)值，“將環(huán)境資源案件劃分為環(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源開發(fā)利用、氣候變化應(yīng)對(duì)、生態(tài)環(huán)境治理與服務(wù)等五大類型劃分”?！秾?shí)施意見》采用“環(huán)境要素保護(hù)單行法+訴訟程序法”的分類模式既遵循和貫徹了《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計(jì)規(guī)范（試行）》（法〔2021〕9號(hào)）的基本要求，也結(jié)合了長(zhǎng)江流域司法治理實(shí)情，有助于為長(zhǎng)江流域綠色發(fā)展提供行之有效的司法指引。

最高人民法院發(fā)布的這兩個(gè)司法政策文件，在實(shí)體內(nèi)容上體現(xiàn)出呼應(yīng)性，即《典型案例》選取的樣本主題與《實(shí)施意見》的司法案件分類實(shí)體內(nèi)容相呼應(yīng)。從表1可見：（1）A類指代水污染防治類案件。該類案件以傳統(tǒng)工業(yè)治理和末端污染控制為重心，內(nèi)容與《長(zhǎng)江保護(hù)法》第四章水污染防治相對(duì)應(yīng)?！兜湫桶咐诽峁┝藘蓚€(gè)案例，典型案例6是由于磷石膏堆積造成生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重、由公益組織提起的環(huán)境民事公益訴訟。典型案例9是由于違法投放養(yǎng)殖肥料造成水體污染、由檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟。法院在案件審理過程中需要對(duì)行政許可、行政執(zhí)法、行政處罰進(jìn)行司法審查，還需要對(duì)水污染的損害賠償金額和生態(tài)修復(fù)結(jié)果進(jìn)行司法確認(rèn)。（2）B類指代生態(tài)保護(hù)類案件。該類案件的司法審判重點(diǎn)是通過對(duì)在長(zhǎng)江流域禁漁期內(nèi)從事生產(chǎn)性捕撈等環(huán)境違法行為和犯罪行為的判罰來加強(qiáng)對(duì)棲息地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，維護(hù)流域生態(tài)功能和生物多樣性。這些內(nèi)容對(duì)應(yīng)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第53條和第59條的規(guī)定?！兜湫桶咐诽峁┝税咐?和案例8兩個(gè)案件，均是由環(huán)保組織提起、以保護(hù)生物多樣性為目的的預(yù)防性公益訴訟案件。（3）C類指代資源開發(fā)利用類案件。該類案件的司法審判重點(diǎn)是依法打擊和嚴(yán)厲懲處長(zhǎng)江流域非法采砂行為，對(duì)應(yīng)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第28條。《典型案例》提供了五個(gè)案例，典型案例1是檢察機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人在禁漁期內(nèi)從事非法捕撈水產(chǎn)品并獲利的行為提起的刑事附帶民事公益訴訟。典型案例2是檢察機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人未經(jīng)許可、非法采砂并銷售獲利的行為提起的刑事訴訟。典型案例3是因當(dāng)事人未經(jīng)許可擅自砍伐自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)域的樹木并銷售獲利，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此違法行為提起了刑事附帶民事公益訴訟。典型案例4是因原告從事漁業(yè)養(yǎng)殖的水域被劃入水源保護(hù)區(qū)無法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，遂以區(qū)人民政府為被告提起的行政（私益）訴訟。典型案例5是原告企業(yè)因退出自然保護(hù)區(qū)的行政補(bǔ)償不到位而提起的行政（私益）訴訟。典型案例10針對(duì)行政機(jī)關(guān)未積極查處非法采砂行為、怠于履行職責(zé)的不作為行為，由檢察院提起的行政公益訴訟案件，體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政不作為的司法監(jiān)督。（4）D類指代氣候變化應(yīng)對(duì)類案件。該類案件對(duì)應(yīng)《長(zhǎng)江保護(hù)法》“綠色發(fā)展”專章，尚未發(fā)布切中主題的典型案例。（5）E類指代生態(tài)環(huán)境治理和服務(wù)類案件。該類案件主要涉及流域水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施糾紛、流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)糾紛和綠色金融糾紛等，對(duì)應(yīng)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第七章保障與監(jiān)督的規(guī)定。但《典型案例》也未提供切中主題的案件，而綠色金融領(lǐng)域應(yīng)是未來重要的司法用武之地。

