耿曉明,馬 鈺
(南京市秦淮河河道管理處,南京 210012)
隨著水利事業(yè)發(fā)展進入新時期,治水管水的工作重心向水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管轉(zhuǎn)移,如何系統(tǒng)治理好“盛水的盆”和“盆里的水”,滿足人民對健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的期盼訴求,已成為新時期河道管理工作的指向針及考核的風(fēng)向標(biāo)。就河道管理而言,過去,人們對水的需求主要集中在防洪、飲水、灌溉;現(xiàn)階段,人們對優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的需求更加迫切。這就要求我們轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)河道管理理念,不能局限于只滿足防洪保障能力,只注重水利工程建設(shè),要統(tǒng)籌河道環(huán)境、空間管控、工程建設(shè)等各方面協(xié)同發(fā)展,在整體推進的基礎(chǔ)上抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,動態(tài)掌握河道管理的薄弱環(huán)節(jié)。河道管理要不斷的創(chuàng)新工作方法,滿足實際管理需要,真正把河道建設(shè)成為城市的防洪屏障,老百姓的休閑勝地。本文以南京市的“母親河”——秦淮河為例,結(jié)合南京市秦淮河河道管理處日常管理實踐有效的做法,為城市河道的日常管理提供借鑒依據(jù),同時提出當(dāng)前秦淮河管理工作遇到的一些問題,對如何進一步做好河道日常管理工作進行探討和思考。
秦淮河為長江下游一級支流,位于江蘇省南京市,屬流域性河道,孕育了南京古老文明,被稱為南京的“母親河”。秦淮河發(fā)源于上游溧水、句容兩河,兩河在江寧區(qū)西北村匯合為干流,至東山橋以下進入南京市主城區(qū)。東山橋以下分為兩支,分別為秦淮河和秦淮新河,秦淮河主城區(qū)段長23.85km,經(jīng)江寧區(qū)、秦淮區(qū)、鼓樓區(qū)、建鄴區(qū)入長江,秦淮新河長16.88km,經(jīng)江寧區(qū)、雨花臺區(qū)、建鄴區(qū)入長江,河道兼具行洪、景觀、航運等多功能為一體,是南京市一道亮麗的風(fēng)景線。
秦淮河作為“以水建景、以景興水”的典范,近年來隨著城市開發(fā)建設(shè)的進程,防洪標(biāo)準(zhǔn)不斷提高,河道景觀逐步提升。秦淮河?xùn)|山橋以下段由南京市秦淮河河道管理處負(fù)責(zé)管理,管理日益規(guī)范,正在向精細(xì)化、長效化管理的目標(biāo)發(fā)展,目前已具備職責(zé)清晰、管理明確的河道管理體制,有穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制,市場化的河道養(yǎng)護隊伍,較為完善的法律、政策支撐體系[1]。
近年來隨著城市的發(fā)展,秦淮河在日常管理過程中矛盾和問題愈發(fā)突出,例如河道管理存在管理邊界不清晰、管理責(zé)任不明確、管理方式不規(guī)范、管理手段不先進等問題,產(chǎn)生這些問題的原因錯綜復(fù)雜,既有時代發(fā)展催生出的新問題,也有歷史欠賬日積月累固結(jié)而成的老問題,再加上一線管理人員的思維能力、責(zé)任意識的缺乏,導(dǎo)致解決和處置河道問題時困難重重、舉步維艱。為了克服問題,實施精細(xì)精準(zhǔn)治水,秦淮河河道管理處在日常管理中不斷的創(chuàng)新工作方法,實施了一系列行之有效的管理手段。
河道管理水平的提升,必須依靠強有力的制度保障。只有構(gòu)建完善的管理制度,明確統(tǒng)一管理的尺度和要求,才能逐漸祛除管理過程中人為因素的干預(yù)和不良影響,將彈性的管理工作制度化、規(guī)范化。秦淮河河道管理處結(jié)合秦淮河管理工作實際,先后制定了《水利工程建設(shè)管理辦法》《涉河建設(shè)項目服務(wù)與管理實施辦法》《河道堤防養(yǎng)護考核辦法》《堤防巡查考核辦法》等一系列管理制度??己?、管理以多人參與、集體會商、公平公正為原則,在決策過程中可以做到互相監(jiān)督,群策群力,既可以減免技術(shù)方面的決策失誤,也可以杜絕工程管理過程中腐敗問題的發(fā)生。
