封 羽，覃 婕，李 毅

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記作為構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項基礎(chǔ)性工作，是自然資源主管部門履行“兩統(tǒng)一”核心職責(zé)的重要支撐。2013 年以來，自然資源部在12 個省（區(qū)）、32 個試點區(qū)域開展相關(guān)工作，共劃定自然資源登記單元1 191 個，確權(quán)登記總面積186 727平方千米，重點探索了國家公園、濕地、水流、探明儲量的礦產(chǎn)資源等確權(quán)登記試點。從2019年12 月開始，廣西先后開展了125 個各種類型自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記工作。研究小組以廣西開展自治區(qū)級自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的實踐為例，對今后如何推進(jìn)相關(guān)工作進(jìn)行初探。

一、廣西自然資源確權(quán)登記工作開展情況

2019 年，廣西印發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮芬螅簭V西應(yīng)利用5 年時間，全面鋪開、分階段推進(jìn)全區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作和自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)；到2022 年底，基本完成全區(qū)重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記；2023 年以后，通過補(bǔ)充完善的方式逐步實現(xiàn)對全區(qū)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等全部國土空間內(nèi)的自然資源登記全覆蓋。

廣西先后開展了125 個各種類型自然資源的確權(quán)登記工作（自治區(qū)級28 個、市縣級97個），完成28 個自治區(qū)級登記單元的確權(quán)登記主體工作（自治區(qū)級森林公園5 個、國家級自然保護(hù)區(qū)5 個、河流12 條、區(qū)直國有林場6 個），涉及面積35.96 萬公頃；完成共計56 個市縣級登記單元的確權(quán)登記主體工作（市縣級濕地公園6 個、自然保護(hù)區(qū)18 個、森林公園5 個、國有林場21 個、水庫6 個）。大桂山國家森林公園等首批7 個自治區(qū)級自然資源確權(quán)登記單元順利通過自治區(qū)級驗收。

二、廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記存在的問題

（一）預(yù)算編制缺乏標(biāo)準(zhǔn)

《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法（試行）》及《方案》都提出“利用5 年時間，基本完成重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記”的要求，廣西各地也據(jù)此制訂了分年度、分階段的工作計劃，但是，資金需求量大、管理需求與工作部署不協(xié)調(diào)等問題依然存在，影響了工作進(jìn)度。

目前，國家層面尚未印發(fā)統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，如確權(quán)登記和系統(tǒng)維護(hù)費(fèi)用等。因此，廣西各級只能參考第三次全國國土調(diào)查或農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查測繪定額標(biāo)準(zhǔn)來編制預(yù)算，這在一定程度上也影響了地方財政的預(yù)算編制。

（二）各部門之間的改革不同步

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的內(nèi)容包含自然狀況、權(quán)屬狀況和公共管制狀況。這些信息來源于多個部門、多項改革工作。目前，自然資源權(quán)利清單和委托代理機(jī)制還在試點摸索階段，權(quán)利主體尚未明確。

廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記按照總登記模式開展，即由登記機(jī)構(gòu)自行組織開展調(diào)查和登記。但是，生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線以及自然保護(hù)地界線都在進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，尚未形成最終成果；全民所有自然資源資產(chǎn)中央和地方分級代理行使的清單也尚未明確，地方自然資源主管部門無法明晰國家和地方自然資源確權(quán)登記工作范圍和職責(zé)，全面推進(jìn)工作仍存在一定困難。

（三）操作規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化

廣西在開展山口國家級紅樹林生態(tài)自然保護(hù)區(qū)、邕江、大桂山國家森林公園等自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記時，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的政策和指導(dǎo)文件存在指導(dǎo)性、操作性不強(qiáng)等問題?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法（試行）》《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》明確，自然保護(hù)地劃定要以管理或保護(hù)審批部門提供的管理或保護(hù)審批范圍界線為劃定登記單元依據(jù)，但是生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線以及自然保護(hù)地界線目前仍在進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，尚未形成最終成果。自然保護(hù)地的劃定還要根據(jù)這些最終成果重新進(jìn)行數(shù)據(jù)變更，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作進(jìn)度因而受到影響。

以邕江的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記為例。邕江登記單元界線應(yīng)以水利部門的河流管理范圍線為基礎(chǔ)劃定，但是邕江江河流域情況復(fù)雜，部分河道范圍線缺失，或是只有文字描述，并沒有明確界線。而且，邕江上江心洲、江心島類型多樣，水面有很多閘、壩、水電廠房、揚(yáng)水站等水工設(shè)施，這些均不在河流管理范圍線內(nèi)。目前，國家相關(guān)政策規(guī)范也還沒有明確具體的劃分方法。針對這一問題，廣西自然資源主管部門、水利部門還在進(jìn)一步溝通協(xié)調(diào)。

（四）基礎(chǔ)資料收集困難，質(zhì)量良莠不齊

基礎(chǔ)資料收集是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的重要環(huán)節(jié)。目前，廣西的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記基礎(chǔ)資料歸屬自治區(qū)、市、縣不同層級不同部門管轄，協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)的難度較大，特別是在市、縣層面。主要體現(xiàn)為：一是資料缺乏科學(xué)有效的管理，數(shù)據(jù)零散、格式不統(tǒng)一；二是基礎(chǔ)資料涉及林業(yè)、水利、環(huán)保、海洋等眾多部門，協(xié)調(diào)時間周期長；三是不同部門的數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊，行業(yè)間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，數(shù)據(jù)整合難度大。