綜上，《實(shí)施意見》所給定的案件類型未能在《典型案例》中得到全面反映，主要是缺失了氣候變化應(yīng)對(duì)類案件的典型案例和生態(tài)環(huán)境治理和服務(wù)類案件。就氣候變化應(yīng)對(duì)類案件而言，最高人民法院自2014年設(shè)立環(huán)境資源審判庭時(shí)就已經(jīng)將氣候變化應(yīng)對(duì)案件作為環(huán)境司法專門化研究范圍對(duì)象，且近兩年發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判》白皮書均將“氣候變化應(yīng)對(duì)”列為獨(dú)立類型。從內(nèi)容上看，氣候變化應(yīng)對(duì)以節(jié)能減排領(lǐng)域的法律法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為規(guī)范依據(jù)，強(qiáng)調(diào)通過重整、和解等司法手段推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)技術(shù)設(shè)備升級(jí)和清潔化改造，將是未來法律實(shí)施和司法實(shí)踐要重點(diǎn)領(lǐng)域。2021年最高人民法院發(fā)布的《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計(jì)規(guī)范（試行）》（法〔2021〕9號(hào)）創(chuàng)設(shè)了“氣候變化應(yīng)對(duì)類案件”的新案由，再次表現(xiàn)出最高人民法院對(duì)司法參與氣候變化治理既能動(dòng)又審慎的態(tài)度。但是，氣候變化訴訟還處于制度未成熟的萌芽發(fā)展時(shí)期[25]，對(duì)氣候變化訴訟的理論研究將為司法體系識(shí)別該類案件提供幫助。

三、實(shí)施《長(zhǎng)江保護(hù)法》司法政策的程序法指向：以公益訴訟為主導(dǎo)

自2014年《環(huán)境保護(hù)法》正式確立環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公益訴訟無論在司法政策上還是在司法實(shí)踐中都成為環(huán)境司法的主導(dǎo)性訴訟類型。法院審理環(huán)境公益訴訟案件的專業(yè)化程度大幅提升，環(huán)境公益訴訟規(guī)則體系日趨成熟，環(huán)境公益訴訟在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的司法作用?！秾?shí)施意見》也要求人民法院以環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為橋梁、為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展提供有力司法服務(wù)和保障。《典型案例》發(fā)布了10個(gè)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例，涉及水污染防治、尾礦庫治理和野生動(dòng)植物保護(hù)等長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)突出問題，這些典型案例包括刑事訴訟案件1件、刑事附帶民事公益訴訟案件2件、行政訴訟案件2件、環(huán)境民事公益訴訟4件和檢察行政公益訴訟1件。從訴訟類型上看，公益訴訟案例占比較高（7個(gè)），私益訴訟案例占比少（2個(gè)），這與當(dāng)前環(huán)境司法強(qiáng)調(diào)公益訴訟作用的趨勢(shì)相吻合[26]31。《典型案例》所涉環(huán)境公益訴訟又可分為獨(dú)立型和附帶型兩種形態(tài)，下面分別考察。

（一）“獨(dú)立型”環(huán)境公益訴訟的革新

“獨(dú)立型”環(huán)境公益訴訟是指以環(huán)境民事訴訟或環(huán)境行政公益訴訟獨(dú)立提起的案件，如典型案例6～案例9。案例6涉及《長(zhǎng)江保護(hù)法》最關(guān)注的核心議題之一“總磷污染”。原告中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)就被告中化重慶某化工有限公司超標(biāo)排放污染物和長(zhǎng)期堆放磷石膏造成流域生態(tài)環(huán)境損害的行為提起訴訟，要求被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境并賠償損失。