以強監(jiān)管為目標(biāo),實施工作巡河、業(yè)務(wù)巡河、網(wǎng)格巡河、督辦巡河的“四級巡查”機制。以養(yǎng)護單位的工作巡河為先導(dǎo),確保發(fā)現(xiàn)問題的時效性;以職能科室的“業(yè)務(wù)巡河”為基礎(chǔ),著力了解問題,解決問題;以職工的“網(wǎng)格巡河”為抓手,通過分段負(fù)責(zé)制,每周至少一次的徒步巡查全面掌握問題;以領(lǐng)導(dǎo)的督辦巡河為扎口,保證問題整改到位,同時借助領(lǐng)導(dǎo)督辦巡河帶來的“壓力”,有效提升其它層面巡河的執(zhí)行力。四級巡查的巡查內(nèi)容涵蓋河道防汛、堤防檢查、水環(huán)境、岸坡環(huán)境、附屬設(shè)施、涉河工程、違法行為等河道管理的全部內(nèi)容,通過不同層面對河道情況反復(fù)掃描、精細(xì)過篩,形成“問題清單”,以周例會形式研究解決措施,制定解決方案,明確解決時限,一改過去被動管理的局面,實現(xiàn)了河道問題抓早抓小。
隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,非水利行業(yè)的涉河項目如橋梁建設(shè)、線纜敷設(shè)、管道埋設(shè)等日益增多[2],部分涉河項目建設(shè)單位管理粗放,施工過程中未經(jīng)水利監(jiān)管部門同意未批先建、擅自變更施工方案,行洪障礙不按期拆除情況時有發(fā)生,造成河道環(huán)境肆意破壞,堤防安全隱患等問題,給監(jiān)管造成不小的難度。為破解涉河項目監(jiān)管難的問題,采用“積分制”管理辦法,明確涉河項目禁止行為及扣分原則,禁止行為涵蓋違反水法律法規(guī)、違反或超越水行政許可決定文件、擅自更改已審批的施工方案、影響河道水環(huán)境、違反度汛要求及現(xiàn)場存在安全隱患等各方面內(nèi)容,禁止行為分值按照危害程度分級設(shè)置。當(dāng)涉河工程建設(shè)單位扣分達到考核上限,可建議上級水行政部門將項目建設(shè)單位列入“限制審批”名錄,通過“剛性”機制的實施,破解監(jiān)管中的“彈性”因素。
開展“防汛網(wǎng)格化管理模式”,將河道以沿河街道為單元劃分為若干網(wǎng)格,每個網(wǎng)格落實一名河道管理處業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任“網(wǎng)格長”,對接街道聯(lián)絡(luò)員。汛期借助水利部門對流域情況、汛情判斷及險情處置的技術(shù)和經(jīng)驗,沿河各街道在實地情況掌握、巡查和防控力量動員上的優(yōu)勢,雙方優(yōu)勢互補、通力合作,形成全方位、立體化的防控格局,有效提升了防汛工作的效率和效果。
由河道管理部門定期召開“市民議事會”,召集沿河市民代表座談交流河道管理工作意見,借助市民監(jiān)督,建立群防群治的河道社會化管理模式。安排專人對所提建議進行梳理分析,反饋給職能科室整改落實。通過一系列互動機制,充分調(diào)動沿河居民參與河道管理的積極性,建立健全了利益協(xié)調(diào)機制和訴求表達對話機制,逐步實現(xiàn)市民參與下的河道共建共管。
河道保潔養(yǎng)護管理經(jīng)費不足,現(xiàn)行的養(yǎng)護管理定額標(biāo)準(zhǔn)偏低,且定額更新時效與人工、材料、機械價格上漲脫節(jié),無法適應(yīng)當(dāng)前城市河道養(yǎng)護要求。經(jīng)費不足導(dǎo)致招標(biāo)報名人數(shù)少,只能實行單一來源采購,缺乏市場競爭,在一定程度上降低了養(yǎng)護人員的工作積極性與工作效率;投入的養(yǎng)護人力無法很好地滿足工作任務(wù)需求,年輕勞動力短缺,養(yǎng)護工人的年齡結(jié)構(gòu)趨于老齡化,一定程度上影響了養(yǎng)護工作的成效,同時也增大了養(yǎng)護工作的難度;養(yǎng)護公司中標(biāo)價低,作業(yè)機具投入不足,采用、更新、提升先進作業(yè)機具缺乏積極性,河道水面保潔仍以人工打撈船、竹竿網(wǎng)兜等傳統(tǒng)機具為主,機械化程度低、作業(yè)效果差;缺乏應(yīng)急專項經(jīng)費,遇水葫蘆爆發(fā)、藍藻、油污等水環(huán)境事件無經(jīng)費支持[3]。
河道管理工作涉及環(huán)保、建設(shè)、執(zhí)法等多個部門和屬地政府,各部門往往從自身角度出發(fā),沒有形成非常有效的河道長效管理協(xié)調(diào)機制[4]。當(dāng)前,雖然河長制已全面實施,以黨政負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下的協(xié)同治理機制對河道治理有巨大的推動作用,各部門解決自身問題的時效性明顯提升,但協(xié)同治理在基層單位執(zhí)行層面仍缺乏良好的溝通協(xié)作機制,執(zhí)行過程中職責(zé)邊界不清、互相推諉扯皮現(xiàn)象仍時有發(fā)生,對河道管理工作造成不利影響。