（五）社會各方認(rèn)識不足，配合度有待加強(qiáng)

據(jù)研究小組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)工作人員對自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作的認(rèn)識不夠清晰、全面，他們擔(dān)憂完成自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記會直接或間接地影響地方自然資源管理，包括審批權(quán)限發(fā)生轉(zhuǎn)移等。有的地方錯誤地認(rèn)為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記單元界線是一種管制邊界，將會對當(dāng)?shù)亻_發(fā)利用建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。

據(jù)研究小組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的相關(guān)通告發(fā)布后，相關(guān)的政策解讀內(nèi)容較少，有的群眾認(rèn)為其權(quán)利受損，并對集體土地所有權(quán)的發(fā)證范圍提出質(zhì)疑；有的群眾擔(dān)憂在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記后，原有的耕種土地、居住房屋不能繼續(xù)使用等。這些現(xiàn)象都說明了社會各方對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作認(rèn)識不到位。

三、建 議

（一）完善政策體系建設(shè)，強(qiáng)化工作組織保障

自治區(qū)層面應(yīng)盡快制定各類自然資源確權(quán)登記的實施細(xì)則、政策文件、工作問答，分層級確定資料收集清單，明確登記單元調(diào)整的原則，指導(dǎo)地方開展資料收集、登記單元劃分等工作。廣西應(yīng)按照“統(tǒng)一謀劃，協(xié)同創(chuàng)新，共同推進(jìn)”的工作理念，優(yōu)先開展自治區(qū)級自然資源確權(quán)登記，理清確權(quán)技術(shù)流程、工作組織方式和數(shù)據(jù)成果管理方式。此外，應(yīng)盡快制訂自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)地方開展確權(quán)登記工作經(jīng)費(fèi)測算。

（二）協(xié)同發(fā)展，有序推進(jìn)工作開展

按照工作節(jié)奏，分階段有序推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。應(yīng)充分考量自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作與國家自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分級行使等所有者權(quán)益管理改革的協(xié)同銜接，深度綁定國土、森林、草原、濕地年度調(diào)查監(jiān)測成果，及時更新確權(quán)登記單元界線、權(quán)屬界線、自然分類界線以及各類自然資源邊界、質(zhì)量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)等變化信息。

積極與林業(yè)部門對接，探索保護(hù)與開發(fā)的化解路徑，盡快印發(fā)《廣西自然保護(hù)地登記單元劃分規(guī)則（試行）》，共同申請《廣西自然保護(hù)地勘界立標(biāo)技術(shù)規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)，明確自然保護(hù)地登記單元自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記與保護(hù)地優(yōu)化調(diào)整及勘界立標(biāo)改革協(xié)調(diào)問題。

（三）著力做好頂層設(shè)計，細(xì)化規(guī)范技術(shù)規(guī)則

結(jié)合實際，盡快制定《廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記技術(shù)規(guī)程》《廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記地籍調(diào)查成果檢查驗收辦法》《廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》《廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果管理辦法》等頂層設(shè)計文件，從基礎(chǔ)資料申領(lǐng)、技術(shù)規(guī)程、單元劃分規(guī)則、成果檢查驗收、成果登記、成果管理等方面明確廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作業(yè)務(wù)全過程的系列辦法和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建廣西自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度體系的初步形態(tài)。

（四）強(qiáng)化資料收集匯總，建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制

采取“自治區(qū)層面主要收集，市縣補(bǔ)充收集，廳局共享匯聚”的工作思路，會同林業(yè)、海洋、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門，建立數(shù)據(jù)領(lǐng)用共享協(xié)調(diào)機(jī)制；會同空間規(guī)劃、權(quán)益、耕保、礦產(chǎn)、監(jiān)測、林業(yè)、海洋、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門，合力推動重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記?？v向推動數(shù)據(jù)資源向市、縣延伸，印發(fā)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)領(lǐng)用管理辦法，由自治區(qū)向各市、縣提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為各地開展相關(guān)工作提供保障。

（五）加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)指導(dǎo)，做好政策解讀與宣傳

自治區(qū)層面應(yīng)及時組織開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記培訓(xùn)工作，采取線上線下相結(jié)合的方式開展工作指導(dǎo)，加強(qiáng)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記理論、制度和技術(shù)的學(xué)習(xí)，宣傳政策方針和技術(shù)要求，適時開展地籍調(diào)查成果數(shù)據(jù)核查、登記成果審核工作培訓(xùn)，確保確權(quán)登記規(guī)范化。

應(yīng)通過主流媒體宣傳統(tǒng)一確權(quán)登記工作成效，并聯(lián)合市、縣不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)共同開展宣傳活動，通過懸掛橫幅，設(shè)置宣傳臺，發(fā)放宣傳彩頁、小冊子，現(xiàn)場解答等形式大力向社會和群眾宣傳自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記政策，為工作的順利開展?fàn)I造良好氛圍。