《典型案例》首次提出了環(huán)境公益訴訟新形態(tài)“預(yù)防性環(huán)境公益訴訟”。案例7和案例8均是環(huán)保組織提起的以（風(fēng)險(xiǎn)）預(yù)防為目的的環(huán)境民事公益訴訟。案例7原告北京市朝陽區(qū)某環(huán)境研究以水電站淹沒綠孔雀生境為由提起環(huán)境民事公益訴訟、要求被告中國(guó)水電顧問集團(tuán)某開發(fā)有限公司停止建設(shè)，法院判決被告停止水電站建設(shè)，待完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)后評(píng)估再審批。案例8原告中國(guó)生物多樣性保護(hù)綠色發(fā)展基金會(huì)以即將修建的梯級(jí)電站威脅五小葉槭生境為由提起環(huán)境民事公益訴訟，法院判決被告某流域水電開發(fā)有限公司在環(huán)評(píng)報(bào)告審批通過后才能開展下一步工作。法院將這兩起案件定性為“預(yù)防性公益訴訟”，所謂“預(yù)防性”，就是將生態(tài)保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施的實(shí)施由損害產(chǎn)生后提前至事中或事前，通過盡早采取積極預(yù)防措施避免生態(tài)損害的發(fā)生。預(yù)防性公益訴訟是對(duì)傳統(tǒng)“有損害才有救濟(jì)”這一理念的突破，《典型案例》的案例7、案例8對(duì)司法實(shí)踐具有重要引導(dǎo)意義，代表著司法機(jī)關(guān)的介入逐步從“事后損害救濟(jì)”轉(zhuǎn)向“事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”，體現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性功能。

值得注意的是，《典型案例》的案例7、案例8雖然反映了通過環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟要求企業(yè)履行生態(tài)環(huán)保義務(wù)來實(shí)現(xiàn)預(yù)防生態(tài)損害的司法治理效果和司法意志，但其更突出的問題應(yīng)是由于環(huán)評(píng)部門不當(dāng)行使環(huán)評(píng)審批權(quán)（行政許可權(quán)），導(dǎo)致環(huán)評(píng)過程流于形式，弱化了環(huán)評(píng)制度理應(yīng)發(fā)揮的的防范負(fù)面環(huán)境影響發(fā)生的功能。依據(jù)中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》（2014），環(huán)保組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為不能提起公益訴訟，那么，對(duì)于此類以行政機(jī)關(guān)許可為前提導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害，應(yīng)該如何追責(zé)？對(duì)此，司法治理政策應(yīng)予重視。有學(xué)者提出，“對(duì)于自然資源、公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)首先應(yīng)依靠行政主體，如果行政主體怠于行使行政管理職權(quán)，或者違法失職、濫用職權(quán)，使得自然資源和公共財(cái)產(chǎn)受到不法侵犯的話，那么這時(shí)候應(yīng)該提起的是行政公益訴訟而不是民事公益訴訟?！盵27]因此，對(duì)于上述環(huán)評(píng)審批不當(dāng)?shù)男姓袨?，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該同時(shí)介入并“查漏補(bǔ)缺”，及時(shí)提起環(huán)境行政公益訴訟，發(fā)揮行政公益訴訟監(jiān)督行政執(zhí)法的司法職能。需警惕的是，僅僅借助司法力量加大對(duì)環(huán)境污染者（破壞者）的公法義務(wù)的強(qiáng)制，卻對(duì)損害環(huán)境的違法行政行為采取姑息甚至縱容的態(tài)度，只會(huì)偏離司法追責(zé)的公正法度。環(huán)境公益訴訟的目的不應(yīng)局限在懲罰環(huán)境污染者（破壞者）的不法行為，更應(yīng)該糾正“能為而不為”或作為不當(dāng)?shù)倪`法行政行為，防止其疏于或怠于履行環(huán)境管制職責(zé)而導(dǎo)致環(huán)境公益受損。對(duì)這個(gè)問題，法院雖然不能主動(dòng)提起此類訴訟，但是作為訴訟案件的受理和裁判機(jī)構(gòu)，法院仍有必要對(duì)此保持審視態(tài)度，并適時(shí)開展能動(dòng)的司法指引。