當(dāng)前智慧水務(wù)建設(shè)正在推動水利精細(xì)化管理不斷提升,通過云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器等技術(shù)助力水利管理信息化、智能化。但當(dāng)前智慧水務(wù)更多的集中在水情、水質(zhì)監(jiān)測,城市用水管理等領(lǐng)域,對于傳統(tǒng)河道管理投入不足。當(dāng)前河道管理智能化、信息化程度偏低,主要體現(xiàn)為:一是河道需要更多的視頻監(jiān)控設(shè)施作為“觸手”,對違法行為、河道環(huán)境進行實時監(jiān)控,方便執(zhí)法調(diào)查取證;二是河道公示牌形式老舊,公示牌人員信息變化頻繁,信息更新往往以“貼補丁”更換的形式,影響公示牌面貌;三是水法陣地宣傳信息化程度低,多以普通展示板的形式宣傳,更新內(nèi)容緩慢,宣傳內(nèi)容受限,也不利于與群眾互動,聽取反饋意見。
加大河道養(yǎng)護經(jīng)費投入,結(jié)合人、材、機價格變動,充分考慮通脹率,逐步調(diào)整養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn),建立相對完善、靈活的城市河道養(yǎng)護管理定額調(diào)整機制。健全突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)機制,在招標(biāo)文件中專門列支應(yīng)急保障內(nèi)容;適當(dāng)補貼機具設(shè)備采購經(jīng)費,提高養(yǎng)護企業(yè)提升作業(yè)機具的積極性。同時,探索河道保潔及養(yǎng)護資金來源多元化模式,以財政投入為主體的前提下,積極探索城市河道投融資體制,吸引社會各界多層次、多渠道的投入,構(gòu)建更加完善、合理的多元化、多層次、多渠道的河道養(yǎng)護保潔投入體系[5]。實施附屬設(shè)施維修、河面保潔、綠化養(yǎng)護管理專業(yè)承包“一體化”模式,科學(xué)劃分、合理打包,構(gòu)建更加完善的管養(yǎng)分離工作機制。
全面推進河長制從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變,樹立黨政齊抓、部門聯(lián)動、上下協(xié)同的監(jiān)管運作機制[6]。建議由對應(yīng)河道級別河長辦公室牽頭,定期組織召開由街道河長、社區(qū)河長及各相關(guān)基層業(yè)務(wù)部門參加的“聯(lián)席會”[7],搜集問題、會商辦法、明確分工,形成相互提醒、相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的良性對接聯(lián)動機制著力解決河道管理工作中的“疑難雜癥”,實現(xiàn)河道管理專業(yè)化、規(guī)范化、社會化及科學(xué)化[8]。探索河道日常管理工作開發(fā)聯(lián)防聯(lián)控工作機制,不斷的加強與水上公安、海事、交通、交管、市水務(wù)綜合執(zhí)法總隊等部門的溝通協(xié)作,通過部門間的通力合作,有效的助力解決河道管理工作中的疑難雜癥及違規(guī)、違法事件。
一是加大河道信息化投入,增設(shè)高清監(jiān)控設(shè)施,為河道配備“千里眼”和“順風(fēng)耳”,后續(xù)可以研究利用人工智能算法進行24小時的監(jiān)控判別,從而讓動態(tài)的高清視頻監(jiān)控畫面會“說話”、會“分析”、會“思考”、會“預(yù)判”;二是統(tǒng)籌現(xiàn)有河道監(jiān)控設(shè)施,將海事、公安、交通等各部門安裝的監(jiān)控設(shè)施按照權(quán)限進行信息共享,節(jié)約投資,互聯(lián)互通;三是加快推進河道公示牌、宣傳牌、展示牌等設(shè)備信息化,可以采用電子屏、插板式、二維碼等多種形式進行信息展示,便于更新信息,推動“互聯(lián)網(wǎng)+信息化公示牌”,通過線上公示,降低更換成本,強化宣傳效果,方便群眾監(jiān)督參與。
南京市城市河道管理在近年來水利全面推進高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢下取得了明顯的成效,水環(huán)境、水安全、水資源等各方面都有了顯著提高,但取得的成就與多重問題仍疊加并存,一線管理者缺乏對管理規(guī)律性的把握研究,傳統(tǒng)的“重建輕管”思想較普遍,面對河道管理困難問題時存在畏難情緒和懶惰思想。 這就要求城市河道管理要不斷的創(chuàng)新工作方法,借助法律、制度、考核、河長制、市民監(jiān)督,讓河道管理更加行之有效,真正把河道建設(shè)成為城市的防洪屏障,百姓的休閑勝地?!?/p>