（二）“附帶型”環(huán)境公益訴訟的拓展

訴訟法上的“附帶型”訴訟，是指在一個(gè)案件的主體性訴訟過程中附帶受理一個(gè)與其有直接法益關(guān)系的訴求，在案件審理過程中存在“主體訴訟+附帶訴訟”?！案綆汀杯h(huán)境公益訴訟[28-30]，是指一個(gè)案件的主體訴訟所附帶的環(huán)境公益訴訟的類型，其形態(tài)在理論上可以有“環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟”和“環(huán)境行政附帶民事公益訴訟”兩類。在《典型案例》僅出現(xiàn)“環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟”的情形，如表1所列典型案例1、案例3。

1.環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟

典型案例1、案例3的行為人分別從事非法捕撈和濫伐林木的行為，相應(yīng)侵害了水產(chǎn)種質(zhì)資源和森林資源、損害了生物棲息地和河流水質(zhì)等重要生態(tài)功能，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此提起環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟，行為人既要承擔(dān)刑事責(zé)任也要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的民事責(zé)任。

環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟是檢察公益訴訟的新形態(tài)，是“具有程序性訴訟實(shí)施權(quán)的檢察院在針對(duì)特定領(lǐng)域損害公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，附帶向?qū)徖硇淌掳讣姆ㄔ禾崞?，?qǐng)求判令致使公共利益受到損害的有責(zé)主體承擔(dān)民事責(zé)任的訴訟”[31]。 2016年最高人民檢察院《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》以及《最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕20號(hào)）為刑事附帶民事公益訴訟提供了司法規(guī)范依據(jù)，確立了刑事附帶民事公益訴訟這一新型訴訟形式。環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟體現(xiàn)了懲戒與恢復(fù)并重的理念，具有“一石二鳥”的司法功能。司法實(shí)踐中，環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟具有節(jié)約司法資源、平衡民刑責(zé)任等現(xiàn)實(shí)優(yōu)越性。筆者以“刑事附帶民事公益訴訟”為主題在北大法寶搜索，共有458個(gè)案件（其中與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的有329個(gè)），罪名集中在濫伐林木、非法占用農(nóng)用地、非法采礦、非法捕撈水產(chǎn)品、非法狩獵罪等破壞環(huán)境資源保護(hù)罪[32]。

依據(jù)上文司法文件之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，可以向法院一并提起附帶民事公益訴訟。一個(gè)值得思考的問題是，這些犯罪客觀上往往造成較嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害，如果這類環(huán)境破壞罪[26]29-30的犯罪行為人在刑事訴訟中被判定有罪，那么檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)該對(duì)此類環(huán)境犯罪普遍性地適用刑事附帶民事公益訴訟程序？如果不必要普遍性適用的話，應(yīng)當(dāng)如何界定附帶環(huán)境民事公益訴訟的提起條件，以避免遁入選擇性訴訟的司法不正義窠臼？例如，典型案例2中被告人在未辦理河道采砂許可證的情況下雇傭他人非法采砂并銷售獲利，造成國(guó)家礦產(chǎn)資源受損，被判處承擔(dān)刑事責(zé)任。但是，對(duì)于犯罪分子破壞河道造成生態(tài)環(huán)境損害的后果，檢察機(jī)關(guān)并未提起附帶環(huán)境民事公益訴訟。

當(dāng)前，提起環(huán)境公益訴訟、開展生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職責(zé)，但是對(duì)于刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟的提起條件，尚無法律規(guī)定和司法解釋提供確定的標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上依賴檢察機(jī)關(guān)的主觀判斷和自由裁量，容易陷入選擇性提起公益訴訟的困境。筆者認(rèn)為，環(huán)境破壞類犯罪案件，只要符合入罪標(biāo)準(zhǔn)①《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號(hào)）對(duì)環(huán)境污染、破壞類案件設(shè)定了定罪和量刑的標(biāo)準(zhǔn)。就必然造成生態(tài)環(huán)境損害，因此檢察院都應(yīng)提起刑事附帶民事公益訴訟，即推行普遍適用原則，避免將刑事附帶民事公益訴訟的適用范圍僅限定在特定環(huán)境保護(hù)類犯罪，切實(shí)履行檢察機(jī)關(guān)“公益守門人”的職責(zé)。

2.環(huán)境行政附帶民事公益訴訟

環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟為解決環(huán)境交叉案件提供了新思路。依此司法治理邏輯類推，對(duì)于環(huán)境民事、行政交叉類案件，是否同樣可以借助附帶訴訟形式解決環(huán)境公益訴求？換言之，能否推行環(huán)境行政附帶民事公益訴訟？回答是肯定的。

首先，行政附帶民事公益訴訟已經(jīng)有指導(dǎo)性案例的先例。2017年1月最高人民檢察院圍繞“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”發(fā)布了一批指導(dǎo)性案例，其中檢例第29號(hào)“吉林省白山市人民檢察院訴白山市某區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局及某區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案”是中國(guó)首例行政附帶民事公益訴訟案件。檢察機(jī)關(guān)分別起訴了白山市某區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局違法頒發(fā)醫(yī)療機(jī)構(gòu)許可證的行政違法行為以及某區(qū)中醫(yī)院沒有建設(shè)環(huán)保設(shè)施違法排放醫(yī)療廢水的民事侵權(quán)行為。這個(gè)指導(dǎo)性案例的意義在于，它說明了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議相關(guān)聯(lián)的案件可以通過附帶訴訟一并解決，并且該案作為指導(dǎo)性案例在司法實(shí)踐中具有“應(yīng)當(dāng)參照”的普遍效力。

其次，行政附帶民事公益訴訟在環(huán)境領(lǐng)域具有可行性和必要性。以典型案例9來看，被告某生態(tài)種養(yǎng)殖有限公司與黃石市某濕地自然保護(hù)區(qū)管理局簽訂生態(tài)養(yǎng)殖承包合同，由于被告違法投放肥料導(dǎo)致網(wǎng)湖整體水質(zhì)惡化，檢察機(jī)關(guān)以投放違法肥料、造成水體污染為由提起環(huán)境民事公益訴訟，法院判令被告賠償生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用并在市級(jí)媒體上公開賠禮道歉。值得思考的是，被告在保護(hù)區(qū)內(nèi)開展的養(yǎng)殖承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是以行政合同為基礎(chǔ)，是在行政機(jī)關(guān)許可下進(jìn)行的，雖然具有行政正當(dāng)性，但是不具有合法性，甚至在此情形下行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人共同構(gòu)成了合謀違法。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)依法禁止養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)卻與相對(duì)人訂立養(yǎng)殖承包經(jīng)營(yíng)合同，雖然投肥養(yǎng)殖污染水質(zhì)的行為是相對(duì)人所為，但是歸根結(jié)底，行政機(jī)關(guān)的經(jīng)營(yíng)許可才是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的始作俑者。檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟只追究了行政相對(duì)人責(zé)任，未對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行追究，只會(huì)造成行政行為缺乏制約和威懾[22]。因此，筆者認(rèn)為當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害是由行政機(jī)關(guān)的共同違法行為或違法不作為競(jìng)合導(dǎo)致時(shí)，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟，一并追究行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人應(yīng)負(fù)的的環(huán)境公益義務(wù)和責(zé)任。

四、完善《長(zhǎng)江保護(hù)法》司法政策的對(duì)策

《實(shí)施意見》和《典型案例》是實(shí)施《長(zhǎng)江保護(hù)法》的重要司法政策，既引導(dǎo)發(fā)揮人民法院的審判職能作用，也為強(qiáng)化全社會(huì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)責(zé)任、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域綠色發(fā)展，發(fā)揮著行為導(dǎo)向作用。為達(dá)此目的，本文提出貫徹《長(zhǎng)江保護(hù)法》司法政策的幾點(diǎn)完善對(duì)策。

（一）提高《長(zhǎng)江保護(hù)法》的司法適用性

《長(zhǎng)江保護(hù)法》作為一部以行政管理為主的流域法律，尚未轉(zhuǎn)變成為長(zhǎng)江流域綠色發(fā)展的“適用法”[33]?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》自2021年3月實(shí)施至今，只有4個(gè)案件在裁判書中進(jìn)行了具體適用①四川省康定縣人民法院〔2021〕川3 301民初716號(hào)民事判決書、四川省松潘縣人民法院〔2021〕川3 224刑初22號(hào)刑事判決書、湖南省保靖縣人民法院〔2021〕湘3 125刑初122號(hào)刑事判決書；江蘇省江陰市人民法院〔2021〕蘇0281刑初211號(hào)刑事判決書。，且大多是作為法院或公訴機(jī)關(guān)援引（而不是重點(diǎn)依據(jù)）來審理案件，反映出《長(zhǎng)江保護(hù)法》條文在司法適用性和可操作性方面的局限。筆者認(rèn)為，這種狀況與《長(zhǎng)江保護(hù)法》法律條文的表現(xiàn)形式也有很大關(guān)系，許多禁止性限制性條文呈現(xiàn)為“行政主體+行政職權(quán)”，而非“司法主體+禁止令”，這就可能導(dǎo)致大量違反禁止性規(guī)定的行為止步于行政處罰和行政強(qiáng)制措施，無法進(jìn)入司法訴訟程序。因此，為了促進(jìn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的司法適用，有必要通過制定司法政策和司法解釋來細(xì)化實(shí)施規(guī)則。例如“禁止非法侵占河湖水域”“禁止在長(zhǎng)江干支流沿岸新建、擴(kuò)建項(xiàng)目”等禁止性規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確執(zhí)法主體既可以是行政機(jī)關(guān)也可以是司法機(jī)關(guān)，此舉將激勵(lì)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的司法受理和司法適用。

（二）完善司法政策和典型案例的導(dǎo)引功能

《長(zhǎng)江保護(hù)法》既是一部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)法，也是一部綠色發(fā)展的促進(jìn)法。長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變發(fā)展底色，走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的道路。“司法案例是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的晴雨表，社情民意的風(fēng)向標(biāo)。”[34]整體而言，《長(zhǎng)江保護(hù)法》確立的原則和規(guī)則在司法政策和典型案例中得到了有效貫徹。《實(shí)施意見》提供了“環(huán)境要素+訴訟程序”的案件分類模式，回應(yīng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性治理需求?！兜湫桶咐窂乃廴痉乐?、生態(tài)保護(hù)、資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境治理層面提供了裁判樣本，指明了未來長(zhǎng)江流域司法實(shí)施的重點(diǎn)領(lǐng)域和執(zhí)法方式。

一個(gè)特定問題的解決，從發(fā)現(xiàn)、識(shí)別到其解決方案的形成，其本質(zhì)是基于特定語境的一個(gè)價(jià)值判斷、比較和選擇的過程[35]。應(yīng)該看到，《實(shí)施意見》雖然將氣候變化應(yīng)對(duì)類案件、生態(tài)環(huán)境治理與服務(wù)類案件定位綠色發(fā)展司法保障的重點(diǎn)領(lǐng)域，切中了司法治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但此兩類案件的典型案例的缺失不利于為長(zhǎng)江流域綠色發(fā)展提供實(shí)質(zhì)性司法指引。今后，最高人民法院還應(yīng)持續(xù)開展實(shí)施《長(zhǎng)江保護(hù)法》的司法政策細(xì)化工作，跟蹤、研究、補(bǔ)充和完善這兩類綠色發(fā)展主題的典型案例。

（三）構(gòu)建環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度

基于上文對(duì)《典型案例》的分析可知，未履行環(huán)境管制職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在既定的環(huán)境公益訴訟模式中未被追究責(zé)任。這成為《典型案例》留待司法實(shí)踐反思的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，而且需將其納入到刑事、民事、行政爭(zhēng)議交叉類案件所涉生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究正當(dāng)程序的選擇之中。筆者認(rèn)為，有必要構(gòu)建環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度。目前《行政訴訟法》（2017）②《行政訴訟法》第61條，規(guī)定:“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，法院可以一并審理?！钡沁@條并不適用環(huán)境民事公益訴訟，因?yàn)樵诃h(huán)境領(lǐng)域，當(dāng)事人屬于私主體不能提起環(huán)境民事公益訴訟。和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕20號(hào)）均未對(duì)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟做出明確規(guī)定。對(duì)于行政爭(zhēng)議與民事公益糾紛存在關(guān)聯(lián)、生態(tài)環(huán)境同時(shí)遭受行政機(jī)關(guān)行政違法行為和其他社會(huì)主體民事侵權(quán)行為雙重侵害的案件，最有效的審理方式應(yīng)是將二者作為共同被告而起訴，由法院對(duì)相互聯(lián)系的訴訟爭(zhēng)議一并審查處理。通過借助檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)力主體身份，既能追究行政機(jī)關(guān)違法行為之責(zé)，亦可要求民事主體承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，符合司法正義和司法效益的原則。

附帶型環(huán)境公益訴訟制度與環(huán)境司法專門化有著互相促進(jìn)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)動(dòng)性。環(huán)境司法專門化包括訴訟主體特定、審判機(jī)構(gòu)專門和訴訟程序規(guī)則特殊三層內(nèi)涵[36]，其本意就是借助同一訴訟程序集中解決由不同訴訟程序法管轄的案件，通過確立相對(duì)集中的區(qū)域?qū)徟心Ｊ胶图泄茌牂C(jī)制，化解不同訴訟類型程序銜接的矛盾。目前多個(gè)地區(qū)法院都在積極探索環(huán)境司法“三審合一”①以司法合力保護(hù)生態(tài)環(huán)境，世界環(huán)境日前夕上海三中院發(fā)布環(huán)資“三合一”審判情況.2022-06-03.http://www.shszfy.gov.cn/detail.jhtml?id=10020730?！八膶徍弦弧蹦Ｊ舰谧罡呷嗣駲z察院.河北安新：白洋淀生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察室揭牌.https://www.spp.gov.cn/spp/dfjcdt/202 106/t20210622_522056.shtml。，最高人民法院、最高人民檢察院也已明確將實(shí)行環(huán)境資源刑事、民事、行政案件“三合一”的審理模式[37]，探索環(huán)境刑事、民事、行政案件與環(huán)境公益訴訟案件“多檢合一”的新模式[38]?？梢哉J(rèn)為，環(huán)境司法專門化的縱深推進(jìn)為環(huán)境行政附帶民事公益訴訟提供了實(shí)踐可能。

五、結(jié)語

司法政策是法律實(shí)施的重要補(bǔ)充，對(duì)司法審判具有指引和導(dǎo)向作用。最高人民法院發(fā)布的實(shí)施《長(zhǎng)江保護(hù)法》的兩個(gè)司法政策文件融合了黨中央“長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略”的核心理念和《長(zhǎng)江保護(hù)法》確立的“綠色發(fā)展”基調(diào)。以此司法政策為樞紐指導(dǎo)各地司法審判實(shí)踐，將有助于保障長(zhǎng)江流域的綠色發(fā)展?！秾?shí)施意見》和《典型案例》雖然在司法政策體系中規(guī)范地位不高、規(guī)范效力不強(qiáng)，但是在法律教育、法學(xué)研究和審判指引方面卻有著重要意義。最高人民法院借助司法政策的靈活性、及時(shí)性特點(diǎn)，指導(dǎo)各地法院實(shí)施《長(zhǎng)江保護(hù)法》的司法實(shí)踐，有效回應(yīng)了長(zhǎng)江流域“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的社會(huì)需求，有利于全面構(gòu)建長(zhǎng)江流域司法保護(hù)格局，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的司法正義。